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Il provvedimento in esame si compone di 12 articoli, i primi 10 dei quali intervengono in distinti settori dell’ordinamento, disponendo una serie di misure riconducibili – in linea di massima – alle tre finalità principali indicate nel preambolo: la “promozione dello sviluppo economico e della competitività del Paese”; l’introduzione di “misure per il rilancio dell’economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese”; “il rispetto degli impegni assunti in sede europea”.

L’articolo 1 istituisce un credito d’imposta, per gli anni 2011 e 2012, in favore delle imprese che finanziano progetti di ricerca in Università o enti pubblici di ricerca. Il credito d’imposta compete nella misura del 90 per cento della spesa incrementale di investimento, rispetto alla media di investimenti in ricerca effettuati nel triennio 2008-2010. Tale disposizione assorbe il credito di imposta per la ricerca e lo sviluppo previsto dall’articolo 1, comma 25, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, soppresso dal comma 4 dell’articolo in esame.

L’articolo 2 istituisce un credito d’imposta per ogni lavoratore assunto a tempo indeterminato nelle regioni del Mezzogiorno nei dodici mesi successivi all’entrata in vigore del decreto in esame.

Il credito d’imposta è concesso ai datori di lavoro che nelle regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Molise, Sardegna e Sicilia) assumono a tempo indeterminato lavoratori “svantaggiati” o “molto svantaggiati”, aumentando il numero di dipendenti.

Il credito d’imposta è utilizzabile esclusivamente in compensazione, secondo le norme generali in materia di compensazione dei crediti tributari dettata dall'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, entro tre anni dalla data di assunzione.

I commi da 1 a 3 dell’articolo 3 introducono un diritto di superficie ventennale sulle aree inedificate formate da arenili, con esclusione delle spiagge e delle scogliere. Il provvedimento costitutivo del diritto di superficie è rilasciato, nel rispetto dei principi comunitari di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, dalla Regione d'intesa con il Comune nonché con le Agenzie del demanio e del territorio, ed è trasmesso in copia alla Agenzia delle entrate per la riscossione del corrispettivo. Il comma 2 chiarisce inoltre che nulla è innovato in materia di demanio marittimo.

In proposito la relazione illustrativa precisa che da tale affermazione discendeche le concessioni demaniali vigenti proseguono sino alla loro scadenza e solo quando questa sarà intervenuta si procederà all’attribuzione dei diritti di superficie sui beni edificati per effetto delle concessioni vigenti nel rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento.

I commi da 4 a 6 prevedono l’istituzione, con DPCM, previa intesa con le Regioni interessate, nei territori costieri di Distretti turistico-alberghieri, cui si applicano disposizioni agevolative in materia amministrativa, fiscale, finanziaria e per le attività di ricerca e sviluppo. La delimitazione dei Distretti è effettuata dall’Agenzia del Demanio, previa conferenza di servizi.

L’articolo 3, comma 7, estende l’applicazione del Codice della nautica da diporto alle navi, iscritte nei registri internazionali, adibite a noleggio per attività turistica. L’articolo 3, comma 8, lettera a), prevede l’utilizzazione come approdi turistici delle aree portuali sottoutilizzate o non utilizzabili. L’articolo 3, comma 8, lettera b), dispone in merito alla revisione della disciplina delle concessioni demaniali marittime per la realizzazione di porti e approdi turistici.

L’articolo 4, al fine di ridurre i tempi di costruzione delle opere pubbliche per semplificare le procedure di affidamento, garantire un più efficace sistema di controllo e ridurre il contenzioso, introduce alcune modifiche alla disciplina in materia di appalti:

a)       estensione del campo di applicazione della finanza di progetto;

b)       limite alla possibilità di iscrivere "riserve";

c)       introduzione di un tetto di spesa per le "varianti";

d)       introduzione di un tetto di spesa per le opere cosiddette "compensative";

e)       contenimento della spesa per compensazione, in caso di variazione del prezzo dei singoli materiali di costruzione;

f)         riduzione della spesa per gli accordi bonari;

g)       istituzione nelle Prefetture di un elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso;

h)       disincentivo per le liti "temerarie";

i)         individuazione, accertamento e prova dei requisiti di partecipazione alle gare mediante collegamento telematico alla banca dati nazionale dei contratti pubblici;

