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Il provvedimento A.C. 1772 "Conversione in legge del decreto-legge 16 settembre 2008, n. 143,
recante interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario"
è stato presentato al Senato il 16 settembre 2008 (A.S. 1018) e approvato, con
modificazioni, il successivo 9 ottobre.
L’articolo 1 del decreto-legge 143/2008 detta
una nuova disciplina del trasferimento
d’ufficio dei magistrati a sedi disagiate, modificando la legge 4 maggio
1998, n. 133.
Con riferimento
all’ambito di applicazione della
citata normativa, sono previste le seguenti novità:
§
vengono
esclusi dall'ambito di applicazione della legge 133/1998 i magistrati destinati
alle sedi di servizio al termine del tirocinio;
§
alle
sedi disagiate possono essere trasferiti d'ufficio magistrati provenienti da
sedi non disagiate che abbiano conseguito almeno la prima valutazione di
professionalità;
§
il
numero di magistrati che possono essere destinati d'ufficio alle sedi disagiate
non può essere superiore a 100 unità, in luogo delle 50 stabilite dalla
legislazione previgente.
Ulteriore novità
concerne la definizione di trasferimento
d'ufficio: ferme restando le altre condizioni stabilite dalla legge, è ora
previsto che tra la sede in cui il magistrato presta servizio e quella di
destinazione deve intercorrere una distanza superiore a 100
chilometri
(la normativa previgente richiedeva il mutamento di regione e una distanza,
eccezion fatta per la Sardegna, superiore ai 150
chilometri).
In relazione alla definizione di sede disagiata:
§
viene
eliminato il riferimento geografico alle regioni Basilicata, Calabria, Sicilia
e Sardegna. La disciplina relativa alla copertura delle sedi disagiate trova pertanto
applicazione su tutto il territorio nazionale;
§
l’ufficio
giudiziario è definito sede disagiata quando, ferma restando la mancata
copertura dei posti messi a concorso nell'ultima pubblicazione, la quota di
posti vacanti sia non inferiore al 20 per cento dell’organico (tale previsione
è stata introdotta dal Senato).
Nell'ambito delle
non più di 60 sedi disagiate determinate annualmente dal Consiglio superiore
della magistratura, sono ora indicate non più di 10 sedi "a copertura
immediata". Tali sedi, destinatarie di una nuova specifica disciplina,
sono individuate tra quelle rimaste vacanti per difetto di aspiranti dopo due
successive pubblicazioni.
Il provvedimento
riscrive, inoltre, la disciplina relativa all’indennità da corrispondere in caso di trasferimento d’ufficio. L'indennità
mensile è fissata in misura pari all'importo mensile dello stipendio tabellare
previsto per il magistrato ordinario con 3 anni di anzianità. Tale indennità è
corrisposta per il periodo effettivo di servizio nelle sedi disagiate e per un
massimo di 4 anni.
Ulteriori modifiche
riguardano poi i cosiddetti benefici di “carriera”
riconosciuti ai magistrati trasferiti d'ufficio nelle sedi disagiate.
La nuova disciplina
del trasferimento d'ufficio a sedi disagiate si applica esclusivamente ai
procedimenti di trasferimento avviati successivamente alla data di entrata in
vigore del decreto-legge in esame.
Al fine di evitare un
inutile aggravio di lavoro per il Consiglio superiore della magistratura, è soppressa
la disposizione del regio decreto 12/1941 sull’ordinamento giudiziario, secondo
la quale le domande di trasferimento ad altra sede conservavano validità fino a
una eventuale successiva domanda di revoca.
Nel corso
dell’esame al Senato è stata introdotta una disposizione che abroga l’art. 36
del decreto legislativo n. 160 del 2006, eliminando il limite di età dei 75 anni per la copertura delle funzioni direttive
(con esclusione di quelle di primo grado) per i magistrati che, dopo la
sospensione del rapporto di servizio o la quiescenza anticipata, erano stati
reintegrati in servizio a seguito del definitivo proscioglimento in sede
penale.
L’articolo 1-bis, introdotto nel corso dell’esame al Senato, contiene norme
concernenti il ruolo organico della
magistratura ordinaria, con specifiche disposizioni relative ai magistrati
destinati a funzioni non giudiziarie. In particolare si sostituisce, a
decorrere dal 1º luglio 2008, la tabella B, prevista dalla legge n. 111 del
2007, recante il ruolo organico della magistratura ordinaria, inserendovi, tra
l’altro, una nuova voce che fissa il numero dei magistrati destinati a funzioni
non giudiziarie in 200 unità.
Una specifica disciplina
è quindi dettata in materia di destinazione a funzioni non giudiziarie.
