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La proposta di legge reca un’articolata proposta di riforma della disciplina di contabilità nazionale, da realizzare anche attraverso l’esercizio di apposite deleghe legislative, finalizzata ad adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica al mutato assetto costituzionale dei rapporti tra Stato ed enti territoriali e ai vincoli di bilancio discendenti dall’ordinamento comunitario, nonché ad introdurre nuovi strumenti di pianificazione e controllo della spesa, anche al fine di contenerne l’espansione.

Nel quadro del principio generale del concorso da parte dei diversi soggetti rientranti nel perimetro istituzionale della P.A. al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’articolo 1 stabilisce che le norme recate dalla proposta di legge e dai relativi decreti legislativi, al pari di quelle di attuazione del federalismo fiscale di cui alla legge n.42/2009, costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117 e 119 Cost., e sono finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica, ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., fermo restando quanto disposto, per le regioni e le province autonome, dai rispettivi statuti speciali.

L’ambito di applicazione del progetto di riforma è rappresentato dalle amministrazioni pubbliche inserite nell’elenco redatto annualmente entro luglio dall’ISTAT, sulla base dei regolamenti comunitari. Tali amministrazioni sono tenute a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, condividendone la responsabilità.

L’articolo 2 prevede una specifica delega legislativa al Governo per l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, nonché per la tempistica di presentazione e approvazione. A tal fine è prevista l’adozione di uno o più decreti delegati, entro un anno dalla entrata in vigore della legge. Entro 2 anni dalla medesima data, possono essere adottate disposizioni correttive e integrative dei predetti decreti.

Gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi al Parlamento affinché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro sessanta giorni, decorsi i quali i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo.

Gli schemi dei decreti legislativi relativi alle regioni e province autonome e agli enti locali sono altresì trasmessi, ai fini dell’acquisizione dell'intesa, alla Conferenza unificata; in mancanza dell’intesa, il Consiglio dei ministri può deliberare, approvando tuttavia in tal caso una relazione da trasmettere alle Camere, nella quale sono indicate le specifiche motivazioni per cui l'intesa non è stata raggiunta.

Ai fini della predisposizione dei suddetti schemi, è prevista l’istituzione – con decreto del Ministero dell’economia - di un Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui all’art.4 della legge n.42/09, in relazione alle attività connesse all’esercizio della delega afferente l’armonizzazione dei bilanci pubblici prevista all’art. 2, lett. h) della medesima legge n.42.

Allo scopo di dar conto della progressiva attuazione della nuova disciplina, l’articolo 3 prevede, infine, la presentazione al Parlamento, nei 3 esercizi successivi all’entrata in vigore della legge, di un Rapporto sullo stato di attuazione della riforma.

Il Titolo II reca misure per la trasparenza e la controllabilità della spesa, prevedendo: l’istituzione di una Commissione parlamentare per la trasparenza dei conti pubblici a carattere bicamerale (art.4); l’introduzione del parere parlamentare vincolante tra i criteri di nomina del Presidente dell’ISTAT (art.5) ; l’accesso da parte di Camera e Senato a tutte le banche dati rilevantiper il monitoraggio della finanza pubblica (art.6); un’unica struttura tecnica di supporto al controllo parlamentare sulla finanza pubblica, da istituirsi d’intesa tra i Presidenti delle due Camere ( art.7).

Il Titolo III (artt. da 8 a 12) definisce il ciclo e gli strumenti della programmazione degli obiettivi di finanza pubblica, estendendo il metodo della programmazione di bilancio al complesso della PA. L’impostazione del ciclo di bilancio è volta a saldare temporalmente la fase della programmazione economico-finanziaria a quella dell’attuazione della manovra di finanza pubblica per il conseguimento degli obiettivi programmatici. Ai sensi dell’articolo 8 gli strumenti della programmazione sono: la Relazione sull'economia e la finanza pubblica (RPP), da presentare alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno; la Decisione di finanza pubblica (DFP, in sostituzione del DPEF) da presentare entro il 20 settembre; il disegno di legge di stabilità (che sostituisce l’attuale legge finanziaria) e il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare entrambi entro il 15 ottobre (in luogo del 30 settembre); i provvedimenti collegati alla manovra finanziaria, per i quali permane il termine di presentazione del 15 novembre; l'aggiornamento del Programma di stabilità, da presentare alla Commissione europea secondo il calendario concordato in sede comunitaria.