l)         l) estensione del criterio di autocertificazione per la dimostrazione dei requisiti richiesti per l'esecuzione dei lavori pubblici;

m)     m) controlli essenzialmente "ex post" sul possesso dei requisiti di partecipazione alle gare da parte delle stazioni appaltanti;

n)       n) tipizzazione delle cause di esclusione dalle gare, cause che possono essere solo quelle previste dal codice dei contratti pubblici e dal relativo regolamento di esecuzione e attuazione, con irrilevanza delle clausole addizionali eventualmente previste dalle stazioni appaltanti nella documentazione di gara;

o)       o) obbligo di scorrimento della graduatoria, in caso di risoluzione del contratto;

p)       p) razionalizzazione e semplificazione del procedimento per la realizzazione di infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale ("Legge obiettivo");

q)       q) innalzamento dei limiti di importo per l'affidamento degli appalti di lavori mediante procedura negoziata;

r)        r) innalzamento dei limiti di importo per l'accesso alla procedura semplificata ristretta per gli appalti di lavori. Inoltre, é elevata da cinquanta a settanta anni la soglia per la presunzione di interesse culturale degli immobili pubblici.

Il comma 16 dell’articolo 4 modifica alcune disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, al fine di semplificareil procedimento per rilascio dell'autorizzazione paesaggisticanei Comuni che adeguano i propri strumenti urbanisticialle prescrizioni dei piani paesaggistici regionali.

I commi 17 e 18, novellando il D.Lgs. sul federalismo demaniale, prevedono che i beni, oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali per la razionalizzazione o la valorizzazione dei rispettivi patrimoni immobiliari già sottoscritti, possono essere attribuiti, su richiesta all’ente che ha sottoscritto l’accordo o l’intesa ovvero ad altri enti territoriali.

Il comma 19 prevede che i contributi in conto capitale autorizzati in favore di ANAS possono essere considerati quali contributi in conto impianti.

L'articolo 5 introduce modifiche alla disciplina delle autorizzazioni in edilizia privata. Al fine di attivare una politica di riqualificazione urbana e agevolare interventi di sostituzione edilizia di immobili dimessi nonché razionalizzare il patrimonio edilizio esistente, alle regioni è demandato il compito di incentivare le demolizioni e successive ricostruzioni con proprie leggi

L'articolo 6 detta alcune disposizioni volte a ridurre gli oneri derivanti dalla normativa vigente e gravanti sulle piccole e medie imprese: privacy e semplificazione amministrativa, depositi Gpl, transazioni finanziarie delle Asl on line, trasporti eccezionali, meccanismo del c.d. taglia-oneri amministrativi.

L'articolo 7 reca norme di semplificazione ed eliminazione degli adempimenti tributari in materia di: attività di controllo nei confronti di pmi e microimprese, deroga allo statuto del contribuente in materia di accessi, dichiarazione relativa alle detrazioni per redditi di lavoro dipendente, semplificazione dei provvedimenti della amministrazione finanziaria, convenzioni di agenzie fiscali e enti di previdenza con amministrazioni pubbliche per acquisizione dati, dichiarazioni dei redditi e Irap, adempimenti dei contribuenti, imprese in contabilità semplificata, semplificazione della riscossione, “spesometro”, abolizione della scheda carburante, detrazioni per ristrutturazioni edilizie, deduzione “accelerata” delle spese fino a 1000 euro, riscossione dei crediti Inps, rateizzazione dei debiti tributari, elevazione della soglia del valore dei beni obsoleti, annotazione delle fatture Iva, concentrazione della scadenza dei termini per i versamenti fiscali degli enti pubblici, accisa e Iva sul gas naturale, riapertura dei termini e disciplina della rivalutazione di terreni e quote.

L'articolo 8 detta disposizioni – destinate, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, a favorire la crescita e la stabilità delle piccole e medie imprese - in materia di: reinserimento delle donne nel mondo del lavoro, regime di attrazione europea, procedure di amministrazione straordinaria, titoli di risparmio per l’economia meridionale, fondo di garanzia PMI, tasso usurario, servizi pubblici locali di rilevanza economica, modifica delle condizioni dei contratti bancari nei riguardi delle imprese, rinegoziazione e portabilità dei mutui, servizi di pagamento, tassazione dei fondi immobiliari chiusi, brevetti, cessione crediti agricoli per finanziamento.

