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Per una sintesi del contenuto del disegno di legge finanziaria 2010 (AC 2936-A) si rinvia al dossier del Servizio studi n. 246/4 del 10 dicembre 2009.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il disegno di legge finanziaria per l’anno 2009 appare nel suo complesso riconducibile alle materie:

§          sistema tributario e contabile dello Statoe tutela della concorrenza,rimesse alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.);

Sin dalla sentenza n. 14 del 2004, la Corte ha rilevato che l'inclusione della tutela della concorrenza nella lettera e) dell'art. 117, secondo comma, Cost. - insieme alle materie moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie - «evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica (nello stesso senso, cfr., sent. nn. 14 e 272 del 2004, nn. 175 e 242 del 2005, nn. 401, 430, 443 e 452 del 2007 nonché nn. 320 e 322 del 2008).

§          armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, riconducibile nell’ambito della competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni. Detto coordinamento – come già precisato dalla I Commissione Affari costituzionali nei pareri espressi sulle leggi finanziarie, a partire da quella per il 2002, e come confermato dalla giurisprudenza costituzionale – non sembra costituire propriamente un ambito materiale quanto piuttosto una finalità assegnata alla legislazione statale, funzionale anche al perseguimento di impegni finanziari assunti in sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al rispetto del Patto di stabilità e crescita a livello europeo.

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Con riferimento a singole disposizioni, si rileva quanto segue.

 

Alcune disposizioni del disegno di legge finanziaria prevedono finanziamenti o istituiscono fondi in ambiti che interessano la competenza concorrente o residuale delle regioni.

Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, «l'art. 119 Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali misure, infatti, possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza (sentenza n. 168 del 2008, nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 168 del 2009, nn. 63, 50 e 45 del 2008; n. 137 del 2007; n. 160, n. 77 e n. 51 del 2005).

La Corte ha inoltre rilevato che «nel caso in cui un fondo istituito con legge statale incida su àmbiti non riconducibili ad un'unica materia, devono distinguersi due ipotesi. Se una materia è nettamente prevalente sulle altre, essa determina la competenza legislativa e, qualora questa sia statale, determina anche la legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se, invece, non vi è una materia sicuramente prevalente, riconducibile alla competenza dello Stato, si applica il principio di leale collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze» (sentenza n. 168/2008; nello stesso senso, sentenza n. 168/2009, sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n. 211 e n. 133 del 2006).

La Corte ha infine precisato che il titolo di competenza statale che permette l'istituzione di un fondo con vincolo di destinazione non deve necessariamente identificarsi con una delle materie espressamente elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost., ma può consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto di “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato, ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.; il che si verifica quando sia necessario attribuire con legge funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere unitario, e regolare al tempo stesso l'esercizio di tali funzioni – nel rispetto dei princípi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza – mediante una disciplina che sia logicamente pertinente e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tali fini. Ciò comporta la necessità che lo Stato coinvolga le Regioni stesse attraverso attività concertative e di coordinamento che devono essere attuate in base al principio di leale collaborazione. (sentenzan. 168/2009; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 6/2004, nn. 155 e n. 31/2005, n. 303/2003).»

 

Devono pertanto essere valutate alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale:

§          l’art. 2, comma 21, che autorizza la spesa di 3 milioni di euro per la prosecuzione delle attività dei collegi universitari legalmente riconosciuti per lo svolgimento di attività culturale, che appare riconducibile alla materia di competenza concorrente promozione e organizzazione di attività culturali;

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 160/2005, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di un finanziamento agli istituti di cultura italiana all’estero per la costruzione della sede principale perché riconducibile alla materia di competenza concorrente organizzazione di attività culturali.

