Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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Autore: | Servizio Studi - Dipartimento istituzioni | ||
Titolo: | Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita - A.C. 5256 - Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale | ||
Riferimenti: |
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Serie: | Note per la I Commissione affari costituzionali Numero: 408 | ||
Data: | 20/06/2012 | ||
Organi della Camera: | I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni |
20 Giugno 2012 |
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n. 408 |
Disposizioni in
materia di riforma del mercato
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Numero del progetto di legge |
A.C. 5256 |
Titolo |
Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita |
Iniziativa |
Governo |
Iter al Senato |
Sì (A.S. 3249) |
Numero di articoli |
4 |
Date: |
|
adozione quale testo base |
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Commissione competente |
XI (Lavoro) |
Sede e stato dell’iter |
I (Affari Costituzionali), II (Giustizia), V (Bilancio), VI (Finanze), VII (Cultura), VIII (Ambiente), IX (Trasporti), X (Attività produttive), XII (Affari sociali), XIII (Agricoltura), XIV Politiche dell'Unione europea e della Commissione parlamentare per le questioni regionali |
Iscrizione nel programma dell’Assemblea |
No |
Il disegno di legge
governativo di riforma del mercato del lavoro è stato presentato dal Governo al
Senato il
Il disegno di legge: quadro di sintesi
Nell’ambito di una razionalizzazione
delle tipologie contrattuali esistenti, si configura il contratto a tempo
indeterminato quale contratto prevalente, disincentivando il ricorso ai
contratti a tempo determinato. Si delinea l’apprendistato quale contratto tipico per l’accesso al mercato del
lavoro (nonché per l’instaurazione di rapporti a tempo indeterminato),
ampliandone le possibilità di utilizzo (si innalza il rapporto tra apprendisti
e lavoratori qualificati dall’attuale 1/1 a 3/2) e valorizzandone il ruolo
formativo. Si procede verso una ridistribuzione delle tutele dell’impiego,
da un lato contrastando l’uso improprio degli elementi di flessibilità relativi
a talune tipologie contrattuali, dall’altro adeguando la disciplina dei
licenziamenti, collettivi ed individuali.
Con riferimento ai licenziamenti individuali, in
particolare, si interviene operando importanti modifiche all’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (che reca la
cd. tutela reale, consistente nella reintegrazione nel posto di lavoro).
Più
specificamente, lasciando inalterata la disciplina dei licenziamenti
discriminatori (ove si applica sempre la reintegrazione), si modifica il regime
dei licenziamenti disciplinari (mancanza di giustificato motivo soggettivo) e
dei licenziamenti economici (mancanza di giustificato motivo oggettivo): queste
ultime due fattispecie presentano un regime sanzionatorio differenziato a
seconda della gravità dei casi in cui sia accertata l’illegittimità del
licenziamento, il quale si concretizza nella reintegrazione (casi più gravi) o
nel pagamento di un’indennità risarcitoria (casi meno gravi). Infine, si
introduce uno specifico rito per le controversie giudiziali aventi ad oggetto
l’impugnativa dei licenziamenti.
Si opera un’ampia
revisione degli strumenti di tutela del reddito, in primo luogo
attraverso la creazione di un unico ammortizzatore sociale (ASPI - Assicurazione sociale per l’impiego)
in cui confluiscono l’indennità di mobilità e l’indennità di disoccupazione (ad
eccezione di quella relativa agli operai agricoli). Il nuovo ammortizzatore
amplia sia il campo soggettivo dei beneficiari, sia i trattamenti: in
particolare, oltre all’estensione a categorie prima escluse (principalmente
apprendisti), fornisce una copertura assicurativa per i soggetti che entrano
nella prima volta nel mercato del lavoro (principalmente giovani) e per i
soggetti che registrano brevi esperienze di lavoro. Si prevede, quindi,
l’introduzione di una cornice giuridica per l’istituzione di fondi di
solidarietà settoriali. Inoltre, viene confermata l’attuale disciplina per
Il
Le modifiche introdotte al Senato
Flessibilità in entrata - Per quanto riguarda il contratto a tempo determinato, è stata
portata da
Flessibilità in uscita - Al fine di contenere la discrezionalità in fase applicativa, è stato
previsto che l’eventuale reintegro a seguito di licenziamento disciplinare illegittimo sarà deciso dal giudice
verificando se il fatto rientri tra le condotte punibili con una sanzione
conservativa sulla base delle previsioni dei contratti collettivi e dei codici
disciplinari (e non anche delle previsioni di legge, come inizialmente
previsto).