L’art. 9 detta le norme per il coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali, disponendo che tali enti determinino gli obiettivi dei propri bilanci in coerenza con gli obiettivi programmatici della Decisione di finanza pubblicache contiene, tra l’altro, l’indicazione gli obiettivi di politica economica ed il quadro delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo.

Ai sensi del comma 2 dell’articolo 9 il coordinamento della finanza pubblica si realizza, in particolare, attraverso strumenti da individuare in sede di attuazione del federalismo fiscale in coerenza con i principi stabiliti dalla proposta di legge; con riferimento agli enti territoriali, tale coordinamento si realizza altresì con le modalità e le procedure, nonché attraverso gli strumenti previsti dal Patto di convergenza di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

 L’articolo prevede altresì che il quadro di riferimento normativo per il Patto di stabilità interno - caratterizzato da stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell'autonomia gestionale degli enti - debba essere definito nell'ambito della procedura di programmazione prevista dall'articolo 10, comma 4, ai sensi del quale entro il 20 luglio il Governo è tenuto a inviare alla Conferenza unificata - per il preventivo parere da esprimere entro il 10 settembre - le linee guida per la ripartizione degli obiettivi di finanza pubblica; tali linee guida sono trasmesse anche alle Camere.

Nell’ambito di tale procedura è anche fissato il quadro di riferimento normativo del patto di stabilità interno, che riceverà attuazione con le norme di coordinamento contenute nella legge di stabilità.  Inoltre, per la spesa in conto capitale, l’individuazione da parte della DFP e della legge di stabilità della quota obiettivo di indebitamento delle Amministrazioni territoriali viene definita sentita la Conferenza Unificata.

Per quanto riguarda specificamente il patto di stabilità interno, la proposta di legge permette a ciascuna Regione - fermo restando l'obiettivo di finanza pubblica per essa complessivamente determinato - di adattare per gli enti locali del proprio territorio le regole e i vincoli finanziari fissati dalla legge nazionale, in base alle diverse situazioni.

L’articolo 10 reca la disciplina della Decisione di Finanza pubblica, che presenta talune novità rispetto all’attuale documento di programmazione economico finanziaria. In particolare, si prevede che la DFP contenga l’esposizione dei dati tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sia nel loro complesso, che ripartiti per i diversi sottosettori istituzionali in cui la P.A. è articolata: amministrazione centrale, amministrazioni locali ed enti di previdenza. Allo stesso modo, l’individuazione degli obiettivi programmatici della P.A., e l’articolazione della manovra necessaria al conseguimento degli obiettivi deve essere esposta nel DFP dando evidenza all’apporto di ciascun settore istituzionale.

L’art. 11 dispone che la manovra triennale di finanza pubblica, composta dalla legge di stabilità (che sostituisce la legge finanziaria) e dalla legge di bilancio, contenga le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici per il triennio di riferimento. In caso di eventuali aggiornamenti degli stessi, è previsto che la manovra annuale possa rideterminare gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

La legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente per adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. Rispetto alla legislazione vigente, viene eliminata l’attuale previsione che impone la decorrenza dal primo anno degli effetti finanziari contenuti nella nuova legge di stabilità: essa potrà contenere pertanto norme i cui effetti decorrano nel triennio considerato dal bilancio pluriennale

Nel complesso, la nuova legge di stabilità si presenta maggiormente caratterizzata nelle sue finalità di strumento volto alla correzione dei conti pubblici. Non sono infatti più incluse, rispetto alla disciplina vigente, le norme comportanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia: si mette così a regime la disciplina transitoria introdotta per l’esercizio finanziario 2009 dal decreto legge n. 112/2008.

E’ poi prevista l’unificazione in una sola Tabella del contenuto delle attuali Tabelle D), E), F). Nella nuova Tabella, strutturata per missioni e programmi, come tutto l’articolato della legge finanziaria relativo alla spesa, sono stabiliti gli importi delle autorizzazioni legislative di spesa da rifinanziare, definanziare e rimodulare nel triennio di riferimento. In apposita tabella, sono poi determinate le autorizzazioni di spesa permanenti di carattere corrente (in sostanza, la attuale tabella C).

Il contenuto della legge viene infine ampliato alle norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica finalizzate ad assicurare, per ciascun periodo triennale di manovra, il concorso dei differenti livelli di governo al raggiungimento degli obiettivi programmatici ed alla realizzazione del Patto di convergenza di cui alla legge n. 42/2009.

