SIWEB 17 maggio 2010			n. 332/0
	Disposizioni in materia di impianti sportivi AA.C. 2800, 1255, 1881, 2251, 2394 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Delle cinque proposte di legge abbinate, l’A.C. 2800 risulta dall’approvazione al Senato in un testo unificato dei disegni di legge A.S. 1193, 1361 e 1437.

Al termine di una serie di audizioni, il Comitato ristretto costituito presso la 7ª Commissione dell’altro ramo del Parlamento ha convenuto di adottare, per il prosieguo dell’esame, un testo unificato relativo agli impianti di grandi dimensioni. La scelta – dettata dall’esigenza di dare priorità alle strutture da utilizzare per le competizioni di rilievo internazionale, anche in vista della candidatura dell’Italia agli Europei di calcio del 2016 – è stata quella di distinguere le questioni afferenti ai due diversi ambiti (sport professionistico e sport dilettantistico) emerse nel corso dell’esame parlamentare.

Parallelamente all’adozione del testo unificato, la Commissione ha approvato un ordine del giorno[1] – accolto dal Governo – che ha impegnato l’Esecutivo a sostenere un'iniziativa legislativa dedicata agli impianti di minori dimensioni (v. infra, par. Lavori legisl. in corso)

Le proposte di legge presentate alla Camera, tutte precedenti alla determinazione cui è giunto il Senato, presentano contenuti in parte differenti, nonché alcune disposizioni ulteriori. In particolare, l’A.C. 1881 presenta numerosi punti di contatto con l’A.C. 2800, mentre il contenuto degli A.C. 2251 e 2394 – simili tra loro – appare più distante, così come quello dell’A.C. 1255. Di seguito si procede ad una esposizione per argomenti, più ampiamente trattata nel dossier n. 332/1.

 

Finalità (art. 1 di tutte le pdl): l’A.C. 2800 individua le finalità nel favorire la realizzazione di nuovi impianti sportivi e stadi e la ristrutturazione di quelli esistenti in cui si sono disputati eventi sportivi, secondo criteri di sicurezza, fruibilità e redditività, attraverso la semplificazione e l’accelerazione delle procedure amministrative e mediante un Piano triennale di intervento straordinario, con l'obiettivo di prevenire fenomeni di violenza e migliorare l’immagine dello sport in Italia. A tal fine, le opere sono dichiarate di preminente interesse nazionale, di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza.

Le pdl presentate alla Camera finalizzano, invece, la realizzazione di nuovi impianti, o la ristrutturazione di quelli esistenti, alla diffusione della pratica sportiva, pur richiamando tutte la sicurezza e l’idoneità degli impianti.

 

Definizioni (art. 2, pdl2800 e 1881; art. 1, pdl 2251 e 2394):l’A.C. 2800 qualifica stadio l’impianto sportivo dotato di almeno 10.000 posti a sedere allo scoperto e 7.500 al coperto, destinato allo svolgimento dell’evento da parte di società sportive ed associazioni professionistiche, comprensivo anche di aree correlate e di altri locali destinati ad attività di ristoro, ricreazione e commercio. Essa non reca una definizione di “impianto sportivo”, pur indicato nel titolo; l’A.C.1881, invece, qualifica tale una struttura destinata all’esercizio delle attività agonistiche da parte di società sportive professionistiche. Gli A.C. 2251 e 2394 qualificano “impianti sportivi” i centri sportivi (pubblici e privati) polifunzionali, destinati allo svolgimento di attività sportive e ricreative.

Per “complesso multifunzionale” l’A.C. 2800 – e in modo pressoché analogo l’A.C. 1881 – intende l’insieme di più impianti sportivi, incluso lo stadio, collegati tra loro da organicità funzionale, strutturale e impiantistica, abbinati a una o più strutture destinate ad attività commerciali, ricettive, di svago, culturali e di servizio, nonché eventuali insediamenti residenziali o direzionali.

L’A.C. 2800 definisce soggetto proponente la società sportiva professionistica o dilettantistica, o una società di capitali da questa controllata, fruitrice prevalente dello stadio, e i soggetti pubblici e privati che hanno stipulato un accordo con la società per la cessione alla stessa del complesso o del solo stadio, o per il conferimento del diritto d’uso. L’A.C. 1881 include nella definizione, oltre che la società sportiva, anche – qualora risultino fruitori dell’impianto – l’ente sportivo, la federazione sportiva e il CONI.

