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Il
decreto-legge in esame è volto - secondo quanto emerge dalla relazione
illustrativa - a garantire la definizione di misure specifiche per la
soluzione dell’emergenza nella regione Campania, mediante l’individuazione,
tra l’altro, di forme di vigilanza nei confronti degli enti locali finalizzate
a garantire l’osservanza della normativa ambientale nei propri ambiti di
pertinenza, prevedendo anche la possibile adozione di atti sanzionatori nei
confronti delle amministrazioni inadempienti.
L’articolo 1 autorizza, fino alla cessazione
dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella
regione Campania:
§
la raccolta e il trasporto occasionale o saltuario di
singole tipologie di imballaggi usati e rifiuti di imballaggio, di un massimo
di 100 chilogrammi al giorno, per il relativo conferimento presso aree di
raccolta attrezzate, gestite da soggetti pubblici o privati all'uopo
autorizzati.
Per tale
attività, al soggetto conferente il materiale spetta un indennizzo
forfetario, a carico del Consorzio nazionale imballaggi (CONAI),
parametrato a quello riconosciuto dallo stesso CONAI ai gestori del servizio di
gestione integrata dei rifiuti, ai sensi del vigente accordo quadro stipulato
con l'ANCI;
§
l’esenzione dal pagamento degli oneri di trasporto e di
smaltimento, per chi conferisce rifiuti ingombranti a soggetti
(pubblici o privati) autorizzati a svolgere il servizio di raccolta a
domicilio.
Tali oneri, fino
alla concorrenza massima di due milioni di euro, sono certificati e
liquidati dall'amministrazione comunale a valere sul Fondo di cui all'art. 17
del DL n. 90/2008.
Il comma 3
demanda a successive ordinanze di protezione civile la disciplina delle
modalità attuative delle disposizioni di cui al presente articolo.
L’articolo 2 – secondo quanto emerge dalla
relazione illustrativa – reca norme volte a fronteggiare la tendenza a disfarsi
dei rifiuti in siti non autorizzati, attribuendo ai soggetti pubblici
competenti il compito di disporre in merito alla rimozione e al trasporto
dei rifiuti nonché all’individuazione di appositi siti di stoccaggio
provvisorio e di smaltimento.
Ai sensi del comma
1, limitatamente alla durata dello stato di
emergenza - nel testo modificato in Commissione - i rifiuti sono rimossi
da soggetti in possesso dei titoli abilitativi – per i quali è consentito l’affidamento
diretto purché essi siano in possesso della necessaria idoneità tecnica.
Detti soggetti sono autorizzati a derogare alle procedure vigenti anche
con riferimento alle norme in materia di prelievo e trasporto dei rifiuti
pericolosi nonché a quelle in materia di bonifica di siti contaminati.
In tale quadro,
i soggetti pubblici competenti, informando –
nel testo modificato - le strutture sanitarie
competenti, sono chiamati ad individuare - anche in deroga alla
normativa vigente - siti di stoccaggio provvisorio. Il comma 2 prevede
che i rifiuti siano quindi destinati ad attività di recupero ovvero di
smaltimento.
Il nuovo comma 2-bis – introdotto in Commissione
– autorizza il Sottosegretario di Stato, in collaborazione
con l'agenzia regionale per la protezione ambientale Campania, ad avviare un progetto
pilota per garantire la piena tracciabilità dei rifiuti, al fine di
ottimizzare la gestione integrata degli stessi.
Il comma 3
prevede che le autorità competenti autorizzino l’attivazione e la gestione dei
predetti siti entro quindici giorni dalla richiesta, decorsi i quali sono
attribuiti al Ministero dell’ambiente i poteri sostitutivi.
Il comma 4,
infine, introduce un nuovo comma 1-bis all’articolo 8 del citato DL n. 90 del
2008 che, nel testo modificato, previa motivata verifica di una effettiva esigenza
legata alla gestione del ciclo dei rifiuti nella regione Campania, autorizza
il Sottosegretario a disporre la progettazione, realizzazione e gestione di
un impianto di recupero dei rifiuti già prodotti e stoccati per la
produzione di energia nonché, sentiti gli enti
locali competenti, ad individuare un sito idoneo nella regione.
Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa,
tale nuovo impianto consentirebbe l’eliminazione degli oltre 5 milioni di
tonnellate di rifiuti ex CDR stoccate in numerose piazzole disseminate nel
territorio campano.
