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Il provvedimento in esame è finalizzato ad introdurre, anche in ragione delle novità recate dal Trattato di Lisbona, una riforma organica delle norme che regolano la partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa europea, attualmente contenute nella legge 11 del 2005.

La Camera dei deputati ha approvato il provvedimento in prima lettura il 23 marzo 2011 e lo ha trasmesso al Senato, che lo ha approvato con modificazioni il 23 ottobre 2012.

Il testo in esame consta di 61 articoli, suddivisi in nove Capi.

Il Capo I (artt. 1 e 2) reca le disposizioni di carattere generale. L’articolo 1 presenta le finalità e l’oggetto della legge. L’articolo 2 detta disposizioni relative alla composizione e al funzionamento del Comitato interministeriale per gli affari europei (CIAE), organo già disciplinato dall’art. 2 della legge 11 del 2005, così ridenominato a seguito all’entrata in vigore del trattato di Lisbona. Il Senato ha introdotto alcune modifiche al testo approvato dalla Camera: per quanto riguarda in particolare il funzionamento del Comitato sono stati aggiunti il comma 4 che prevede che il CIAE garantisca adeguata pubblicità ai propri lavori e i commi 7, 8 e 9 relativi al personale di supporto ai fini del funzionamento del Comitato: queste ultime disposizioni riproducono sostanzialmente il contenuto dell’art. 17 del testo approvato dalla Camera, che disciplinava il funzionamento della Segreteria per gli affari europei istituita presso il Dipartimento per le politiche europee della Presidenza del Consiglio, articolo soppresso nel corso dell’esame al Senato.

Il Capo II (artt. 3-17) disciplina la partecipazione del Parlamento alla definizione della politica europea dell’Italia e al processo di formazione degli atti dell’UE.

L’articolo 3, inserito nel corso dell’esame al Senato, ribadisce che le Camere intervengono, in coordinamento con il Governo, nella formazione delle normative e delle politiche europee e prevede l’obbligo del Governo di assicurare l'assistenza documentale e informativa della Rappresentanza permanente d'Italia presso l'UE agli uffici della Camera e del Senato presso le istituzioni dell’UE.

L’articolo 4 dispone in merito agli obblighi di informazione e consultazione del Governo verso il Parlamento. Il Senato ha introdotto alcune modifiche al testo approvato dalla Camera, e in particolare:

§         è stato soppresso l’obbligo del Governo di riferire semestralmente alle Camere sui temi di maggiore interesse in sede di UE;

§         è stato introdotto l’obbligo del Governo di trasmettere alle Camere relazioni e note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente presso l'UE con riferimento alle diverse tipologie di riunioni, anche informali;

§         è stato precisato che Il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei assicura il raccordo con il Parlamento e in particolare con le commissioni competenti per ciascuna materia, ai fini dell’adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'UE;

§         è stato introdotto l’obbligo del Governo di informare e consultare periodicamente le Camere, nell'ambito delle procedure individuate dalla legge rinforzata di cui al nuovo articolo 81, sesto comma, della Costituzione (relativo all’equilibrio di bilancio), e dai rispettivi Regolamenti, in merito al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio e al funzionamento dei meccanismi di stabilizzazione finanziaria;

§         è stato precisato che il segreto professionale, l’inviolabilità degli archivi e i regimi di immunità delle persone non possono in ogni caso pregiudicare le prerogative di informazione e partecipazione del Parlamento, come riconosciute dal Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'UE, allegato al TUE e al TFUE, e dell'articolo 13 del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (c.d fiscal compact).

L’articolo 5. inserito nel corso dell’esame al Senato, disciplina la consultazione delle Camere su accordi in materia finanziaria o monetaria, conclusi anche al di fuori delle disposizioni dei trattati, riproducendo parzialmente il testo dell’art. 5 del ddl comunitaria 2012, approvato in prima lettura dalla Camera il 2 ottobre 2012.

L’articolo 6 disciplina la  trasmissione dal Governo alle Camere di atti, progetti di atti  e documenti dell'UE. Nel corso dell’esame al Senato sono stati estesi gli obblighi informativi del Governo connessi ai documenti trasmessi.

