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Il nuovo testo unificato in esame disciplina il processo di partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, sostituendo integralmente la legge 4 febbraio 2005, n. 11 che viene contestualmente abrogata.

Il testo in esame consta di 58 articoli, suddivisi in nove Capi.

Il Capo I (artt. 1-2) reca le disposizioni di carattere generale. In particolare:

§   l’articolo 1 indica le finalità del provvedimento;

§   l’articolo 2 modifica la composizione e la struttura del CIACE, ridenominato CIAE (Comitato interministeriale per gli affari europei), con il compito di coordinare la politica del Governo nel processo di formazione degli atti europei e di adempiere agli obblighi previsti nel provvedimento in esame.

Il Capo II (artt. 3-14) raccoglie le disposizioni relative alla partecipazione del Parlamento alla fase ascendente, introducendo importanti innovazioni rispetto alla legge 11.

In particolare:

§   l’art. 3 prevede che il Governo debba costantemente informare il Parlamento dei temi di maggiore interesse decisi o in discussione in sede europea, illustrando, altresì, la posizione che intende assumere, tenendo, a tal fine, conto degli indirizzi formulati dalle stesse Camere;

§   l’art. 4 specifica, poi, le modalità di partecipazione del Parlamento al processo di formazione degli atti dell’Unione europea, introducendo, rispetto all’attuale art.3, alcuni nuovi obblighi informativi del Governo. Infatti, una relazione illustrativa dovrà dar conto del rispetto del principio di attribuzione, delle prospettive negoziali nonché dell’impatto, anche finanziario, del progetto in esame;

§   l’art. 5 conferma quanto previsto dall’attuale co.7 dell’art.3 della l.11/2005 in ordine alla potestà delle Camere di formulare atti di indirizzo sui progetti normativi europei, prevedendo, secondo quanto già previsto dall’art.4-bis della legge 11, che il Governo è tenuto ad assicurare che la posizione dell’Italia sia coerente con tali indirizzi o, in caso contrario, a riferire tempestivamente agli organi parlamentari competenti;

§   l’art.6, sostituendo quanto previsto dall’art.4-quater della L.11, disciplina la partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà;

§   l’articolo 7, sostituendo l’art. 4 della L.11, disciplina la riserva di esame parlamentare, prevedendo che tale riserva non operi automaticamente ogni volta le Camere abbiano iniziato l’esame di un progetto di atto ma solo qualora ciò sia richiesto dalle stesse Camere;

§   l’art. 8 costituisce un novum ed è volto a disciplinare, secondo quanto previsto dal Trattato di Lisbona, le procedure semplificate di modifica di norme dei trattati, prevedendo, in taluni casi (art.42, par.2 e 48, par.6 TUE), l’adozione con legge delle decisioni assunte, attraverso presentazione di un disegno di legge recante approvazione delle stesse; in altri casi, la deliberazione positiva di entrambe le Camere, ed, in altri ancora (art. 48, par 7, TUE), la deliberazione delle Camere entro sei mesi;

§   l’art. 9, anche esso avente carattere innovativo, disciplina il c.d. meccanismo del freno d’emergenza, prevedendo la trasmissione alle Camere delle proposte presentate ai sensi art.31, par.2 Tue e artt. 48, co.2, 82, par.3 e 83, par 3 TFUE e la possibilità delle stesse di adottare atti di indirizzo vincolanti per il Governo;

§   l’art. 10 riprende sostanzialmente quanto attualmente previsto dall’art. 15 della L.11/2005, in ordine alle relazioni annuali al parlamento, confermando che entro il 31 dicembre il Governo deve presentare una relazione programmatica sulla partecipazione all’Unione europea e spostando dal 31 gennaio al 28 febbraio la relazione sulle attività svolte nell’anno di riferimento;

§   l’art. 11 riprende quanto previsto dall’articolo 15-bis della L.11, in merito all’informazione al parlamento su procedure giurisdizionali e di pre-contenzioso riguardanti l’Italia;

§   l’art.12 ha carattere innovativo e prevede un controllo parlamentare sulle procedure di infrazione riguardanti l’Italia;

§   l’art.13 contiene disposizioni pressoché equivalenti a quelle contenute nell’art. 15-ter della L.11 in merito alla Relazione trimestrale al Parlamento sui flussi finanziari con l’Unione europea, innovando nella sola parte che prevede la trasmissione di tale relazione anche alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano;

§   l’art.14, anche esso avente carattere innovativo, disciplina la nomina di membri italiani di istituzioni dell’Unione europea, prevedendo che di tali decisioni ne siano informate le commissioni parlamentari competenti per materia e la commissione per i rapporti con l’Unione europea.

