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La proposta di legge, composta di un solo articolo, e già approvata all’unanimità dalla VII Commissione d.l. n. 250 del 2005, convertito dalla l. n. 27 del 2006.

L’articolo di cui si propone l’abrogazione ha sancito l’equipollenza del diploma di laurea in scienze motorie al diploma di laurea in fisioterapia a condizione che il diplomato in scienze motorie consegua attestato di frequenza ad idoneo corso su paziente, da istituirsi con decreto ministeriale, presso le università.

Il dm è stato adottato il 24 febbraio 2009, successivamente all’approvazione del provvedimento da parte del Senato.

 

Nel dettaglio, il decreto prevede che i laureati in scienze motorie possono essere ammessi alla frequenza di tutte le attività professionalizzanti previste nel triennio del corso di laurea in fisioterapia, previo riconoscimento al massimo di 60 crediti formativi, nonché all’integrazione delle discipline teoriche previste nel corso di laurea in scienze motorie e non riconosciute. Al termine del percorso integrativo occorre sostenere un esame finale presso le Facoltà di Medicina e Chirurgia ai fini dell’abilitazione all’esercizio della professione di fisioterapista.

 

La relazione introduttiva alla proposta di legge specifica che l’abrogazione si rende necessaria poiché con la disposizione del 2005 si è attribuito il medesimo valore legale a titoli di studio conseguiti a conclusione di percorsi formativi radicalmente differenti. Evidenzia, inoltre, che mentre il diploma di laurea in fisioterapia prevede un esame finale con valore abilitante all’esercizio della professione[1], non esiste analoga previsione per il diploma di laurea in scienze motorie. Da questo punto di vista, la relazione evidenzia che la disposizione che si intende abrogare contrasta con l’art. 33 della Costituzione che, per l’abilitazione all’esercizio delle professioni, prevede il superamento di un esame di Stato.

Di seguito, si opera un breve excursus normativo.

L’art. 17, c. 115, della l. n. 127 del 1997 aveva delegato il Governo a emanare uno o più decreti legislativi finalizzati alla trasformazione degli Istituti superiori di educazione fisica (ISEF). Tra i criteri e i principi direttivi la legge prevedeva la possibilità di istituire facoltà o corsi di laurea e di diploma in scienze motorie.

In attuazione della delega, è intervenuto il d.lgs. n. 178 del 1998 che ha disciplinato l’istituzione dei corsi di laurea in scienze motorie, di durata quadriennale, e ha individuato anche la finalizzazione degli stessi.

Il medesimo d.lgs. ha stabilito che il diploma di laurea in scienze motorie non abilita all'esercizio delle attività professionali sanitarie di competenza dei laureati in medicina e chirurgia e di quelle di cui ai profili professionali disciplinati ai sensi dell'articolo 6, c. 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, tra i quali, in base al DM 29 marzo 2001, rientra il fisioterapista.

Ha, inoltre, affidato ad un DM la definizione dei criteri per la programmazione dell'istituzione delle facoltà e dei corsi di laurea e di diploma in scienze motorie e le procedure, i tempi e le modalità per la loro attivazione, a decorrere dall'anno accademico 1999-2000; al Ministro  è stata affidata l’autorizzazione all’attivazione dei corsi.

In attuazione di tali previsioni, è intervenuto il DM 15 gennaio 1999 - che ha fissato i criteri - e, a seguito di questo, il DM 5 maggio 1999 che ha autorizzato l’istituzione di facoltà e corsi di laurea in scienze motorie, a decorrere dall’a.a. 1999-2000, presso varie università.

A seguito della riforma degli ordinamenti didattici universitari avviata dall’art. 17, c. 95, della già citata legge n. 127 del 1997, è stata introdotta nell’ordinamento la laurea, conseguibile in tre anni di studio, e la laurea specialistica (ora magistrale), conseguibile in ulteriori due anni di studio.

In particolare, il DM n. 509 del 1999 ha definito i punti cardine della riforma dettando i criteri generali per l’ordinamento degli studi. Anzitutto, il DM (art. 4) ha previsto che i corsi di studio dello stesso livello, comunque denominati dagli atenei, aventi gli stessi obiettivi formativi qualificanti, fossero raggruppati in classi di appartenenza, da definire con successivi DM. Ha, altresì, stabilito che i titoli conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale. Con riferimento alla laurea - conseguibile con 180 crediti formativi -, il DM ha precisato che essa è finalizzata ad assicurare allo studente un’adeguata padronanza di metodi e contenuti scientifici generali, nonché l’acquisizione di specifiche conoscenze professionali (art. 3). La concreta definizione dei percorsi universitari è stata, poi, demandata ai regolamenti didattici di ateneo, nell’ambito degli obiettivi formativi qualificanti e delle attività formative indispensabili per ciascuna classe dei corsi di laurea definiti con appositi decreti ministeriali (art. 11).

