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Il D.L. 78/2010, approvato in prima lettura dal Senato, reca misure di riduzione della spesa e di aumento delle entrate, dirette a conseguire gli obiettivi di finanza pubblica indicati nella Nota di aggiornamento al DPEF 2010-2013, ultimo documento programmatico approvato dal Parlamento nel settembre 2009, e confermati in sede europea in occasione della presentazione, nel gennaio 2010, dell’aggiornamento annuale del Programma di stabilità.

Si ricorda che l’Ecofin, nella raccomandazione del 30 novembre 2009, ha invitato l’Italia a riportare l’indebitamento netto al di sotto della soglia di riferimento del 3 per cento del PIL entro il 2012, a garantire un aggiustamento annuo di bilancio pari ad almeno 0,5 punti in termini strutturali, e a definire in dettaglio, entro il 2 giugno 2010, la strategia di consolidamento necessaria per la correzione del disavanzo eccessivo.

Il decreto-legge in esame, originariamente composto di 56 articoli, comprende, a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate dal Senato, 63 articoli, strutturati in tre titoli.

Il titolo I, riguardante la stabilizzazione finanziaria, si articola in 4 capi, rispettivamente concernenti: la riduzione del perimetro e dei costi della pubblica amministrazione; la riduzione del costo degli apparati politici ed amministrativi; il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, invalidità e previdenza; le entrate non fiscali.

Il titolo II concerne il contrasto all’evasione fiscale e contributiva.

Il titolo III riguarda lo sviluppo e le infrastrutture.

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge di conversione è accompagnato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica sugli effetti finanziari del provvedimento.

Non risultano, invece, allegate né la relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né la relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

In numerose circostanze il Governo ha provveduto all’emanazione di decreti-legge contenenti misure volte ad anticipare o accompagnare la manovra annuale di finanza pubblica o, comunque, a realizzare – ancor prima dell’istituzionalizzazione della legge finanziaria – interventi economico-finanziari ad ampio spettro (i c.d. “decretoni”).

Tra i casi successivi all’istituzione della legge finanziaria, si ricordano – a titolo di esempio – il D.L. 30 maggio 1988, n. 173, Misure urgenti in materia di finanza pubblica per l'anno 1988, nonché il D.L. 19 settembre 1992, n. 384, Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali.

Per la sua ampiezza, si ricorda inoltre il D.L. 30 settembre 2003, n. 269, Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici, presentato insieme al disegno di legge finanziaria per il 2004.

Negli anni immediatamente precedenti, con decreto-legge si erano dettate più limitate misure di accompagnamento o correzione delle manovre finanziarie, come i D.L. 25 settembre 2001 nn. 350 e 351 del 2001, che hanno concorso alla definizione dei saldi e al prospetto di copertura della legge finanziaria per il 2002.

In tempi più recenti, il D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, emanato contestualmente al disegno di legge finanziaria 2008, ha disposto l’utilizzo della maggiori entrate nette rispetto alle previsioni di bilancio 2007 (c.d. extra-gettito) al fine riavviare “un processo di restituzione del maggior gettito fiscale, rispetto alle previsioni, dando priorità ai soggetti incapienti ed intervenendo a sostegno della realizzazione di infrastrutture ed investimenti”. Analogo meccanismo era stato utilizzato dal D.L. 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria.

Da ultimo, si segnala l’uso dei provvedimenti d’urgenza come anticipazione della legge finanziaria annuale nella XVI legislatura: sia con il D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, sia con il D.L. 1 luglio 2009, n. 78, Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini, poi ulteriormente corretto dal D.L. 3 agosto 2009, n. 103.

Collegamento con lavori legislativi in corso

L’art. 8, co. 10, attribuisce ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali la competenza ad adottare i provvedimenti con i quali le amministrazioni dichiarano le opere, servizi e forniture da considerarsi “segreti” o “eseguibili con speciali misure di sicurezza”.

Tale disposizione sostanzialmente riproduce il contenuto dell’art. 6 dell’’AS 2156 (c.d. ddl anticorruzione) all’esame delle Commissioni 1ª e 2ª del Senato, formulato però non come novella al d.lgs. n. 165/2001, ma come novella all’art. 17 del Codice degli appalti.

L’art. 14, commi 25-31, dispone, in parte in via provvisoria, nella materia delle funzioni fondamentali degli enti locali la cui determinazione è prevista come competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione. Su tale materia interviene il ddl recante “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”, già approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 3118) e ora all’esame del Senato (A.S. 2259). In particolare, le disposizioni recate dai commi 28, 29 e 30 riproducono sostanzialmente quelle contenute nel’art. 8, commi 3, 4 e 6 del citato ddl, il quale, a differenza delle disposizioni in esame attua l’art. 117 , secondo comma, lettera p), non solo per i comuni, ma anche per le province e le città metropolitane.