§          l’art. 2, comma 48-ter, che prevede che, per le necessità del settore agricolo, il CIPE individua i programmi da sostenere e destina 100 milioni di euro, che appare riconducibile alla materia di competenza residuale regionale agricoltura;

§          alcune voci dell’elenco 1, previsto dall’art. 2, comma 240, che prevede la destinazione delle risorse del Fondo per esigenze urgenti e indifferibili. Alla ripartizione delle risorse per le finalità indicate si provvede con decreti del Presidente del consiglio, previo parere delle Commissioni bilancio.

In particolare:

-          è disposto il rifinanziamento delle autorizzazioni di spesa per il sostegno alle scuole non statali.

Si ricorda in proposito che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, i finanziamenti alle scuole non statali sono riconducibili alla materia dell’istruzione, di competenza concorrente; sono di conseguenza costituzionalmente illegittimi finanziamenti statali in questo ambito (sentenze n. 50/2008 e n. 423/2004). Si segnala in particolare che la sentenza n. 50/2008 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 635, L 296/2006, rifinanziato dalla disposizione in esame.

L’altra autorizzazione di spesa rifinanziata dalla voce in esame è relativa ad una disposizione (art. 2, comma 47, L 203/2008) che non reca alcuna autorizzazione di spesa, ma prevede che, fermo il rispetto delle prerogative regionali, con decreto ministeriale, sentita la Conferenza Stato-regioni, sono stabiliti i criteri per la distribuzione alle regioni delle risorse relative al programma di interventi in materia di istruzione, senza alcun riferimento alle scuole non statali.

-          è disposto il finanziamento per la stipula di convenzioni con i comuni interessati per l’attuazione di misure di politiche attive del lavoro per la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili previsti dall’art. 3 DL 67/1997 e all’art. 78, co. 31, L 388/2000.

Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale, nella sentenza  n. 219/2005, ha rilevato che la normativa sui lavoratori socialmente utili si colloca all'incrocio di varie competenze legislative: tutela e sicurezza del lavoro (competenza concorrente); previdenza sociale (competenza esclusiva statale); politiche sociali e formazione professionale(competenza residuale regionale); la “concorrenza di competenze” impone il ricorso al canone della “leale collaborazione”.La Corte ha conseguentemente dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge finanziaria 2004 (art. 3, commi 76 e 82, L 350/2003), che prevedevano convenzioni stipulate dallo Stato direttamente con i Comuni per il finanziamento statale di attività rientranti (anche) in materie di competenza legislativa regionale, nella parte in cui non prevedevano alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni.

-          l’ultima voce dell’allegato prevede il finanziamento di una pluralità di interventi previsti da diverse disposizioni di legge.

Tra questi si segnalano:

·          art. 1 L 379/1993, che concede un contributo a favore dell'Unione italiana ciechi, con vincolo di destinazione all'Istituto per la ricerca, la formazione e la riabilitazione (I.RI.FO.R.) ed all'Istituto europeo ricerca, formazione orientamento professionale (I.E.R.F.O.P.);

·          art. 3 L 24/1996, che concede anch’esso un contributo a favore dell’Unione italiana ciechi;

·          art. 1 L 284/1997, che destina un contributo alle iniziative per la prevenzione della cecità e per la realizzazione e la gestione di centri per l'educazione e la riabilitazione visiva;

·          art. 1 L 282/1998, che destina un contributo all'Unione italiana ciechi, con vincolo di destinazione al Centro nazionale del libro parlato.

·          art. 3 L 452/1999, che prevede l’istituzione e il funzionamento del Museo Omero presso il Comune di Ancona;

·          art. 1 L 72/2001, che prevede un finanziamento per l’istituzione e il potenziamento di centri di documentazione sulle vicende dei profughi giuliano-dalmati;

·          art. 1 L 260/2002, che prevede un contributo dello Stato a favore della Biblioteca italiana per ciechi «Regina Margherita» di Monza;

·          art. 1, comma 40, L  549/1995, il quale prevede contributi dello Stato in favore di enti, istituti, associazioni, fondazioni ed altri organismi, indicati nella Tabella A allegata;

·          art. 10 DL 248/2007, che reca il finanziamento dalla Fondazione Istituto mediterraneo di ematologia (IME);

·          art. 94, comma 10, L 289/2002, che reca un’autorizzazione di spesa a favore del Policlinico «S. Matteo» di Pavia per la realizzazione del Dipartimento di emergenza e accettazione (DEA);

·          articolo 1, comma 1010, della legge n. 296/2006, che reca contributi all’edilizia privata nel Belice.