Il disegno di legge finanziaria è accompagnato da una Nota tecnico illustrativa la quale - includendo alcuni elementi dell’attuale Relazione previsionale e programmatica - costituisce documento di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle amministrazioni pubbliche.

l Titolo IV reca norme in materia di monitoraggio dei conti pubblici, che l’art. 13 definisce di attuazione dell’art. 117, co. 1, 2 lett. r) e co. 3 della Costituzione. In tale ambito, l’art. 14 prevede la costituzione, presso la Ragioneria generale dello Stato, di una banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche, finalizzata ad assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché ad acquisire gli elementi informativi necessari per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale. L’acquisizione dei dati avviene sulla base di schemi, tempi e modalità da definire con decreto del Ministro dell’economia, sentita la Conferenza unificata relativamente agli enti territoriali. L'acquisizione dei dati potrà essere effettuata dal Sistema informativo della Ragioneria generale anche attraverso l'interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche. La banca dati è accessibile, secondo modalità da stabilire con appositi decreti del ministro dell’economia, sentita la Conferenza unificata, dalle amministrazioni pubbliche chiamate ad alimentarla. L’art. 14 reca una serie di disposizioni volte a potenziare le attività di controllo e monitoraggio dei conti pubblici, mentre l’art.16 prevede un regime transitorio nel quale le Pubbliche Amministrazioni sono tenute ad inviare in forma telematica alla RGS i bilanci di previsione ed i consuntivi, secondo modalità predeterminate.

L’art. 17 reca norme volte a potenziare, attraverso la presenza di un rappresentante del Ministero dell’economia, l’attività dei collegi di revisione e sindacali delle amministrazioni pubbliche non territoriali e, previa approvazione di apposite leggi regionali, nei collegi sindacali delle aziende sanitarie o ospedaliere.

Il Titolo V detta norme relative alla copertura finanziaria e al monitoraggio sull’attuazione delle leggi che determinano conseguenze onerose per la finanza pubblica, in attuazione dell’art. 81 della Costituzione.

In particolare, l’art. 18 riproduce, con talune modifiche ed integrazioni, le disposizioni attualmente contenute nell’articolo 11-ter della legge n. 468/1978.

Per quanto concerne la disciplina sulla copertura finanziaria delle leggi, da un lato, è confermato l’attuale elenco delle modalità di copertura: utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate. E’ altresì confermato il vigente divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l’utilizzo di proventi derivanti da entrate in conto capitale, nonché previsto il divieto di copertura con entrate non ricorrenti.

Non è invece più previsto nella proposta di legge il vigente obbligo di copertura degli oneri correnti della legge finanziaria, contenuto nell’art. 11, comma 5, l. n. 468/1978, venendo così in sostanza permessa una impostazione della manovra con il solo vincolo del miglioramento del saldo complessivo e dunque la possibilità di attingere all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico. All’interno della disciplina sulla copertura finanziaria delle leggi, è altresì disposto (con ciò parzialmente innovando rispetto alla disciplina di cui all’art. 11-ter, comma 7, l. n. 468/1978) che ciascuna legge di spesa contenga al suo interno una clausola di salvaguardia automatica per la compensazione degli effetti finanziari che eccedano le previsioni di spesa in essa contenute.

Per le leggi di delega il disegno di legge prevede - sia pure con alcune specificazioni - il principio per cui la copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi attuativi deve essere individuata dalla legge di delega. E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica, non solo sui disegni di legge del Governo e sugli emendamenti governativi onerosi, bensì anche sugli emendamenti onerosi del Relatore sul provvedimento, nonché l’obbligo di aggiornare la relazione tecnica all’atto del passaggio parlamentare.

La relazione deve anche contenere un prospetto riepilogativo degli effetti della disposizione su saldo netto da finanziare, indebitamento netto e fabbisogno.

L’art. 19 conferma, con limitate modifiche, la disciplina relativa ai fondi speciali attualmente dettata dall’art. 11-bis della citata legge n. 468 (modalità di utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali), mentre l’art. 20, co. 1,detta disposizioni relative all’indicazione e alla compensazione degli oneri posti a carico di amministrazioni ed enti pubblici.

