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La proposta di legge, d’iniziativa parlamentare, è diretta ad aggiornare la legge di contabilità e finanza pubblica - legge 31 dicembre 2009, n. 196 - al fine di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio - e in particolare i contenuti e la tempistica di esame dei principali documenti contabili nazionali - alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.

 

Il recente avvio, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nell’ambito del c.d. “semestre europeo”, il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, comporta un ampliamento del raggio d’azione della sorveglianza economica, che in conformità con la strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva si proietterà oltre le tradizionali politiche volte a garantire la disciplina fiscale per comprendere anche quelle tese a favorire, assieme alla stabilità macro-economica, la crescita e la competitività.

 

La presentazione contestuale da parte degli Stati membri e la valutazione simultanea da parte della Commissione europea dei programmi di stabilità o di convergenza (PSC) e dei programmi nazionali di riforma (PNR) – i quali divengono i documenti principali della programmazione economico-finanziaria degli Stati membri - implica in primo luogo una rimodulazione degli strumenti e del ciclo di bilancio quale da ultimo delineati dalla legge di riforma n. 196/2009. Al riguardo, la relazione illustrativa della proposta di legge, nel sottolineare come sia interesse del Parlamento adeguare quanto prima le procedure nazionali in modo da potere utilmente interagire con le dinamiche europee evidenzia come l'impianto complessivo della legge n. 196 del 2009 conservi una piena validità e come ciò confermi l'opportunità di limitarsi ad introdurre solo limitate modifiche volte a tenere conto delle nuove procedure europee e a consentire un pieno controllo dei conti pubblici.

 

Si riporta una breve sintesi del contenuto originario della proposta di legge.

 

La proposta di legge, composta di cinque articoli, si muove lungo le seguenti principali direttrici.

 

In primo luogo, essa è volta a disciplinare i rapporti con l'Unione europea in materia di finanza pubblica, inserendo tra i princìpi fondamentali della legge n. 196 del 2009 la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea. Viene inoltre ribadito il principio del concorso e della relativa responsabilità di tutte le amministrazioni pubbliche nel perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, da realizzare secondo i princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica (art. 1).

 

In secondo luogo, essa provvede ad aggiornare il ciclo e gli strumenti della programmazione di bilancio alla luce dell'introduzione del “semestre europeo”, al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea (art. 2).

A tal fine, viene sostituito l'articolo 7 della legge n. 196 del 2009, prevedendo la presentazione alle Camere, entro il 10 aprile di ogni anno, del Documento di economia e finanza (DEF).

Tale documento diviene il perno della programmazione economico finanziaria, il cui contenuto assorbe sia la Decisione di finanza pubblica, sia i contenuti della Relazione sull'economia e sulla finanza pubblica; nel DEF è, inoltre, ricompreso anche lo schema del Programma di stabilità e lo schema del Programma nazionale di riforma, documenti, questi ultimi, che dovranno essere presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile.

 

Con le modifiche all'articolo 10 della legge n. 196 del 2009, si prevede che i contenuti del Documento di economia e finanza siano articolati in tre sezioni.

La prima sezione reca il Programma di stabilità, che dovrà contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai regolamenti dell'Unione europea e dal codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita. In tale ambito, nel confermare il principio della programmazione triennale delle risorse, si prevede che l’indicazione dell'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sia accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi; la sezione dovrà, inoltre, contenere le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità, nonché le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.

La seconda sezione del Documento contiene una serie di dati e di informazioni che in larga parte il Governo, nell'ambito della Relazione sull'economia e la finanza pubblica o della Decisione di finanza pubblica, era già tenuto a fornire alle Camere. La sezione, reca, tra l’altro, le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio. In allegato alla sezione è riportata la nota metodologica che espone analiticamente i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali.

La terza sezione del Documento reca, infine, lo schema del Programma nazionale di riforma di cui sono enunciati i contenuti principali, che potranno comunque essere adeguati all'evoluzione della disciplina dell'Unione europea. Lo schema contiene gli elementi e le informazioni previsti dai regolamenti dell'Unione europea e dalle specifiche linee guida per il Programma nazionale di riforma. In tale ambito vengono indicati: le priorità del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF; gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività; lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti.

 

In allegato al DEF (o alla Nota di aggiornamento – cfr. oltre) sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali reca disposizioni omogenee per materia, tenendo conto delle competenze delle amministrazioni, e concorre al raggiungimento degli obiettivi programmatici, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia.

 

Il Ministro dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno.

