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L’articolo 1 modifica diverse
disposizioni del codice penale. In
particolare si prevedono:
§
modifiche
alla disciplina dell’espulsione dello
straniero e dell’allontanamento del
cittadino comunitario, tramite provvedimento giurisdizionale a titolo di
misura di sicurezza personale non detentiva;
§
un
inasprimento delle sanzioni in materia di associazione di tipo mafioso;
§
modifiche
con riguardo ai delitti in materia di falsità
personale con lo scopo di potenziare gli strumenti di identificazione e
accertamento delle qualità personali;
§
un
inasprimento delle pene per il soggetto che abbia commesso un omicidio colposo
o cagionato ad altri lesioni colpose, con particolare riferimento a quando ciò
sia avvenuto come conseguenza di guida
in stato di ebbrezza o sotto l’influsso di sostanze stupefacenti o
psicotrope;
§
l’introduzione
di una nuova circostanza aggravante
che consiste nell’“avere il colpevole commesso il fatto mentre si trova illegalmente sul territorio
nazionale”;
§
una
modifica in tema di circostante attenuanti
generiche.
L’articolo 2 introduce modifiche al codice di procedura penale in materia
di competenza degli uffici giudiziari, distruzione di cose sottoposte a
sequestro. attività di coordinamento del Procuratore nazionale antimafia,
arresto obbligatorio in flagranza, disciplina del giudizio direttissimo e del
giudizio immediato, patteggiamento in appello, sospensione dell’esecuzione
della pena detentiva.
Gli articoli 2-bis e 2-ter, inseriti
nel corso dell’esame al Senato,
recano deroghe alla ordinaria disciplina
del processo penale prevedendo, rispettivamente:
§
la precedenza, nei ruoli d’udienza, per la
trattazione dei processi di maggior
allarme sociale;
§
la
corrispondente sospensione per un anno
dei processi per reati ritenuti meno gravi, purché commessi entro il 30
giugno 2002;
L’articolo 3 sottrae alla competenza del giudice di pace le ipotesi di lesioni
colpose gravi e gravissime commesse con violazione delle norme sulla circolazione
stradale, quando si tratta di reato commesso da soggetto in stato di ebbrezza
alcolica ovvero sotto l’effetto di sostanze stupefacenti o psicotrope.
L’articolo 4 reca modifiche al codice della strada in materia di guida
sotto l’influenza dell’alcool o di sostanze stupefacenti, comportamento in caso
di incidente e sanzioni accessorie.
L’articolo 5 modifica il Testo unico
sull’immigrazione, prevedendo alcune specifiche circostanze aggravanti del reato di agevolazione
della permanenza illegale dello straniero, e introducendo una nuova fattispecie
di reato, che sanziona la cessione a titolo
oneroso ad uno straniero irregolarmente soggiornante, di un immobile di cui
si abbia la disponibilità.
L’articolo 6 modifica l’art. 54 del testo
unico sugli enti locali ampliando i poteri
di ordinanza del sindaco, esercitabili – in via ordinaria o con procedura
di urgenza – per prevenire o eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica
e la sicurezza urbana.
L’articolo 6-bis consente alle giunte degli enti locali di variare l’importo
del pagamento in misura ridotta
delle sanzioni amministrative per violazione di regolamenti ed ordinanze
comunali e provinciali.
L’articolo 7disciplina la collaborazione
tra polizia municipale e provinciale e Polizia di Stato nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio.
L’articolo 7-bis, introdotto dal Senato,reca disposizioni riguardanti la possibilità di fare ricorso alle Forze armate per lo svolgimento di
compiti di sorveglianza e vigilanza del
territorio.
Gli articoli 8 e 8-bis ampliano la possibilità di accesso al Centro elaborazione dati del Ministero dell’interno da
parte del personale, rispettivamente, della polizia municipale e delle Capitanerie di porto.
L’articolo 9 modifica la denominazione
dei centri di permanenza temporanea ed assistenza con quella di “centri di identificazione ed espulsione”.
