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Il testo unificato elaborato dalle Commissioni VII e XI reca disposizioni finalizzate a garantire la funzionalità delle scuole di montagna e delle piccole isole, nonché di quelle situate in territori a bassa densità demografica, al fine – indicato nell’art. 1 – di garantire ai minori il diritto allo studio e l’obbligo di istruzione, nonché di garantire la qualità del sistema scolastico e di salvaguardare la continuità territoriale.

 

Le definizioni delle tre realtà indicate - ai fini di quanto disposto dal testo - sono recate dall’art. 2.

Per “scuole di montagna” si intendono i plessi scolastici siti nei comuni montani che saranno individuati con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, previa intesa in sede di Conferenza unificata, tra quelli presenti nei territori caratterizzati da difficoltà di comunicazione e di trasporto tali da rendere svantaggioso il raggiungimento di un centro urbano ove siano presenti scuole del medesimo ordine e grado.

Per l’emanazione del decreto non è fissato un termine.

Per “scuole delle piccole isole” si intendono i plessi scolastici situati nelle isole minori.

Per “scuole dei territori a bassa densità demografica” si intendono i plessi scolastici situati in territori che hanno una densità di popolazione inferiore a 80 abitanti per chilometro quadrato.

 

L’art. 3 dispone che il MIUR, annualmente, destina alle scuole di cui al’art. 2 un finanziamento per l’installazione di nuove tecnologie informatiche e telematiche.

A tal fine, dispone che, a decorrere dal 2013, è istituito nello stato di previsione del MIUR un fondo con una dotazione di 700.000 euro annui.

Al relativo onere si provvede attraverso corrispondente riduzione delle proiezioni per gli anni 2013 e 2014 dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente riferito, ai fini del bilancio 2012-2014, allo stato di previsione del MEF, utilizzando parte dell’accantonamento relativo al medesimo Ministero.

Le modalità di copertura dell’onere indicate devono essere valutate con riferimento ai possibili tempi di approvazione del testo.

Al riguardo si ricorda che l’art. 1, co. 601, della L. finanziaria 2007 (L. 296/2006), al fine di aumentare l'efficienza e la celerità dei processi di finanziamento a favore delle scuole statali, ha istituito nello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione, a decorrere dal 2007, oltre al “Fondo per le competenze dovute al personale delle istituzioni scolastiche, con esclusione delle spese per stipendi del personale a tempo indeterminato e determinato”, il “Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche”. Per la definizione di criteri e parametri per l'assegnazione diretta alle istituzioni scolastiche delle risorseè intervenuto il DM 1 marzo 2007, n. 21, che ha ribadito quanto già indicato dall’art. 1, co. 2, del DM 44/2001, ossia che le risorse assegnate dallo Stato sono utilizzate senza altro vincolo di destinazione che quello prioritario per lo svolgimento delle attività di istruzione, formazione e orientamento.

In materia si ricorda, inoltre, che l’art. 50 del D.L. 5/2012 (L. 35/2012) ha previsto l’emanazione con DM di linee guida rivolte al potenziamento dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, anche attraverso l'eventuale ridefinizione degli aspetti connessi ai trasferimenti delle risorse alle medesime, previo avvio di apposito progetto sperimentale. A sua volta, il rapporto sulla spending review del maggio 2012 ha annunciato l’istituzione del “Fondo di funzionamento dell’autonomia”, che includerà tutte le fonti di finanziamento ministeriali.

Appare dunque necessario chiarire il raccordo delle previsioni recate dall’art. 3 del testo con quelle recate dalla normativa vigente.

 

L’art. 4reca disposizioni di incentivo per la continuità didattica. In particolare, dispone:

a)      di norma, la durata triennale degli incarichi a tempo determinato relativi a dirigenti, docenti e personale ATA nelle stesse scuole. La “validità degli incarichi” può essere ridotta a 1 o 2 anni se il servizio non è stato prestato in modo continuativo per l’intero anno scolastico o nel caso in cui intervengono, dopo il primo anno, differenti e comprovate esigenze organizzative;

b)      la precedenza di nomina, nei trasferimenti, nei passaggi di cattedra e negli incarichi a tempo indeterminato per i dirigenti, i docenti, e il personale ATAche chiedono di effettuare il servizio nelle scuole di montagna e delle piccole isole e che dimostrano di possedere contestualmente residenza e domicilio nei territori in cui sono situate le stesse scuole;

c)       il riconoscimento, al medesimo personale dirigente, docente e ATA, sia assunto a tempo indeterminato che assunto a tempo determinato, purché non residente, dell’equiparazione ai residenti per il diritto alla riduzione del costo del biglietto dei trasporti marittimi e terrestri, ove prevista.

