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Il testo unificato delle proposte di legge abbinate all’A.C. 41 come risultantedagli emendamenti approvati, all’art. 1, comma 1, individua, ai sensi dell’articolo 44, secondo comma, e 119, della Costituzione, le finalità del provvedimento che consistono nella salvaguardia e nella valorizzazione delle specificità culturali, economiche, sociali e ambientali dei comuni montani, a garanzia di un’adeguata qualità della vita dei soggetti residenti e, in particolare, dei nuclei familiari. Lo scopo della proposta di legge in esame è quello di evitare lo spopolamento dei territori montani e di contenere la tendenza all’innalzamento dell’età media delle popolazioni.

Il comma 2 dispone che concorrono alla realizzazione delle predette finalità, per quanto di competenza, lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti locali. Il comma 3 stabilisce che l’attuazione delle misure previste è subordinata all’autorizzazione della Commissione europea, ai sensi dell’articolo 108 del Trattato istitutivo della Comunità europea.La norma prevede altresì che l'Italia si faccia promotrice, nelle sedi comunitarie, di azioni volte al riconoscimento della specificità dei territori montani, nonché all’introduzione di una definizione comunitaria di tali territori che tenga conto delle diverse realtà montane dell'Unione europea.

 

L’articolo 2, comma 1, attribuiscead un decreto delMinistro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro dell’interno, previa intesa con la Conferenza unificata, il compito di definire i criteri per l’individuazione dei comuni montani. Il predetto decreto deve essere adottato entro 90 giorni dalla dall’entrata in vigore della legge, sentite le commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari.

A seguito dell’entrata in vigore del predetto decreto, le regioni sono chiamate a provvedere entro i successivi 30 giorni ai fini della classificazione del rispettivo territorio montano (comma 2).

Il comma 3 detta i criteri per il riconoscimento dei comuni montani, come quelli caratterizzati alternativamente da a) un posizionamento di almeno il 70% della superficie comunale al di sopra di 400 metri s.l.m.; ovvero b) un posizionamento di almeno il 40% della superficie comunale al di sopra dei 400 metri di altitudine s.l.m. e presenza di almeno il 30% del territorio comunale in pendenza superiore al 20%. I parametri relativi all’altitudine sono elevati di 500 metri nel caso di comuni situati nelle regioni alpine (comma 4).

Il comma 5 stabilisce che per l’individuazione del comune montano è richiesta la presenza di particolari situazioni di svantaggio sociale ed economico dovute alla fragilità del territorio.

L’articolo 3 introduce norme per i progetti di sviluppo dei comuni montani. Il comma 1, in particolare, istituisce, a decorrere dall’anno 2010, il Fondo nazionale integrativo per i comuni montani, con una dotazione pari a 6,75 milioni di euro per l’anno 2010 e 6 milioni annui a decorrere dal 2011, da destinare al finanziamento di particolari progetti di sviluppo socio-economico, anche a carattere pluriennale. Tali progetti riguardano, tra l’altro, il potenziamento e valorizzazione dei servizi pubblici, del sistema scolastico, delle risorse energetiche ed idriche, gli incentivi per i territori incolti e per l’accesso dei giovani alle attività agricole, lo sviluppo del turismo montano e degli sport di montagna, le politiche di forestazione (comma 3). L’individuazione dei predetti progetti, i quali devono presentare carattere straordinario, è disposta entro il 30 marzo di ciascun anno, mediante decreto del Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, vale a dire la Conferenza che – per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane – ha unificato la Conferenza Stato-città ed autonomie locali con la Conferenza Stato-regioni. Lo schema di decreto è inviato alle Camere per l’acquisizione dei pareri mediante il meccanismo del doppio parere parlamentare nel caso in cui il Governo non intenda attenersi alle condizioni contenute nei pareri (comma 2). Il successivo articolo 13 stabilisce al riguardo che il predetto decreto, in sede di prima applicazione delle norme, possa essere adottato entro il 30 ottobre dell’anno di entrata in vigore del presente provvedimento.

L’articolo 4detta specifiche disposizioni che modificano il codice dei contratti pubblici in tema affidamento lavori nei  comuni montani (comma 1). Il comma 2 prevede la possibilità dei comuni montani di emettere specifiche obbligazioni appositamente finalizzate alla realizzazione di opere infrastrutturali, previa verifica della sostenibilità economica delle operazioni.