L’articolo 9 introduce nuove forme di contratti di programma per la ricerca con soggetti pubblici o privati, disciplina l'istituzione di una Fondazione per il merito e detta disposizioni in materia di personale scolastico.

L’articolo 10 modifica il procedimento di rilascio dei documenti di identificazione dei cittadini prevedendo - tra l’altro - l’unificazione, anche progressiva, della Carta di identità elettronica (CIE) con la tessera sanitaria. Esso reca inoltre norme in materia di personale vigili del fuoco, Agenzia nazionale di vigilanza sulle risorse idriche, tariffa del servizio idrico

L’articolo 11 reca, infine, le relative disposizioni finanziarie.

L’articolo 12concerne l’entrata in vigore.

 

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), ma non della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il provvedimento in esame può ascriversi alla categoria dei decreti-legge multisettoriali (cosiddetti “omnibus”), il cui elemento unificante è rappresentato dalle finalità, tutte connesse – in questo caso – alla promozione dello sviluppo economico e della competitività del Paese.

I più immediati precedenti sono rintracciabili nei decreti-legge che nel corso della legislatura sono stati emanati nel bimestre maggio-giugno al fine di anticipare la manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento, tutti convertiti prima della sospensione estiva dei lavori parlamentari. Si tratta dei seguenti:

§       25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria.

§       1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini;

§       31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.

Il decreto in esame si distacca da tali precedenti in quanto non concorre alla manovra di finanza pubblica ma è finalizzato a creare le condizioni (in primo luogo attraverso la semplificazione amministrativa) per lo sviluppo.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nella relazione per l’analisi tecnico-normativa si dà conto in maniera sintetica delle connessioni del provvedimento in esame con tre disegni di legge all’esame del Senato. Così si legge nella relazione:

“Nell'atto Senato n. 2243 sono presenti disposizioni recate dal decreto-legge in materia di semplificazione delle disposizioni della nautica da diporto, di protezione dei dati personali, di contratti pubblici, di procedure di rilascio delle autorizzazioni relative ai trasporti eccezionali, di riduzione degli oneri amministrativi.

Nell'atto Senato 2156 è presente la disposizione in materia di elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso (cosiddetta white list).

Nell'atto Senato 2494 è presente la disposizione in materia di Indice nazionale delle anagrafi”.

Più precisamente, il provvedimento in esame, agli articoli di seguito indicati, riprende diverse disposizioni del disegno di legge S. 2243 (“Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione”, già approvato dalla Camera in prima lettura):

-    l’articolo 3, comma 7 riproduce in maniera identica l’articolo 16 (integrale sostituzione del comma 1 dell’articolo 1 del codice della nautica da diporto; il decreto in esame sostituisce integralmente anche il comma 2);

-    l’articolo 4, comma 2, lettera p) riproduce in parte l’articolo 11, comma 1 (modifiche all’articolo 140 del codice dei contratti pubblici);

-    l’articolo 5, comma 8 riproduce in maniera identica l’articolo 9, comma 2 (novella alla legge n. 1150/1942 in materia di valutazione ambientale strategica dello strumento attuativo di piani urbanistici);

-    all’articolo 6, comma 2, lettera a), il n. 5) ed il n. 6) riproducono integralmente l’articolo 34 (modifiche agli articoli 30 e 134 del codice in materia di protezione dei dati personali)

-    l’articolo 6, comma 2, lettera e) riproduce in maniera identica l’articolo 18 (modifica all’articolo 10 del codice della strada in materia di trasporti in condizioni di eccezionalità);

-    l’articolo 6, comma 2, lettera f) riproduce in maniera quasi identica l’articolo 19, comma 1, lettere b), c) e d) e commi 3 e 4 (riduzione degli oneri amministrativi, anche attraverso novelle dell’articolo 25 del decreto-legge n. 112/2008);

-    l’articolo 10, comma 5, lettera c) riproduce in maniera leggermente diversa l’articolo 24, comma 1, lettera b) (carte d’identità rilasciate a minori di 14 anni);

-    l’articolo 4 non soltanto riproduce integralmente al comma 13 l’articolo 5 dell’A.S. 2156 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”), in materia di elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti ad inquinamento mafioso, ma riproduce anche, in maniera quasi identica, al comma 2, lettere e) ed i), l’articolo 4, dedicato alla trasparenza e riduzione degli obblighi informativi nei contratti pubblici.