L’articolo 7 stabilisce l’obbligo del Governo di assicurare che la posizione rappresentata in sede di Consiglio dell'UE ovvero di altre istituzioni od organi dell'UE sia coerente con gli indirizzi delle Camere.

L’articolo 8 concerne la partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, ai sensi del Protocollo n. 2 allegato ai Trattati.

L’articolo 9, inserito nel corso dell’esame al Senato, concerne la partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell'UE. In particolare si prevede che, fatta salva la procedura di allerta precoce per la valutazione di sussidiarietà, le Camere possano far pervenire alle istituzioni dell'UE e al Governo ogni documento utile alla definizione delle politiche europee, tenendo anche conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome e dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome.

L’articolo 10 disciplina la riserva di esame parlamentare.

L’articolo 11 disciplina le prerogative delle Camere in relazione alle procedure semplificate di modifica dei Trattati o di decisioni la cui entrata in vigore è subordinata alla previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.

L’articolo 12 riguarda l’attivazione del c.d. “freno di emergenza” con la quale uno Stato membro può chiedere in seno al Consiglio che decisioni in ambito PESC, in materia di libera circolazione dei lavoratori, riconoscimento reciproco delle sentenze ed introduzione di ulteriori sfere di in cui stabilire norme minime relative alla definizione di reati e sanzioni, siano rimesse al Consiglio europeo.

L’articolo 13 concerne le due relazioni annuali (consuntiva e programmatica) che il Governo sottopone al Parlamento.

L’articolo 14 disciplina l’informazione al Parlamento su procedure giurisdizionali e di precontenzioso riguardanti l'Italia.

L’articolo 15 concerne il controllo parlamentare sulle procedure d'infrazione riguardanti l'Italia.

L’articolo 16 riguarda la relazione trimestrale del Governo al Parlamento sui flussi finanziari con l'Unione europea.

L’articolo 17 disciplina l’informazione delle Camere in merito alla nomina di membri italiani di istituzioni dell'UE.

Il Capo III (artt. 18-21) reca disposizioni in materia di coordinamento della partecipazione italiana al processo normativo dell’UE.

L’articolo 18 relativo al Dipartimento per le politiche europee riproduce l’art. 15 del testo approvato dalla Camera.

L’articolo 19 detta disposizioni relativamente al Comitato tecnico di valutazione degli atti dell’Unione europea, organo già disciplinato dall’art. 2 della legge 11 del 2005, così ridenominato a seguito di apposito emendamento approvato dal Senato. Al comma 6 è stata inoltre aggiunta la previsione della partecipazione alle riunioni del Comitato, in qualità di osservatori, dei rappresentanti della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e province autonome, quando siano trattate materie che interessano le loro competenze.

L’articolo 20 prevede l’individuazione presso le amministrazioni statali di nuclei di valutazione degli atti dell’Unione europea.

L’articolo 21 detta norme sugli esperti nazionali distaccati.

Le disposizioni del Capo IV (artt. 22-27) riguardano la partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’UE. Gli articoli 22 e 23 dettano norme relativamente alla sessione europea della Conferenza Stato – regioni e della Conferenza Stato - città e autonomie locali. L’articolo 24 prevedela partecipazione delle regioni e delle province autonome (e delle relative assemblee) alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell'UE. L’articolo 25 disciplina la partecipazione delle assemblee, dei consigli regionali e delle province autonome alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà. Gli articoli 26 e 27 si riferiscono, rispettivamente, alla partecipazione degli enti locali alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell'UE e alla nomina dei membri italiani presso il Comitato delle regioni.

Le previsioni del Capo V (art. 28) disciplinano il coinvolgimento delle categorie produttive e delle parti sociali nella fase di formazione della posizione italiana su iniziative dell’UE.

Il Capo VI (artt. 29-41), concernente gli adempimenti degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, prevede, in sostituzione dell’attuale legge comunitaria, due distinti provvedimenti per l’attuazione del diritto europeo nell’ordinamento nazionale: la legge di delegazione europea, da presentare alle Camere entro il 28 febbraio, e la legge europea per la quale non viene stabilito un termine specifico di presentazione, essendo la relativa presentazione eventuale e non necessaria (art. 29). Per quanto riguarda i contenuti, con la legge di delegazione europea si dovrà assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello dell’UE indicando le disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie. La legge europea conterrà, invece, le disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli atti dell’Unione europea ed ai Trattati internazionali conclusi dall’UE e quelle emanate nell’ambito del potere sostitutivo (art. 30).