L’articolo 3,
attraverso l’inserimento del comma 1-bis all’art. 142 del TU sugli enti locali,
dispone la rimozione - con decreto del Ministro dell'interno e, nel
testo modificato, anche su proposta motivata del
Sottosegretario - del sindaco, del presidente della provincia o
dei componenti dei consigli e delle giunte nel caso di inosservanza
della normativa in materia di gestione di rifiuti.
Viene precisato che tale fattispecie può verificarsi
unicamente nei territori in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti, in caso di inosservanza, da parte dei
citati enti locali, delle disposizioni recate dagli artt. 197 e 198 del decreto
legislativo n. 152 del 2006, relativi rispettivamente alle competenze delle
province e dei comuni in materia di gestione di rifiuti.
L’articolo 4 detta norme volte a perfezionare il
processo avviato dal decreto legge n. 90 del 2008 sullo scioglimento dei
consorzi di bacino delle Province di Napoli e Caserta e sulla loro riunione
in un unico consorzio. Le modifiche introdotte in
Commissione riguardano la possibilità dei comuni della provincia di
Caserta di associarsi per l’affidamento del servizio di raccolta dei
rifiuti urbani e la specificazione, nell’ambito del rinvio alle deroghe
previste dall’articolo 18 del DL n. 90 del 2008, del riferimento al d.lgs n.
163/2006.
L’articolo 5 autorizza la corresponsione al
personale militare operante presso la struttura commissariale di uno speciale
compenso a fronte dell’elevato numero di ore di straordinario effettuate per una spesa massima di 660.000 euro per l’anno 2008.
Vengono inoltre
ampliate le competenze delle Forze armate, affidandogli, oltre alle
attività di vigilanza e protezione, anche il controllo della corretta
gestione del ciclo dei rifiuti, al fine di assicurare, come sottolinea la
relazione al decreto, il tempestivo recapito dei rifiuti urbani nelle
discariche autorizzate.
L’articolo 6 introduce una disciplina speciale, applicabile
esclusivamente nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti, volta a rendere più rigoroso il sistema
sanzionatorio in relazione ad una serie di condotte già vietate dal D.Lgs.
3 aprile 2006 n. 152 (c.d. codice ambientale), tramite la trasformazione di
alcune di esse da fattispecie contravvenzionali a fattispecie delittuose,
la differenziazione tra condotte dolose e condotte colpose e un
significativo inasprimento delle pene.
In particolare,
per quanto riguarda la fattispecie di abbandono, scarico e deposito
incontrollato di rifiuti qualora si tratti di rifiuti pericolosi, speciali
ovvero ingombranti – dei quali viene fornita una definizione tassativa – è
prevista la pena della reclusione fino a 3 anni e sei mesi, configurandosi
dunque un’ipotesi delittuosa.
Per quanto
attiene alla fattispecie di abbandono, scarico e deposito presso siti non
autorizzati di rifiuti, da parte di titolari di imprese e responsabili di
enti, la nuova disciplina riprende la distinzione, già presente nel codice
ambientale, di rifiuti non pericolosi e rifiuti pericolosi, introducendo però
un’ulteriore differenziazione tra ipotesi di condotta dolosa che integra
una ipotesi delittuosa e condotta colposa che integra una fattispecie contravvenzionale.
Con riguardo
all’attività di gestione di rifiuti, in mancanza dell'autorizzazione,
iscrizione o comunicazione prescritta essa è qualificata come delitto,
differenziandosi l’ipotesi in cui i rifiuti siano non pericolosi, da
quella in cui i rifiuti siano pericolosi.
Anche per la realizzazione
e gestione di una discarica abusiva si configura l’illecito come delitto
(in luogo della contravvenzione prevista dalla disciplina del codice
ambientale), diversamente sanzionato a seconda che la discarica riceva solo
rifiuti non pericolosi ovvero anche rifiuti pericolosi.
Per l’ipotesi
di miscelazione di diverse categorie di rifiuti pericolosi ovvero di
miscelazione di rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi si qualifica come
delitto la condotta di colui che dolosamente effettua tale
attività e come contravvenzione la condotta di colui che per colpa
svolge le medesime attività.