Ammortizzatori sociali - Per quanto concerne l’”Assicurazione Sociale per l’Impiego”
(ASPI),
è stato previsto che, in via sperimentale fino al 2015, il lavoratore potrà
incassare l’indennità in un’unica soluzione al fine di avviare un’attività di
lavoro autonomo o imprenditoriale. E’ stata esclusa, inoltre, la corresponsione
di prestazioni di sostegno al reddito e di trattamenti previdenziali in caso di
condanna per reati terroristici, per
mafia e strage.
Altri interventi - E’
stata introdotta una norma a tutela dei lavoratori atipici che modifica a loro
favore la disciplina del Fondo di solidarietà per i mutui per
l’acquisto della prima casa. E’ stata espunta la soppressione della gratuità
del ticket per i disoccupati e loro familiari, mentre sono state rafforzate
le norme procedurali contro le cosiddette dimissioni in bianco. Sono
state modificate le norme sul sostegno alla genitorialità prevedendo
l’obbligo di astensione di 1 giorno per il padre e la facoltà di
astenersi per altri 2 giorni in accordo con la madre e in sua sostituzione. Per
quanto riguarda l’apprendimento permanente e la certificazione degli
apprendimenti non formali e informali, è stata ridefinita la platea degli enti
autorizzati alla certificazione. Infine, è stata conferita una delega al
Governo in materia di informazione e consultazione dei lavoratori, nonché
per la definizione di misure per la democrazia economica.
Il contenuto del provvedimento all’esame
della Camera
Di seguito si fornisce una analitica
descrizione delle disposizioni del provvedimento che consta di 4 articoli, ciascuno
dei quali composto da numerosi commi.
Articolo 1 - I commi
1-6 enunciano le finalità dell’intervento di riforma e istituiscono un sistema permanente
di monitoraggio e valutazione dello stato di attuazione degli interventi. I commi 7 e 8 prevedono
che le disposizioni della legge costituiscono princìpi e criteri per la regolazione dei rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni. I commi 9-13 modificano
la disciplina del contratto a tempo determinato (c.d. contratto a
termine) e del contratto di somministrazione. I commi 14 e
15 sopprimono il contratto di inserimento. I commi 16-19 modificano la disciplina generale del contratto
di apprendistato. Il comma 20 è volto a rafforzare
gli strumenti di tutela del lavoratore che abbia concordato con il datore di
lavoro “clausole flessibili od elastiche” nell’ambito di un contratto di
lavoro a tempo parziale (part time). I commi 21 e 22 modificano la disciplina del lavoro
intermittente (c.d. lavoro a chiamata). I commi 23-25 modificano la disciplina del lavoro a
progetto. I commi 26 e 27 sono volti
a razionalizzare il ricorso alle
collaborazioni rese da titolari di partita IVA, introducendo
la presunzione che tali prestazioni siano da considerarsi rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa qualora ricorrano determinati presupposti.
I commi 28-31 intervengono
sulla disciplina dell'associazione in partecipazione con apporto di lavoro. I commi 32 e 33 intervengono sulla disciplina del lavoro
accessorio, al fine di restringere il campo di operatività dell’istituto. I
commi 34-36 prevedono la
stipula tra Governo e Regioni, in sede di Conferenza Stato-Regioni, di un
accordo per la definizione di linee-guida condivise in materia di tirocini
formativi e di orientamento. I
commi 37-41 modificano la
legge n. 604 del
I commi 47-69 introducono un rito speciale per le
controversie relative all’impugnativa dei licenziamenti nelle ipotesi previste
dal nuovo art. 18 della legge n. 300 del 1970, nonché alle questioni
relative alla qualificazione del rapporto di lavoro.