Il Capo III (articoli 15-19) reca disposizioni relative al coordinamento della partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea, disciplinando le funzioni del Dipartimento per le politiche europee (art. 15), del Comitato tecnico permanente per gli affari europei (art.16), della segreteria per gli affari europei (art. 17), dei nuclei europei (art.18), che dovranno essere istituiti all’interno di ciascuna amministrazione per coordinare l’attività relativa alla partecipazione all’Unione europea, e degli esperti nazionali distaccati (art. 19).

Il Capo IV reca norme relative alla partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’Unione europea.

In particolare:

§   gli artt. 20 e 21 prevedono, rispettivamente, che nelle politiche dell’Unione europea di interesse regionale sia convocata, anziché una volta all’anno, ogni quattro mesi, una sessione europea della Conferenza Stato-regioni, e due volte all’anno, anziché ogni anno, la sessione europea della Conferenza Stato-città e autonomie locali;

§   l’art. 22 conferma sostanzialmente quanto previsto dall’art. 4-quater della L.11, prevedendo che qualora lo richieda la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, il Governo appone la riserva di esame sui progetti di atti di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome. Decorsi venti giorni il Governo può comunque procedere;

§   l’art. 23 disciplina per la prima volta la possibilità per i Presidenti delle Assemblee, dei Consigli regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano di far pervenire ai presidenti delle Camere le osservazioni delle rispettive Assemblee in ordine al rispetto del principio di sussidiarietà;

§   l’art. 24 riproduce quanto già attualmente previsto dall’art. 6 in materia di partecipazione degli enti locali alle decisioni relative alla formazione degli atti normativi europei;

§   l’art. 25 modifica quanto attualmente previsto dall’art. 6-bis della L.11 in materia di nomina dei rappresentati italiani presso il Comitato delle regioni, in modo da adeguare la normativa interna alle novità previste dal Trattato di Lisbona, che non attribuisce più a ciascuno stato membro un numero preciso di componenti ma ne demanda la determinazione ad una decisione del Consiglio; a tal fine viene affidata ad un apposito DPCM la definizione dei criteri di ripartizione.

Il Capo V, relativo alla partecipazione delle parti sociali e delle categorie produttive alle decisioni relative alla formazione di atti dell’Unione europea, si compone di un solo articolo (art. 26) che riproduce quanto attualmente previsto dall’art. 7 della L. 11, salvo un riferimento più generale al coinvolgimento delle parti sociali e delle categorie produttive oltre al CNEL.

Il Capo VI (artt. 27-38) è relativo all’attuazione degli obblighi discendenti dall’Unione europea.