 

Il DEF, entro il 10 aprile, oltre che alle Camere sarà trasmesso alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica – ancora non istituita - che dovrà esprimere il proprio parere in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.

 

Entro il 25 settembre è prevista la presentazione di una Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza.

La presentazione della Nota, rispetto alla disciplina vigente – e alla luce delle nuove modalità di programmazione economica europea - non è più eventuale e connessa al verificarsi di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica, bensì necessaria.

Essa dovrà contenere, oltre all'eventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e alle eventuali modifiche del Documento di economia e finanza conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al PNR, l'obiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale.

La Nota dovrà, inoltre, recare gli eventuali aggiornamenti del Patto di stabilità interno, nonché il contenuto del Patto di convergenza di cui all'articolo 18 della legge n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale.

Come previsto per il DEF, anche la Nota è inviata per il relativo parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.

Alla Nota di aggiornamento dovranno essere allegate le relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa, attualmente allegate alla Decisione di finanza pubblica di cui all'articolo 10 della legge n. 196 del 2009.

 

La proposta di legge, dispone, inoltre, che, ogniqualvolta si intendano aggiornare gli obiettivi definiti dal Documento di economia e finanza e dalla Nota di aggiornamento del medesimo, ovvero si verifichino scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da rendere necessari interventi correttivi, il Governo trasmetta una relazione al Parlamento, al fine di motivare le ragioni dell'aggiornamento o degli scostamenti e di illustrare gli interventi correttivi.

 

E’ infine confermato il termine del 15 ottobre di ciascun anno entro il quale devono essere presentati alle Camere del disegno di legge di stabilità e del disegno di legge del bilancio dello Stato.

 

Un ulteriore filone di modificazioni alla legge n.196/09, ispirato a criteri di prudenzialità della gestione finanziaria, è diretto ad agevolare il controllo degli andamenti ed il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, al fine di favorire il contenimento della spesa e la riduzione del debito pubblico.

 

In quest’ottica, l’articolo 3 della proposta di legge modifica il disposto dell’art. 11, comma 6, della legge n. 196 del 2009, sopprimendo la disposizione che consente di utilizzare, per finalità di copertura finanziaria degli oneri correnti recati dalla legge di stabilità, gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico (dato dalla differenza positiva tra il suo valore indicato nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente), purché sia comunque assicurato un valore positivo di tale saldo.

Viene, inoltre, introdotto, all’art. 17 della legge n. 196/09, una nuova disposizione tesa ad escludere la possibilità di utilizzare, per finalità di copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione a legislazione vigente, prevedendo espressamente che tale eventuale “extragettito” sia finalizzato al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

 

Ulteriori innovazioni disposte dal medesimo articolo 3 riguardano la modifica del principio della delega legislativa per la revisione della struttura del bilancio di cui all’art. 40, comma 2, lett. h), della legge n. 196 del 2009, volta ad estendere alle spese non rimodulabili la facoltà, attualmente prevista solo per le spese rimodulabili, di fissare in linea di massima con la Decisione di economia e finanza - e di adottare poi con la legge di bilancio – limiti di spesa coerenti con la programmazione triennale delle risorse. L’estensione a tutte le spese iscritte nel bilancio dello Stato della possibilità di introdurre limiti alla loro evoluzione dovrà comunque tenere conto della peculiarità delle spese non rimodulabili, le quali, com’è noto, possono almeno in parte essere connesse a diritti soggettivi e quindi risultare difficilmente comprimibili.

Secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, tale previsione è diretta a consentire una più efficace programmazione di medio termine che fornisca alle amministrazioni maggiori certezze in ordine alle risorse disponibili. La fissazione di tetti di spesa pluriennali consentirebbe di introdurre elementi top-down nella programmazione delle risorse, mutuando un approccio diffuso in ambito internazionale, con l'obiettivo di contenere le dinamiche della spesa e di incrementare al contempo la qualità della stessa.

 

Limitate modifiche sono, inoltre, introdotte, ai sensi dell’articolo 4, con riferimento alla Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l'anno precedente, in relazione alla quale si prevede la nomina di una specifica Commissione tecnica avente il compito di ridefinirne i contenuti.

 

L’articolo 5 della proposta di legge reca, infine, una serie di norme di coordinamento e modifiche di natura prevalentemente formale.

 

Relazioni allegate

La proposta, essendo d’iniziativa parlamentare, reca soltanto la relazione illustrativa.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge si inquadra, nel suo complesso, nell’ambito delle materie sistema tributario e contabile dello Stato, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), e armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma e art. 119, secondo comma, Cost.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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