L’articolo 10 rafforza i poteri della
procura distrettuale e della direzione investigativa antimafia e introduce disposizioni volte a garantire una maggiore
efficacia delle misure di prevenzione.
In particolare è prevista la possibilità di applicare anche disgiuntamente le
misure di prevenzione personali e patrimoniali e di disporre misure
patrimoniali anche in caso di morte del soggetto interessato dal procedimento.
L’articolo 10-bis reca disposizioni volte al potenziamento dell’istituto
della confisca.
Gli articoli 11, 11-bis e 11-ter recano ulteriori disposizioni
in materia di misure di prevenzione.
L’articolo 12 consente al procuratore
nazionale antimafia di disporre l’applicazione
temporanea di magistrati della Direzione nazionale antimafia alle procure
distrettuali per la trattazione di singoli procedimenti di prevenzione
patrimoniale.
L’articolo 12-bis stabilisce il termine
dal quale decorre l’accentramento di competenza in capo alla procura
distrettuale per determinati delitti di particolare allarme sociale.
L’articolo 12-ter apporta modifiche al testo unico delle disposizioni in
materia di spese di giustizia, in relazione alla disciplina del gratuito patrocinio.
L’articolo 12-quater esclude che, nell’ambito del processo minorile, il pubblico ministero possa procedere con rito direttissimo o chiedere il giudizio immediato, quando ciò possa
recare grave pregiudizio alle esigenze educative del minore.
L’articolo 13 dispone sull’entrata in vigore del decreto-legge.
Relazioni allegate
Il disegno di legge
presentato dal Governo al Senato è corredato dalle relazioni sul’analisi
tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Motivazioni della necessità ed urgenza
La premessa al D.L. rileva la “straordinaria necessità ed
urgenza di introdurre disposizioni volte ad apprestare un quadro normativo più
efficiente per contrastare fenomeni di illegalità diffusa collegati all'immigrazione
illegale e alla criminalità organizzata, nonché norme dirette a tutelare la
sicurezza della circolazione stradale in relazione all'incremento degli incidenti
stradali e delle relative vittime”.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Il provvedimento interviene su materie che l’art. 117, 2°
co., Cost. riserva alla competenza esclusiva dello Stato, quali: “rapporti
dello Stato con l'Unione europea” e “immigrazione” (lett. a) e b)), “Forze armate”
(lett. c)), ordine pubblico e
sicurezza (lett. h)), “giurisdizione
e norme processuali; ordinamento […] penale” (lett. l)); “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province
e Città metropolitane” (lett. p)).
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
Nel corso dell’esame del provvedimento al Senatosono emersi alcuni profili relativi
alla compatibilità costituzionale del decreto-legge e delle modifiche ad esso
apportate in sede di conversione. In particolare gli aspetti sui quali si è
maggiormente dibattuto sono i seguenti:
§
all’art.
1, lett. f), che introduce la circostanza aggravante della clandestinità è
stato sottolineato che tale aggravante della pena riguarda un mero status soggettivo della persona, che
andrebbe valutato alla luce del principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3
della Costituzione, e del divieto di discriminazioni fondate sulla cittadinanza,
di cui all'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
§
all’art.
2-ter, co. 1, è stato evidenziato
che, poiché l’istituto della sospensione differisce nel tempo la definizione
dei processi oggetto della norma, andrebbe approfondita la coerenza di tale disposizione
con il principio dellaragionevole durata
del processo (art. 111, secondo comma, Cost.), con riguardo ai diritti sia
dell’imputato che delle altre parti processuali.
L’art. 2-ter, co. 7, non prevedendo
espressamente un termine per la sospensione dei processi, potrebbe in astratto
dar luogo ad una sospensione sine die
dei processi stessi. A tale riguardo, può risultare opportuno un
approfondimento in relazione i principi della ragionevole durata del processo
(art. 111, co. 2°, Cost.) e con la tutela del diritto di azione e di difesa
(art. 24 Cost.), anche alla luce della giurisprudenza costituzionale (cfr.
sentenze 354/1996 e 24/2004).