In attuazione delle previsioni recate dal DM n. 509 del 1999, è intervenuto, dapprima, il DM 4 agosto 2000[2], che ha istituito la classe 33 – Classe delle lauree in scienze delle attività motorie e sportive, prevedendo che i laureati nei corsi di tale classe devono possedere competenze relative alla comprensione, alla progettazione, alla conduzione e alla gestione di attività motorie a carattere educativo, adattativo, ludico o sportivo, finalizzandole allo sviluppo, al mantenimento e al recupero delle capacità motorie e del benessere psicofisico ad esse correlato, con attenzione alle rilevanti specificità di genere. Quanto agli sbocchi occupazionali, il DM prevede che i laureati della classe svolgono attività professionali nel campo dell'educazione motoria e sportiva nelle strutture pubbliche e private, nelle organizzazioni sportive e dell'associazionismo ricreativo e sociale.

Per quanto concerne, invece, i corsi di studio in fisioterapia, il DM 2 aprile 2001[3] ha istituito la classe 2  - Classe delle lauree in professioni sanitarie della riabilitazione, prevedendo che i laureati nella classe sono operatori delle professioni sanitarie dell'area della riabilitazione che svolgono con titolarità e autonomia professionale, nei confronti dei singoli individui e della collettività, attività dirette alla prevenzione, alla cura, alla riabilitazione e a procedure di valutazione funzionale. Quanto agli sbocchi occupazionali, il DM prevede che i laureati svolgono attività di studio, didattica e consulenza professionale, nei servizi sanitari ed in quelli dove si richiedono le loro competenze professionali; svolgono la loro attività professionale in strutture sanitarie, pubbliche o private, in regime di dipendenza o libero-professionale. Per quanto concerne, invece, i corsi, il DM prevede che essi sono attivati dalle Facoltà di medicina e chirurgia e la formazione si svolge presso le aziende ospedaliere, le aziende ospedaliere-universitarie, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché altre strutture del Servizio sanitario ed istituzioni private accreditate.

In seguito, il DM n. 509 del 1999 è stato sostituito dal DM n. 270 del 2004 che, statuendo che il corso di laurea ha l'obiettivo di assicurare allo studente un'adeguata padronanza di metodi e contenuti scientifici generali, anche nel caso in cui sia orientato all'acquisizione di specifiche conoscenze professionali (art. 3), ha previsto che modifiche o istituzioni di singole classi di laurea potevano essere adottate, anche su proposta delle università, con decreto del Ministro, sentito il CUN, unitamente alle connesse disposizioni in materia di obiettivi formativi qualificanti e di conseguenti attività formative (art. 4).

In attuazione di tale ultima previsione, sono intervenuti, in data 16 marzo 2007, due DM, rispettivamente volti a definire le nuove classi delle lauree e le nuove classi delle lauree magistrali. L’art. 1 del DM 16 marzo 2007 riferito alle nuove classi delle lauree prevede che le università modificano i regolamenti didattici di ateneo a decorrere dall'anno accademico 2008/2009 ed entro l'anno accademico 2009/2010 e che le classi di laurea previste dal DM 4 agosto 2000 saranno soppresse a decorrere dall’anno accademico 2010-2011. E’ fatta salva, ovviamente, la conclusione dei corsi di studio e il rilascio dei relativi titoli, secondo gli ordinamenti didattici previgenti, agli studenti già iscritti ai corsi alla data di entrata in vigore dei nuovi ordinamenti didattici.

Il medesimo DM ha istituito la classe L-22 –Classe delle lauree in scienze delle attività motorie e sportive, che stabilisce cheil principale sbocco occupazionale previsto dai corsi di laurea della classe consiste nell’attività professionale di professionista delle attività motorie e sportive, nelle strutture pubbliche e private, nelle organizzazioni sportive e dell'associazionismo ricreativo e sociale, con particolare riferimento a:

a) conduzione, gestione e valutazione di attività motorie individuali e di gruppo a carattere compensativo, adattativo, educativo, ludico-ricreativo, sportivo finalizzate al mantenimentodel benessere psico-fisico mediante la promozione di stili di vita attivi.

b) conduzione, gestione e valutazione di attività del fitness individuali e di gruppo.

