Contenuto

La proposta di legge C. 3921-B, di iniziativa parlamentare, è volta ad aggiornare la legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196), al fine di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio - e in particolare i contenuti e la tempistica di esame dei principali documenti contabili nazionali - alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri.

Il testo torna all’esame della Camera, modificato a seguito dell’approvazione in seconda lettura da parte dell’Aula del Senato, in data 23 marzo 2011.

La proposta di legge si compone di 8 articoli (rispetto ai 5 del testo inizialmente presentato).

In particolare, l’articolo 1 – non modificato nel corso dell’esame al Senato - è volto a disciplinare i rapporti con l'Unione europea in materia di finanza pubblica, inserendo a tal fine tra i princìpi fondamentali della legge n. 196 del 2009 quello della coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea.

La norma riformula altresì l’articolo 9 della legge di contabilità, al fine di prevedere il pieno coinvolgimento del Parlamento nell’esame dei progetti, degli atti e dei documenti elaborati dalle istituzioni dell’Unione europea nell’ambito del semestre europeo, stabilendo in particolare che tali atti siano sottoposti all’esame delle Camere e che il Ministro dell’economia e delle finanze riferisca alle Commissioni parlamentari competenti in ordine alle linee guida di politica economica e di bilancio elaborate dal Consiglio europeo, fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate, nonché delle loro implicazioni per il nostro Paese.

L’articolo 2 – modificato nel corso dell’esame al Senato - provvede ad aggiornare il ciclo e il contenuto degli strumenti della programmazione di bilancio nazionale alla luce dell'introduzione del “semestre europeo”, al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea.

In particolare, il comma 1 sostituisce l’articolo 7 della legge di contabilità, relativo al ciclo e alla individuazione degli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio.In base alla nuova formulazione della norma, il ciclo programmatorio inizia il 10 aprile di ogni anno, con la presentazione alle Camere del nuovo Documento di economia e finanza (DEF) per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

Tale documento, che incorpora lo schema di Programma di stabilità (nella prima sezione) e lo schema del Programma Nazionale di riforma (nella terza sezione), nonché un’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno precedente (seconda sezione), diviene il perno della programmazione economico finanziaria, il cui contenuto assorbe la Decisione di finanza pubblica - attualmente presentata nel mese di settembre - e i contenuti della Relazione sull'economia e sulla finanza pubblica.

A settembre è prevista la presentazione di una Nota di Aggiornamento di tale Documento.La Nota non è più eventuale e connessa al verificarsi di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica, bensì necessaria. La data di presentazione della Nota è fissata al 20 settembre di ogni anno (in luogo del 25 originariamente previsto dalla proposta di legge).

Si osserva che i tempi per l’esame parlamentare dei documenti contabili di programmazione – DEF e Nota di aggiornamento - risultano comunque stringenti.

Nel corso dell’iter del provvedimento, si è tuttavia ritenuto che non vi fossero le condizioni per un loro ulteriore ampliamento, poste le scadenze comunitarie legate al semestre europeo, a loro volta legate alla presentazione alle istituzioni comunitarie da parte degli Istituti nazionali di statistica degli Stati Membri delle stime sul PIL e sull’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni dell’anno precedente.

E’ infine confermato al 15 ottobre di ciascun anno il termine entro il quale devono essere presentati alle Camere il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge del bilancio dello Stato.

Nel corso dell’esame al Senato sono state modificate talune norme relative al coinvolgimento delle autonomie territoriali nel processo di programmazione economica e finanziaria.

In particolare, è stata soppressa la disposizione, introdotta in prima lettura alla Camera, che prevedeva – nell’ambito della procedura di formazione del DEF – la presentazione da parte del Governo alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici tra i diversi livelli territoriali, ai fini dell’espressione del parere su di esse.

E’ stata, invece, sostanzialmente ripristinata l’originaria formulazione del progetto di legge, secondo la quale lo schema di DEF è inviato, per il relativo parere, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale deve esprimersi in tempo utile per le deliberazioni parlamentari su esso.

Non è stata invece modificata nel corso dell’esame al Senato la previsione secondo la quale, qualora si renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 10 settembre il Governo è tenuto ad inviare alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi.