Articolo 2 - I commi 1-3, nell’ambito di una revisione complessiva del
sistema degli ammortizzatori sociali, istituiscono
dal 1° gennaio
Articolo 3 - Il comma 1 estende, a decorrere dal 1° gennaio
Articolo 4 - I commi 1-7 prevedono, in caso di
eccedenza del
personale, la possibilità che con appositi accordi, stipulati tra datori di lavoro che impieghino
mediamente più di 15 dipendenti e le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello aziendale, venga posto a carico del datore di lavoro l’erogazione di una prestazione, di importo pari
alla pensione che spetterebbe a legislazione vigente, in favore dei lavoratori
maggiormente anziani, in grado di raggiungere i requisiti per il
pensionamento entro quattro anni dalla cessazione del
rapporto di lavoro,
al fine di incentivarne l’esodo.
In tale ipotesi, il datore di lavoro
è inoltre tenuto a corrispondere all’INPS la contribuzione fino
al raggiungimento dei requisiti minimi per il pensionamento dei lavoratori
interessati. I commi 8-11 introducono, a
decorrere dal 2013, una nuova tipologia di incentivi all'occupazione
consistenti nella riduzione,
nella misura del 50%, dei contributi di previdenza ed assistenza sociale a carico del datore di lavoro a favore di determinate categorie di lavoratori, modulata per
quanto riguarda la durata, all’età dei lavoratori, al loro status lavorativo e
alla tipologia contrattuale applicata. I commi 12-15 pongono alcune norme, relative all'applicazione di tutti gli istituti di incentivo all'occupazione,
definendo, al contempo, determinate fattispecie di esclusione del
riconoscimento degli incentivi stessi. I commi 16-23 modificano
la disciplina sulla preventiva convalida delle dimissioni presentate
dalla lavoratrice o dal lavoratore in alcune circostanze, con l’obiettivo di contrastare il fenomeno delle c.d.
dimissioni in bianco. I commi 24-26, modificati durante l’esame al Senato, prevedono due misure sperimentali in materia di maternità e paternità per gli anni 2013-2015. Il comma 27, modificato
durante l’esame al Senato, interviene su alcune disposizioni della legge
68/1999 in materia di diritto al lavoro dei disabili. I commi 28 e
29, introdotti al
Senato, disciplinano i benefici contributivi previsti per la contrattazione
collettiva di secondo livello. Il
comma 30, corretto nel corso dell’esame al Senato, modifica la
disciplina relativa al prolungamento del
soggiorno dello straniero extracomunitario nell'ipotesi di perdita del posto di lavoro. Il comma 31, introdotto al Senato, interviene sulla responsabilità
solidale tra committente e appaltatore negli appalti di opere o di servizi
per quanto attiene ai trattamenti retributivi e previdenziali dei lavoratori.