L’articolo 31 disciplina la procedura per l’esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea. Gli articoli successivi dettano disposizioni che di norma erano previste nelle singole leggi comunitarie, quali i princìpi ed i criteri generali di delega (art. 32) e la delega per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi europei (art. 33). La modifica di maggior rilievo apportata alSenato (art. 32, comma 1, lett. c)) è relativa all’introduzione di un ulteriore principio di delega, il c.d. gold plating, volto ad evitare la possibilità, per il legislatore delegato, di prevedere in sede di recepimento livelli di regolazione più restrittivi rispetto a quelli richiesti dalle direttive stesse. Si ricorda che una norma analoga è stata inserita nel ddl comunitaria 2012 nel corso dell’esame in sede referente da parte della XIV Commissione  Politiche dell’Unione europea (A.C. 4295, attualmente all’esame del Senato).

Le successive disposizioni del Capo VI riguardano le deleghe per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell’UE (art. 33) e per il recepimento di atti dell’UE contenuti in leggi diverse dalla legge di delegazione europea (art. 34), il recepimento di direttive in via regolamentare ed amministrativa (art. 35), l’attuazione di atti di esecuzione dell’UE (art. 36), le misure urgenti per l’adeguamento agli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’UE (art. 37), le relazioni sul mancato o ritardato recepimento di direttive europee (art. 39), il recepimento delle direttive europee da parte delle regioni e delle province autonome (art. 40) e i poteri sostitutivi dello Stato (art. 41).

Il Senato ha inoltre aggiunto un nuovo articolo (art. 38) che prevede la possibilità per il Governo, in casi di particolare importanza, anche in considerazione di particolari atti di indirizzo delle Camere, di presentare un apposito disegno di legge volto a dare attuazione a un singolo atto normativo dell’UE. Le disposizioni di delega contenute in tale ddl devono riferirsi esclusivamente all’attuazione dell’atto da recepire.

Il Capo VII detta norme in materia di contenzioso. Gli articoli 42 e 43, che disciplinano rispettivamente i ricorsi alla Corte di giustizia e il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle regioni e degli altri enti pubblici responsabili di violazioni, riproducono sostanzialmente gli articoli 39 e 40 del testo approvato dalla Camera. Nel corso dell’esame da parte del Senato è stato altresì aggiunta una nuova disposizione (art. 42, comma 3) nella quale si precisa che l’agente che rappresenta lo Stato italiano davanti alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 19 dello Statuto della Corte stessa, è un avvocato dello Stato, nominato dal Governo sentito l’Avvocato generale dello Stato.

Il Capo VIII (artt. 44-52) introduce nell’ordinamento norme in materia di aiuti di Stato, con l’intento di disciplinare le principali problematiche emerse nella prassi in questa materia. Si tratta in particolare delle disposizioni volte ad assicurare l'unitarietà di indirizzo per la tutela degli interessi nazionali nel settore degli aiuti pubblici (art. 44), disciplinare le comunicazioni in ordine agli aiuti (art. 45), vietare la concessione di aiuti a coloro che in precedenza hanno ricevuto e non rimborsato aiuti ritenuti illegali o incompatibili dalla Commissione europea (art. 46), affidare alla società Equitalia S.p.A le procedure di recupero degli aiuti incompatibili (art. 48), prevedere il ricorso dinanzi al TAR competente per gli aiuti illegalmente concessi (art. 50) e la prescrizione della restituzione di un aiuto di Stato oggetto di una decisione di recupero per decorso del tempo (art. 51), disciplinare le modalità di trasmissione al Governo delle informazioni relative agli aiuti di Stato concessi alle imprese (art. 52). Per quanto riguarda l’articolo 49, che devolve le controversie relative all'esecuzione di una decisione di recupero alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, al Senato sono state introdotte modifiche volte a riformulare correttamente le fattispecie disciplinate e ad assicurare esigenze di coordinamento normativo.