 

Piano di intervento straordinario (art. 3, pdl 2800 e 1881; art. 1, pdl 1255): l’A.C. 2800 prevede che esso è definito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro o Sottosegretario da questi delegato, a seguito della pianificazione dei progetti d’intesa con i Ministeri competenti, sentiti i rappresentati dell'ANCI e del CONI, previo parere della Conferenza Stato-regioni. Il Piano deve tenere conto anche delle istanze presentate dai soggetti proponenti relativamente a lavori di costruzione di nuove strutture o di ristrutturazione e adeguamento di quelle esistenti, nonché di quelle riguardanti la realizzazione di complessi già in corso. E’ prevista la concessione di contributi per l’abbattimento degli interessi sul conto capitale degli investimenti, per i quali viene istituito un Fondo presso la Presidenza del Consiglio. I soggetti che intendono accedervi devono presentare uno studio di fattibilità. Ai fini dell’attribuzione dei contributi,sono preferiti di massima i progetti che prevedano la realizzazione di impianti sportivi destinati ad essere utilizzati durante l’intero anno, per eventi anche sociali e culturali, generino processi di riqualificazione ambientale, creino occupazione e prevedano la realizzazione di impianti di produzione di energie alternative. L’A.C. 1881 propone lo stesso tipo di procedura, con qualche differenza su soggetti coinvolti e termini. L’A.C. 1255 prevede un piano strategico di ristrutturazione, d’intesa fra autorità statali ed enti locali.

 

Realizzazione di nuove strutture (artt. 4 e 5, pdl 2800 e 1881; artt. 2, altre pdl):l’A.C. 2800prevede che la localizzazione delle aree individuate per le nuove strutture - supportata da uno studio di fattibilità - avviene su iniziativa del soggetto proponente o del comune, mediante intesa tra le parti. Entro 60 giorni dalla presentazione dello studio, il sindaco promuove un accordo di programma. Qualora esso comporti variazione degli strumenti urbanistici comunali, l’adesione del sindaco deve essere ratificata dalla giunta comunale. E’ fatta salva l’applicazione della disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale. Alla conferenza convocata per raggiungere l’accordo e alla stipula del medesimo si applica, anche quanto agli effetti del dissenso, la disciplina prevista dalla L. 241/1990 (artt. 14-14-quinquies). All’attuazione dell’accordo di programma si provvede anche mediante i programmi integrati di intervento.Se l'area individuata è di proprietà del comune, questi può cedere essa (o il relativo diritto di superficie), a titolo oneroso, al soggetto proponente, tramite assegnazione diretta.

L’A.C. 1881 prevede che l’accordo stipulato tra comune e soggetto proponente per la localizzazione delle areepuò prevedere la costituzione di una società di capitali avente ad oggetto la gestione dell’impianto mentre non prevede, ad esempio, la cessione dell’area.

Il contenuto essenziale dei progetti è disciplinato in maniera pressoché simile dalle varie pdl. In particolare, le pdl 1255, 2251 e 2394 lo riferiscono anche ai progetti di ristrutturazione.

 

Ristrutturazione e privatizzazione delle strutture esistenti (art. 6, pdl 2800 e 1881): l’A.C. 2800 prevede la facoltà per i comuni di cedere, previo inserimento nel patrimonio disponibile, la proprietàdegli impiantiesistenti, incluse le aree e le strutture funzionali e pertinenziali (o il relativo diritto di superficie), a titolo oneroso, alle società sportive che ne abbiano l’uso prevalente, attraverso affidamento diretto. Nell’atto di cessione, il comune può prevedere la possibilità di un ampliamento edificatorio delle cubature che già insistono sull’area interessata. Se le opere di ristrutturazione sono conformi alle previste destinazioni d'uso e sono avviate entro 5 anni, possono essere realizzate previa denuncia di inizio attività. Nel caso di interventi di ristrutturazione o di trasformazione non conformi agli strumenti urbanistici, per i quali non sia possibile ottenere il permesso di costruire o in ogni altro caso in cui gli interventi richiedano l’ampliamento dell’area, è previsto il ricorso allo studio di fattibilità e all’accordo di programma. Di contenutopressoché analogo la disciplina recata dall’A.C. 1881.

 

Misure per favorire nuove costruzioni o ristrutturazioni (art. 7, pdl 2800, art. 5 pdl 1881; art. 3, pdl 2251 e 2394):l’A.C. 2800 disciplina l’accesso alle agevolazioni erogate dall’Istituto per il credito sportivo e ai contributi erogati dalle regioni e dagli enti locali. Disposizioni assimilabilinelle altre pdl.

 

Modifiche al sistema di ridistribuzione delle risorse assicurate dal mercato dei diritti audiovisivi (art. 8, pdl 2800): riguardano le percentuali dei proventi collettivi da destinare alla mutualità generale ed al sostegno di categorie calcistiche inferiori, nonché il computo della quota di introiti delle squadre calcistiche di serie A da ridistribuire all’interno della categoria nella fase transitoria.

 

Agevolazioni fiscali e tributarie relative alle superfici degli impianti sportivi (art. 8, pdl 1881): i comuni possono esentare per almeno 10 anni le superfici degli impianti sportivi nuovi o ristrutturati da ICI, TARSU e oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione; le imprese utilizzatrici di spazi o servizi funzionali all’attività espletata dagli impianti possono detrarre dalle imposte sui redditi i costi.