Il Titolo VI (artt. da 21 a 44) reca disposizioni in materia di riforma del bilancio dello Stato, modificandone la disciplina sia mediante la riproposizione di norme già presenti a legislazione vigente ovvero nella prassi contabile degli ultimi due esercizi finanziari, sia introducendo novità relative alla formazione, al contenuto ed al controllo del bilancio e degli altri documenti ad esso relativi.

Novità rilevanti sono presenti, in particolare,  per il bilancio di previsione dello Stato, la cui disciplina di riforma si attuerà in più fasi.

La proposta di legge, infatti, da un lato mette a regime le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari, dall’altro delega il Governo (articolo 43) al completamento della riforma, prevedendo anche il graduale passaggio - attraverso un periodo transitorio di tre anni - da una redazione di tale documento, e degli altri documenti contabili, in termini di competenza e cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

Per ciò che attiene alla parte della disciplina di immediata vigenza, il disegno di legge conferma la riclassificazione del bilancio annuale di previsione dello Stato per missioni e programmi di spesa applicata dal 2008, innovando tuttavia rispetto all’attuale assetto in più punti: le unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare, per la spesa, non sono più le unità previsionali di base, ma sono i programmi, aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi strategici, rappresentati dalle Missioni. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Sul lato dell’entrata, le unità di voto rimangono le tipologie dei cespiti.

La proposta di legge porta inoltre a regime le novità introdotte in sede di formazione del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2009, prevedendo una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno)..

Con il progetto di bilancio, per motivate esigenze, possono in particolare essere effettuate rimodulazioni all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione relativamente alle dotazioni finanziarie da fattore legislativo, fermo restando il divieto di dequalificazione della spesa.

E’ prevista inoltre la possibilità di effettuare rimodulazioni “in sede gestionale” con decreto del Ministro dell’economia tra le dotazioni interne a ciascun programma. Inoltre, per ogni unità di voto, devono essere indicate non solo le previsioni delle entrate e delle spese per il primo anno, ma anche le previsioni relative al secondo e al terzo anno del bilancio triennale (anche se solo le previsioni del primo anno sono limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento).

Al fine di ottimizzare la messa a regime della struttura del bilancio per missioni e programmi di spesa si prevede un successivo passaggio, affidando (articolo 48) al Ministero dell’economia il compito di procedere, in collaborazione con le amministrazioni, alla verifica e alla proposta di revisione dei programmi di spesa. Le attività di revisione devono concludersi entro due anni e le relative proposte sono trasmesse alle Commissioni parlamentari competenti.

Il progetto di riforma conferma gli attuali Fondi di riserva iscritti in bilancio, con l’eccezione del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di spesa di natura corrente, che non viene più previsto. La delega al governo per il completamento della riforma prevede l’accorpamento dei fondi di riserva e speciali.

E’ infine disciplinato il bilancio pluriennale di previsione, elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi, incorporando gli effetti della legge di stabilità. Il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere entrate ed eseguire spese.

Il disegno di legge di assestamento delle previsioni di bilancio diviene facoltativo ed eventuale.

 

Nell’ambito della delega per il completamento della riforma del bilancio dello Stato di cui all’art. 43, si conferma, tra i principi e i criteri direttivi, l’adozione del metodo della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, prevedendosi altresì l’individuazione di metodologie comuni per la definizione degli indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi di bilancio

Novità rilevanti sono inoltre previste con riferimento alle leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente, per le quali l’art. 31, co 8, prevede in particolare una delega al Governo ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi al fine di garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa in conto capitale per la realizzazione di opere pubbliche.

Modifiche alla legislazione vigente sono inoltre introdotte con riferimento alla disciplina degli impegni di spesa (art. 35) ed al rendiconto del bilancio dello Stato (art. 36).

Il Capo IV (art. 40-42) contiene inoltre una serie di disposizioni in materia di analisi e valutazione della spesa dello Stato, prevedendo l’avvio di una più stretta collaborazione del MEF con le amministrazioni centrali, finalizzata alla verifica dei risultati programmatici e degli obiettivi ascritti alle missioni di bilancio ed al monitoraggio dell’efficacia delle misure adottate. A tal fine, gli artt. 41 e 42 prevedono, rispettivamente, un’attività di revisione dei programmi di spesa da parte del MEF in collaborazione con le amministrazioni centrali – da concludersi entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge – e la previsione di un Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, da redigersi ogni tre anni ed inviare al Parlamento.