Nel corso dell’esame al Senato è stato inserito nel provvedimento un nuovo articolo (art. 47) che detta norme in materia di aiuti pubblici per calamità naturali. Al comma 1 sono indicate le condizioni alle quali è ammessa la concessione di aiuti pubblici, anche sotto forma di agevolazione fiscale, in conseguenza dei danni arrecati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali, di cui all’art. 107, par. 2, lett. b), del TFUE. Al comma 2 viene demandato ad un apposito D.P.R. (la cui efficacia è subordinata all'autorizzazione da parte della Commissione europea), la definizione delle modalità attuative delle predette disposizioni. Nelle more dell’adozione di tale decreto la concessione di aiuti pubblici è soggetta a previa autorizzazione della Commissione europea (comma 3). Tale autorizzazione è altresì necessaria per ogni altra concessione di aiuti pubblici ai sensi dell'art. 107, par. 2, lett. b), del TFUE, al di fuori della disciplina precedentemente descritta (comma 4). Il comma 5, infine, esclude il settore agricolo dall’applicazione dell’articolo in commento.

Il Capo IX (artt. 53-61) reca disposizioni transitorie e finali.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’intervento del legislatore statale nelle materie di cui al provvedimento in esame trova innanzitutto la propria base giuridica nell’articolo 117, secondo comma, lett. a), della Costituzione, che include i rapporti dello Stato con l’Unione europea, nelle materie oggetto di legislazione esclusiva dello Stato.

Per quanto riguarda le modalità di partecipazione delle Regioni alla fase ascendente e discendente della normativa europea, viene in rilievo l’art. 117, terzo comma, in base al quale i rapporti con l’Unione europea delle regioni, sono oggetto di legislazione concorrente. Ai sensi del successivo quinto comma, le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, sono chiamate a partecipare alle decisioni per la formazione degli atti comunitari e all’attuazione dei medesimi, nel rispetto delle norme procedurali stabilite dalle leggi statali, che disciplinano altresì le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. A tal proposito, si segnala anche che in base al disposto dell’articolo 120, secondo comma, Cost., il mancato rispetto della normativa europea costituisce una delle fattispecie in cui il governo è autorizzato ad esercitare il potere sostitutivo nei confronti di organi delle regioni.

 

L’articolo 2, comma 8, prevede la facoltà della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le politiche europee di avvalersi di personale delle regioni o delle province autonome appartenente alla terza area o qualifiche equiparate, nel limite massimo di 6 unità; tale personale conserva lo stato giuridico e il trattamento economico dell'amministrazione di appartenenza e rimane a carico della stessa.

 L’articolo 2, comma 8, incide sulla materia ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, ascritta allacompetenza residuale delle regioni (sentenza della Corte costituzionale n. 233 del 2006, secondo cui la disciplina dei dipendenti regionali spetta alla legislazione residuale regionale con riferimento ai profili “pubblicistico-organizzativi”).

La disposizione prevede peraltro che il personale è designato dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, secondo criteri da definire d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri o con il Ministro per gli affari europei.

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 4, comma 7, prevede chegli obblighi di segreto professionale, i vincoli di inviolabilità degli archivi e i regimi di immunità delle persone non possono in ogni caso pregiudicare le prerogative di informazione e partecipazione del Parlamento, come riconosciute dal Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'UE, allegato al TUE e al TFUE, e dell'articolo 13 del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (c.d fiscal compact).

L’articolo 4, comma 7, deve essere valutato alla luce dei principi costituzionali laddove sembrerebbe consentire il superamento di obblighi di segretezza o di regimi di immunità tutelati a livello costituzionale o discendenti da obblighi internazionali o europei (si consideri, fra l’altro, il Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea, allegato al TUE e al TFUE).

Si osserva altresì che non appare chiaro il richiamo all’articolo 13 del c.d. fiscal compact, che non prevede espressamente prerogative di informazione e partecipazione in capo ai singoli parlamenti nazionali, ma demanda a Parlamento europeo e Parlamenti nazionali l’organizzazione di una conferenza dei presidenti delle Commissioni competenti nelle materie del medesimo trattato.