-    l’articolo 10, ai commi 1, 2, 3, 5 e 6 riprende non soltanto le disposizioni in materia di Indice nazionale delle anagrafi (di cui all’articolo 10 del disegno di legge S. 2494, “Nuove disposizioni in materia di sicurezza pubblica”), ma anche le disposizioni in materia di carta di identità elettronica e di suo rilascio, di cui agli articoli 8 e 9 del citato disegno di legge.

 

Si segnala inoltre che:

-    l’articolo 3, comma 8, lettera a), nel novellare l’articolo 5 della legge n. 84/1994, al fine di incentivare la realizzazione di porti ed approdi turistici, reca una disposizione sostanzialmente identica a quella contenuta nell’articolo 6, comma 1 del testo unificato di 3 proposte di legge di iniziativa parlamentare (S. 143, S. 263, S. 754) e di un disegno di legge di iniziativa governativa (S. 2403);

-    l’articolo 7, comma 2, lettera b), stabilisce che le disposizioni recate dalla lettera a) del medesimo comma costituiscono attuazione dei principi di cui all’articolo 117, comma 2, lettre e), m), p) e r) della Costituzione. Il riferimento alla lettera p) implica l’attribuzione a comuni e province di una nuova funzione fondamentale (definibile come disciplina e programmazione periodica degli accessi per controlli amministrativi nei confronti delle piccole e medie imprese). Si segnala in proposito che la individuazione organica delle funzioni fondamentali degli enti locali è contenuta nel disegno di legge di iniziativa governativa S. 2259 (“Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”), approvato in prima lettura dalla Camera.

 

Motivazioni della necessità ed urgenza

Come si ricava dalle premesse al decreto-legge in esame, il provvedimento è dettato dalla straordinaria necessità ed urgenza di emanare “disposizioni finalizzate alla promozione dello sviluppo economico e della competitività del Paese, anche mediante l'adozione di misure volte alla semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti, in particolare, la disciplina dei contratti pubblici, dell'attività edilizia e di quella fiscale, nonché ad introdurre misure per il rilancio dell'economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese, introducendo anche efficaci strumenti per promuovere sinergie tra le istituzioni di ricerca e le imprese, anche al fine di garantire il rispetto degli impegni assunti in sede europea indispensabili, nell'attuale quadro di finanza pubblica, per il conseguimento dei connessi obiettivi di stabilità e crescita”.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto-legge è finalizzato alla promozione dello sviluppo economico e della competitività del Paese attraverso una serie di misure volte a sostenere il sistema produttivo nazionale.

Alla luce di questa finalità complessiva esso può essere ricondotto nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Statoin tema di tutela della concorrenza (articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost.), come intesa dalla consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale.

Nella sentenza n. 14 del 2004, la Corte ha rilevato che l'inclusione della tutela della concorrenza nella lettera e) dell'art. 117, secondo comma, Cost. - insieme alle materie moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie - «evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante entità, sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali gli aiuti de minimis), purché siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull'equilibrio economico generale (nello stesso senso, cfr. sentenze n. 16 e 272 del 2004)

Le singole disposizioni sono per la maggior parte riconducibili alla competenza legislativa esclusiva statale in materia sistema tributario dello Stato, (articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost.).

Per quanto riguarda le singole disposizioni, rilevano altresì ulteriori ambiti materiali attribuibili alla competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato.

Quanto agli ambiti rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del secondo comma dell’articolo 117 Cost., assumono, in particolare, rilievo:

§        “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione;

§       “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione;

§       norme generali sull’istruzione di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera n) della Costituzione;

§       “previdenza sociale”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera o) della Costituzione;

§       “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione;

§       “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.

§       Sempre con riferimento a singole disposizioni, possono altresì rilevare, tra le materie di legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.:

§        “tutela della salute”;

§       “governo del territorio”;

§       “ricerca scientifica e tecnologica”;

§       “porti e aeroporti civili”;

§       “previdenza complementare e integrativa”;

§       “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”;

§       “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”;

§       “promozione e organizzazione di attività culturali”.

 

Con riferimento a specifiche disposizioni del provvedimento si osserva quanto segue.