Il Titolo VII (artt. da 45 a 50) modifica la disciplina relativa alla tesoreria degli enti pubblici ed alla programmazione dei flussi di cassa, introducendo i criteri di consolidamento di tali flussi e la metodologia riguardante la natura ed i contenuto dei saldi di cassa. In proposito, l’art. 52 reca una delega al Governo, da esercitarsi entro 2 anni dall’entrata in vigore della legge, ad adottare un Testo unico delle disposizioni vigenti non solo in materia di contabilità dello Stato, ma altresì di tesoreria.

Il Titolo VIII contiene, oltre alla delega sopra richiamata dell’art. 52, anche una delega al Governo per la riforma ed il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa. A tale ultimo riguardo, l’art. 51 attribuisce al Governo la delega per l’adozione di uno o più decreti legislativi diretti alla graduale estensione del citato programma anche alle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

Relazioni allegate

La proposta, essendo d’iniziativa parlamentare, reca soltanto la relazione illustrativa  riferita all’Atto Senato 1397.

Collegamento con la normativa vigente

Nel procedere alla riscrittura della disciplina attualmente vigente, il provvedimento, non prevede un adeguato coordinamento con la recente legge delega n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale.

Dovrebbe pertanto valutarsi l'esigenza  di procedere ad un complessivo coordinamento della proposta di legge in esame con quanto statuito dalla legge n. 42 del 2009, tenendo conto, in particolare, dei punti di contatto tra i due corpi normativi.

Si segnala, in particolare che:

a) l'articolo 1, comma 4, qualifica le norme della legge ed i relativi decreti attuativi come principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117 e 119, secondo comma, della Costituzione, mentre l'articolo 1 della legge n. 42 del 2009 qualifica le proprie disposizioni come «volte a stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica»;

b) la delega in materia di armonizzazione dei sistemi contabili di cui all'articolo 2 incide sui medesimi oggetti della delega di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), della citata legge n. 42;

c) la disciplina delle banche dati prevista dagli articoli 6, 14 e 15, non è del tutto armonica con quanto disposto in materia di banche dati dalla legge n. 42 per quanto riguarda i profili inerenti le sedi e gli organismi istituzionali incaricati di gestirle, nonché per quanto riguarda le diverse procedure previste con riferimento al coinvolgimento delle autonomie territoriali nella gestione delle informazioni;

d) l'articolo 9 disciplina forme di coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali, materia già oggetto degli articoli 5 e 17 della legge n. 42;

e) l'articolo 10, comma 2, lettera e), e l'articolo 11, comma 3, lettera i), individuano specifici contenuti della Decisione di finanza pubblica e della legge di stabilità, come tali suscettibili di apportare una modifica non testuale all'articolo 18 della citata legge in materia di federalismo fiscale.

In questo senso si è espresso il Comitato per la legislazione nel parere espresso in data 14 ottobre 2009.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge si inquadra, nel suo complesso,  nell’ambito delle materie sistema tributario e contabile dello Stato, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), e armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma e art. 119, secondo comma, Cost.).

 

Viene altresì in rilievo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di:

§          ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117, secondo comma, lett. g), Cost.);

§          coordinamento informatico statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, secondo comma, lett. r), Cost.).

 

Con riferimento a specifiche disposizioni, si rileva quanto segue.

 

L’articolo 13 prevede che le disposizioni del titolo IV (artt. 13-17), relative al monitoraggio dei conti pubblici, costituiscono attuazione dell’articolo 117, primo comma, secondo comma, lettera r), e terzo comma della Costituzione.

Il richiamo all’articolo 117, primo comma, sembra doversi intendere nel senso del richiamo ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, che costituiscono un limite alla potestà legislativa dello Stato e delle regioni.

La lettera r) del secondo comma dell’articolo 117 concerne invece, come già ricordato, la competenza legislativa dello Stato in materia di “coordinamento informatico statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”.

Le disposizioni del titolo IV sembrano peraltro potersi ricondurre ad altre materie indicate dal secondo comma dell’articolo 117, tra le quali si segnala l”’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (lett. g)).

Il richiamo al terzo comma dell’articolo 117 risulta infine generico, in quanto tale comma concerne tutte le materie di competenza concorrente tra Stato e regioni.

Dovrebbe in proposito essere valutata l’opportunità di precisare il richiamo alle disposizioni dell’articolo 117 Cost. effettuato dall’articolo 13.

