SIWEB 20 luglio 2012			n. 668/0
	Disposizioni per la funzionalità e la continuità didattica delle scuole situate in montagna, nelle piccole isole e nei territori a bassa densità demografica A.C. 5268 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

La proposta di legge reca disposizioni finalizzate a garantire la funzionalità delle scuole di montagna e delle piccole isole, nonché di quelle situate in territori a bassa densità demografica, al fine – indicato nell’art. 1 – di garantire ai minori il diritto allo studio e l’obbligo di istruzione, nonché di garantire la qualità del sistema scolastico e di salvaguardare la continuità territoriale.

 

Le definizioni delle tre realtà indicate - ai fini di quanto disposto dalla proposta - sono recate dall’art. 2.

Per “scuole di montagna” si intendono i plessi scolastici che, al contempo, siano:

§          situati al di sopra di 1000 metri sul livello del mare (si eleva così l’altezza sul livello del mare prevista da una disposizione poi abrogata nel tempo – v. infra);

§          distanti più di 20 chilometri da un centro abitato ove è presente il medesimo ordine e grado di scuola.

Per “scuole delle piccole isole” si intendono i plessi scolastici situati nelle isole minori[1].

Per “scuole dei territori a bassa densità demografica” si intendono i plessi scolastici situati in territori che hanno una densità di popolazione inferiore a 80 abitanti per chilometro quadrato.

 

Gli artt. da 3 a 7, nonché l’art. 9, individuano gli interventi necessari per garantire il raggiungimento del fine indicato. Si tratta di misure che in tutti i casi riguardano le scuole di montagna e delle piccole isole, mentre solo in alcuni casi riguardano anche le scuole dei territori a bassa densità demografica.

 

In particolare, l’art. 3 dispone che il MIUR, annualmente, destina alle scuole di montagna e delle piccole isole un finanziamento per l’acquisto di sussidi didattici e per l’installazione di nuove tecnologie informatiche e telematiche, iscrivendo nel bilancio statale uno stanziamento pari alle necessità rilevate.

Al riguardo si ricorda che l’art. 1, co. 601, della L. finanziaria 2007 (L. 296/2006), al fine di aumentare l'efficienza e la celerità dei processi di finanziamento a favore delle scuole statali, ha istituito nello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione, a decorrere dal 2007, oltre al “Fondo per le competenze dovute al personale delle istituzioni scolastiche, con esclusione delle spese per stipendi del personale a tempo indeterminato e determinato[2]”, il “Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche”. Per la definizione di criteri e parametri per l'assegnazione diretta alle istituzioni scolastiche delle risorseè intervenuto il DM 1 marzo 2007, n. 21[3], che ha ribadito quanto già indicato dall’art. 1, co. 2, del DM 44/2001, ossia che le risorse assegnate dallo Stato sono utilizzate senza altro vincolo di destinazione che quello prioritario per lo svolgimento delle attività di istruzione, formazione e orientamento.

In materia si ricorda, inoltre, che l’art. 50 del D.L. 5/2012 (L. 35/2012) ha previsto l’emanazione con DM di linee guida rivolte al potenziamento dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, anche attraverso l'eventuale ridefinizione degli aspetti connessi ai trasferimenti delle risorse alle medesime, previo avvio di apposito progetto sperimentale. A sua volta, il rapporto sulla spending review del maggio 2012[4] ha annunciato l’istituzione del “Fondo di funzionamento dell’autonomia”, che includerà tutte le fonti di finanziamento ministeriali.

Appare dunque necessario chiarire il raccordo delle previsioni recate dall’art. 3 della pdl con quelle recate dalla normativa vigente.

 

L’art. 4 dispone che nelle scuole di montagna, delle piccole isole e dei territori a bassa densità demografica è costituito, per assicurare la stabilità dell’organico, l’organico funzionale di istituto, che è aggiornato periodicamente in base al numero delle iscrizioni calcolate nell’arco di almeno tre anni consecutivi.