L’articolo 3, commi da 4 a 6, disciplina l’istituzione con DPCM, nei territori costieri, di Distretti turistico-alberghieri, cui si applicano disposizioni agevolative in materia amministrativa, fiscale, finanziaria e per le attività di ricerca e sviluppo. La materia del turismo, appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 94 del 2008, n. 214 e n. 90 del 2006).

Peraltro la corte Costituzionale con la sentenza n. 76/2009 ha specificato che “Con specifico riguardo al settore turistico, questa Corte ha già affermato che la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio l'attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà dell'offerta turistica del nostro Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito dell'economia nazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006). La Corte ha contestualmente ribadito che in tali casi occorre “prevedere l'incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni rappresentato dall'intesa con la Conferenza Stato-Regioni”.

In linea con la giurisprudenza costituzionale la disposizione in esame prevede l’intesa con la conferenza Stato-Regioni per l’istituzione dei distretti turistici.

 

I commi da 9 a 15 dell’articolo 5, come si legge nella relazione illustrativa, hanno lo scopo di attivare una politica di riqualificazione urbana al fine di agevolare gli interventi di sostituzione edilizia di immobili dismessi e di razionalizzare il patrimonio edilizio esistente, demandando alle regioni il compito di incentivare le demolizioni e le successive ricostruzioni con proprie leggi.

Gli orientamenti della Corte costituzionale in materia di edilizia residenziale pubblica sono ben riassunti nella sentenza n. 94 del 2007 in cui la Corte ha precisato che tale materia, non espressamente contemplata dall’art. 117 Cost., si estende su diversi livelli normativi uno dei quali riguarda specificamente “la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia “governo del territorio”, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost.”.

Con la sentenza n. 121 del 2010 la Corte si è espressa sulla legittimità costituzionale del cd. Piano casa (l’art. 11, D.L. n. 112 del 2008). Innanzitutto, secondo la Corte, lo Stato, con il suddetto piano, fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale ed a quelle regionali nel settore, esercitando le proprie attribuzioni in una materia di competenza concorrente come il «governo del territorio». L’attuazione tecnico-amministrativa della norma è demandata allo Stato, per quanto attiene ai profili nazionali uniformi, con la conseguenza che la competenza amministrativa, limitatamente alle linee di programmazione di livello nazionale, deve essere riconosciuta, in applicazione del principio di sussidiarietà di cui al primo comma dell’art. 118 Cost., allo Stato medesimo (vedi sentenza n. 166 del 2008).

Non è invece legittima la previsione che, nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale (art. 11, comma 3, lettera e)).

Analogamente, è illegittima la previsione di cui al comma 4 che consente l’approvazione degli accordi di programma anche in assenza dell’intesa con le regioni, decorsi 90 giorni. Illegittimo è altresì il ricorso alle modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche (comma 9).

La previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa incide dunque sulla materia “governo del territorio”, che l’articolo 117, comma terzo, attribuisce alla competenza concorrente delle regioni nel senso che lo Stato, con il suddetto piano, fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale ed a quelle regionali nel settore.

Occorre inoltre ricordare che la riqualificazione delle aree urbane degradate era compresa tra le finalità dell’ intesa sancita in sede di Conferenza Stato-regioni il 31 marzo 2009 (il c.d. Piano casa 2). Con la suddetta intesa le regioni si sono impegnate a regolamentare interventi che migliorino la qualità architettonica e/o energetica degli edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente. Nell’intesa era inoltre prevista la possibilità per le regioni di introdurre incentivazioni e premialità per le finalità di riqualificazione delle aree degradate.

In tale contesto va considerata in particolare la disposizione di cui all’articolo 5, comma 9, che dà un termine di sessanta giorni alle Regioni per approvare specifiche leggi volte ad incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e la riqualificazione di aree urbane degradate, sulla base di linee di indirizzo indicate nelle lettere in cui si articola il comma in esame ed ulteriormente dettagliate nel comma 14, che fissa alcuni parametri da applicare “fino alla approvazione di tali leggi”.

Va inoltre considerato che il comma 13 configura una sorta di potere sostitutivo preventivo da parte dello Stato in caso di inerzia delle Regioni ed in presenza di un breve termine per l’approvazione delle leggi regionali.

Al riguardo va considerata la giurisprudenza costituzionale  in merito al principio di sussidiarietà, ritenuto titolo giustificativo dell’intervento statale in materie formalmente attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni in diverse occasioni.