 

L’articolo 17, comma 2, al fine di assicurare, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, il coordinamento della finanza pubblica nonché il monitoraggio della situazione economico-finanziaria del Servizio sanitario nazionale, rimette alle leggi delle regioni e delle province autonome la disciplina della composizione numerica e dei requisiti professionali del collegio sindacale delle aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero-universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) di diritto pubblico, assicurando comunque, ove non già previsto dalla normativa vigente, la presenza di un rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze.

Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 270 del 2005, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 3, D.Lgs. 288/2003, nella parte in cui determinava le modalità di designazione dei 5 membri del collegio sindacale degli IRCCS trasformati in fondazioni, prevedendo la designazione di due membri dalla regione, di uno dal Ministro dell’economia e delle finanze di uno dal Ministro della salute e di uno dall’organismo di rappresentanza delle autonomie locali. Nella richiamata sentenza la Consulta ha rilevato che la intervenuta modificazione del Titolo V della Costituzione, ed in particolare il riconoscimento di una competenza legislativa di tipo concorrente delle Regioni sia in tema di “ricerca scientifica” che di “tutela della salute”, non legittima ulteriormente una presenza obbligatoria per legge di rappresentanti ministeriali in ordinari organi di gestione o di controllo di enti pubblici che non appartengono più all'area degli enti statali.

Nello stesso senso può essere altresì richiamata la sentenza n. 188 del 2007, che ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento ad una disposizione regionale (art. 7, comma 4, LR Campania 24/2005) perché non contempla alcuna componente ministeriale tra i membri del collegio sindacale degli IRCCS.

 

L’articolo 17, comma 2, nella parte in cui prevede la presenza obbligatoria di un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze nel collegio sindacale delle aziende sanitarie e ospedaliere e degli IRCCS, deve essere valutato alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale.

 

Conformità con altri princìpi costituzionali

Diverse disposizioni del provvedimento in esame riguardano le Camere, con profili che attengono, in qualche caso, anche alla loro autonomia.

In particolare, l’articolo 1, commi 1 e 2, individua la propria sfera applicativa nell’area del “settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche” individuate dall'ISTAT, che include anche gli organi costituzionali, prefigurando così la possibilità che esso trovi applicazione anche alle Assemblee parlamentari, salvo i casi di espressa esclusione (disposta dagli articoli 15, comma 5, e 35, comma 1).

Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di esplicitare che le disposizioni del provvedimento vengono applicate dagli organi costituzionali in quanto ritenute compatibili con la sfera  di autonomia ad essi costituzionalmente riconosciuta.

In senso sostanzialmente analogo si è espresso il Comitato per la legislazione.

 

L’articolo 4 istituisce la Commissione parlamentare per la trasparenza dei conti pubblici con una disposizione che, al contrario di quanto generalmente avviene in caso di istituzione di Commissioni bicamerali:

-    non indica espressamente le modalità di nomina dell’ufficio di Presidenza;

-    non esplicita la composizione paritaria dell’organo, che dovrà essere costituito di un ugual numero di Deputati e senatori;

-    si discosta espressamente dal criterio secondo cui la composizione delle Commissioni bicamerali avviene secondo criteri di proporzionalità tra i gruppi (e non tra maggioranza e opposizioni, come invece dispone l’articolo in esame).

Deve essere in proposito valutato se sia opportuno discostarsi da quanto ordinariamente previsto dalle norme istitutive di Commissioni bicamerali.

In questo senso si è espresso il Comitato per la legislazione.

 

L’articolo 36 reca disposizioni relative al rendiconto generale dello Stato, corredato dalle note integrative sullo stato di attuazione dei programmi in cui si articola il bilancio e dei relativi obiettivi

Il comma 4 prevede, in particolare, che i regolamenti parlamentari stabiliscono le modalità e la tempistica del controllo, da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, dello stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie.

 

In linea generale, inoltre, il provvedimento in esame si configura come una fonte recante norme sulla produzione legislativa, posto che esso prevede varie disposizioni sull'esercizio della funzione legislativa in materia di spesa pubblica, fissando i contenuti delle leggi e disciplinando la titolarità e l'esercizio dell'iniziativa legislativa o emendativa, nonché l'efficacia delle norme di spesa.