Sullo stesso argomento, l’art. 7 dispone che nelle stesse scuole sono ammesse deroghe – da individuare in sede di Conferenza unificata, sentiti i sindaci dei comuni interessati – rispetto a quanto previsto dai DPR 81/2009 e 119/2009.

Al riguardo si ricorda che l’art. 2 del DPR 81/2009, emanato sulla base dell’art. 64 del D.L. 112/2008 (L. 133/2008), ha previsto che le dotazioni organiche complessive del personale docente sono definite annualmente sia a livello nazionale che per ambiti regionali (in questo secondo caso sentita la Conferenza unificata, anche ai fini della distribuzione), in base, tra l’altro a: a) previsione di entità e composizione della popolazione scolastica; b) grado di densità demografica delle province di ogni regione e distribuzione della popolazione tra i comuni di ogni circoscrizione provinciale; c) caratteristiche geo-morfologiche dei territori e condizioni socio-economiche e di disagio delle diverse realtà.

Ha altresì previsto che i dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali ripartiscono le consistenze organiche a livello provinciale, avendo cura di promuovere interlocuzioni con le regioni e gli enti locali al fine di realizzare una piena coerenza tra le previsioni programmatiche del piano regionale di localizzazione delle istituzioni scolastiche e dell'offerta formativa e l'attribuzione delle risorse. Nella determinazione dei contingenti provinciali di organico si tiene conto delle condizioni di disagio legate a specifiche situazioni locali, con particolare riguardo, fra l’altro, a comuni montani e piccole isole.

Lo stesso DPR ha disposto in materia di numero minimo e massimo di alunni per classe, prevedendo, all’art. 8, che nelle scuole funzionanti - per quanto qui interessa - nelle piccole isole e nei comuni montani possono essere costituite classi uniche per anno di corso e indirizzo di studi con numero di alunni inferiore a quello minimo e massimo stabilito per le altre situazioni.

L’art. 2 del DPR 119/2009 - anch’esso emanato sulla base dell’art. 64 ante citato - ha disposto che la consistenza numerica complessiva dei posti di personale ATA definita a livello nazionale è ripartita in dotazioni organiche regionali, sentita la Conferenza unificata, con riguardo, fra l’altro, a specificità degli ambiti territoriali interessati, peculiarità strutturali, organizzative e operative delle istituzioni scolastiche, diversità conseguenti alle situazioni ambientali e socio-economiche. Nella ripartizione si tiene conto, fra l’altro, in relazione ai diversi contesti territoriali, anche dei piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, delle condizioni logistico-strutturali, delle distanze e dei collegamenti tra le istituzioni scolastiche situate nei comuni montani e nelle piccole isole.

Modalità innovative di determinazione degli organici sono peraltro state previste, di recente, dall’art. 50 del già citato D.L. 5/2012, che ha finalizzato l’emanazione delle linee guida di cui già si è detto anche alla definizione, per ogni istituzione scolastica, di un “organico dell’autonomia” e, con riferimento a reti di scuole, di un “organico di rete”. La determinazione della consistenza numerica massima degli organici delle autonomie e di rete è stata rimessa ad un decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca emanato ogni triennio, sulla base della previsione dell’andamento demografico della popolazione in età scolare[5]. Lo stesso articolo ha previsto che gli organici dell’autonomia e di rete sono costituiti, nei limiti previsti dall’art. 64 del D.L. 112/2008, sulla base dei posti corrispondenti a fabbisogni con carattere di stabilità per almeno un triennio su singola scuola, reti di scuole e ambiti provinciali, fatte salve le esigenze che ne determinano la rimodulazione annuale.

Anche nel caso degli artt. 4 e 7 occorre, dunque, chiarire il raccordo delle relative previsioni con quelle recate dalla normativa vigente.