L’articolo 1-ter, introdotto dal Senato, estende l’applicazione della
disciplina dei pignoramenti sulle
contabilità speciali delle prefetture, delle direzioni di amministrazione delle
Forze armate e della Guardia di finanza, alla contabilità ordinaria del Ministero della giustizia, degli uffici
giudiziari e della Direzione nazionale antimafia.
L'articolo 2, come modificato nel corso
dell’esame presso l’altro ramo del Parlamento, reca una più puntuale
regolamentazione del Fondo unico
giustizia, già istituito dall’articolo 61, comma 23, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, affidandone la gestione a Equitalia
Giustizia s.p.a.
In particolare, le
nuove norme ampliano la tipologia delle
risorse che affluiscono al citato Fondo, prevedendo che siano vincolate a
tale destinazione, oltre alle risorse già indicate dal predetto decreto-legge
112/2008 (somme di denaro sequestrate nell’ambito di procedimenti penali o per
applicazione di misure di prevenzione; somme di denaro derivanti da irrogazione
di sanzioni amministrative; proventi dei beni confiscati nell'ambito di
procedimenti penali, amministrativi o per l'applicazione di misure di
prevenzione o di sanzioni amministrative), anche le somme di denaro e i proventi:
§
che
siano oggetto di sequestro, trascorsi 5 anni dalla sentenza non più soggetta a
impugnazione, se non ne è stata disposta la confisca e nessuno ne ha chiesto la
restituzione ai sensi dell’art. 262, comma 3-bis,
c.p.p;
§
relativi
a titoli al portatore, a valori di bollo, a crediti pecuniari, a conti correnti
e altre attività finanziarie oggetto di sequestro nell'ambito di procedimenti
penali o per l'applicazione di misure di prevenzione o di sanzioni
amministrative;
§
depositati
presso Poste Italiane s.p.a., banche e altri operatori finanziari, in relazione
a procedimenti civili di cognizione, esecutivi o speciali, se non riscossi
entro 5 anni dalla data in cui il procedimento si è estinto o è stato definito;
§
depositati
presso uffici postali o banche a seguito del riparto finale in sede
fallimentare, se non riscossi o reclamati dagli aventi diritto entro 5 anni.
Specifiche norme riguardano
poi le modalità di gestione del Fondo. Quanto alla destinazione delle risorse, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri sono annualmente stabilite le quote da destinare:
a) in misura non
inferiore ad un terzo, al Ministero dell'interno per la tutela della sicurezza
pubblica e del soccorso pubblico, fatta salva l'alimentazione del Fondo di
solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e del Fondo di rotazione
per la solidarietà delle vittime dei reati di tipo mafioso;
b) in misura non
inferiore ad un terzo, al funzionamento e al potenziamento degli uffici
giudiziari e degli altri servizi istituzionali del Ministero della giustizia;
c) all’entrata del
bilancio dello Stato.
L’articolo 3 reca la norma di copertura finanziaria del provvedimento,
i cui oneri ammontano complessivamente ad euro 5.137.296 per l’anno 2009 e ad
euro 4.785.678 a decorrere dal 2010.
L’articolo 4, infine, disciplina l’entrata in vigore.
Relazioni allegate
Il disegno di legge
di conversione del decreto-legge in esame (A.S. 1018) è corredato della
relazione illustrativa e della relazione tecnica.
Precedenti decreti-legge sulla stessa materia
Con riferimento alla
disciplina del Fondo unico giustizia, si segnala che la stessa materia è stata
oggetto del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133 (art. 61, commi 23 e 24).
Motivazioni della necessità ed urgenza
Come si ricava dalle premesse al decreto-legge in esame, il
provvedimento è dettato dalla straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni
per assicurare la funzionalità del sistema giudiziario con particolare riguardo
all’esigenza di copertura delle sedi disagiate rimaste vacanti per difetto di
aspiranti. La relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge di
conversione, nel rimarcare l’esigenza di sopperire alla scopertura
dell’organico del personale di magistratura nelle cosiddette sedi disagiate,
evidenzia che “l’intervento normativo proposto riveste carattere di urgenza,
essendo necessario coprire – almeno in parte – l’elevato numero di posti in
organico attualmente vacanti in sedi giudiziarie nelle quali si sta verificando
una progressiva paralisi dell’attività d’indagine e dell’intera giurisdizione
penale (come segnalato anche dal Consiglio superiore della magistratura con
nota del 31 luglio 2008)”.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Il decreto-legge in corso di conversione reca disposizioni
urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario, con particolare
riferimento alla copertura delle sedi disagiate, alla rideterminazione del
ruolo organico della magistratura ordinaria, ai pignoramenti sulla contabilità
ordinaria del Ministero della giustizia e alla disciplina del Fondo unico
giustizia.
La materia trattata appare pertanto riconducibile prevalentemente
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione
(“giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale”).
