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Il contenuto dei Protocolli alla Convenzione delle Alpi

I nove Protocolli alla Convenzione per la protezione delle Alpi, di cui possono divenire Parti solo gli Stati che sono già Parti della Convezione, sono stati aperti alla firma in momenti differenti; i Protocolli sono entrati in vigore per le Parti contraenti che hanno espresso il proprio consenso ad essere vincolate ai singoli Protocolli a decorrere da tre mesi dopo il giorno in cui almeno tre Stati avevano depositato il proprio strumento di ratifica.

Gli unici Stati a non avere ancora ratificato alcun Protocollo sono l’Italia e la Svizzera[1].

 

I tre Protocolli sulla pianificazione territoriale e lo sviluppo sostenibile, sulla protezione della natura e del paesaggio e sull’agricoltura di montagna sono stati aperti alla firma il 20 dicembre 1994, nel corso della III Conferenza delle Alpi di Chambéry (Francia).

Il Protocollo nell’ambito della pianificazione territoriale e dello sviluppo sostenibile prevede l'elaborazione di diversi strumenti di pianificazione a livello locale, capaci di combinare gli aspetti dello sviluppo con il rispetto e la valorizzazione dell'ambiente, consentendo uno sviluppo regionale che offra serie opportunità di lavoro alle popolazioni interessate.

Nelle zone rurali i piani e i programmi dovrebbero in ogni caso assicurare terreni adatti all’agricoltura, alla silvicoltura e alla pastorizia e migliorare le caratteristiche del territorio in funzione della difesa dai rischi naturali.

Nelle aree maggiormente urbanizzate i piani determineranno una combinazione equilibrata e misurata delle aree adatte all’urbanizzazione con quelle destinate alla conservazione e alla gestione di spazi verdi nei centri abitati; si dovrà inoltre avere come obiettivo la conservazione delle forme urbanistiche caratteristiche dei vari luoghi.

Nel campo dei trasporti, la programmazione territoriale mirerà a favorire l’uso di mezzi di trasporto compatibili con l’ambiente e a rafforzare il coordinamento e la cooperazione tra i diversi mezzi di trasporto, a promuovere il contenimento del traffico e la diffusione sempre maggiore del trasporto pubblico non solo per la popolazione residente, ma anche per i turisti.

 

L’obiettivo principale del Protocollo sulla protezione della natura e tutela del paesaggio consiste nello stabilire norme internazionali volte a proteggere, curare e ripristinare, se necessario, la natura e il paesaggio nel territorio alpino, in modo da assicurare: l'efficienza funzionale degli ecosistemi; la conservazione degli elementi paesaggistici e delle specie animali e vegetali selvatiche insieme ai loro habitat naturali; la capacità rigenerativa e la produttività delle risorse naturali; la diversità, la peculiarità e la bellezza del paesaggio naturale e rurale.

Ai fini dell’attuazione del Protocollo, le Parti contraenti sono tenute a rispettare alcuni impegni fondamentali che prevedono, in particolare, la cooperazione a livello internazionale per il rilevamento cartografico, la delimitazione, la gestione e il controllo delle aree protette e di altri elementi del paesaggio naturale e rurale meritevoli di protezione; la definizione di modelli, programmi e/o piani paesaggistici; la ricerca scientifica e l’adozione di ogni altra misura finalizzata alla protezione delle specie animali e vegetali selvatiche. Le Parti si impegnano inoltre a promuovere la cooperazione transfrontaliera nell’ambito della tutela dello stato naturale e del paesaggio a livello sia regionale che locale. Spetta poi a ciascuna Parte stabilire, nell’ambito istituzionale vigente, il livello più idoneo alla concertazione e cooperazione fra le istituzioni e gli enti territoriali direttamente interessati.

È previsto che le aree protette esistenti vengano conservate, gestite e, dove necessario, ampliate; ove possibile, devono esserne istituite di nuove, come ad esempioiparchi nazionali.

Il controllo del rispetto degli obblighi sanciti dal Protocollo è effettuato dal Comitato permanente istituito dalla Convenzione, sulla base di un resoconto periodico, in cui le Parti contraenti riferiscono in merito alle misure adottate in attuazione degli impegni assunti.

 

Il Protocollo sull'agricoltura di montagna prevede principalmente di incentivare l’agricoltura di montagna, considerando le peculiari condizioni delle zone montane nell’ambito della pianificazione territoriale, della destinazione delle aree, del riordinamento e del miglioramento fondiario, nel rispetto del paesaggio naturale e rurale.