L’articolo 5 prevede interventi in favore dell'associazionismo sociale. Esso reca due novelle alla legge n. 266 del 1991 (legge-quadro sul volontariato). In particolare viene modificato l’articolo 12, relativo all’Osservatorio nazionale sul volontariato, ricomprendendo tra i compiti ad esso attribuiti, quello di approvare progetti sperimentali elaborati, anche in collaborazione con gli enti locali, da organizzazioni di volontariato per far fronte anche “ad interventi nei territori montani e nelle altre aree territorialmente marginali del Paese”, oltre che ad emergenze sociali e per favorire l'applicazione di metodologie di intervento particolarmente avanzate. La seconda novella riguarda il comma 1 dell’articolo 15 della predetta legge n. 266/1991 che interviene confermando, nella misura non inferiore del quindicesimo dei proventi delle fondazioni bancarie, la quota da destinare alla costituzione di appositi fondi speciali presso le regioni e le province autonome ed estendendo la platea dei soggetti gestori dei centri di servizio. Tra questi soggetti vengono ricompresi, oltre alle organizzazioni di volontariato, anche le associazioni sportive dilettantistiche, le associazioni bandistiche, i cori amatoriali, le filodrammatiche, le associazioni dilettantistiche di musica e danza popolare, le cooperative sociali di cui alla legge n. 381/1991, nonché delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS). La norma specifica, inoltre, che una quota non inferiore al 10% di tali fondi è vincolata alla creazione di centri di servizi nei territori montani. In tale ambito le somme eventualmente eccedenti possono essere utilizzate per l'acquisto di attrezzature, di materiali e di mezzi il cui utilizzo sia strettamente connesso alle attività di natura sociale. Il comma 2 introduce semplificazioni ed agevolazioni fiscali in favore delle associazioni bandistiche, degli sci club riconosciuti dalla Federazione Italiana Sport Invernali (FISI), dei cori amatoriali, delle associazioni filodrammatiche, di musica e di danza popolare legalmente riconosciute.

L’articolo 6, al comma 1,prevedealcune modifiche alla legge n. 74 del 2001, concernente l'attività del Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico (CNSAS) del Club alpino italiano, aggiungendo una disposizione all’articolo 1 che parifica al citato ente anche il Soccorso Alpino Valdostano/Secours Alpin Valdôtain (SAV) e il Bergrettungsdienst dell'Alpenvereins (BRD), nel rispettivo territorio di competenza, ai fini della citata legge n. 74 e del rispetto degli statuti d'autonomia e delle relative norme di attuazione. Rispetto alla legislazione vigente dell’articolo 3 della citata legge n. 74, viene precisato che il CNSAS opera prevalentemente avvalendosi dell’attività prestata in forma volontaria, libera e gratuita dai propri associati per il perseguimento dei fini istituzionali. Viene inoltre aggiunta un’ulteriore scuola nazionale rispetto a quelle già individuate e riconosciute nell’ambito del CNSAS all’articolo 5, vale a dire la Scuola nazionale tecnici di soccorso speleo subacqueo. Infine, vengono aggiunte ulteriori figure professionali specialistiche (tecnico di soccorso speleo subacqueo, tecnico di disostruzione e tecnico di centrale operativa) rispetto a quelle già previste a legislazione vigente all’articolo 6. Il comma 2 stabilisce che il Club alpino italiano (CAI), nell'ambito della propria attività istituzionale, possa prevedere progetti per la tutela e la valorizzazione della rete dei sentieri e dei rifugi presenti sul territorio nazionale, da realizzare anche avvalendosi di finanziamenti assegnati a valere sulle risorse del Fondo nazionale integrativo per i comuni montani.

L’articolo 7 istituisce un certificato di ecocompatibilità che potrà accompagnare il materiale del legno, nonché tutti i suoi derivati, che provengano da boschi gestiti con criteri di ecocompatibilità. I boschi in questione possono essere già esistenti ma anche di nuova formazione; in tale ultima ipotesi è necessario che siano utilizzate specie indigene di pregio e a lungo ciclo di maturazione. Il comma 3 attribuisce al Ministero delle politiche agricole e forestali, entro 6 mesi dall’entrata in vigore della presente proposta di legge, il compito di approvazione un regolamento per il rilascio e per l'uso della predetta certificazione, previa intesa della già richiamata Conferenza unificata.