Il progetto di legge, all’articolo 2, comma 2 – che novella l’articolo 10 della legge n. 196 del 2009 – reca limitate modifiche in ordine ai contenuti del Documento di economia e finanza, il quale, come accennato, viene articolato in tre sezioni.

La prima sezione reca lo schema del Programma di stabilità (PSC). Lo schema di PSC contiene tutti gli elementi e le informazioni richieste dai vigenti regolamenti dell’Unione europea e dal codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico. Contiene dunque gli obiettivi di politica economica, articolati per sottosettori, e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo.

La seconda sezione del DEF contiene una serie di dati e di informazioni che il Governo è già tenuto a presentare in base alla normativa vigente, nell’ambito della Decisione di finanza pubblica (DFP) o della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica, che la proposta in esame provvede a sopprimere.

In questa sezione è previsto che siano individuate regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche, in linea con l’esigenza, sottolineata anche in sede europea, di evidenziare forme efficaci di controllo dell’andamento della spesa pubblica anche attraverso la fissazione di tetti di spesa.

In seguito ad una modifica introdotta al Senato, all’interno di tale sezione deve essere dato conto  anche delle risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali, così come del resto previsto dalla vigente normativa contabile.

Relativamente alle aree sottoutilizzate, si ricorda che il progetto di legge conferma anche la Relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e sui risultati conseguiti, prevedendo però che questa venga presentata in allegato al DEF (e non più in allegato alla Relazione sull’economia e finanza pubblica).

La terza sezione del Documento contiene lo schema del Programma Nazionale di Riforma (PNR), di cui sono enunciati i contenuti principali, che, in ogni caso, potranno essere adeguati all’evoluzione della disciplina dell’Unione europea.

In particolare, lo schema di PNR deve contenere lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell’eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti, gli squilibri macroeconomici nazionali ed i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività, le priorità del Paese e le principali riforme da attuare,  i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, rafforzamento della competitività del sistema economico e aumento dell’occupazione.

In allegato al DEF e alla Nota di aggiornamento sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali concorreall’attuazione del programma nazionale di riforma e all’attuazione degli obiettivi programmatici, con esclusione – come specificato dal Senato - di quelli relativi alla fissazione dei saldi relativi alla manovra di finanza pubblica, composta dalla legge di bilancio e dalla legge di stabilità.

Nel corso dell’esame al Senato è stato specificato che i disegni di legge collegati devono essere presentati alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno.

Viene confermato, rispetto alla disciplina vigente, quale allegato del DEF, il Programma delle infrastrutture strategiche previsto dalla legge obiettivo. Infine, al DEF è allegato uno specifico documento, predisposto dal Ministro dell’ambiente, relativo allo stato di attuazione degli impegni in materia di riduzione dei gas ad effetto serra, già previsto con riferimento al protocollo di Kyoto dall’articolo 26, comma 3 del D.L. n. 159 del 2007.

L’articolo 10-bis della legge n. 196/09, introdotto dal comma 3 dell’articolo 2, disciplina il contenuto della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza, che contiene, oltre all’eventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e alle eventuali modifiche del DEF, conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al PNR, l’obiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale.  La Nota può anche aggiornare gli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea.

Come già ricordato, la Nota di aggiornamento assume, nella proposta in esame, le caratteristiche di uno strumento obbligatorio e necessario, posto che la sua presentazione – che deve avvenire entro il 20 settembre di ogni anno – non è più eventuale e connessa al verificarsi di eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica (come ora prevede la legge n. 196/2009).

La proposta prevede, inoltre, in coerenza con quanto già stabilito dalla legge n. 196, che, ogniqualvolta si intendano aggiornare gli obiettivi definiti dal Documento di economia e finanza e dalla Nota di aggiornamento del medesimo, ovvero si verifichino scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da rendere necessari interventi correttivi, il Governo trasmetta una relazione al Parlamento, al fine di motivare le ragioni dell'aggiornamento o degli scostamenti e di illustrare gli interventi correttivi.  L’aggiornamento degli obiettivi è possibile solo per finalità analoghe a quelle previste per la loro modifica in occasione della Nota di aggiornamento, ovvero in presenza di eventi eccezionali.