 

L’art. 5reca disposizioni di incentivo per la continuità didattica. In particolare, dispone:

a)        la precedenza di nomina, nei trasferimenti, nei passaggi di cattedra e negli incarichi a tempo indeterminato per il personale direttivo, docente, e ATAche chiede di effettuare il servizio nelle scuole di montagna e delle piccole isole e che dimostra di avere “la residenza e l’abituale dimora” nei territori in cui sono situate le stesse scuole.

        Al riguardo si ricorda che, in base all’art. 43 c.c., la residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale. Il domicilio è nel luogo in cui la persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi.

        E’ dunque necessario un chiarimento.

b)       la durata triennale (intesa come durata vincolata) degli incarichi a tempo determinato nelle stesse scuole;

c)        la corresponsione di incentivi per il personale direttivo, docente e ATA che presta servizio continuativo nelle scuole di montagna, delle piccole isole e dei territori a bassa densità demografica e che sia:

o        assunto a tempo determinato per i tre anni vincolati;

o        assunto a tempo indeterminato e non residente.

Gli incentivi consistono in indennità per sede disagiata, a titolo di indennizzo per sopperire ai costi degli alloggi e al disagio lavorativo; equiparazione ai residenti per il diritto alla riduzione del costo del biglietto dei trasporti marittimi e terrestri, ove prevista. Ai sensi dell’art. 9, il riconoscimento degli incentivi deve essere oggetto di apposita contrattazione sindacale.

Attualmente, la contrattazione collettiva del comparto scuola non prevede, come in altri settori (ad es., cfr. gli artt. 16 e 17 del CCNL lavoratori addetti alla piccola e media industria metalmeccanica privata ed alla installazione di impianti del 19 febbraio 2010 - vigenza 2009-2013), specifici incentivi economici come quelli indicati nel testo.

d)       la valutazione in misura doppia del servizio effettivamente prestato in modo continuativo dai docenti con contratto a tempo determinato assegnati a pluriclassi nelle scuole di ogni ordine e grado di montagna e delle piccole isole.

Con riferimento a quanto indicato nei punti a) e b), si ricorda che l’accesso ai ruoli del personale docente avviene, in base all’art. 1 L. 124/1999, per il 50% dei posti mediante concorsi per titoli ed esami e, per il 50%, attingendo alle graduatorie permanenti (dal 1° gennaio 2007,graduatorie ad esaurimento[6]), aggiornabili ogni tre anni[7].

Le graduatorie sono predisposte in ogni provincia in relazione agli insegnamenti effettivamente funzionanti nelle scuole del territorio e sono articolate in 3 fasce - cui di recente si è affiancata una fascia aggiuntiva[8],- graduate in base ai requisiti posseduti dagli aspiranti.

A seguito dell’art. 9, co. 20, del D.L. 70/2011, vi è possibilità di trasferimento in un'unica provincia secondo il proprio punteggio, nel rispetto della fascia di appartenenza.

Per quanto attiene al personale ATA, l’art. 554 del D.lgs. 297/1994 ne ha disposto l’ammissione ai concorsi provinciali per l’accesso ai ruoli della terza e quarta qualifica funzionale. In particolare, ai richiamati concorsi viene ammesso il personale ATA non di ruolo, con almeno 2 anni di servizio prestato, senza demerito, con qualifiche corrispondenti a quelle dei ruoli per i quali i concorsi sono indetti. Il personale ATA non di ruolo, che abbia prestato almeno due anni di servizio, in tutto o in parte, in qualifiche superiori a quelle per le quali i concorsi sono stati indetti, ha titolo a partecipare ai concorsi per la qualifica immediatamente inferiore. I titoli di studio richiesti sono stabiliti da regolamento.

Inoltre, con riferimento anche a quanto indicato nell’art. 6 - si ricorda che attualmente, sulla base del DM 131/2007 (artt. 5-7), il dirigente scolastico, sulla base delle domande prodotte, costituisce apposite graduatorie in relazione agli insegnamenti impartiti nella scuola o alla tipologia di posto, ai fini del conferimento delle:

§          supplenze annuali e temporanee (fino al termine delle attività didattiche) per posti che non sia stato possibile coprire con il personale incluso nelle graduatorie ad esaurimento;

§          supplenze temporanee per la sostituzione del personale temporaneamente assente e per la copertura di posti resisi disponibili, per qualsiasi causa, dopo il 31 dicembre di ogni anno.