Per quanto concerne, invece, le professioni sanitarie, si ricorda che la l. n. 43 del 2006 ha prefigurato nuovi percorsi formativi per le professioni sanitarie, che andranno a sostituire quelli disciplinati dai DM del 2 aprile 2001. In particolare, essa prevede che l’esercizio della professione sanitaria riabilitativa (come delle altre professioni sanitarie citate) è subordinato al conseguimento del titolo universitario rilasciato a seguito di esame finale con valore abilitante all’esercizio della professione. Prevede, inoltre, che il titolo è rilasciato a seguito di un percorso formativo da svolgersi in tutto o in parte presso le aziende e le strutture del Servizio sanitario nazionale, inclusi gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), individuate dalle regioni, sulla base di appositi protocolli d'intesa tra le stesse e le università. Prevede, altresì, che gli ordinamenti didattici dei corsi di laurea sono definiti con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica, di concerto con il Ministro della salute, e che le università procedono alle eventuali modifiche dell’organizzazione didattica dei corsi di laurea già esistenti, ovvero all’istituzione di nuovi corsi di laurea.

Nel mese di ottobre 2008, il Governo ha presentato al Parlamento, per l’espressione del parere di competenza, lo schema di decreto n. 33, recante definizione delle classi dei corsi di laurea delle professioni sanitarie infermieristica e ostetrica, della riabilitazione, tecniche e della prevenzione, al momento in corso di perfezionamento[4].

Lo schema di decreto prevede che le classi delle lauree sanitarie di cui al DM 2 aprile 2001 sono soppresse e sostituite da quelle allegate allo schema stesso, e che le università modificano i vigenti regolamenti didattici di ateneo a partire dall’a.a. 2009-2010. In particolare, l’art. 1, c. 8 – confermando quanto previsto dal DM 2 aprile 2001 - prevede che i corsi di laurea che le università dovranno istituire sono finalizzati a formare laureati secondo gli specifici profili professionali di cui ai decreti adottati dal Ministro della salute ai sensi del già citato art. 6, c. 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 (per il profilo professionale del fisioterapista, il riferimento è al già citato DM 14 settembre 1994, n. 741), mentre il c. 9 – anche in tal caso confermando le previgenti disposizioni - prevede che la denominazione dei corsi di laurea deve essere corrispondente a quella delle figure professionali individuate dai suddetti decreti. L’art. 2 conferma che i corsi di laurea afferenti alle nuove classi devono essere istituiti presso le Facoltà di medicina e chirurgia e conferma, altresì, le sedi in cui avviene la formazione.

La nuova classe che qui interessa sarà, in base allo schema di decreto, la L/SNT2 –Classe delle lauree in professioni sanitarie della riabilitazione, i cui obiettivi formativi qualificanti confermano, per la professione sanitaria di fisioterapista, quelli già illustrati con riferimento al DM 2 aprile 2001. Peraltro, l’art. 1, c. 10, dello schema di decreto – confermando quanto già previsto dal DM 2 aprile 2001 - prevede che gli obiettivi formativi qualificanti e la denominazione dei titoli finali rilasciati dalle università possono essere ridefiniti con decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca (rectius: Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca), di concerto con il Ministro della Salute (rectius: Ministro del lavoro,della salute e delle politiche sociali) in relazione a eventuali riformulazioni determinate con i decreti adottati ai sensi del più volte citato art. 6, c. 3, del d.lgs. n. 502 del 1992.

Come già sancito dalla legge n. 43 del 2006, lo schema di decreto prevede che l’esame finale deicorsi di laurea ha valore di esame di Stato abilitante all’esercizio dellaprofessione e che, conseguentemente, i titoli di laurea, oltre che la denominazione del corso e la classe di appartenenza, devono indicare il profilo professionale per il quale i laureati vengono abilitati.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge si rende necessario in quanto si intende abrogare una disposizione di rango primario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Preliminarmente, si evidenzia che la disposizione in esame attiene alla disciplina degli studi universitari, riconducibile ad un settore della materia dell'istruzione nel quale alle università è affidata, ai sensi dell'articolo 33, ultimo comma, della Costituzione, la competenza a definire, nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato, i propri ordinamenti (cfr. C. Cost., sentenza n. 102/2006).