 

Misure di sicurezza preventiva da parte delle società sportive (art. 3, pdl 1255): le società sportive professionistiche devono redigere un documento annuale sull’impatto sociale delle manifestazioni sportive, che deve essere approvato dall’autorità di pubblica sicurezza. Il servizio d’ordine all’interno degli stadi è svolto da steward delle società sportive, mentre le Forze di polizia controllano l’area esterna, salvo casi estremi.

 

Responsabilità oggettiva delle società sportive professionistiche per i danni causati dai propri sostenitori (art. 4, pdl 1255): le società devono risarcire i danni causati dai propri sostenitori in occasione di manifestazioni sportive. Qualora un sostenitore condannato sia insolvente, la società paga una somma pari all’ammontare dell’ammenda o della multa.

Relazioni allegate

Tutte le pdl sono corredate di relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La pdl 2800 - alla quale si fa riferimento in quanto approvata dal Senato - prevede un Piano straordinario di intervento, nonché alcune deroghe alla normativa vigente. Prevede, inoltre, l’istituzione di un Fondo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’art. 117, terzo comma, Cost. ha inserito l’ordinamento sportivo fra le materie di legislazione concorrente.

Con sentenza n. 424/2004, la Corte costituzionale, evidenziando che non si può dubitare che la disciplina degli impianti e delle attrezzature sportive rientri nella materia dell’ordinamento sportivo, ha chiarito che “lo Stato deve limitarsi alla determinazione, in materia, dei principi fondamentali, spettando invece alle regioni la regolamentazione di dettaglio, salvo una diversa allocazione, a livello nazionale, delle funzioni amministrative, per assicurarne l’esercizio unitario, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza con riferimento alla disciplina contenuta nell’art. 118, c. 1, della Costituzione”.

Rileva, inoltre, la materia, anch’essa concorrente, “governo del territorio”.

Al riguardo, con sentenza 340/2009, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del c. 2 dell’art. 58 del D.L. 112/2008, esclusa la proposizione iniziale “L’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica”. La Corte ha ritenuto che la disposizione – che stabilisce che la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni immobili non strumentali che ricadono nel territorio costituisce variante allo strumento urbanistico generale e non necessita di verifiche di conformità agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di competenza delle province e delle regioni, tranne due ipotesi specifiche – introduce una disciplina in materia di governo del territorio che non è finalizzata a prescrivere criteri e obiettivi, ma si risolve in una normativa dettagliata che non lascia spazi di intervento al legislatore regionale.

Alla luce della sentenza 340/2009, occorre valutare la validità del richiamo all’art. 58, c. 2, del D.L. 112/2008, contenuto nell’art. 4, c. 4, della pdl 2800, e chiarire se lo stesso riguarda esclusivamente la procedura di cessione dei beni (come sembrerebbe sulla base della lettera della disposizione), o se incide anche sulla natura e sulla condizione giuridica del bene comunale sul quale realizzare il nuovo stadio, determinandone la classificazione come bene appartenente al patrimonio disponibile del comune (anche alla luce di quanto previsto dall’art. 6 per gli impianti già esistenti).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., i comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. La Corte costituzionale, con la già citata sentenza 340/2009, ha ribadito che, ai sensi dell’art. 36 del T.U. sugli enti locali (d.lgs. 267/2000), l’individuazione dell’organo competente a deliberare può avvenire solo sulla base delle regole organizzative degli enti stessi. Alla luce di ciò, occorre, dunque, valutare la previsione recata dall’art. 3, c. 3, della pdl 2800, in base alla quale ove l’accordo di programma comporti variazione degli strumenti urbanistici vigenti, l’adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dalla giunta comunale.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

La base giuridica per l’intervento dell’UE in materia di sport è stata posta solo con il Trattato di Lisbona. In precedenza, infatti, lo sport era considerato, in linea di principio, alla stregua di ogni altra attività economica e sociale e, in particolare, era soggetto alle regole di concorrenza e a quelle in materia di libera prestazione dei servizi e di libera circolazione dei lavoratori. Ora,l’art. 165 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), ex art.149 del TCE, stabilisce che l’azione dell’UE è intesa a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l'equità e l'apertura nelle competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport e proteggendo l'integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

La pdl 1255, art. 1, c. 4, prevede un piano strategico di ristrutturazione, d’intesa fra autorità statali ed enti locali. Nella dizione “enti locali”, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 267/2000, non rientrano le regioni cui, invece, spetta l’elaborazione dei programmi di impiantistica sportiva, salvo quanto esplicitato dalla Corte costituzionale nella sentenza 424/2004.