 

Si segnalano altresì:

§          l’art. 2, comma 45, che modifica il Fondo di sostegno per l'occupazione e l'imprenditoria giovanile, eliminando la finalità di favorire l’accesso a finanziamenti agevolati. Il Fondo risulta dunque destinato a consentire ai soggetti di età inferiore a trentacinque anni di sopperire alle esigenze derivanti dalla peculiare attività lavorativa svolta ovvero sviluppare attività innovative e imprenditoriali. Viene peraltro soppressa la disposizione che disciplinava le modalità di gestione del Fondo.

§          l’art. 2, comma 52, che ridisciplina l’istituzione del Fondo nazionale per le comunità giovanili, per la realizzazione di azioni di promozione e valorizzazione delle attività delle comunità giovanili, già previsto dalla legge finanziaria 2006.

Tali disposizioni peraltro non disciplinano le modalità di gestione dei fondi.

Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento a disposizioni che si limitano ad indicare mere finalità di intervento nei settori di rispettiva competenza.

Tali disposizioni risultano infatti inidonee a ledere le competenze regionali, potendo la lesione derivare non già dall’enunciazione del proposito di destinare risorse per finalità indicate in modo ampio e generico, bensì (eventualmente) dalle norme nelle quali quel proposito si concretizza, sia per entità delle risorse sia per modalità di intervento sia, ancora, per le materie direttamente e indirettamente implicate da tali interventi (sentenza n. 453/2007, riferita, tra l’altro, proprio al Fondo per le politiche giovanili; nello stesso senso, cfr. sentenze n. 141/2007 e 50/2008).

 

L’art. 2, commi da 68 a 88, reca disposizioni in tema di procedure per la predisposizione, l'approvazione e il controllo dell’attuazione dei Piani di rientro dal disavanzo sanitario da parte delle regioni. In particolare, è prevista:

§          la decadenza automatica dei direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell'assessorato regionale competente sia in caso di mancata presentazione del Piano di rientro da parte delle regioni o di riscontro negativo di tale Piano e conseguente nomina di commissario ad acta da parte del Consiglio dei Ministri (comma 69), sia in caso di perdurante accertata inadempienza rispetto al Piano (comma 73 lett. a);

§          l’obbligo delle regioni di rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e di non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione dei Piani di rientro (commi 70 e 85).

La previsione della decadenza automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie non è nuova nell’ordinamento. Può rammentarsi, infatti, l’art. 52, comma 4, lettera d), della legge n. 289 del 2002, che ha subordinato l’accesso delle Regioni al finanziamento integrativo del servizio sanitario nazionale alla condizione dell’adozione di provvedimenti che prevedessero la decadenza automatica dei direttori generali in caso di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie ed ospedaliere. Tale disposizione è passata indenne al vaglio della Corte costituzionale, nella sentenza n. 36 del 2005, in quanto ritenuta per il tenore letterale non impositiva di un obbligo cogente per le regioni.

Va rilevato che, invece, le disposizioni in commento – oltre ad avere un ambito soggettivo di applicazione più ampio del citato art. 52, poichè non si riferiscono solo ai direttori generali, ma anche a quelli amministrativi e sanitari, sia degli enti del servizio sanitario regionale, che dell'assessorato regionale competente - stabiliscono direttamente la sanzione in questione, senza alcun rinvio alla legislazione regionale.