La Corte ha tuttavia precisato in diverse occasioni che «l’attrazione in sussidiarietà» comporta la necessità che lo Stato coinvolga le Regioni stesse «poiché l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà» (sentenza n. 303 del 2003, ma si vedano anche le sentenze ).

Va inoltre ricordata la sentenza 166 del 2008 in merito all’«attrazione in sussidiarietà» da parte dello Stato della competenza legislativa in tema di «programmi di edilizia residenziale pubblica aventi interesse a livello nazionale». In tale sentenza è stata ritenuta infondata  la questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 4, comma 2, della legge 8 febbraio 2007, n. 9, che prevede la predisposizione da parte del Ministro delle infrastrutture, di concerto con altri Ministri e d'intesa con la Conferenza unificata di un programma nazionale contenente tra l’altro gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita alla realizzazione di alloggi in locazione a canone sociale sulla base dei criteri stabiliti dalle leggi regionali e a canone definito nonché alla riqualificazione di quartieri degradati. Secondo la Corte «esiste infatti l'interesse unitario, stante la necessità del coordinamento, allo scopo di individuare le linee generali della programmazione regionale e di evitare forti squilibri territoriali nella politica sociale della casa. La deroga al riparto delle competenze legislative risulta proporzionata, giacché lo Stato non interferisce nella predisposizione dei programmi regionali, ma si limita a fissare le linee generali indispensabili per l'armonizzazione dei programmi su scala nazionale». La Corte sottolinea che a norma censurata, esente da vizi di costituzionalità anche in quanto prevede il coinvolgimento delle regioni in diverse fasi del procedimento : la norma prevede infatti che il programma nazionale sia predisposto «d'intesa con la Conferenza unificata», entro due mesi dalla conclusione dei lavori del tavolo di concertazione generale sulle politiche abitative, al quale partecipano, tra gli altri, anche i rappresentanti delle Regioni e dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI). (sentenza n. 166 del 2008).

Da ultimo, con specifico riguardo all’intervento sostitutivo dello Stato la Corte, con la sentenza n. 165 del 2011 - ribadendo che, nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa - ha altresì specificato che “la previsione di questa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica che non sia legittima una norma contenente una «drastica previsione» della decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (ex plurimis, sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005). Solo nell’ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate all’accordo, può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (sentenza n. 33 del 2011”).

 

Sembrerebbe pertanto opportuno valutare le disposizioni concernenti gli interventi per la riqualificazione urbana, alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia di sussidiarietà e leale collaborazione nelle materie attribuite alla competenza concorrente di Stato e Regioni.

 

I commi 1 e 2 dell’articolo 9 introducono nuove forme di contratti di programma per la ricerca con soggetti pubblici o privati, al fine di realizzare iniziative oggetto di programmazione negoziata volte a valorizzare le aree sottoutilizzate e del Mezzogiorno. Si prevede inoltre che, con decreto ministeriale di natura non regolamentare, possono essere introdotte disposizioni volte a stabilire ulteriori modalità e termini di regolamentazione dei contratti di programma per la Ricerca Strategica, anche in deroga alla vigente normativa in materia di programmazione negoziata.

Le disposizioni incidono sulla materia “ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi” nonché sulla materia “governo del territorio” che l’articolo 117, comma terzo, attribuisce alla competenza concorrente di Stato e Regioni.

Andrebbe valutata l’opportunità di prevedere una forma di coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di emanazione del decreto ministeriale di regolamentazione dei contratti di programma.

 

L’articolo 9, commi 3-16, prevede l’istituzione per legge di una Fondazione di diritto privato (“Fondazione per il merito”), cui affida alcuni compiti oggi svolti dal Ministero dell’istruzione, in particolare realizzare gli obiettivi di pubblico interesse del Fondo per il merito degli studenti universitari e promuovere la cultura del merito e la qualità degli apprendimenti nel sistema scolastico e universitario. Le disposizioni incidono sulla materia “istruzione”. La Costituzione riserva tale settore alla competenza esclusiva dello Stato qualora si tratti di norme generali ordinanti la materia (articolo 117, secondo comma, lett. n), Cost.) e alla competenza concorrente tra lo Stato e le regioni nel caso di norme più specifiche

Al riguardo va considerato che il comma 6 demanda alla Fondazione la definizione di alcuni aspetti ( tra gli altri le caratteristiche dei premi di studio e dei buoni studio nonché i criteri e modalità di utilizzo del fondo per il merito) prima attribuita a decreti di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, di concerto con il Ministro dell’economia, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. In forza di tali previsioni, alcuni aspetti verranno disciplinati con decreto ministeriale ed altri con atti della Fondazione.  La nuova disciplina sottrae quindi al parere della Conferenza Stato-Regioni alcuni profili della gestione del Fondo per il merito.