Il comma 32 prevede che i
trattamenti nelle imprese ferroviarie
possano essere definiti non solo dalla contrattazione collettiva nazionale (come attualmente previsto),
ma anche, in via delegata, dalla contrattazione
decentrata. Il comma 33 modifica alcune
disposizioni del
decreto legislativo n. 181 del 2000, al fine di definire livelli
essenziali delle prestazioni rese dai servizi per l’impiego nei confronti
di beneficiari di ammortizzatori sociali e di strumenti di integrazione
salariale. I
commi 34- 7 prevedono la definizione di un sistema
di premialità per la ripartizione delle risorse del Fondo sociale
europeo, legato alla prestazione di
politiche attive e servizi per l’impiego. I commi
38 e 39 recano misure di semplificazione in materia
di acquisizione dello stato di
disoccupazione. I commi 40-45 regolano alcune ipotesi di
decadenza dai trattamenti di integrazione salariale legate al rifiuto di un’offerta di lavoro
congrua o di partecipazione ad attività formative. I commi 46 e 47 abrogano alcune
disposizioni in materia di decadenza dai trattamenti di sostegno del reddito.. I commi 48-50 modificano la delega
conferita al Governo in materia di servizi per l'impiego, differendone
il termine, estendendone l'ambito alle
politiche attive, prevedendo l’intesa con
Al
disegno di legge presentato al Senato sono allegate la relazione illustrativa e
la relazione tecnica. Il disegno di legge non è invece corredato
né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione
sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Con riferimento all’articolo 2, commi 58-63, si ricorda, che
è attualmente all’esame della 11a Commissione (Lavoro, previdenza sociale) del
Senato la proposta di legge S. 2418 (Fedriga ed altri), approvato in prima
lettura dalla Camera dei deputati il
Con riferimento all’articolo 4, commi 16-23, si ricorda che sulla disciplina delle modalità di sottoscrizione della lettera di dimissioni volontarie e della lettera di risoluzione consensuale del rapporto di lavoro sono attualmente all’esame della Commissione XI (Lavoro) della Camera dei deputati le abbinate proposte di legge AA.C.3409, C.4958, C.4967, C.4988 e C.5094.
Con riferimento all’articolo 4, commi 24-26, ove si
prevedono misure sperimentali per il sostegno della genitorialità (e, in particolare,
l’introduzione di un congedo di paternità obbligatorio), si ricorda che sono
attualmente all’esame della Commissione XI (Lavoro) della Camera dei deputati
le abbinate proposte di legge C.
In linea generale, per la gran parte delle disposizioni del provvedimento, che detta disposizioni relative alla disciplina civilistica dei rapporto di lavoro, è possibile fare riferimento alla materia di potestà esclusiva statale “ordinamento civile”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera l).
Specifiche disposizioni riconducibili a materie di potestà legislativa esclusiva statale sono le seguenti:
- articolo 1, commi 47-69, che introducono un nuovo rito speciale per le controversie in materia di licenziamenti (per le quali si può fare riferimento alla materia “giurisdizione e norme processuali”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera l));
- articolo 1, commi 7 e 8, che riguardano il lavoro dei dipendenti delle P.A. e articolo 4, commi 77-79, che prevedono la riduzione delle spese di funzionamento di alcuni enti pubblici (per le quali si può fare riferimento alla materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera g));
- articolo 2, commi 47-50, che prevede un’addizionale comunale sui diritti d’imbarco dei passeggeri (per le quali si può fare riferimento alla materia “sistema tributario e contabile dello Stato”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera e)) (di natura fiscale sono anche le norme di cui all’articolo 4, commi 72-76);
- articolo 1, commi 26 e 32, articolo 2, commi 25-39, 47 e 58-63, che intervengono in vario modo (in primo luogo sulla misura della contribuzione) sulla materia previdenziale (per le quali si può fare riferimento alla materia “previdenza sociale”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera o)).
Disposizioni riconducibili alla materia di potestà esclusiva regionale “formazione professionale” (ai sensi dell’articolo 117, comma 3, Cost.) sono quelle riguardanti l’apprendimento permanente (articolo 4, commi 51-61 e 64-68), i servizi per l’impiego (articolo 4, commi 48-50) e i tirocini formativi (articolo 1, commi 34-36).
Infatti, la materia della formazione professionale appartiene
“nell’assetto definito dal nuovo art. 117 della Costituzione, alla competenza
residuale delle Regioni, in quanto non è inclusa nell’elenco delle materie
attribuite dal secondo comma alla legislazione dello Stato ed è nel contempo
espressamente esclusa dall’ambito della potestà concorrente in materia di
istruzione, sancita dal successivo terzo comma” (Corte Costituzionale sent. n. 51 del 2005). Rientrando il
tirocinio nel novero delle competenze legislative delle regioni (Corte
Costituzionale sent. n. 50 del 2005,
la direttiva del Ministro per la funzione pubblica n. 2 del 1° agosto
Si fa presente, peraltro, che le disposizioni da ultimo citate prevedono il pieno coinvolgimento del livello regionale attraverso l’intesa in sede di Conferenza unificata.