L’articolo 27 prevede che entro il 28 febbraio di ogni anno il Presidente del Consiglio o il Ministro per le politiche europee presenta al Parlamento il disegno di legge di delegazione europea. La legge di delegazione europea è corredata da una relazione nella quale il Governo dà conto, oltre agli elementi già previsti nella legge 11, delle motivazioni che hanno determinato l’inserimento delle direttive in uno degli allegati con specifico riguardo all’opportunità di richiedere il parere parlamentare. Tale provvedimento potrà contenere esclusivamente disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie, per autorizzare il Governo a recepire in via regolamentare la normativa europea, per introdurre eventuali disposizioni sanzionatorie o per individuare i principi e criteri direttivi per l’esercizio della potestà legislativa regionale o, infine, per autorizzare il Governo ad emanare testi unici o disposizioni integrative o correttive (art. 28). Nel caso in cui occorra inserire disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali, il Governo dovrà presentare un disegno di legge europea. Le disposizioni successive (artt. 29-33) ripetono disposizioni che di norma vengono inserite annualmente in ciascuna legge comunitaria riguardanti rispettivamente le procedure per l’esercizio delle deleghe conferite con legge di delegazione (art. 29), i principi e criteri generali di delega (art. 30), la delega per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi (art. 31 )nonché il recepimento di direttive europee contenute in leggi diverse dalla legge di delegazione (art. 32) e il recepimento di direttive in via regolamentare e amministrativa (art. 33). L’art. 34 prevede che con decreto del ministro competente per materia è data attuazione agli atti di esecuzione non autonomamente applicabili. L’art.35, modificando in parte l’art. 10 della L.11, prevede l’adozione di provvedimenti urgenti diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari per far fronte ad obblighi europei qualora il termine per provvedervi è anteriore alla data di entrata in vigore dei provvedimenti prima richiamati. L’art. 36 prevede che il Governo trasmetta alle Camere una relazione sul mancato o ritardato recepimento di direttive mentre l’art. 37 recepisce quanto già previsto dall’art. 16 della L.11 in materia di recepimento delle direttive da parte delle regioni e province autonome specificando che le Camere sono, altresì, informate, sullo stato di recepimento delle direttive da parte delle regioni. L’art. 38, infine, disciplina autonomamente i poteri sostitutivi dello Stato.

Il Capo VII (artt. 39-40) detta norme in materia di contenzioso, disciplinando i ricorsi alla Corte di Giustizia (art. 39) ed il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle regioni e degli altri enti pubblici responsabili di violazioni.

Il Capo VIII (art. 41-48) disciplina per la prima volta la materia degli aiuti di Stato  mentre il Capo IX reca disposizioni transitorie e finali in materia di parità di trattamento (art. 49), di Commissione per l’attuazione del diritto dell’Unione europea (art. 50), lotta alle frodi contro l’Unione europea) (art.51), punti di contatto europei (art. 52), competenze istituzionali del Ministero degli Affari esteri (art. 53) norme transitorie (art. 54), modifica, deroga, sospensione o abrogazione della legge (art.55), regioni a statuto speciale (art. 56), disposizioni finanziarie (art. 57), e abrogazioni e modificazioni (art. 58).

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’articolo 3, comma 4, il quale prevede la tempestiva consultazione e informazione delle Camere “ai fini della predisposizione dei programmi di stabilità e dei programmi nazionali di riforma per l'attuazione in Italia della strategia per la crescita e l'occupazione”, si segnala che la proposta di legge C. 3921, recante “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri”, approvata dall’Assemblea della Camera lo scorso 9 febbraio ed attualmente all’esame del Senato (A. S. 2555), all’articolo 10 (Documento di economia e finanza - DEF), stabilisce che, nell’ambito del DEF,confluiscano i contenuti dello schema del Programma di stabilità e dello schema del programma nazionale di riforma.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’intervento del legislatore statale nelle materie di cui al testo unificato in esame trova innanzitutto la propria base giuridica nell’articolo 117, secondo comma, lett. a), della Costituzione, che include i rapporti dello Stato con l’Unione europea, nelle materie oggetto di legislazione esclusiva dello Stato.

Per quanto riguarda le modalità di partecipazione delle Regioni alla fase ascendente e discendente della normativa europea, viene in rilievo l’art. 117, terzo comma, in base al quale i rapporti con l’Unione europea delle regioni, sono oggetto di legislazione concorrente. Ai sensi del successivo quinto comma, le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, sono chiamate a partecipare alle decisioni per la formazione degli atti comunitari e all’attuazione dei medesimi, nel rispetto delle norme procedurali stabilite dalle leggi statali, che disciplinano altresì le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. A tal proposito, si segnala che anche in base al disposto dell’articolo 120, secondo comma, Cost., il mancato rispetto della normativa comunitaria costituisce una delle fattispecie in cui il governo è autorizzato ad esercitare il potere sostitutivo nei confronti di organi delle regioni.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 6, comma 3, con riguardo alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà - in luogo di prevedere una mera facoltà – pone in capo alle Camere l’obbligo di consultare, “secondo le modalità previste nei rispettivi regolamenti, i consigli e le assemblee delle regioni e delle province autonome”. Si segnala in proposito che l’articolo 6, paragrafo 1 del protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato sull’Unione europea dispone che “spetta a ciascun parlamento nazionale o a ciascuna camera dei parlamenti nazionali consultare all'occorrenza i parlamenti regionali con poteri legislativi”.