In particolare, l'articolo 18, comma 10 – che peraltro riproduce integralmente una disposizione della L. 468/1978 (art. 11-ter, comma 6-bis, introdotto dal DL 194/2002) - prevede, nel caso di autorizzazioni di spesa, che si intendono come limite massimo, un meccanismo estintivo degli effetti delle leggi di spesa all'atto dell'accertamento, con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia, del verificarsi del raggiungimento del tetto di spesa autorizzato.

L’articolo 18, commi 1 e 12, prevedono inoltre, per il caso di previsioni di spesa, la formulazione di una clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che eccedono le previsioni, la clausola deve essere effettiva e automatica e deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione.

Tale procedura ha carattere innovativo rispetto alla disciplina vigente, che prevede invece che, in caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata, il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce al Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative legislative (art. 11-ter, comma 7, introdotto dal DL 194/2002).

Si valuti l’opportunità di chiarire come operino le procedure previste dall’art. 18, commi 1, 10 e 12, in particolare con riguardo a disposizioni di carattere oneroso che riconoscono diritti soggettivi.

 

L’articolo 18, comma 3, prevede inoltre che gli emendamenti del relatore che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze.

Occorre valutare se tale disposizione non possa incidere sull’attività emendativa dei parlamentari, che trova un fondamento nell’articolo 71 Cost. ed è disciplinata dai regolamenti parlamentari.

 

L’articolo 52 delega il Governo ad emanare un testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, “anche con modifica delle disposizioni di legge preesistenti e con abrogazione espressa di quelle non più in vigore o incompatibili con la normativa vigente” (comma 1), ai sensi degli articoli 76 e 87, quinto comma, della Costituzione, e dell’articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

La disposizione in oggetto, nella sua formulazione testuale, non sembra limitata alla mera attività di redazione di testi unici compilativi,  ciò in virtù dell'espresso riferimento alla possibilità di “modifica delle disposizioni di legge preesistenti” e del richiamo all'articolo 14 della legge n. 400 del 1988 (norma riferita ai decreti legislativi) e non all'articolo 17-bis della medesima legge (norma introdotta dalla recente legge n. 69 del 2009, proprio allo scopo di consentire all'Esecutivo di raccogliere le disposizioni aventi forza di legge regolanti materie e settori omogenei mediante testi unici compilativi).

 

Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di esplicitare la natura meramente compilativa dell'attività di redazione affidata all'Esecutivo, oppure, in alternativa, di indicare espressamente i principi e criteri direttivi della delega, che risultano invece assenti.

In questo senso si è espresso il Comitato per la legislazione.

 

Si ricorda infine che le norme della legge di contabilità nazionale (L 468/1978) sono state considerate quali norme interposte tra il vincolo costituzionale di copertura finanziaria delle leggi, di cui all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, e la legge finanziaria. Le predette norme sono oggetto di abrogazione esplicita, in quanto tutta la materia è nuovamente disciplinata dalla proposta di legge in esame.

Si segnala, in particolare, che, tra le disposizioni della legge 468/1978 che non vengono riprodotte nel testo della proposta in esame e che si pongono esplicitamente quali norme interposte tra il suddetto vincolo costituzionale di copertura e la legge finanziaria, figura l'articolo 11, comma 5, il quale prevede che l’introduzione da parte della legge finanziaria di oneri correnti, nuovi o maggiori rispetto a quelli inscrivibili in bilancio sulla base della cornice legislativa in vigore, deve essere controbilanciata da nuove o maggiori entrate accertabili nei primi due titoli (tributarie ed extratributarie) ovvero da riduzioni di spesa corrente.

In proposito, è opportuno ricordare come l'interpretazione di tale disposizione della legge n.468 sia stata definita nelle risoluzioni approvate dai due rami del Parlamento (1989) a conclusione dell'esame del Documento di programmazione economico-finanziaria 1990-1992 e sia risultata sostanzialmente confermata dalla prassi seguita negli anni successivi.

Dopo l'approvazione della legge n. 208 del 1999, i mezzi di copertura possono essere costituiti anche da maggiori entrate e da riduzioni di spesa associate ad innovazioni normative recate dalla stessa legge finanziaria, oltre - come in base al regime tradizionale - all'eventuale miglioramento del risparmio pubblico, individuato attraverso il confronto tra il risparmio pubblico del progetto di bilancio pluriennale a legislazione vigente ed il risparmio pubblico come risultante dall'assestamento relativo all'esercizio in corso.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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