L’art. 1, comma 7, stabilisce che le disposizioni contenute nell’articolato costituiscono principi e criteri per la regolazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Alla materia dell’assetto del lavoro pubblico presiedono i principi dettati dall’art. 97 Cost., che, quanto al momento genetico del relativo rapporto stabilisce la regola del concorso pubblico.
Tale prescrizione è configurata da costante giurisprudenza costituzionale come meccanismo idoneo a garantire il canone dell'efficienza dell'azione amministrativa (tra le altre, sentenze n. 127 del 2011, n. 190 del 2005, n. 205 e n. 34 del 2004; n. 1 del 1999), derogabile solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici individuate dal legislatore nell'esercizio di una discrezionalità non irragionevole, che trovi il proprio limite specifico nella necessità di meglio garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 194 del 2002.)
L’articolo 1, comma 13, reca una norma di interpretazione autentica dell’articolo 32, comma 5 della legge n. 183 del 2010 (c.d. collegato lavoro), in merito al risarcimento del danno subito dal lavoratore nei casi di conversione del contratto a termine in rapporto a tempo indeterminato.
In relazione a tale disposizione si ricorda il
costante orientamento della Corte Costituzionale circa l’articolo 4 Cost.
secondo il quale “resta affidata alla discrezionalità del legislatore la scelta
dei tempi e dei modi di attuazione della garanzia del diritto al lavoro” (tra
le altre, sentenza n. 419 del 2000). In particolare, con la sentenza n. 303 del
Più in generale, in tema di interpretazione autentica, va ricordato che, secondo la giurisprudenza costituzionale, non è sufficiente che una disposizione si autoqualifichi di interpretazione autentica per definirne la natura. Infatti, per la portata retroattiva che la disposizione viene a spiegare, occorre che essa intervenga in relazione a fattispecie sulla quale siano insorti contrasti interpretativi, precisandone il significato tra quelli possibili. A questa condizione, il vincolo di significato normativo che viene ad essere stabilito anche per il passato può essere considerato compatibile con l’esigenza di certezza giuridica e di tutela dell'affidamento legittimamente posto nella certezza dell'ordinamento giuridico (e plurimis, tra le più recenti, sentenze n. 272 del 2011, n. 209 del 2010 e n. 236 del 2009). Infatti, “il divieto di retroattività della legge (art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale), costituisce valore fondamentale di civiltà giuridica, pur non ricevendo nell'ordinamento la tutela privilegiata di cui all'art. 25 Cost.” e in mancanza di “motivi imperativi d'interesse generale, idonei a giustificare l'effetto retroattivo” risulterebbe leso il canone generale della ragionevolezza delle norme che si trae dall’art. 3 Cost. (sent. 78/2012).
L’articolo 4, commi 62-63, recante una delega al Governo in
materia di informazione e consultazione
dei lavoratori, nonché per la definizione di misure per la democrazia economica, è volto a dare
attuazione all’articolo 46 della Costituzione (“Ai fini della elevazione
economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione,
L’attribuzione di poteri normativi è prevista all’articolo 1, commi 9 lettera f), 21 lettera b), 26, 32 lettera c); all’articolo 2, commi 19, 27 e 66; all’articolo 3, commi 4, 5, 6, 14, 16, 17, 29, 22, 23, 29, 30, 34, 37, 42, 44, 45; all’articolo 4, commi 11, 18, 25, 27 lettera c), 34, 49, 50, 58, 62, 70, 71 e 77.
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( 066760-9475 – * st_istituzioni@camera.it |
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sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli
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File: Cost408-AC5256.doc