A tal fine, si dispone l’istituzione, a decorrere dal 2013, di un Fondo nello stato di previsione del Ministero dell’interno, con una dotazione di 500.000 euro, destinato a finanziare il concorso delle regioni alle spese di trasporto dei docenti. La ripartizione delle risorse fra le regioni interessate è effettuata in sede di Conferenza unificata.

La modalità di copertura dell’onere sono analoghe a quelle previste con riferimento all’onere derivante dalle misure di cui all’art. 3.

Si rinvia, pertanto, alla precedente osservazione.

d)      la valutazione in misura doppia del servizio effettivamente prestato in modo continuativo dai docenti con contratto a tempo determinato assegnati a pluriclassi nelle scuole di ogni ordine e grado di cui all’art. 2.

Con riferimento a quanto indicato nei punti a) e b), si ricorda che l’accesso ai ruoli del personale docente avviene, in base all’art. 1 L. 124/1999, per il 50% dei posti mediante concorsi per titoli ed esami e, per il 50%, attingendo alle graduatorie permanenti (dal 1° gennaio 2007, graduatorie ad esaurimento), aggiornabili ogni tre anni.

Le graduatorie sono predisposte in ogni provincia in relazione agli insegnamenti effettivamente funzionanti nelle scuole del territorio e sono articolate in 3 fasce - cui di recente si è affiancata una fascia aggiuntiva,- graduate in base ai requisiti posseduti dagli aspiranti.

A seguito dell’art. 9, co. 20, del D.L. 70/2011, vi è possibilità di trasferimento in un'unica provincia secondo il proprio punteggio, nel rispetto della fascia di appartenenza.

Per quanto attiene al personale ATA, l’art. 554 del D.lgs. 297/1994 ne ha disposto l’ammissione ai concorsi provinciali per l’accesso ai ruoli della terza e quarta qualifica funzionale. In particolare, ai richiamati concorsi viene ammesso il personale ATA non di ruolo, con almeno 2 anni di servizio prestato, senza demerito, con qualifiche corrispondenti a quelle dei ruoli per i quali i concorsi sono indetti. Il personale ATA non di ruolo, che abbia prestato almeno due anni di servizio, in tutto o in parte, in qualifiche superiori a quelle per le quali i concorsi sono stati indetti, ha titolo a partecipare ai concorsi per la qualifica immediatamente inferiore. I titoli di studio richiesti sono stabiliti da regolamento.

Inoltre, con riferimento anche a quanto indicato nell’art. 5 - si ricorda che attualmente, sulla base del DM 131/2007 (artt. 5-7), il dirigente scolastico, sulla base delle domande prodotte, costituisce apposite graduatorie in relazione agli insegnamenti impartiti nella scuola o alla tipologia di posto, ai fini del conferimento delle:

§          supplenze annuali e temporanee (fino al termine delle attività didattiche) per posti che non sia stato possibile coprire con il personale incluso nelle graduatorie ad esaurimento;

§          supplenze temporanee per la sostituzione del personale temporaneamente assente e per la copertura di posti resisi disponibili, per qualsiasi causa, dopo il 31 dicembre di ogni anno.

Per ciascun posto di insegnamento viene costituita presso l’istituto una graduatoria, distinta in tre fasce, da utilizzare nell'ordine.

Con riferimento a quanto indicato nel punto d), si ricorda che la tabella di valutazione dei titoli allegata al D.L. 97/2004 (L. 143/2004) ha previsto che per il servizio di insegnamento prestato nelle scuole materne o elementari o negli istituti di istruzione secondaria o artistica statale sono attributi, per ogni mese o frazione di almeno 16 giorni, 2 punti, fino ad un massimo di 16 punti per ciascun a.s. Ha altresì previsto (Punto B3, lett. h) che il servizio prestato nelle scuole di ogni ordine e grado situate nei comuni di montagna - intendendosi per tali quelle di cui almeno una sede è collocata in località situata sopra i 600 metri dal livello del mare -, nelle isole minori e negli istituti penitenziari, è valutato in misura doppia.

Dopo l’intervento di una disposizione di interpretazione autentica, l’art. 1, co. 605, lett. c), della L. 296/2006 ha disposto l’abrogazione, con effetto dal 1° settembre 2007, della disposizione sulla doppia valutazione dei titoli, facendo salva la valutazione in misura doppia dei servizi prestati anteriormente a tale data. Inoltre, il co. 607 dello stesso art. 1 ha stabilito la ridefinizione della tabella di valutazione dei titoli con DM.

Nel frattempo, la Corte costituzionale, con sentenza 10-26 gennaio 2007, n. 11, aveva dichiarato l’illegittimità della previsione sulla doppia valutazione dei titoli, nella parte in cui non limitava l’attribuzione del doppio punteggio alle scuole pluriclasse. La Corte era giunta a questa conclusione rilevando che il riconoscimento del meccanismo premiale sulla base del solo criterio altimetrico contrastava con gli artt. 3 e 97 Cost.