L’art. 49, commi 1-4, in materia di disciplina della conferenza di servizi, ripropone sostanzialmente il contenuto dell’articolo 5-bis dell'A.C. 3209-bis, recante "Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione", soppresso nel corso dell’iter alla Camera in quanto contenuto nei suddetti commi.

Motivazioni della necessità e urgenza

Il preambolo del decreto-legge rileva la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni per il contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all’evasione fiscale ai fini della stabilizzazione finanziaria, nonché per il rilancio della competitività economica.

Come specificato nella Nota informativa presentata dal Governo il 16 giugno scorso, il provvedimento in esame costituisce lo strumento per attuare la correzione delineata nella Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) e risponde all’impegno concordato dal Governo in ambito europeo. L’emergere di tensioni sui mercati finanziari a seguito della crisi della Grecia ha reso più urgente l’intervento. Il Governo ha ritenuto, pertanto, opportuno anticipare la manovra rispetto alle scadenze fissate dalla legge di contabilità (legge 196/2009).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le misure del decreto appaiono riconducibili in via prevalente alla materia sistema tributario e contabile dello Stato, demandata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.

A tale ambito materiale sono tra le altre riconducibili le disposizioni del provvedimento che recano specifiche misure di carattere tributario (si vedano, ad esempio, l’articolo 22 - c.d. redditometro; l’articolo 21 - Obblighi di comunicazione all’Agenzia delle entrata e l’art. 27 – Autorizzazioni alle operazioni intracomunitarie).

Occorre inoltre considerare che, in base al disposto del terzo comma dello stesso articolo 117, l’armonizzazione dei bilanci pubblici e (il) coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario rientrano tra le materie di potestà legislativa concorrente, nelle quali è riservata allo Stato la sola determinazione dei princìpi fondamentali. Tale ambito competenziale è altresì richiamato dalla stessa Costituzione all’articolo 119, secondo comma, ove si prevede che comuni, province, città metropolitane e regioni stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Detto coordinamento – come evidenziato dalla giurisprudenza costituzionale (v. in particolare la sentenza n. 35 del 2005) – non sembra peraltro costituire propriamente un ambito materiale, quanto piuttosto una finalità assegnata alla legislazione statale, funzionale anche al perseguimento di impegni finanziari assunti in sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al rispetto del Patto di stabilità e crescita a livello europeo.

In questo contesto si collocano diverse disposizioni del decreto in esame. In particolare, si vedano: l’articolo 14, co. 11-12 (Deroghe al patto di stabilità enti locali per pagamenti in conto capitale); l’articolo 14, co. 25-31 (Funzioni fondamentali dei comuni); l’articolo 14, co. 33-bis/33-ter (Patto di stabilità per enti locali commissariati).

Per quanto riguarda le singole disposizioni, rilevano altresì ulteriori ambiti materiali attribuibili alla competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato.

Quanto agli ambiti rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del secondo comma dell’articolo 117 Cost., assumono, in particolare, rilievo:

§         “difesa e Forze armate”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera d) della Costituzione;

§         “organi dello Stato”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera f) della Costituzione;

§         “tutela della concorrenza”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione;

§         “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione;

§         “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione;

§         “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione;

§         norme generali sull’istruzione di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera n) della Costituzione;

§         “previdenza sociale”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera o) della Costituzione;

§         “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione;

§         “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione;

§         “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.

 

Sempre con riferimento a singole disposizioni, possono altresì rilevare, tra le materie di legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.:

§          “tutela della salute”;

§         “governo del territorio”;

§         “ricerca scientifica e tecnologica”;

§         “porti e aeroporti civili”;

§         “previdenza complementare e integrativa”;

§         “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”;

§         “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”;

§         “promozione e organizzazione di attività culturali”.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Con riferimento a specifiche disposizioni del provvedimento si osserva quanto segue.

L’art. 5 co. 1, prevede l’assegnazione al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato verranno altresì riassegnati gli importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti economici degli organi indicati nell’articolo 121 della Costituzione, ossia Consiglio regionale, Giunta e Presidente della Giunta.

In tema di riduzioni dei trattamenti dei consiglieri regionali si ricorda che la Corte costituzionale, in relazione all’art. 119 Cost., con la sentenza n. 157 del 2007, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione della legge finanziaria 2006 che prevedeva la riduzione del 10 per cento delle indennità spettanti ai titolari degli organi politici regionali (L. 266/2005, art. 1, co. 54).