La proposta di legge reca, agli articoli successivi, un ulteriore filone di modificazioni alla legge di contabilità n. 196/09, ispirato a criteri di prudenzialità della gestione finanziaria e diretto ad agevolare il controllo degli andamenti ed il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. In particolare, l’articolo 3 modifica il secondo periodo del comma 6 dell’articolo 11 della legge n. 196 del 2009, che consente di utilizzare, purché presenti un valore positivo, il risparmio pubblico per la copertura finanziaria della legge di stabilità.

Rivedendo l’impostazione originaria della proposta di legge, che era finalizzata ad escludere tout court l’utilizzo del risparmio pubblico, il testo consente il suo impiego per la copertura finanziaria delle sole riduzioni di entrata. Ciò sarebbe finalizzato a limitare l’utilizzo di tale forma di copertura, consentendo tuttavia il suo impiego per misure di carattere fiscale che, senza incrementare il livello della spesa corrente, possano comunque favorire la crescita economica. L’articolo prevede, inoltre l’esclusione della possibilità di utilizzare, per finalità di copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente, prevedendo espressamente che tale eventuale “extragettito” sia finalizzato al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

L'articolo 4 è volto a rafforzare le procedure parlamentari di controllo sulla finanza pubblica, apportando modifiche all'articolo 4 della legge di contabilità. In particolare, si prevede che, sulla base di intese tra i Presidenti delle Camere, si possa procedere all'integrazione delle attività svolte dalle strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento (laddove l’attuale formulazione dell’articolo 4 della legge di contabilità prevede invece soltanto la collaborazione tra le suddette strutture). Inoltre, al fine di accrescere la disponibilità di elementi di valutazione dei documenti di finanza pubblica, si prevede che le Camere possano stipulare apposite convenzioni con l'ISTAT per l’acquisizione di dati ed elaborazioni considerate necessarie per l’esame dei documenti di finanza pubblica prodotte dall'Istituto di statistica.

Nel corso dell’esame al Senato è stato aggiunto un nuovo articolo 5 volto a sostituire la delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa,contenuta nell’articolo 42 della legge di contabilità, con una nuova delega, da esercitare entro quattro anni,  volta a riordinare la disciplina per la gestione del bilancio di cassa e potenziare la funzione del bilancio di cassa, ferma restando, tuttavia, la redazione del bilancio anche in termini di competenza.

Tra i principi e criteri direttivi finalizzati alla riorganizzazione della fase gestionale della spesa statale, vi è la razionalizzazione della disciplina degli accertamenti d’entrata e degli impegni di spesa, nonché di quella relativa alla formazione e al regime contabile dei residui attivi e passivi.

Ai fini del potenziamento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa, è previsto un raccordo, anche in appositi allegati, tra le autorizzazioni di cassa del bilancio statale e la gestione di tesoreria.

Confermando quanto disposto dal citato articolo 42, viene ribadito l’obbligo, a carico del dirigente responsabile, di redigere un apposito piano finanziario che tenga conto della fase temporale di assunzione delle obbligazioni, sulla base del quale lo stesso dirigente ordina e paga le spese.

Ulteriori principi e criteri direttivi riguardano larevisione del sistema dei controlli preventivi sulla legittimità contabile e amministrativa dell’obbligazione assunta dal dirigente responsabile del pagamento e la previsione della graduale estensione delle disposizioni legislative delegate alle altre amministrazioni pubbliche, anche in coerenza con la delega al Governo per l’attuazione del federalismo fiscale e, in particolare, con la delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili.

E’ quindi previsto un periodo di sperimentazione della durata massima di due esercizi finanziari propedeutico alla predisposizione del decreto legislativo di attuazione della delega.

La delega deve essere esercitata dal Governo entro il 1° gennaio 2014 (entro quattro anni dall’entrata in vigore della legge di contabilità).

 

Riguardo allo stato dell’attuazione dell’articolo 42 della legge di contabilità, si ricorda che le Camere, nel dicembre scorso, si sono espresse (la Commissione bilancio della Camera esprimendo parere favorevole con osservazioni e condizioni) sullo schema di decreto ministeriale concernente la sperimentazione del passaggio dalla redazione del bilancio dello Stato e degli altri documenti contabili in termini di competenza e cassa alla redazione in termini di sola cassa.