L’articolo 8 detta disposizioni dirette a tutelare la buona fede dell’acquirente di beni gravati da usi civici, che siano risultati solo successivamente al perfezionamento dell’atto di compravendita, esclusivamente in caso di assenza di dolo o colpa dell’acquirente. A tale fine, si prevede la definizione delle relative controversie applicando oneri calcolati sulla base del valore dei beni nello stato di fatto antecedente alla compravendita.

L’articolo 9 definisce i rifugi di montagna quali strutture ricettive custodite, presso zone disagiate o isolate di montagne, idonee a ricovero, ristoro e soccorso a sportivi ed escursionisti (comma 1). Il comma 2 dispone che tali requisiti siano stabiliti dalle regioni e dalle province autonome, inclusi quelli degli scarichi e degli impianti di smaltimento delle strutture. Tale competenza prevede la possibilità di derogare alle disposizioni normative concernenti il testo unico delle leggi sanitarie (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265), la disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande (legge 30 aprile 1962, n. 283), nonché il codice dell’ambiente (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152). Di conseguenza viene disposta l’abrogazione del DPR 4 agosto 1957, n. 918, recante norme di disciplina dei rifugi alpini.

Il comma 3 stabilisce che gli immobili del demanio statale, di proprietà del Ministero dell’economia e delle finanze o del Ministero della difesa, in uso come rifugi di montagna non possano costituire oggetto delle operazioni di dismissione e di cartolarizzazione di cui al decreto-legge n. 351 del 2001(convertito dalla 410/2001). Tali rifugi possono essere concessi in locazione a persone fisiche o giuridiche o ad enti non aventi scopo di lucro ai sensi della normativa vigente.

L’articolo 10 attribuisce ai Collegi nazionali delle guide alpine e dei maestri di sci la facoltà di realizzare una serie di progetti finalizzati ad avvicinare i giovani alle due professioni ed a promuovere la sicurezza, la tutela ambientale e la valorizzazione delle zone montane.

L’articolo 11 fornisce una interpretazione autentica dell’articolo 2, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 504 del 1992 relativo alla definizione di fabbricato, quale unità immobiliare iscritta o da iscrivere nel catasto edilizio urbano. La norma al riguardo chiarisce che non devono considerarsi rientrare nella predetta definizione, indipendentemente dalla categoria catastale, le unità immobiliari per le quali ricorrano i requisiti di ruralità previsti all’articolo 9 del DL. n. 557 del 1993 (convertito dalla legge n. 133 del 1994).

L’articolo 12 fa salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome che sono chiamate a provvedere alle finalità del presente provvedimento ai sensi di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione, fermo restando il principio sancito dall’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 che sancisce la garanzia per le regioni a statuto speciale e alle province autonome di applicare le relative norme per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, nel periodo precedente all’adeguamento dei rispettivi statuti.

 

Coordinamento con la normativa vigente

Con riferimento ai comuni montani di cui all’articolo 2, comma 3, della presente proposta di legge, si ricorda che l’articolo 2, comma 187, della legge finanziaria 2010 (L. n. 191/2009), come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, lett.a) e b), D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42 ha disposto la cessazione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunità montane.Inoltre, l’art. 16 del ddl AS 2259 approvato dalla Camera in prima lettura (AC3118) e ora all’esame del Senato, prevede che a decorrere dalla data di entrata in vigore, le leggi regionali possono prevedere la soppressione delle comunità montane, isolane e di arcipelago esistenti e possono attribuire le funzioni già spettanti a tali comunità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Va sottolineato che il comma 1 dell’articolo in commento, specifica che i criteri per l’individuazione dei comuni montani vengono definiti “ai soli fini della presente legge”.

Con riferimento all’articolo 9, comma 2, relativo ai rifugi di montagna, nel quale si prevede, tra l’ altro, la possibilità di derogare a talune disposizioni del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’ambiente si segnala che l’art. 3, comma 1, del medesimo decreto stabilisce che le norme ivi contenute non possano essere derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa, mediante modifica o abrogazione delle singole disposizioni in esso contenute.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni poste dagli articoli della proposta in esame riguardano competenze esclusive e concorrenti dell’articolo 117 della Costituzione.

Inoltre, con riferimento alle comunità montane, va ricordato che la Consulta ha più volte avuto modo di ribadire che, dopo l’entrata in vigore del Titolo V della Costituzione, la disciplina delle comunità montanerientra nella competenza legislativa regionale di natura residuale (sent. 244/2005, 456/2005 e 397/2006).

Tuttavia, il testo in esame reca disposizioni per la definizione di comuni montani solo ai fini dal testo medesimo previsti.