“In effetti – sostiene la Corte – nell’ordinamento esiste già una legislazione di favore per le sole scuole elementari di montagna (legge n. 90 del 1957) consolidata nel tempo (dal 1957 al 2004), secondo la quale la differenziazione rispetto a tutti gli altri insegnamenti trova fondamento nell’insegnamento in scuole pluriclassi, quindi nell’effettiva gravosità dell’impegno didattico richiesto, consistente nel contemporaneo insegnamento ad alunni della scuola primaria appartenenti a classi diverse. Pure violato è l’art. 97 Cost., sotto il profilo del buon andamento dell’azione amministrativa, atteso che il maggior punteggio così attribuito prescinde totalmente dall’esperienza didattica e, quindi, dai criteri di merito che devono essere alla base del reclutamento dei docenti”.

Con DM 15 marzo 2007, n. 27 è stata dunque adottata la nuova tabella di valutazione dei titoli del personale docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado inserito nella terza fascia. Per quanto qui interessa, il DM ha disposto che “il servizio prestato dall’a.s. 2003/2004 all’a.s. 2006/07 nelle scuole primarie pluriclassi dei comuni di montagna, di cui alla legge 1 marzo 1957, n. 90, nonché nelle scuole delle isole minori e degli istituti penitenziari è valutato in misura doppia”. Inoltre, il decreto del Direttore generale competente del 16 marzo 2007, relativo all’integrazione e all’aggiornamento delle graduatorie permanenti per gli a.s. 2007-2008 e 2008-2009, ha disposto, all’art. 3, co. 3, che, a decorrere dall’a.s. 2003/2004 “è annullata la doppia valutazione dei servizi prestati nelle scuole situate nei comuni di montagna”. E’ stato, però, previsto che, a decorrere dall’a.s. 2003-2004 e fino al 31 agosto 2007, in applicazione dell’art. 1, co. 605, lett. c), della L. 296/2006, rimane la doppia valutazione dei servizi svolti nelle scuole delle piccole isole e degli istituti penitenziari, nonché nelle pluriclassi delle scuole primarie situate nei comuni di montagna di cui alla L. 90/1957.

Sull’argomento si è sviluppato un contenzioso, nell’ambito del quale il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3642 del 3 luglio 2007, ha accolto l’appello presentato dal Ministero, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione.

Si ricorda, infine che, con risoluzione n. 8-00041 approvata il 23 aprile 2009 la VII Commissione ha impegnato il Governo a “tutelare le legittime aspettative dei docenti ai quali è stato decurtato il punteggio derivante dal servizio prestato in scuole di montagna e delle piccole isole, tenendo conto dei diritti maturati anteriormente alla pubblicazione della sentenza n. 11 del 26 gennaio 2007, in virtù del citato articolo 136 della Costituzione; b) ad intraprendere ogni utile iniziativa tendente a garantire la continuità didattica agli studenti, che frequentano le scuole nelle sedi realmente disagiate dei comuni di montagna e delle piccole isole”.

 

L’art. 5 dispone che, nel caso si debba ricorrere a supplenze temporanee di durata non superiore ad un mese nelle scuole di cui all’art. 2, è assicurata la precedenza assoluta ai docenti che dimostrano di possedere contestualmente la residenza e il domicilio nel territorio nel quale è conferita la supplenza. La supplenza non è prorogabile.

 

Relazioni allegate

Le proposte di legge sono corredate di relazione illustrativa.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riferimento a quanto previsto dall’art. 3 del testo unificato, si segnala che l’art. 11, co. 3 del D.L. 179/2012, in corso di esame, novellando l’art. 8 DPR n. 81/2009, dispone che, nelle stesse realtà nelle quali già l’art. 8 prevedeva che possono essere costituite classi uniche per anno di corso e indirizzo di studi con numero di alunni inferiore a quello minimo stabilito dagli artt. 10, 11 e 16 - ossia, nelle scuole funzionanti nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle zone abitate da minoranze linguistiche, nelle aree a rischio di devianza minorile o caratterizzate dalla rilevante presenza di alunni con particolari difficoltà di apprendimentoe di scolarizzazione - le regioni e gli enti locali interessati stipulano convenzioni con il MIUR per l’istituzione di centri scolastici digitali, collegati funzionalmente alle istituzioni scolastiche di riferimento, attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La Costituzione riserva le norme generali in materia di istruzione alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n); alla competenza concorrente di Stato e regioni è, invece, rimessa l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e formazione professionale (art. 117, terzo comma).

La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005 ha precisato che «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale». In tal senso, le norme generali si differenziano anche dai “principi fondamentali”, i quali, «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose».