Infine, sono
previste sanzioni per il deposito temporaneo presso il luogo di
produzione di rifiuti sanitari pericolosi, distinguendosi ancora una
volta la condotta dolosa dalla colposa per prevedere nel primo caso il delitto
e nel secondo la contravvenzione.
Il nuovo comma 1-bis -
introdotto in Commissione - prevede, per tutte le fattispecie penali indicate
che siano poste in essere con l'uso di un veicolo, il sequestro
preventivo del mezzo e la conseguente confisca con la sentenza di
condanna.
L’articolo 7 prevede l’adozione, da parte del
Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, di una serie
di iniziative di carattere divulgativo volte a sensibilizzare e
responsabilizzare la popolazione sul sistema di raccolta differenziata dei
rifiuti nonché- nel testo modificato in
Commissione - sull'importanza, dal punto di vista
economico, del recupero dei rifiuti attraverso la raccolta differenziata.
Il nuovo comma 4-bis
stabilisce che il governo informi il Parlamento sulla revoca - ovvero
sulle ragioni della mancata revoca - della dichiarazione dello stato
d'emergenza, anche limitatamente a singoli ambiti provinciali che
presentano sufficiente dotazione impiantistica per assicurare in via ordinaria
il ciclo dei rifiuti.
Il nuovo articolo 7-bis introduce
l'educazione ambientale nei programmi scolastici della scuola
dell'obbligo, secondo modalità da definire con decreto del Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero
dell’ambiente.
L’articolo 8 prevede il potenziamento delle
strutture di contrasto al fenomeno degli incendi connesso con
l’emergenza rifiuti in Campania, attraverso l’assegnazione, in posizione
di comando al Dipartimento della protezione civile, di 35 unità di personale
operativo del Corpo nazionale dei vigili del fuoco fino al 31 dicembre 2009.
E’ inoltre autorizzato l’acquisto dei mezzi e delle dotazioni logistiche
necessari per assicurare la piena capacità operativa del personale del Corpo
nazionale assegnato al Dipartimento della protezione civile.
L'articolo 9 novella l’art. 2, comma 137, della
legge finanziaria 2008, relativo alla procedura volta al riconoscimento ai termovalorizzatori
del diritto agli incentivi per le fonti rinnovabili.
Le lettere a) e b) dell'articolo in esame modificano
la procedura prevista dall’art. 2, comma 137, della legge n. 244/2007, per
il riconoscimento in deroga degli incentivi al fine di:
a) includere, nel novero degli impianti per i quali
deve essere attivata in via prioritaria la procedura, non solo quelli in
costruzione, ma anche quelli entrati in esercizio fino alla data del 31
dicembre 2008;
b) prorogare di un anno (cioè sino al 31 dicembre 2009)
il termine per la conclusione della procedura stessa.
La lettera c) interviene, invece, sugli incentivi
disciplinati dal secondo periodo del comma 1117.
Tale lettera introduce una disposizione, alla fine del
comma 137 dell’art. 2 della legge n. 244/2007, al fine di fare salvi i
finanziamenti e gli incentivi di cui al secondo periodo del comma 1117
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 (cd. incentivi CIP6) per gli impianti, senza
distinzione fra parte organica ed inorganica, ammessi ad accedere agli
stessi per motivi connessi alla situazione di emergenza rifiuti dichiarata
prima dell’entrata in vigore della medesima legge.
Ai sensi del nuovo comma 1-bis -
introdotto in Commissione – con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, adottato di concerto con il Ministro dell’ambiente e su proposta del
Gestore dei servizi elettrici, ogni tre anni sono aggiornate le modalità per la
determinazione della quota di produzione di energia elettrica imputabile
alle fonti energetiche rinnovabili. Nelle more, in caso di impiego
di rifiuti urbani ovvero di combustibile da rifiuti, ai fini dell’accesso ai
meccanismi incentivanti tale quota è pari al 51% della produzione
complessiva.
Il nuovo articolo 9-bis
introduce misure urgenti di tutela ambientale destinate a risolvere,
nell’immediato, le difficoltà degli operatori nel recupero dei rifiuti.