 

L’articolo 19, comma 2, in base ai quali il titolo di esperto europeo viene conferito sulla base di una preselezione che appare di carattere discrezionale e costituisce titolo preferenziale per l’accesso a posizioni economiche superiori o a progressioni di carriera, andrebbe valutato alla luce del principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’articolo 97 della Costituzione, nella parte in cui potrebbe determinare automatismi negli avanzamenti di carriera.

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 37, comma 4, dispone che per le direttive europee nelle materie di competenza legislativa esclusiva, il Governo indica i criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi internazionali. Tale funzione, fuori dai casi in cui sia esercitata con legge o con atto avente forza di legge o, sulla base della legge europea, con i regolamenti previsti dall'articolo 33, è esercitata mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per le politiche europee, d'intesa con i ministri competenti secondo le modalità di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59.”

Andrebbe chiarita la portata normativa della disposizione, che sembrerebbe fare riferimento, in materie di competenza esclusiva statale, all’attuazione delle direttive senza un atto di rango legislativo e al di fuori della procedura prevista dall’articolo 33.

Formulazione del testo

L’articolo 25, comma 2, prevede che i membri titolari e supplenti del Comitato delle Regioni siano indicati per le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano dalla Conferenza delle Regioni e delle province autonome e per le province e per i comuni rispettivamente dall’UPI, dall’ANCI e dall’UNCEM; il comma 3 prevede che debba essere assicurata “la rappresentanza delle assemblee legislative regionali, nonché la corrispondenza tra ciascun membro titolare e il rispettivo supplente”.

Dal combinato disposto dei commi 2 e 3 si evince quindi che spetterebbe all’organismo rappresentativo dei Presidenti delle Giunte regionali indicare anche i rappresentanti delle Assemblee legislative, senza alcun coinvolgimento dell’organismo rappresentativo di questi ultimi.

 

L’articolo 30, comma 1, lettera h)e l’articolo 49 prevedono che “è assicurata la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea e non può essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani” (articolo 30, comma 1, lettera h)) e che “nei confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme dell’ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento dei cittadini dell’Unione europea” (articolo 49).

Si segnala in proposito che l’articolo 14-bis della legge n. 11 del 2005 circoscrive il principio della parità di trattamento dei cittadini italiani ai cittadini europei residenti o stabiliti nel territorio nazionale.

In particolare, il citato articolo 14-bis prevede che le norme italiane di recepimento e di attuazione di norme e princìpi della Comunità europea e dell’Unione europea assicurano la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea residenti o stabiliti nel territorio nazionale e non possono in ogni caso comportare un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani (comma 1). Nei confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme dell’ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento dei cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale (comma 2).

Andrebbe valutata l’opportunità di limitare l’applicazione del principio della parità di trattamento previsto dall’articolo 30, comma 1, lettera h), e dall’articolo 49, ai cittadini europei residenti o stabiliti nel territorio nazionale, al fine di evitare che le disposizioni possano essere interpretate nel senso di imporre allo Stato italiano di adeguare la propria normativa a quella eventualmente più favorevole vigente negli altri Paesi dell’Unione europea.

Con riferimento all’articolo 49 – che peraltro riproduce una disposizione contenuta nella L 11/2005 – andrebbero valutati la portata e gli effetti della disapplicazione da esso prevista.

 

L’articolo 38, comma 1, ultimo periodo, prevede che gli atti normativi adottati dallo Stato per ovviare all’inerzia delle regioni nell’attuazione degli atti dell’Unione europea sono sottoposti “preventivo esame” della Conferenza Stato-Regioni.

Andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare se tale esame si conclude con l’espressione di un parere sugli atti normativi sottoposti alla medesima Conferenza.

 

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