La difesa della specificità e della tipicità dei prodotti può a sua volta consentire di creare condizioni di commercializzazione favorevoli ai prodotti dell’agricoltura e dell'allevamento di montagna anche sui mercati internazionali, con l'impatto favorevole prevedibile per la creazione di marchi di denominazione di origine o di garanzia della qualità.

 

Il Protocollo sulle foreste montane è stato aperto alla firma il 27 febbraio 1996, nel corso della IV Conferenza delle Alpi di Brdo (Slovenia) e non risulta firmato dalla sola Unione europea.

Esso contempla in generale la predisposizione delle strutture di base per la  pianificazione forestale, mantenendo le funzioni protettive delle foreste di alta quota e la loro rilevanza dal punto di vista economico ed ecologico. Nel Protocollo sulle foreste montane le Parti contraenti si impegnano a istituire riserve forestali naturali in numero ed estensione sufficienti, nonché ad apprestare gli strumenti di finanziamento delle misure di incentivazione e compensazione.

 

I Protocolli sull'energia, la difesa del suolo e il turismo sono stati aperti alla firma il 16 ottobre 1998, nel corso dei lavori della V Conferenza delle Alpi svoltasi a Bled (Slovenia). Anche questi tre Protocolli non risultano firmati dall’Unione europea.

 

Il Protocollo sull'energia ha l’obiettivo di migliorare la compatibilità ambientale dell’utilizzo dell’energia nell'arco alpino, anche mediante i risparmi ottenuti con l'utilizzazione razionale dell’energia. Sono pertanto previste misure ad ampio raggio, come l'estensione della coibentazione degli edifici e l’ottimizzazione dei rendimenti degli impianti termici di riscaldamento; l'accrescimento di efficienza dei sistemi di distribuzione del calore e degli impianti di climatizzazione; controlli ravvicinati volti alla  riduzione delle emissioni dannose degli impianti termici; il ricorso a processi tecnologici avanzati per l’utilizzazione e la trasformazione dell’energia; l'abbandono progressivo del sistema della forfettizzazione nel calcolo dei costi di riscaldamento e di fornitura di acqua calda sì da moderare i relativi consumi; la progettazione secondo nuovi schemi di edifici che possano servirsi di tecnologie a basso consumo energetico; la promozione e l’attuazione di piani energetici a livello comunale e locale.

 

Il Protocollo sulla difesa del suolo prevede anzitutto che i terreni meritevoli di protezione vengano inclusi nelle aree protette, vista l'indubbia rilevanza ambientale della loro buona conservazione. In generale il Protocollo raccomanda  un uso contenuto del terreno e del suolo, nonché delle risorse minerarie e delle attività estrattive.

 

Il Protocollo sul turismo persegue l’obiettivo generale di contribuire ad uno sviluppo sostenibile del territorio alpino grazie ad un turismo rispettoso dell’ambiente, impegnando le Parti ad adottare specifici provvedimenti e raccomandazioni che non trascurino gli interessi né della popolazione locale né dei turisti. Le Parti contraenti intendono inoltre promuovere una maggiore cooperazione a livello internazionale tra le rispettive istituzioni competenti, dando particolare rilievo alla valorizzazione delle aree di confine e coordinando le attività turistiche e ricreative che tutelino l’ambiente.

 

I Protocolli sui trasporti e sulla composizione delle controversie sono stati aperti alla firma il 31 ottobre 2000 nel corso della VI Conferenza delle Alpi di Lucerna. Entrambi i Protocolli non risultano firmati dall’Unione europea.

 

Il Protocollo sulla composizione delle controversie ha il compito di colmare una lacuna della Convenzione base, che in effetti non ha previsto particolari meccanismi in caso di divergenti interpretazioni, fra le Parti, delle disposizioni di essa o dei Protocolli successivi. Tali controversie dovranno in primis essere risolte mediante consultazioni tra le Parti in disaccordo: qualora ciò non conduca a risultati concreti entro sei mesi, una delle Parti potrà attivare una procedura arbitrale. Il relativo tribunale sarà composto di due membri designati ciascuno dalle due Parti in disaccordo: questi poi nomineranno, d'accordo tra loro, il presidente del collegio. Le Parti, o una di esse, potranno intervenire nella causa, e il tribunale potrà anche indicare eventuali misure cautelari; le Parti agevoleranno il lavoro del tribunale fornendo documenti e permettendo l'audizione di testimoni o esperti. Il lodo motivato del tribunale, che non potrà essere pronunciato più tardi di un anno dalla costituzione dello stesso, è definitivo e vincolante per le Parti.

 

Il Protocollo sui trasporti, le cui trattative sono iniziate nel 1994, ha presentato particolari difficoltà nella messa a punto del testo, in considerazione della delicatezza degli aspetti economici e ambientali che esso riveste, concernendo una regione di passaggio come quella alpina.