Coerentemente con tale quadro costituzionale, si ricorda che il già citato art. 17, c. 95, della l. n. 127/1997, dispone che l'ordinamento degli studi dei corsi universitari sia disciplinato dagli atenei «in conformità a criteri generali definiti con uno o più decreti del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica.

Il DM n. 270/2004, anch’esso già citato, individuata, all'art. 3, la tipologia dei titoli di studio rilasciati dalle università, precisa, all’art. 4, c. 3, che hanno identico valore legale i titoli conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe.

Inoltre, in relazione al fatto che il diploma di laurea in fisioterapia non solo ha il valore di attestazione del compimento del relativo corso di studi, ma dà anche accesso all’esercizio della professione di fisioterapista, nel caso in esame rileva anche la materia delle “professioni”, oggetto di competenza concorrente con le regioni (art. 117, terzo comma, Cost.), per cui spetta alle regioni la potestà legislativa nel rispetto dei principi fondamentali dettati con legge statale.

In materia, la Corte Costituzionale ha più volte affermato che «la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato (ex multiis, cfr. sentenze nn. 300/2007; 179/2008).

Nell’ambito del quadro descritto, non si ravvisano, pertanto, profili problematici della proposta di legge in oggetto rispetto al riparto delle competenze legislative costituzionalmente definite.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Anzitutto, occorre ricordare che gli articoli 149 e 150 del Trattato che istituisce la Comunità europea attribuiscono all’Unione una competenza generale per la deliberazione di indirizzi ed azioni incentivanti in materia di istruzione e formazione professionale, escludendo esplicitamente “qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”.

In particolare, l’art. 149 prevede il contributo della Comunità allo sviluppo di un’istruzione di qualità, sostenendo e integrando l’azione degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione, nel rispetto della loro diversità culturale e linguistica. L’art. 150 prevede l’attuazione di una politica di formazione professionale che rafforzi ed integri le azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi ultimi quanto al contenuto e all’organizzazione della formazione professionale.

Per quanto riguarda l’istruzione universitaria, occorre ricordare il regime generale di liberalizzazione posto dal Trattato CE in materia di diritto di stabilimento e prestazione dei servizi; in particolare, gli artt. 47 e 49 del Trattato stabiliscono, rispettivamente, il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli professionali e la libera circolazione nel settore della prestazione di servizi. L’art. 47 prevede, tra l’altro, l’adozione di direttive volte ad evitare agli interessati la ripetizione del percorso degli studi e della successiva formazione per esercitare professioni subordinate al possesso di titoli universitari o comunque post-secondari.

In questo contesto, il riconoscimento delle qualifiche professionali è oggi disciplinato dallaDirettiva 2005/36/CE[5], recepita con d.lgs. n. 206 del 2007,checonsolida in un unico testo e semplifica le precedenti direttive in materia.

La direttiva, tra l’altro, prevede un regime generale di riconoscimento reciproco: se in uno Stato membro ospitante l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio è subordinato al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro dà accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni dei cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione prescritto, per accedere alla stessa professione o esercitarla sul suo territorio, da un altro Stato membro.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Non si ravvisano problemi di coordinamento.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sulla materia.

Impatto sui destinatari delle norme

Di recente, sull’argomento si è pronunciata la VI Sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 5628 del 14 ottobre 2008, accogliendo il ricorso di alcuni laureati in scienze motorie, ha dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione universitaria di emanare il decreto istitutivo dei corsi entro 90 giorni, così da non ledere l’interesse legittimo dei laureati medesimi. Secondo il Consiglio di Stato, il mancato adempimento da parte dell’Amministrazione «costituirebbe fattispecie tipica di sviamento, fonte anche di danno risarcibile per i possessori del titolo di studio dichiarato equipollente».

In sede parlamentare, la 1ª Commissione del Senato, in sede di espressione del parere, ha rappresentato alla 7ª Commissione l’opportunità che fosse introdotta una norma transitoria volta a regolare i rapporti giuridici sorti nel periodo di vigenza della disposizione che si intende abrogare[6].

Formulazione del testo

Nel titolo del provvedimento, l’espressione “equipollenza di diploma di laurea” potrebbe più opportunamente essere sostituita con “equipollenza del diploma di laurea”.