Dalla formulazione testuale del comma, inoltre, non si
desume con chiarezza se nelle ipotesi di sospensione ivi previste resti sospeso
il corso della prescrizione, come invece esplicitamente previsto al comma 2 per
i processi di cui al comma 1. Qualora non restasse sospeso il corso della
prescrizione, per i reati in questione potrebbe determinarsi un’agevolazione ex lege della maturazione della stessa
prescrizione.
All’art. 2-ter, co. 8, non appare chiaro dalla
formulazione della norma se la facoltà di richiedere la prosecuzione del processo
sia attribuita all’imputato con riferimento alle sole ipotesi del comma 7 (sospensione
facoltativa) o anche alle ipotesi di cui al comma 1 (sospensione obbligatoria).
Ove tale facoltà non sia riconosciuta nelle ipotesi di sospensione obbligatoria,
sarebbe opportuno valutare la norma alla luce del diritto di difesa
dell’imputato (art. 24 Cost.).
Specificità ed omogeneità delle disposizioni
Il decreto-legge reca disposizioni differenziate per natura
ed oggetto, accomunabili sotto il profilo della finalità di contrastare fenomeni
di illegalità diffusa e di criminalità e di apprestare ulteriori strumenti a
tutela della sicurezza.
Compatibilità comunitaria
Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria
Con riguardo all’art.
1, co. 1, lett. a) e b), appare opportuno un
approfondimento dei profili di compatibilità delle previsioni relative
all’allontanamento dei cittadini comunitari con quanto disposto dalla direttiva
2004/38/CE. L’art. 27, par. 2, della direttiva prevede, infatti, che la sola
esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l'adozione di
provvedimenti di allontanamento dei cittadini comunitari.
Tale disposizione è ribadita dallo stesso art. 20, co. 4, del
D.Lgs. 30/2007 che, nel recepire la direttiva, ha stabilito che l’esistenza di
condanne penali non giustifica di per sé l'adozione di provvedimenti di
allontanamento.
Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell’Ufficio
Rapporti con l’Unione europea)
Il 18 giugno 2008 il Parlamento europeo ha approvato in
prima lettura, secondo la procedura di codecisione, una proposta di direttiva, che stabilisce norme comuni in materia di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi in
condizioni di soggiorno irregolare (COM(2005)391).
Il testo adottato dal Parlamento europeo accoglie i contenuti
del compromesso raggiunto in esito a negoziati a tre con il Consiglio e la Commissione, sull’originaria
proposta presentata dalla Commissione il 1° settembre 2005.
La proposta di direttiva intende stabilire norme e procedure
comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi
terzi soggiornanti illegalmente, garantendo al contempo il rispetto dei diritti
fondamentali. Il testo di compromesso adottato dal Parlamento europeo prevede
che si incoraggi il ritorno “volontario”, stabilisce la durata massima di detenzione
e definisce degli standard minimi comuni da garantire per le condizioni di
vita, fra cui il diritto all'assistenza medica e all'istruzione dei bambini. Il
testo prevede inoltre talune garanzie e la possibilità di ricorso a favore
delle persone espulse. Viene regolato altresì il “trattenimento”, che ha durata
quanto più breve possibile (sei mesi al massimo, salvo proroga per altri dodici
mesi in casi determinati) ed è mantenuto solo per il tempo necessario
all'espletamento delle modalità di rimpatrio. Si prevede inoltre la possibilità
di imporre alla persona espulsa un periodo di "divieto di reingresso"
durante il quale non potrà accedere nuovamente nel territorio dell'UE.
La proposta di
direttiva, nel testo di compromesso già approvato dal Parlamento europeo in
prima lettura, secondo la procedura di codecisione, è in attesa di essere
sottoposta all’approvazione del Consiglio.