Per ciascun posto di insegnamento viene costituita presso l’istituto una graduatoria, distinta in tre fasce, da utilizzare nell'ordine[9].

 

Con riferimento a quanto indicato nel punto d), si ricorda che la tabella di valutazione dei titoli allegata al D.L. 97/2004 (L. 143/2004) ha previsto che per il servizio di insegnamento prestato nelle scuole materne o elementari o negli istituti di istruzione secondaria o artistica statale sono attributi, per ogni mese o frazione di almeno 16 giorni, 2 punti, fino ad un massimo di 16 punti per ciascun a.s. Ha altresì previsto (Punto B3, lett. h) che il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna - intendendosi per tali quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare -, nelle isole minori e negli istituti penitenziari, è valutato in misura doppia[10].

Dopo l’intervento di una disposizione di interpretazione autentica[11], l’art. 1, co. 605, lett. c), della L. 296/2006 ha disposto l’abrogazione, con effetto dal 1° settembre 2007, della disposizione sulla doppia valutazione dei titoli, facendo salva la valutazione in misura doppia dei servizi prestati anteriormente a tale data. Inoltre, il co. 607 dello stesso art. 1 ha stabilito la ridefinizione della tabella di valutazione dei titoli con DM.

Nel frattempo, la Corte costituzionale, con sentenza 10-26 gennaio 2007, n. 11, aveva dichiarato l’illegittimità della previsione sulla doppia valutazione dei titoli, nella parte in cui non limitava l’attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse. La Corte era giunta a questa conclusione rilevando che il riconoscimento del meccanismo premiale sulla base del solo criterio altimetrico contrastava con gli artt. 3 e 97 Cost[12].

Con DM 15 marzo 2007, n. 27[13] è stata dunque adottata la nuova tabella di valutazione dei titoli del personale docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado inserito nella terza fascia. Per quanto qui interessa, il DM ha disposto che “il servizio prestato dall’a.s. 2003/2004 all’a.s. 2006/07 nelle scuole primarie pluriclassi dei comuni di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, nonché nelle scuole delle isole minori e degli istituti penitenziari è valutato in misura doppia”[14]. Inoltre, il decreto del Direttore generale competente del 16 marzo 2007, relativo all’integrazione e all’aggiornamento delle graduatorie permanenti per gli a.s. 2007-2008 e 2008-2009, ha disposto, all’art. 3, co. 3, che, a decorrere dall’a.s. 2003/2004 “è annullata la doppia valutazione dei servizi prestati nelle scuole situate nei comuni di montagna”. E’ stato, però, previsto che, a decorrere dall’a.s. 2003-2004 e fino al 31 agosto 2007, in applicazione dell’art. 1, co. 605, lett. c), della L. 296/2006, rimane la doppia valutazione dei servizi svolti nelle scuole delle piccole isole e degli istituti penitenziari, nonché nelle pluriclassi delle scuole primarie situate nei comuni di montagna di cui alla L. 90/1957.

Sull’argomento si è sviluppato un contenzioso, nell’ambito del quale il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3642 del 3 luglio 2007, ha accolto l’appello presentato dal Ministero, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione.

Si ricorda, infine che, con risoluzione n. 8-00041 approvata il 23 aprile 2009¹⁵ la VII Commissione ha impegnato il Governo a “tutelare le legittime aspettative dei docenti ai quali è stato decurtato il punteggio derivante dal servizio prestato in scuole di montagna e delle piccole isole, tenendo conto dei diritti maturati anteriormente alla pubblicazione della sentenza n. 11 del 26 gennaio 2007, in virtù del citato articolo 136 della Costituzione; b) ad intraprendere ogni utile iniziativa tendente a garantire la continuità didattica agli studenti, che frequentano le scuole nelle sedi realmente disagiate dei comuni di montagna e delle piccole isole”.