Il nuovo articolo 9-ter
prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, d'intesa
con la Conferenza Unificata e previo parere delle Commissioni parlamentari
competenti per materia e per i profili finanziari, adotti un Piano nazionale
degli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani residuati dalla raccolta
differenziata
Il nuovo articolo 9-quater introduce misure urgenti in materia di smaltimento di rifiuti in
fognatura, vietando in particolare lo smaltimento dei rifiuti, anche se
triturati, in fognatura, ad eccezione di quelli organici provenienti dagli
scarti dell'alimentazione trattati con apparecchi dissipatori di rifiuti
alimentari che ne riducano la massa in particelle sottili.
L’articolo 10 è volto ad interpretare il comma
1 dell’art. 12 del decreto-legge n. 90 del 2008 nel senso di considerare “creditori”
anche le società appartenenti al medesimo gruppo delle società affidatarie del
servizio, di cui esse si sono comunque avvalse per la realizzazione del
termovalorizzatore di Acerra. L’articolo 11
reca le norme sull’entrata in vigore e la pubblicazione in Gazzetta ufficiale.
Relazioni allegate
Il decreto-legge è accompagnato dalla relazione
illustrativa e dalla relazione tecnica.
Precedenti decreti-legge sulla stessa materia
La
materia della gestione dei rifiuti nella regione Campania è stata disciplinata
da numerosi decreti; da ultimo si segnalano il decreto-legge 9 ottobre 2006,
n. 263, il decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61 e il decreto-legge 23
maggio 2008, n. 90.
Motivazioni della necessità ed urgenza
Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa Il
decreto-legge in esame è volto a garantire la definizione di misure
specifiche per la soluzione dell’emergenza nella regione Campania, mediante
l’individuazione di forme di vigilanza nei confronti degli enti locali
finalizzate a garantire l’osservanza della normativa ambientale nei propri
ambiti di pertinenza, prevedendo anche la possibile adozione di atti
sanzionatori nei confronti delle amministrazioni inadempienti.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Il provvedimento è riconducibile alla materia
ambientale, assegnata dall’articolo 117, secondo comma, lettera s)
Cost. alla competenza esclusiva dello Stato. Potrebbero inoltre rilevare le
seguenti materie: «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane», «ordinamento ed organizzazione amministrativa
dello Stato», «ordinamento penale» e «norme generali sull'istruzione», che
rispettivamente le lettere p), g), l) e n) del secondo comma
dell'articolo 117 attribuiscono alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato; «ordinamento della comunicazione», «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», «protezione civile» e «governo
del territorio» assegnate dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza
concorrente tra Stato e regioni.
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
Il comma 4 dell'articolo 2, affida al Sottosegretario la progettazione, la
realizzazione e la gestione di un impianto di recupero dei rifiuti già prodotti
e stoccati per la produzione di energia, individuando a tal fine, previo parere
degli enti locali, un sito idoneo in Campania, senza prevedere forme di
collaborazione da parte della regione interessata; in proposito, la I Commissione, nel parere reso all’VIII Commissione, ha formulato un’osservazione in merito
all'opportunità di prevedere, all'articolo 2, comma 4, forme di
collaborazione con la regione interessata;
L’articolo 3
introduce una nuova fattispecie nell’ambito della disciplina relativa alla
rimozione e sospensione degli amministratori locali, peraltro già prevista dal
Testo unico degli enti locali; ; in proposito, la I Commissione, ha formulato un’osservazione in merito all'opportunità di prevedere,
all'articolo 3, comma 1, capoverso «1-bis», che si possa dare luogo alla
rimozione del sindaco, del presidente della provincia o dei componenti dei
consigli e delle giunte qualora la mancata osservanza degli obblighi posti a
carico dei comuni e delle province si configuri come «grave e reiterata».
Riguardo all’articolo 6, la II Commissione, nel parere reso all’VIII Commissione, ha formulato un’osservazione, in
relazione alla disciplina sanzionatoria ivi prevista, in merito all'opportunità
di meglio definire le fattispecie ivi individuate in modo da renderle
sistematicamente coerenti con le vigenti disposizioni di cui al decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, anche con riferimento alle pene previste.
Specificità ed omogeneità delle disposizioni
In linea generale, le disposizioni contenute nel
decreto-legge riguardano in modo omogeneo la materia della gestione dei
rifiuti, con riguardo sia allo specifico stato di emergenza vigente nella
regione Campania, sia in prospettiva più generale, ogni qual volta venga
dichiarato lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti.