Il Protocollo mira a un coordinamento dello sviluppo integrato dei sistemi di trasporto transfrontalieri nell'arco alpino; un particolare rilievo assume lo sviluppo del trasporto intermodale, giacché esso permette anche un maggior rispetto dell'ambiente, adattando i trasporti a quest'ultimo e non viceversa. Si sostiene inoltre che le esternalità di costo vanno imputate a chi ne è causa, e ciò nel contesto di un tentativo di riduzione del volume complessivo dei trasporti; non meno importante è la previsione del Come riportato nella relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge originario (A.S. 1474), in occasione della discussione svoltasi in sede comunitaria, il Governo italiano ha ottenuto che la sottoscrizione della Convenzione fosse accompagnata da una dichiarazione interpretativa mirante a chiarire la portata degli articoli 8 (Valutazione di progetti e procedura di consultazione interstatale) ed 11 (Trasporto su strada).

In quella sede il Consiglio e la Commissione hanno confermato che i il contenuto del Protocollo sui trasporti è conforme all’acquis comunitario e non impone alcun obbligo giuridico supplementare. “Conformemente alle rispettive competenze – prosegue la dichiarazione - la Commissione e gli Stati membri garantiranno che le misure adottate ai fini dell’attuazione del protocollo sono e saranno coerenti non solo con il protocollo ma anche con le altre disposizioni pertinenti del diritto comunitario e con lo spirito della politica in materia dei trasporti dell’UE definita negli strumenti pertinenti comunitari, fra cui la direttiva sull’Eurobollo, gli orientamenti RTE ed il regolamento ‘Marco Polo’”.

Come nel passato, anche nella presente legislatura la questione di maggior problematicità è rappresentata dall’articolo 11 del Protocollo Trasporti.Nella seduta del 18 febbraio 2010, la Commissione Affari esteri della Camera ha approvato un emendamento soppressivo dell’art. 1, comma 1, lett. i) del disegno di legge in commento, espungendo il Protocollo sui trasporti dal novero degli accordi di attuazione di cui si autorizza la ratifica.

 

Il disegno di legge governativo (A.C. 2451), consta di tre articoli.

I commi 1 e 2 dell’articolo 1 autorizzano, rispettivamente, la ratifica e l’esecuzione dei Protocolli alla Convenzione delle Alpi analiticamente elencati al comma 1 medesimo.

Il comma 3 stabilisce che lo Stato, le regioni e gli enti locali adotteranno gli atti e le misure previsti dai Protocolli di cui si autorizza la ratifica, mantenendo fermo quanto disposto dall’articolo 3, della legge 14 ottobre 1999 n. 403, circa le attribuzioni della Consulta Stato-regioni dell’Arco alpino. Mediante delibere della Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie Locali, di cui all’articolo 8 del Decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono disciplinati i rapporti ed il coordinamento tra la Consulta Stato-regioni dell’Arco alpino e la Conferenza Unificata.

 

L’articolo 3 della legge 14 ottobre 1999, n. 403, ha delegato al Ministero dell'ambiente l'attuazione della Convenzione; il Ministero agirà d'intesa con altri Dicasteri interessati a specifici Protocolli attuativi, nonché con la Consulta Stato-regioni dell'arco alpino, istituita appunto dalla legge 403/1999, alla quale è demandato il compito di individuare le strutture amministrative locali che dovranno attuare la Convenzione e i Protocolli specifici - viene convocata periodicamente dalla Conferenza Stato-regioni. Alla Consulta Stato-regioni dell'arco alpino dovranno essere sottoposti i Protocolli, nella fase di negoziazione, prima della loro approvazione in sede internazionale.

 

L’articolo 2 quantifica l’onere del provvedimento, valutato in 445.000 per l'anno 2009 e individua la relativa copertura finanziaria nel bilancio 2009-2011 nell'ambito del programma “Fondi di riserva e speciali” della missione “Fondi da ripartire” dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2009, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri.

L’articolo 3, infine, dispone l’entrata in vigore della legge per il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Relazioni allegate

Oltre che dalla relazione introduttiva, il disegno di legge è corredato di una relazione tecnica per la quantificazione degli oneri e di un’Analisi tecnico-normativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento si inquadra nell’ambito delle materie politica estera e rapporti internazionali dello Stato demandate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.).

 

Per quanto concerne il ruolo degli enti locali e dei loro organismi di coordinamento nell’attuazione della Convenzione delle Alpi e relativi Protocolli, si rinvia alla trattazione precedente dell’articolo 1, comma 3, del disegno di legge in commento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Cost154-AC2451.doc