A questo proposito l’art. 2 al comma 1 rinvia ad un decreto ministeriale adottato d’intesa con la Conferenza unificata la definizione di criteri per l’individuazione di comuni da considerare montani, spettando alle regioni la classificazione del rispettivo territorio montano, mentre il comma 2 del medesimo articolo stabilisce criteri altimetrici cui il suddetto decreto deve attenersi.

In merito si ricorda che, con la  sentenza n. 27/2010, la Consulta ha dichiarato illegittima la previsione di un criterio altimetrico rigido come strumento per attuare la riduzione dei trasferimenti erariali diretti alle comunità montaneaccogliendo, in tal modo, il ricorso della Regione Liguria con riferimento all’art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, nella parte in cui prevede che i destinatari della riduzione, prioritariamente, devono essere individuati tra le comunità che si trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare

 

Con particolare riferimento al comma 2 dell’articolo 9 concernente i rifugi di montagna, le singole regioni già disciplinano autonomamente, con proprie leggi, la materia dei rifugi alpini a seguito del trasferimento di competenze operato con il D.Lgs. n. 112/1998 (artt. 43-46). E’ il caso ad esempio dell’Emilia Romagna che vi ha provveduto con la legge regionale 16/2004 “Disciplina delle strutture ricettive dirette all'ospitalità” e della Liguria (legge regionale 2/2008 recante “Testo unico in materia di strutture turistico-ricettive e balneari”).

 

L’articolo 12 introduce nel testo – con riferimento a tutte le sue disposizioni - la clausola di “compatibilità” con l’ordinamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Le disposizioni della legge non modificano il quadro delle competenze definite dagli statuti (che sono adottati con legge costituzionale) e dalle relative norme di attuazione; esse si applicano pertanto in quegli ordinamenti solo in quanto non contrastino conle speciali attribuzioni di quegli enti.

L’esplicitazione di questo principio è stata introdotta in passato principalmente nelle leggi finanziarie per evitare che regioni e province autonome, nel dubbio sull’effettiva estensione di disposizioni che incidono sulle materie di loro competenza, ritenessero necessario chiedere una pronuncia alla Corte costituzionale. Proprio la Corte costituzionale(sent. nn. 326 del 2008, nn. 165, 162 e 105 del 2007 e nn. 234, 118 e 88 del 2006) tuttavia ha ribadito in una serie di pronunce concernenti le leggi finanziarie, che «simili clausole, formulate in termini generici, non hanno l'effetto di escludere una lesione della potestà legislativa regionale».

L’art. 12 richiama inoltre la cosiddetta clausola di maggior favore contenuta nell’articolo 10 della legge costituzionale 3/2001.

La legge costituzionale 3/2001 che ha riformato il sistema delle autonomie lasciando inalterato la distinzione tra autonomie ordinarie e speciali, ha disposto, all’articolo 10, la possibile applicazione delle disposizioni della legge costituzionale alle regioni a statuto speciale «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite», fino all’adeguamento dei rispettivi statuti. Pertanto, la Corte costituzionale (a.e.sent. n. 326/2008 in materia di organizzazione degli uffici regionali e degli enti locali, e n. 110/2007 in materia di tutela della salute) valuta, in relazione a ciascuna questione di legittimità, se prendere a parametro l’articolo 117 Cost. anziché le norme statutarie, nel caso in cui la potestà legislativa da esso conferita nella materia oggetto della questione, assicura una autonomia più ampia di quella prevista dagli statuti speciali.

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Le finalità del provvedimento, come stabilito dall’articolo 1, comma 1, della proposta in esame, sono ricondotte alla legittimazione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione, il quale prevede espressamente che la legge disponga provvedimenti a favore delle zone montane, nonché dell’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, in base al quale lo Stato possa destinare risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati enti territoriali (comuni, province, città metropolitane e regioni), al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale e rimuovere gli squilibri economici e sociali. Al riguardo si osserva che tali richiami appaiono coerenti rispetto ai contenuti della proposta di legge.

Gli interventi considerati dall’articolo 3, inoltre, sembrerebbero poter rientrare adeguatamente nella fattispecie degli interventi speciali considerati dall’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, in quanto trattasi di finanziamenti non sistematici (interventi speciali) , diretti a soggetti specifici e per interventi finalizzati al riequilibrio di aree specifiche del paese, sebbene il finanziamento sia riferito alla generalità dei comuni montani.

 

 

 

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