Compatibilità comunitaria
Esame del provvedimento in relazione alla normativa
comunitaria
Si segnala l’articolo 2, che introduce alcune
deroghe alla disciplina di rimozione e trasporto dei rifiuti, anche pericolosi.
Si segnala inoltre la lettera c) dell’articolo 9, che ammette
all’incentivo per le fonti rinnovabili anche la parte non organica ei rifiuti,
seppur limitandone la portata agli impianti ammessi ad accedere agli incentivi
per motivi connessi alla situazione di emergenza rifiuti dichiarata prima del 2007. In proposito, la XIV Commissione ha formulato un’osservazione in merito all'opportunità di effettuare
un ulteriore approfondimento in ordine alla piena compatibilità con la
normativa comunitaria delle disposizioni relative alla concessione di incentivi
per la promozione delle fonti rinnovabili.
Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione
europea)
Il 3 luglio 2008 la Commissione ha presentato un ricorso con cui deferisce formalmente l’Italia davanti alla
Corte di giustizia sull'emergenza rifiuti in Campania, per non aver rispettato
i suoi obblighi ai sensi della direttiva 75/442/CEE.
Il 10 aprile 2008 la Corte di giustizia ha emesso nei confronti dell’Italia una sentenza di inadempimento, per essere venuta meno agli
obblighi previsti dagli articoli 2, 5, 6, 10, 13 e 14 della direttiva 1999/31/CE
sulle discariche di rifiuti, recepita con d.lgs. n. 36 del 2003.
Il 31 gennaio 2008 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora ex art. 228 TCE per non aver
preso i provvedimenti necessari all’esecuzione della sentenza C-135/05, che
condanna l’Italia per non corretta applicazione degli articoli 4, 8 e 9 della
direttiva 75/442/CEE sui rifiuti, come modificata dalla direttiva 91/156/CE;
dell’articolo 2, comma 1, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi, e
dell’articolo 14 della direttiva 1999/31/CE sulle discariche di rifiuti.
Si ricorda che con il decreto-legge 15 febbraio 2007,
n. 10 il Governo ha inteso sanare tra le altre anche le due procedure di
contenzioso appena descritte.
Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione
europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione
europea)
Il 20 ottobre 2008 il Consiglio ambiente ha approvato
in seconda lettura, secondo la procedura di codecisione, una proposta di
direttiva relativa ai rifiuti (COM (2005)667) intesa ad istituire un nuovo
quadro per la gestione dei rifiuti nell'UE, al fine di incoraggiare il
riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti e semplificare l'attuale legislazione.
Nell'approvare la proposta di direttiva, il Consiglio ha accolto tutti gli
emendamenti votati in seconda lettura dal Parlamento europeo il 17 giugno 2008.
La proposta rimane, pertanto, in attesa di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.
Il termine previsto entro il quale gli Stati membri possono recepire la
direttiva è di due anni.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà
normative
L’articolo 3,
attraverso l’inserimento del comma aggiuntivo 1-bis all’art. 142 del TU sugli
enti locali (d.lgs. n. 267 del 2000), dispone la rimozione - con decreto del
Ministro dell'interno - del sindaco, del presidente della provincia o dei
componenti dei consigli e delle giunte nel caso di inosservanza della normativa
in materia di gestione di rifiuti.
Attribuzione di poteri normativi
Il comma 3 dell’articolo 1 demanda a
successive ordinanze di protezione civile la disciplina delle modalità
attuative delle disposizioni volte ad incentivare il conferimento di rifiuti
ingombranti recate dall’articolo.
Il nuovo articolo 7-bis introduce l'educazione ambientale nei
programmi scolastici della scuola dell'obbligo, secondo modalità da definire
con decreto del Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca, di concerto con il Ministero dell’ambiente.
Impatto sui destinatari delle norme
L’articolo
6, introduce una disciplina speciale, applicabile
esclusivamente nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti, volta a rendere più rigoroso il sistema
sanzionatorio in relazione ad una serie di condotte già vietate dal D.Lgs.
3 aprile 2006 n. 152 (c.d. codice ambientale), tramite la trasformazione di
alcune di esse da fattispecie contravvenzionali a fattispecie delittuose,
la differenziazione tra condotte dolose e condotte colpose e un
significativo inasprimento delle pene.
2 dicembre 2008 n.
75/1