Compatibilità con la Convenzione
europea dei diritti dell’uomo
(in
collaborazione con l’Avvocatura, Osservatorio sulle sentenze della Corte
europea dei diritti dell’uomo)
Le disposizioni della CEDU
e gli orientamenti della giurisprudenza della Corte EDU che appaiono di più
immediato rilievo con riferimento al D.L. attengono ai profili della tutela
dello straniero soggetto a provvedimenti di espulsione ed alla ragionevole
durata del processo.
Per una illustrazione degli orientamenti della Corte sui due
temi, si rinvia al dossier Progetti di
legge n. 14.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Attribuzione di poteri normativi
L’estensione e i limiti del potere di ordinanza del sindaco,
come ridefinito e ampliato dall’art. 6,
non sono puntualmente individuati dal testo in esame, ma da un successivo atto
di natura non legislativa: un decreto del ministro dell’interno, del quale non
è precisata la natura (regolamentare o meno), né è fissato un termine per
l’emanazione.
Il co. 3 dell’art. 8-bis,
che prevede l’adeguamento alle norme recate dall’articolo, entro sei mesi, del
regolamento sul trattamento dei dati del CED, andrebbe opportunamente riferito
anche alle disposizioni introdotte dal precedente art. 8.
Coordinamento con la normativa vigente
Con riguardo all’art. 1, co. 1, lett. a) e b), sembra
necessario un coordinamento delle nuove disposizioni introdotte con quelle recate
dal testo unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998) e dal D.Lgs. 30/2007 in
materia, rispettivamente, di espulsione degli stranieri extracomunitari e di
allontanamento dei cittadini dell’Unione europea.
Con riferimento all’art. 12, co. 1, si segnala che l’art.
371-bis c.p.p. (come novellato dall’art.
2, comma 1, lett. b), del D.L.) riferisce
i poteri di coordinamento del procuratore nazionale antimafia genericamente a
tutte le misure di prevenzione antimafia (sia personali che patrimoniali),
mentre il nuovo art. 110-ter del R.D.
12/1941 (introdotto dal citato art. 12) prevede la facoltà del procuratore
nazionale antimafia di disporre l’applicazione temporanea di magistrati della
direzione investigativa antimafia in relazione ai soli procedimentidi prevenzione di natura patrimoniale.
Collegamento con lavori legislativi in corso
Con riguardo all’art.
1, co. 1, lett. a) e b), si ricorda che è all’esame delle
Commissioni parlamentari competenti lo schema di D.Lgs. n. 5, correttivo del
D.Lgs. 30/2007 in materia di libera circolazione dei cittadini comunitari.
Con riferimento all’art.
10, lett. a), b) e c), si segnala
che disposizioni di carattere analogo sono contenute negli artt. 10, 11 e 12
del disegno di legge del Governo in materia di sicurezza pubblica (A.S. 733).
Formulazione del testo
Con riferimento all’art. 2-ter,
co. 6, può risultare opportuna una precisazione in merito “ai delitti di
criminalità organizzata”, essendo questi ultimi in gran parte già ricompresi
tra quelli di cui agli artt. 51, co. 3-bis,
e 407, co. 2, lett. a), c.p.p.,
richiamati nello stesso co. 6.
In relazione al co. 7
dello stesso art. 2-ter, si osserva
che il riferimento ai reati “prossimi alla prescrizione” potrebbe risultare non
sufficientemente determinato.
Sembra opportuna una riformulazione dell’art. 7 e dell’art. 8, co. 1-bis, in
termini di novella, rispettivamente, all’art. 17 della L. 128/2001 ed all’art.
16-quater del D.L. 8/1993. Parrebbe
altresì opportuno modificare anche la rubrica dell’art. 16-quater, che oggi fa riferimento ai soli servizi di polizia stradale
della polizia municipale.
Dalla formulazione dell’art.
6 non si evince con chiarezza se il potere di ordinanza ivi previsto è
esercitabile dai sindaci immediatamente o solo subordinatamente all’adozione
del D.M. di cui al co. 4-bis.
27
giugno 2008 n.
14/0