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 3, c. 1, delle pdl 2800 e 1881 prevedono che il Piano triennale sia definito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (o, nella pdl 2800, del Ministro o Sottosegretario delegato). L’art. 3, c. 6, della pdl 2800 prevede, inoltre, che con regolamento, ai sensi dell’art. 17, c. 3, della L. 400/1988, sono individuati gli organi competenti e definite le procedure di predisposizione del Piano.

Coordinamento con la normativa vigente

Pdl 1255: l’art. 1, c. 3, reca una possibilità già ammessa dall’art. 90, c. 25, della L. 289/2002 (i comuni che non intendono gestire direttamente gli impianti possono concederne la gestione ad altri). Al c. 4, il riferimento corretto è al DPR 8 giugno 2001, n. 327 (e non più alla L. 3 gennaio 1978, n. 1). All’art. 3, sembrerebbe opportuno un coordinamento delle disposizioni relative agli steward con l’art. 2-ter del D.L. 8/2007 e il DM 8 agosto 2007, e successive modificazioni. In particolare, occorre chiarire se la figura dello steward debba essere utilizzata esclusivamente negli stadi: a questa soluzione sembrerebbe far pensare il secondo periodo del c. 3, mentre il c. 1 fa riferimento in via generale alle manifestazioni sportive organizzate dalle società sportive professionistiche (così anche il c. 4, che fa riferimento agli impianti sportivi e alle manifestazioni sportive). Occorrerebbe inoltre chiarire, alla luce della normativa vigente, se sia previsto un uso degli steward che prescinde dalla capienza dello stadio.

Pdl 2800 e 1881: sembrerebbe opportuno chiarire meglio il raccordo del Piano straordinario previsto dall’art. 3 con il programma straordinario per l’impiantistica sportiva di cui all’art. 11 del D.L. 8/2007.

Collegamento con lavori legislativi in corso

La 7^a Commissione del Senato sta esaminando due progetti di legge (A.S. 1813 e 645) sugli impianti di minori dimensioni.

Formulazione del testo

Gli articoli delle pdl 2251 e 2394 non sono corredati di rubriche come, invece, suggerisce la circolare 20 aprile 2001, Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi.

Pdl 2800: all’art. 1, c. 1, si valuti l’opportunità di chiarire la finalità della locuzione “in cui si sono disputati gli eventi sportivi”; all’art. 2, c. 1, lett. d), è necessario inserire le parole “e successive modificazioni” anche dopo le parole “legge 23 marzo 1991, n. 91”. All’art. 3, c. 1, sembrerebbe opportuno chiarire il significato dell’espressione “Il piano (…) include il progetto relativo all’Osservatorio nazionale per l’impiantistica sportiva”, specificando se ciò significhi, ad esempio, che i risultati degli studi effettuati dall’Osservatorio sono utilizzati ai fini della predisposizione del Piano. All’art. 4, c. 3, è necessario aggiungere le parole “e successive modificazioni” dopo le parole “”2007, n. 233”,” e le parole “1990, n. 241”. All’art. 6, c. 7, sembrerebbe opportuno chiarire il riferimento ad “altro soggetto proprietario o superficiario ai sensi del presente articolo”, in considerazione del fatto che il comma 1 contempla solo la cessione a società sportive.

Inoltre: l’art. 3, c. 3, stabilisce che il contributo di cui all’art. 28, c. 4, del D.L. 159/2007 confluisce nel fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, mentre l’art. 7, quando parla dell’accesso ai fondi assegnati all’Istituto per il credito sportivo, include anche questo contributo.

Pdl 1881: all’art. 2, c. 1, lett. e), la data del DM citato è 18 (e non 10) gennaio.

Pdl 1255: all’art. 3, c. 1 e 2, potrebbe essere opportuno indicare in modo univoco i compiti attribuiti all’autorità di pubblica sicurezza in relazione al documento annuale: infatti, da un lato si fa riferimento a un contraddittorio, dall’altro a un giudizio e, infine, a una specifica approvazione. Sarebbe opportuno anche indicare i criteri per l’identificazione dell’autorità di pubblica sicurezza competente ad approvare il documento annuale. All’art. 4, c. 1, per evitare dubbi interpretativi, si valuti l’opportunità di chiarire meglio la natura della responsabilità prevista, specificando, in particolare, se trattasi di una forma di responsabilità esclusiva, solidale o sussidiaria della società con eventuale diritto di regresso nei confronti dell’autore materiale del danneggiamento. Il c. 2 non precisa in relazione a quali fatti illeciti è previsto l’obbligo per le società sportive di provvedere al pagamento della pena pecuniaria. Potrebbe essere opportuno precisare che la sentenza deve essere pronunciata non solo nei confronti dei soggetti indicati al c. 1, ma anche in relazione ai medesimi fatti contemplati da tale comma, ovvero quelli causati in occasione di manifestazioni sportive.

 

File: CU0157a.doc