Rispetto
degli altri princìpi costituzionali
Con riferimento alle disposizioni
in materia di trasferimento d’ufficio a sedi disagiate, si ricorda che l’art.
107, primo co., Cost., nello stabilire il principio
dell’inamovibilità dei magistrati, prevede che essi ”non possono essere
dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non
in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o
per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario
o con il loro consenso”.
Al riguardo, si segnala che la
relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del decreto in esame
sottolinea come specialmente a seguito della sentenza della Corte costituzionale
n. 172/1982 non sussistano dubbi sulla possibilità di prevedere e regolamentare
per legge casi di trasferimento d’ufficio di magistrati senza collidere con la
previsione di cui all’art. 107 Cost. La relazione evidenzia, infatti, che in
detta pronuncia la Corte
ha chiarito che l’art. 107 Cost. “attribuisce al Consiglio superiore della
magistratura soltanto la competenza a pronunciare il provvedimento di
trasferimento ad altra sede, ma non prescrive che la valutazione dei motivi
debba essere necessariamente rimessa caso per caso alla discrezionalità dello
stesso Consiglio e non possa, invece, essere fatta direttamente dalla legge con
una disposizione generale”.
Specificità ed omogeneità delle disposizioni
Come già detto, le disposizioni del decreto-legge intervengono
su alcuni determinati profili afferenti al settore della giustizia (disciplina
dei trasferimenti d’ufficio dei magistrati a sedi disagiate; rideterminazione
del ruolo organico della magistratura ordinaria; revisione della normativa in
materia di pignoramenti sulla contabilità ordinaria degli uffici giudiziari; regolamentazione
e funzionamento del Fondo unico giustizia) con l’obiettivo di garantire la piena
funzionalità del sistema giudiziario. Le disposizioni appaiono pertanto
specifiche e omogenee.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Attribuzione di poteri normativi
L’articolo 1-bis, comma 2, demanda ad appositi
decreti del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della
magistratura, la rideterminazione delle piante organiche del personale di
magistratura.
L’articolo 2 rimette
ad appositi decreti ministeriali la definizione di diversi aspetti attuativi
della nuova disciplina del Fondo unico giustizia.
In particolare, il comma 3 prevede l’emanazione, entro 15
giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge in esame, di un decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro della giustizia, finalizzato a individuare le informazioni che
Poste italiane s.p.a., le banche e gli altri operatori finanziari devono trasmettere
a Equitalia Giustizia s.p.a.
Il comma 6 prevede che la misura massima dell'aggio
spettante a Equitalia Giustizia s.p.a. possa essere rideterminata
annualmente con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro della giustizia e con il Ministro dell'interno.
Ai sensi del comma 7, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze,
di concerto con i Ministri della giustizia e dell'interno, sono stabilite
annualmente le quote delle risorse del Fondo unico giustizia da destinare, nei
limiti previsti dal decreto-legge, al Ministero dell'interno, al funzionamento
e al potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali
del Ministero della giustizia nonché all’entrata del bilancio dello Stato.
Il comma 7-bis,
infine,stabilisce chele quote minime delle risorse del Fondo
da destinare al Ministero dell'interno e al Ministero della giustizia possono
essere modificate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in caso
di urgenti necessità derivanti da circostanze gravi ed eccezionali dei suddetti
Ministeri.
Coordinamento con la normativa vigente
Con riferimento alle disposizioni di cui al comma 3
dell’articolo 1-bis del decreto-legge,
che fissa il limite temporale degli incarichi dei magistrati destinati a
funzioni non giudiziarie, andrebbe valutata l’opportunità di un coordinamento
con l’articolo 50 del decreto legislativo n. 160 del 2006 che, nel disciplinare
il ricollocamento in ruolo dei magistrati, prevede una norma specifica (comma
2) sui limiti temporali al collocamento fuori ruolo.
Impatto sui destinatari delle norme
L’intervento normativo sembra destinato ad esplicare i suoi
effetti essenzialmente sulla magistratura ordinaria (con particolare riguardo
alle norme concernenti la copertura delle sedi disagiate e la rideterminazione
del ruolo organico), sul Ministero della giustizia, sul Consiglio superiore
della magistratura, sul Ministero dell’interno (in relazione alla destinazione
delle risorse del Fondo unico giustizia) e, in generale, sull’attività e sul
funzionamento degli uffici giudiziari.
Formulazione del testo
Con riferimento al comma 8 dell’articolo 1 potrebbe essere
valutata l'opportunità di chiarire quale sia il nuovo termine di validità delle
domande di tramutamento, anche alla luce del fatto che il terzo comma dell’art.
192 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 continua ad affermare che le
domande di tramutamento ad altra sede possono essere presentate in qualunque
momento, indipendentemente dall'attualità della vacanza o dall'annuncio di
questa nel Bollettino Ufficiale.