L’articolo 6, modificato nel corso dell’esame al Senato, reca non più l’abrogazione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l'anno precedente e la sua sostituzione con una nuova Relazione predisposta annualmente dall’ISTAT – come previsto nel corso dell’iter alla Camera  - bensì una sua riforma attraverso l’istituzione, con decreto del Ministro dell’economia, di una Commissione incaricata di valutare le informazioni da far confluire nella Relazione, individuando le parti di competenza, rispettivamente, delle amministrazioni interessate e dell’ISTAT. L’articolo prevede che la Relazione sulla situazione economica del paese venga presentata annualmente nel mese di aprile. Per l’anno 2011, è previsto che la relazione sia presentata entro il 30 settembre.

In conseguenza di ciò, viene abrogato  l’articolo 2, comma 17-sexies del decreto legge “mille proroghe” (D.L. n. 225/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10/2011) il quale ha previsto che la Relazione in esame venga presentata annualmente entro il 30 settembre.

Infine, l’articolo 6 reca l’abrogazione della Relazione sull'economia e sulla finanza pubblica, la quale non risulterebbe più necessaria alla luce della presentazione del DEF nel mese di aprile, documento che assorbe i contenuti della medesima.

L’articolo 7 prevede ulteriori modifiche alla legge di contabilità e ad altre leggi connesse al processo di programmazione economico-finanziaria, talune delle quali assumono carattere formale, altre invece hanno carattere sostanziale.

In particolare, l’articolo, come modificato  nel corso dell’esame al Senato, differisce da un anno a ventiquattro mesi (dall’entrata in vigore della legge di contabilità)il termine per l’esercizio della delega al Governo per la razionalizzazione delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale per la  realizzazione di opere pubbliche.

La norma, inoltre, relativamente alla delega legislativa per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, ne prolunga da due a tre anni il termine per l'esercizio.

Tra i principi e criteri direttivi vi è poi l'introduzione, in via sperimentale, di un bilancio di genere, per la valutazione del diverso impatto delle politiche pubbliche sulle donne e sugli uomini.

Nel corso dell’esame al Senato è stata, infine, introdotta la previsione di una sperimentazione, per l’esercizio finanziario 2012, finalizzata all’introduzione delle “azioni” quali unità elementari e gestionali del bilancio dello Stato per il lato della spesa. L’articolo reca poi modifiche all’articolo 48 della legge di contabilità, che disciplina il ricorso al mercato finanziario da parte delle pubbliche amministrazioni, prolungando da dieci a trenta giorni dalla stipula dell’operazione di finanziamento il termine entro cui gli istituti finanziatori delle pubbliche amministrazioni sono tenuti a comunicare al Ministero dell’economia, all’ISTAT e alla Banca d’Italia l’avvenuta operazione di finanziamento. La norma modifica inoltre l’articolo 10 della legge n. 936 del 1986, aggiornando le attribuzioni e le funzioni svolte dal Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), il quale, in apposite sessioni, assume il compito di esaminare il Documento di economia e finanza e la Nota di aggiornamento.

 

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge si inquadra, nel suo complesso, nell’ambito delle materie sistema tributario e contabile dello Stato, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), e armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma e art. 119, secondo comma, Cost.).

 

 

Rapporto con gli altri principi costituzionali

L’articolo 5, introdotto dal Senato, sostituisce la delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa, contenuta nell’articolo 42 della legge di contabilità (L 196/2009), con una nuova delega, da esercitare entro quattro anni,  volta a riordinare la disciplina per la gestione del bilancio di cassa e potenziare la funzione del bilancio di cassa.

Il comma 2 del nuovo art. 42 prevede una sperimentazione per l’attuazione della delega da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, della durata massima di due esercizi finanziari; Il Ministro trasmette alle Commissioni parlamentari competenti e alla Corte dei conti un rapporto sull'attività di sperimentazione.

Tra i principi e criteri direttivi della delega è peraltro prevista la necessità di considerare i risultati della sperimentazione (comma 1, lett. f)).

 

L’attuale testo dell’articolo 42 della legge di contabilità già prevede una sperimentazione di cui si deve tener conto ai fini dell’attuazione della delega, ma rimette ad un decreto del Ministro dell'economia, da adottare entro 90 giorni, la definizione delle amministrazioni coinvolte e dei termini e delle modalità della sperimentazione. Lo schema di decreto, dopo l'acquisizione del parere della Corte dei conti, è trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari per il relativo parere.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Dipartimenti Istituzioni e Bilancio	( 066760-9475 – *st_istituzioni@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: cost277-AC3921-B.doc