In tale prospettiva, la Corte ha considerato espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato, per quanto qui più direttamente interessa, la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti e la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato (in questo caso, però, si tratta di questioni che rientrano nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”, che rileva nel testo in esame in relazione agli aspetti connessi al rapporto di lavoro del personale).

La Corte è tornata sull’argomento con la sentenza n. 200/2009, nella qualeha individuato nei contenuti degli art. 33 e 34 Cost. la prima chiara definizione vincolante degli ambiti riconducibili al concetto di “norme generali sull'istruzione”. Sul piano della legislazione ordinaria, la Corte ha fatto riferimento agli ambiti individuati dalla L. 53/2003,che ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi proprio per la definizione delle “norme generali sull'istruzione” evidenziando, quindi, che ai sensi della stessa, rientrano in tale ambito, fra l’altro, la definizione generale e complessiva del sistema educativo di istruzione e formazione, delle sue articolazioni cicliche e delle sue finalità ultime, la valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento degli studenti, i princípi della valutazione complessiva del sistema, i princípi di formazione degli insegnanti.

 

Rispetto degli altri principi costituzionali

L’art. 5 dispone che, nel caso si debba ricorrere a supplenze temporanee di durata non superiore ad un mese nelle scuole di montagna, delle piccole isole o situate in territori a bassa densità demografica, è assicurata la precedenza assoluta ai docenti che dimostrano di possedere contestualmente la residenza e il domicilio nel territorio nel quale è conferita la supplenza. La supplenza non è prorogabile.

In tal modo, sembrerebbe introdursi una deroga al principio generale di utilizzazione delle graduatorie di circolo e di istituto (v. sub Contenuto), basata non sull’ordine di utilizzo delle fasce, ma sulla residenza ed il domicilio.

 

Possono in proposito richiamarsi le pronunce della Corte costituzionale che hanno interpretato, in proposito, l’art. art. 51, primo comma, Cost. (parità di accesso di tutti i cittadini ai pubblici uffici), e l’art. 3 Cost. (principio di uguaglianza, in raccordo con il criterio di ragionevolezza).

La Corte Costituzionale, infatti, sin dalla sentenza n. 15 del 1960, ha rilevato che, con riferimento alle previsioni degli articoli 3 e 51 della Costituzione, il legislatore non potrebbe, in linea generale, disporre che ai pubblici uffici siano ammessi o ne siano esclusi i residenti in determinate zone del territorio nazionale o i cittadini che siano in determinate condizioni, salvo che tale requisito costituisca indice di una maggiore attitudine ad un determinato ufficio o servizio. In questa ottica, nella sentenza della Corte si evidenzia come le disposizioni contenute nell’articolo 120 della Costituzione, che vietano alle Regioni di adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e di limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualsiasi parte del territorio nazionale, rappresentino una applicazione, nel quadro dell'unità dello Stato, del principio generale di eguaglianza, sancito nell'art. 3 della Costituzione e ripetuto, nei riguardi del l'ammissione ai pubblici uffici, nell'art. 51; in quanto espressione di un principio, per la Corte i divieti posti dall'art. 120 vincolano anche il legislatore statale, ma, mentre per il legislatore regionale tali divieti sono assoluti ed inderogabili, lo stesso non é per il legislatore statale.

Nella richiamata sentenza la Corte precisa, quindi, che “il presupposto dell'art. 120 é che la legge regionale non può mai porre limiti ai diritti dei cittadini garantiti da quella norma, non essendo riconosciuto al legislatore regionale alcun potere in materia. Al legislatore statale, invece, al quale spetta di valutare i rapporti e gli interessi di tutta la collettività nazionale sotto l'aspetto dell'interesse generale, é permesso di identificare particolari settori di territorio o di popolazione al fine di dettare particolari discipline ispirate all'unico scopo di dare una più adeguata organizzazione ai pubblici servizi. É ovvio che l'apprezzamento discrezionale che il legislatore compie per enucleare le situazioni che richiedono particolare disciplina e per determinare la sfera e le modalità della disciplina stessa non può toccare l'ambito segnato dal primo comma dell'art. 3 della Costituzione e non può trascendere dai giusti limiti derivanti dal principio di eguaglianza”.

Tali affermazioni hanno trovato svolgimento nella successiva giurisprudenza della Corte costituzionale (v. in particolare le sentenze 13/1961, 86/1963, 158/1969), dalla quale - come da ultimo evidenziato dalla Corte stessa - può ricavarsi il principio che “l'accesso in condizioni di parità ai pubblici uffici può subire deroghe, con specifico riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando il requisito medesimo sia ricollegabile, come mezzo al fine, all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato” (ordinanza n. 33/1988).

 

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 2 prevede l’intervento di un decreto ministeriale (per l’oggetto, si veda sez. Contenuto).

 

 

 

 

 

 

 

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