Al riguardo si ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 308 del 2004 sulla gestione del fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli, ha sottolineato che le modalità di utilizzo del fondo di garanzia “attingono la materia della istruzione, di competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, comportando scelte discrezionali relativamente ai criteri di individuazione degli studenti capaci e meritevoli e, quindi, alle stesse possibilità di accesso al prestito, costituente strumento di sostegno allo studio. Tale aspetto della disciplina non può, dunque, non comportare un diretto coinvolgimento delle Regioni, in quanto appunto titolari di potestà legislativa nella specifica materia”.

 

Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di prevedere una forma di coinvolgimento delle Regioni nella definizione dei profili per la gestione del fondo per il merito degli studenti universitari.

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 4, comma 20, lett. r, n. 4) introduce norme derogatorie alle disposizioni del D.P.R. 327/2001 (T.U. espropri). In particolare viene prevista l’estensione a 7 anni della durata del vincolo preordinato all’esproprio nonché la fissazione di analogo termine temporale per l’emanazione del decreto di esproprio. Si prevede, inoltre, la possibilità di reiterare il vincolo con deliberazione motivata del CIPE, su istanza del soggetto aggiudicatore, e la proroga del termine per l’emanazione del decreto di esproprio per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni per un periodo di tempo che non supera i due anni.

Le disposizioni concernenti la reiterazione del vincolo vanno valutate alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia.

Al riguardo secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 179 del 1999) la reiterazione dei vincoli preordinati all'espropriazione ovvero la proroga in via legislativa “non sono fenomeni di per sé inammissibili dal punto di vista costituzionale. Infatti possono esistere ragioni giustificative accertate attraverso una valutazione procedimentale (con adeguata motivazione) dell'amministrazione preposta alla gestione del territorio o rispettivamente apprezzate dalla discrezionalità legislativa entro i limiti della non irragionevolezza e non arbitrarietà…Invece, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga sine die o all'infinito (attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza (sentenza n. 344 del 1995)”.

Si ricorda altresì che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha già censurato più volte la compressione del contenuto minimo del diritto di proprietà qualora la durata del vincolo espropriativo si manifesti come irragionevole.

 

All’articolo 7, la lettera n) del comma 2 interviene sulla disciplina della riscossione delle somme dovute in base ai cd. “accertamenti esecutivi”, emessi dall’Agenzia delle entrate e contenenti l’intimazione al pagamento degli importi ivi stessi indicati. Il n. 4) della lettera n) dispone la sospensione dell’esecuzione forzata ove vi sia richiesta, da parte del contribuente, della sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato fino alla data di emanazione del provvedimento che decide sull’istanza di sospensione e, in ogni caso, per un periodo non superiore a centoventi giorni dalla data di notifica dell’istanza stessa.

In merito alla la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione, adottato o confermato dal giudice, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 281 del 2010, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, terzo periodo, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 nella parte in cui stabilisce la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione, adottato o confermato dal giudice. Secondo la Corte l'automatica cessazione del provvedimento di sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo, in assenza di qualsiasi verifica circa la permanenza delle ragioni che ne avevano determinato l'adozione, si risolve in un deficit di garanzie che rende la norma censurata non conforme al modello costituzionale.

 

Le disposizioni sulla sospensione dell’esecuzione forzata andrebbero valutate alla luce della giurisprudenza costituzionale sull’automatica cessazione del provvedimento di sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo.

 

L’articolo 9, comma 17, prevede un piano triennale per l’assunzione a tempo indeterminato di personale docente, educativo e ATA per gli anni 2011-2013, sulla base dei posti vacanti e disponibili in ciascun anno e nel rispetto degli obiettivi programmati di finanza pubblica. La disposizione demanda a successivi provvedimenti previo confronto con le organizzazioni sindacali, la puntuale definizione del piano medesimo, compresi i criteri in base ai quali effettuare le assunzioni.