 

L’articolo 38 prevede che, in casi di particolare importanza politica, economica e sociale, tenuto conto anche di eventuali atti parlamentari di indirizzo, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei presenta alle Camere un apposito disegno di legge recante le disposizioni occorrenti per dare attuazione o assicurare l'applicazione di un atto normativo emanato dagli organi dell'Unione europea riguardante le materie di competenza legislativa statale (la disposizione sembrerebbe riferirsi sia alle materie di legislazione esclusiva statale sia alle materie di competenza concorrente, relativamente alla determinazione dei principi fondamentali).Il disegno di legge non può contenere disposizioni di delegazione legislativa, né altre disposizioni, anche omogenee per materia, che non siano in diretta correlazione con l'attuazione o l'applicazione dell'atto normativo in recepimento, salvo che la natura o la complessità della normativa le rendano indispensabili.

L’articolo 38 appare volto ad introdurre limitazioni al potere di iniziativa legislativa del Governo, riconosciuto dall’articolo 71, primo comma, Cost. Sulla base dei principi generali in materia di fonti del diritto, e, in particolare, sulla successione delle leggi nel tempo, non sembrerebbe peraltro preclusa la possibilità di approvare una legge, anche di iniziativa governativa, che dia attuazione a singoli atti normativi europei in difformità a quanto previsto dall’articolo in esame.

Formulazione del testo

L'articolo 4, comma 4, in merito alle procedure di consultazione e informazione delle Camere con riguardo al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio e al funzionamento dei meccanismi di stabilizzazione finanziaria, non si riferisce più alla legge n. 196 del 2009 (come nel testo approvato dalla Camera), bensì alla legge che dovrà essere approvata entro il 28 febbraio 2013 in attuazione dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione. L'articolo 5, peraltro, disciplina anch’esso la consultazione delle Camere su accordi in materia finanziaria o monetaria.

Si valuti l’opportunità di un coordinamento tra le disposizioni dell’articolo 4, comma 4, e quelle dell’articolo 5.

 

L’articolo 9, relativo alla partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell'UE, prevede che, fatta salva la procedura di allerta precoce per la valutazione di sussidiarietà, le Camere possono far pervenire alle istituzioni dell'UE e contestualmente al Governo ogni documento utile alla definizione delle politiche europee, tenendo anche conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome e dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome.

Si ricorda che il dialogo politico della Camere con le istituzione UE si è peraltro già sviluppato, a partire dal 2006, pur in assenza di specifiche disposizioni nei trattati, per effetto di un’iniziativa assunta dalla Commissione europea e sostenuta dal Consiglio europeo.

L’articolo in esame, il quale fa peraltro genericamente riferimento ad “ogni documento utile alla definizione delle politiche europee”, si pone dunque in linea con quanto disposto, nel caso della Camera, dal parere della Giunta per il Regolamento del 6 ottobre 2009 e con le modalità consolidatesi nella prassi consolidata.

Esso prevede inoltre l’obbligo di tener conto di osservazioni e proposte di regioni e province autonome, che sembra doversi intendere come un mero obbligo di informazione, non potendosi configurare un obbligo delle Camere di adeguarsi alle predette osservazioni e proposte.

 

L’articolo 30, comma 2, definisce il contenuto della legge di delegazione europea. La lettera b), in particolare, prevede il conferimento di una delega legislativaper la modifica o abrogazione di disposizioni vigenti limitatamente a quanto necessario per garantire la conformità dell’ordinamento ai pareri motivati o alle sentenze di condanna della Corte di giustizia.

La formulazione di tale ultima previsione non appare peraltro chiara in quanto menziona espressamente soltanto i pareri motivati di cui all’art. 258 del TFUE e le sentenze della Corte di giustizia “di condanna per inadempimento”; la disposizione sembrerebbe, pertanto, non riferirsi a fasi della procedura di infrazione successive al parere motivato, quali i ricorsi presentati dalla Commissione ai sensi del medesimo articolo 258, le sentenze che accertano l'inadempimento di uno Stato membro ma non contengono alcuna condanna (a differenza delle sentenze di cui all’art. 260 del TFUE, che infliggono penalità allo stato membro) e alle messe in mora, ai pareri motivati e ai ricorsi di cui all’ art. 260 (promossi per inadempimento di una precedente sentenza).

 

 

 

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