 

L’art. 6 dispone che, nel caso si debba ricorrere a supplenze temporanee di durata non superiore ad un mese nelle scuole di montagna e delle piccole isole, è assicurata la precedenza assoluta ai docenti che dimostrano di avere “la residenza e l’abituale dimora” nel territorio nel quale è conferita la supplenza.

In tal modo, sembrerebbe introdursi una deroga al principio generale di utilizzazione delle graduatorie di circolo e di istituto ante illustrato, basata non sull’ordine di utilizzo delle fasce, ma sulla residenza.

 

L’art. 8 dispone che all’onere derivante dall’attuazione della legge si provvede a carico degli stanziamenti relativi alla spesa per il personale del MIUR.

Al riguardo si segnala che l’onere non è quantificato, né è indicata in maniera corretta la modalità di copertura.

Inoltre, non è chiaro il raccordo fra la modalità di copertura indicata all’art. 8 – che sembra far riferimento a risorse già stanziate nel bilancio statale – con la previsione recata dall’art. 3, co. 4, che sembra far riferimento all’iscrizione nel bilancio del MIUR di un nuovo stanziamento.

 

Degli artt. 7 e 9 si era già detto ante.

Relazioni allegate

La proposta di legge è corredata di relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge si rende necessario poiché si verte in materia di norme generali sull’istruzione e di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, e poiché si dispone l’utilizzo di fondi del bilancio dello Stato.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La Costituzione riserva le norme generali in materia di istruzione alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n); alla competenza concorrente di Stato e regioni è, invece, rimessa l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e formazione professionale (art. 117, terzo comma).

La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005 ha precisato che «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale». In tal senso, le norme generali si differenziano anche dai “principi fondamentali”, i quali, «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose».

In tale prospettiva, la Corte ha considerato espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato, per quanto qui più direttamente interessa, la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti e la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato (in questo caso, però, si tratta di questioni che rientrano nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”, che rileva nella proposta in esame in relazione agli aspetti connessi al rapporto di lavoro del personale).

La Corte è tornata sull’argomento con la sentenza n. 200/2009, nella qualeha individuato nei contenuti degli art. 33 e 34 Cost. la prima chiara definizione vincolante degli ambiti riconducibili al concetto di “norme generali sull'istruzione”. Sul piano della legislazione ordinaria, la Corte ha fatto riferimento agli ambiti individuati dalla L. 53/2003,che ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi proprio per la definizione delle “norme generali sull'istruzione” evidenziando, quindi, che ai sensi della stessa, rientrano in tale ambito, fra l’altro, la definizione generale e complessiva del sistema educativo di istruzione e formazione, delle sue articolazioni cicliche e delle sue finalità ultime, la valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento degli studenti, i princípi della valutazione complessiva del sistema, i princípi di formazione degli insegnanti.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Con riferimento alle disposizioni recate dagli artt. 3 e 4 della pdl, si ricorda quanto previsto dall’art. 50 del D.L. 5/2012 (si veda par. Contenuto).

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sulla materia.

Formulazione del testo

All’art. 3, co. 1, le parole “destina agli istituti scolastici un finanziamento per…da destinare alle scuole di montagna e delle piccole isole” dovrebbero essere sostituite con le seguenti: “destina alle scuole di montagna e delle piccole isole un finanziamento per….”

All’art. 5, co. 1 e 3, occorre valutare se il riferimento non debba essere ai “dirigenti scolastici” invece che “al personale direttivo”. Allo stesso co. 3, occorre valutare se le parole “”ove applicato” non debbano essere sostituite con le parole “ove prevista”.

 

____________________________________________________

¹⁵http://www.intra.camera.it/_dati/leg16/lavori/bollet/chiscobollt.asp?content=/_dati/leg16/lavori/bollet/framedin.asp?percboll=/_dati/leg16/lavori/bollet/200904/0423/html/07/