Il piano può prevedere la retrodatazione giuridica dall’a.s. 2010-2011 di quota parte delle assunzioni di personale docente ed ATA sulla base dei posti vacanti e disponibili nel medesimo anno scolastico.

Con riguardo ai criteri di inserimento in graduatoria del personale docente si ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 41 del 2011 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del D.L. n. 134 del 2009, che sospendeva per il solo biennio 2009-2011 la regola dell’inserimento a pettine dei docenti nelle graduatorie, valevole prima e anche dopo l’esaurimento dello stesso biennio, che “costituisce, dunque, la regola ordinamentale prescelta dal legislatore, anche nella prospettiva di non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale (art. 120, primo comma, Cost.)”. E ha concluso che “utilizzando il mero dato formale della maggiore anzianità di iscrizione nella singola graduatoria provinciale per attribuire al suo interno la relativa posizione, introduce una disciplina irragionevole che – limitata all’aggiornamento delle graduatorie per il biennio 2009-2011 – comporta il totale sacrificio del principio del merito posto a fondamento della procedura di reclutamento dei docenti e con la correlata esigenza di assicurare, per quanto più possibile, la migliore formazione scolastica”.

 

L’articolo 9 comma 21, dispone che i docenti con nomina a tempo indeterminato decorrente dall’anno scolastico 2011/2012 possono chiedere il trasferimento, l’assegnazione provvisoria o l’utilizzazione in altra provincia dopo cinque anni di effettivo servizio nella provincia di titolarità. Allo scopo viene integralmente sostituito l’art. 399, comma 3, del D.Lgs. 297/1994. Tale disposizione conteneva altresì una specifica deroga alla disciplina della richiesta di trasferimento per i soggetti che hanno alcune delle lesioni ed infermità che danno diritto a pensione vitalizia o ad assegno rinnovabile  - di cui all’art. 21 della L. 104/1992 - ovvero che assistono persone con handicap.

Andrebbe al riguardo chiarito se le disposizioni contenute nell’articolo 21, comma 9, intendano comunque far salva la deroga per i portatori di handicap e per coloro che li assistono, ovvero in in caso contrario se non si determini un effetto discriminatorio nei confronti dei suddetti soggetti.

 

Attribuzione di poteri normativi

Il provvedimento in esame prevede l’adozione di 9 decreti del Presidente del Consiglio dei ministri. In un caso viene specificata la natura regolamentare (articolo 6, comma 2, lettera b), n. 6) ); in un altro caso viene invece specificata la natura non regolamentare (articolo 3, comma 6, lettera c).

In 6 casi si prevede l’adozione dei DPCM su proposta di Ministri di settore (articoli: 3, comma 6, lettera c); 4, commi 13 e 18; 6, comma 2, lettera b), n. 6); 6, comma 2, lettera d), n. 2); 10, comma 3). L’articolo 6, comma 2, lettera d), n. 2) stabilisce una procedura particolarmente complessa: il DPCM deve infatti essere emanato “su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione e del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la semplificazione normativa, previo parere del Garante per [la] protezione dei dati personali, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano”.

Infine, all’articolo 10:

-    il comma 22 recita: “Con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, entro un mese dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è approvato lo statuto dell'Agenzia” nazionale di vigilanza sulle risorse idriche;

-    il comma 24 dispone che il contributo posto a carico di tutti i soggetti sottoposti alla sua vigilanza “è determinato dalla Agenzia con propria deliberazione, approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare”.

In tutti questi casi, data la complessità delle procedure previste ed il numero dei soggetti coinvolti, andrebbe valutata l’opportunità di prevedere l’adozione di  regolamenti nella forma di decreti del Presidente della Repubblica.

 

Alcune disposizioni prevedono l’adozione di decreti ministeriali dei quali si esplicita la natura non regolamentare (articoli: 2, comma 8; 3, comma 2; 3, comma 6, lettera c) (si tratta di un DPCM su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze); 7, comma 2, lettera a), n. 1); 8, comma 4, lettere d) ed f) e comma 5, lettera c); 9, comma 2.

L’articolo 9, comma 6, infine, demanda alla Fondazione di diritti privato la definizione di alcuni aspetti precedentemente affidati a decreti ministeriali previo parere della Conferenza Stato-Regioni.

 

 

 

 

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