Tale formulazione normativa sembra richiedere una valutazione alla luce dell’esigenza, sottolineata nella citata sentenza n. 36/2005, di un riparto di competenze in cui spetti allo Stato stabilire un principio che solleciti le Regioni a configurare, in caso di mancato conseguimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie, un’apposita disciplina per l’irrogazione della decadenza dei direttori generali; mentre spetti invece alle regioni, nel presupposto di autonomia legislativa ed organizzativa, la competenza a stabilire condizioni sostanziali e forme procedimentali per infliggere la predetta sanzione ai direttori generali.

La previsione dell’obbligo delle regioni di rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e di non adottarne di nuovi, che siano di ostacolo alla piena attuazione dei Piani di rientro denota l’effetto di vincolo che viene attribuito ai Piani di rientro sulla successiva attività regionale.

Nell’ordinamento sono riscontrabili altre disposizioni che pure stabiliscono obblighi in capo alle regioni in conseguenza di squilibri finanziari, come quello di procedere ad una ricognizione delle cause e di elaborazione di un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale previsto dall’art. 1, comma 180 della legge n. 311/04. Tuttavia, va rilevato che tali disposizioni si limitano alla previsione di vincoli dell’attività amministrativa regionale e non di quella legislativa.

Pertanto, anche l’obbligo delle regioni di rimuovere i provvedimenti legislativi deve essere valutato alla luce dell’autonomia costituzionalmente garantita delle regioni.

 

L’art. 2, commi da 96 a 115, modifica l’ordinamento finanziario della Regione Trentino Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 104 dello statuto di autonomia (DPR 670/1972), che prevede la possibilità di modificare le disposizioni concernenti la finanza della regione e delle province, contenute nel Titolo VI dello statuto (articoli da 69 a 86) e nell’articolo 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due province. Secondo la relazione tecnica le disposizioni proposte costituiscono il contenuto dell’accordo sottoscritto in proposito tra il Governo, la regione e le due province autonome in data 30 novembre 2009.

 

L’art. 2, commi 174-176, recano alcune disposizioni che incidono sull’organizzazione degli enti locali, volte al contenimento della spesa.

In particolare i commi 174 e 175 prevedono una riduzione del numero dei consiglieri comunali e degli assessori comunali e provinciali e sono riconducibili alla materia organi di governo di Comuni e Province, di competenza esclusiva dello Stato.

Il comma 176, lettere a), b), d) ed e), prevede invece un obbligo per i comuni di procedere alla soppressione del difensore civico, delle circoscrizioni di decentramento comunale, del direttore generale e dei consorzi di funzioni tra gli enti locali.

 

Occorre al riguardo valutare se le singole disposizioni del comma 176, lettere a), b), d) ed e), siano riconducibili alla materia organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, di competenza esclusiva dello Stato o, piuttosto, alla materia ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti locali, riferibile alla competenza residuale delle regioni.

 

L’art. 2, comma 229, prevede l’individuazione, entro 30 giorni dall’entrata in vigore della legge finanziaria, degli interventi di immediata realizzabilità del piano per la messa in sicurezza delle scuole previsto dall’art. 7-bis del DL 137/2008, fino all’importo complessivo di 300 milioni di euro, previo apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. Non risulta peraltro chiaro l’iter da seguire per il riparto delle risorse, dato che l’art. 7-bis richiamato prevede diverse procedure.

Si ricorda che una procedura di riparto di risorse per la messa in sicurezza delle scuole, previo parere delle Commissioni parlamentari, è prevista dall’art. 2, comma 1-bis, DL 137/2008. La Commissione Affari costituzionali, nel parere espresso in data 2 ottobre 2008, con riferimento all’emendamento che introduceva detta disposizione, aveva sottolineato l’opportunità di prevedere forme di coinvolgimento degli enti territoriali nelle procedure di individuazione degli interventi da finanziare e di riparto delle risorse.

Occorre valutare se l’art. 2, comma 229, contempli adeguate forme di coinvolgimento degli enti territoriali.

 

 

 

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File: Cost130-AC2936-A.doc