Inoltre, con la sentenza n. 159 del 2008, la Corte ha scrutinato alcune disposizioni della legge finanziaria 2007, volte al contenimento della spesa degli organismi politici e degli apparati amministrativi degli enti territoriali, ribadendo il proprio orientamento secondo cui le disposizioni statali possono solo prevedere «criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004)».

Il comma 20 dell'art. 6 esclude l’applicazione diretta delle disposizioni recanti norme di risparmio degli apparati amministrativi contenute nell’articolo stesso a regioni, province autonome ed agli enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali tali norme sono qualificate come disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

Si ricorda, al riguardo, che l'orientamento della Corte costituzionale, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, è nel senso che la (auto)qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza (ex plurimis, sentenze n. 169/2007, 447/2006 e n. 482/1995).

L’art. 14, comma 6, prevede la possibilità di sospensione dei trasferimenti erariali alle Regioni che risultino “in deficit eccessivo di bilancio”.

La disposizione non specifica direttamente, né prevedendo normativa di attuazione, i parametri di deficit “eccessivo”; non è, inoltre, espressamente indicata la durata della sospensione e non risulta chiaro il coordinamento con le altre disposizioni concernenti il patto di stabilità e le relative sanzioni.

L’articolo 14, comma 33, reca una norma interpretativa che afferma la natura non tributaria della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani di cui all’articolo 238 del D.Lgs. n. 152 del 2006 (cd. Codice ambientale) e affida le relative controversie sorte successivamente al 31 maggio 2010 (data di entrata in vigore del decreto in esame) alla giurisdizione ordinaria.

Sulla qualificazione della natura giuridica della prestazione patrimoniale per lo smaltimento dei rifiuti, rilevante ai fini dell’assoggettamento all’imposta sul valore aggiunto (IVA), è intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale (n. 238 del 2009) che ha riconosciuto la natura tributaria della tariffa di igiene ambientale (art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997), con esclusione quindi dalla imponibilità ai fini IVA delle somme dovute e conseguenti ricorsi contribuenti per il rimborso dell’IVA pagata. L’interpretazione della Corte costituzionale è stata ribadita, con un revirement giurisprudenziale, dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 8313/2010.

Il comma 7 dell'articolo 29 modifica innanzitutto l’articolo 319-bis del codice penale - il quale prevede una circostanza aggravante del delitto di cui all'articolo 319 del medesimo codice riferita ai casi in cui l’omissione o il ritardo di atti d’ufficio, così come il compimento di atti contrari ai doveri d’ufficio, ha per oggetto il conferimento di pubblici impieghi o stipendi o pensioni o la stipulazione di contratti nei quali sia interessata l'amministrazione alla quale il pubblico ufficiale appartiene - estendendo l'operatività dell'aggravante in questione ai casi in cui il fatto ha ad oggetto il pagamento o il rimborso di tributi. La seconda parte del comma 7 prevede poi che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica, "è limitata alle ipotesi di dolo".

In ordine alla limitazione di responsabilità in esame va richiamata la giurisprudenza costituzionale, che in particolare - nel riconoscere la legittimità delle disposizioni che hanno limitato la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica, ai fatti ed alle omissioni posti in essere con dolo o colpa grave - ha ribadito quanto affermato anche in più risalenti pronunce e cioè che "non v’è alcun motivo di dubitare che il legislatore sia arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile (sentenza n. 411 del 1988), senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non arbitrarietà" (cfr. Corte costituzionale n. 371 del 1998).

Tuttavia, la medesima Corte costituzionale ha affermato che "può ritenersi ormai acquisito il principio dell'ordinamento... secondo cui la imputazione della responsabilità ha come limite minimo quello della colpa grave (prevista, in via generale, insieme all'imputazione per dolo)" e che "non è conforme ai principi dell'ordinamento, quale configurato nell'attuale sistema normativo, attenuare ulteriormente, in via generale, i casi di responsabilità per colpa grave" (cfr. Corte costituzionale n. 340 del 2001).Sul piano normativo, precedenti che si risolvano in una limitazione della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti a sole ipotesi dolose sono di fatto rarissimi e, per quel che risulta, giustificati o da circostanze del tutto eccezionali e transitorie (si veda, ad esempio, in questo senso, Corte costituzionale n. 108 del 1967) ovvero, nel caso dell'esercizio delle funzioni giudiziarie, dalle peculiari esigenze costituzionalmente rilevanti che le contraddistinguono (Corte cost. 385/1996).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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