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La diffusa consapevolezza che le azioni di combattimento nel
corso di conflitti armati producano spesso la distruzione di patrimoni
culturali unici al mondo ha fatto sì che la Comunità internazionale, non a caso
a partire dal Secondo Dopoguerra, sulla scorta delle immani devastazioni che il
recente conflitto mondiale aveva apportato, adottasse la Convenzione dell'Aja
del 1954 specificamente dedicata alla protezione del patrimonio culturale nel
caso di conflitti armati, contestualmente ad un primo Protocollo sulla
protezione del patrimonio culturale in tempo di occupazione.
L’insufficienza dei risultati conseguiti nell’applicazione
della Convenzione dell’Aja del 1954 conduceva all’adozione, nel marzo 1999, del
Secondo Protocollo alla Convenzione
dell’Aja del 1954, che il disegno di legge in esame si propone di
autorizzare alla ratifica, unitamente a norme di adeguamento dell’ordinamento
nazionale.
Il Protocollo si compone di 47 articoli, suddivisi in nove
capitoli.
Gli articoli da 1 a 4 contengono
definizioni e norme di raccordo tra il Protocollo e la Convenzione del 1954,
tra le quali rileva in particolare l'applicabilità del Protocollo anche nel
caso di conflitto armato non internazionale.
Gli articoli da 5 a 9 riguardano norme
generali sulla tutela dei beni culturali, a partire dalla misure preventive che
ciascuna Parte del Protocollo predispone sul territorio nazionale in tempo di
pace, onde poter in caso di conflitto armato proteggere adeguatamente il
patrimonio culturale. Viene poi introdotto il principio della possibile deroga
alle clausole di protezione del patrimonio culturale contenute nella
Convenzione solo in base a una necessità militare imperativa: in tal modo, un
attacco militare contro un bene culturale sarà possibile soltanto qualora esso
sia usato alla stregua di obiettivo militare e non vi siano soluzioni militari
alternative. Salvo circostanze straordinarie, poi, la necessità militare
imperativa può essere rivendicata soltanto da un ufficiale superiore, al
comando perlomeno di un battaglione. Nel caso di occupazione militare di uno
Stato, lo Stato occupante si impegna a non porre in essere attività come
l'illecita esportazione di beni culturali o l'avvio di propria iniziativa di
scavi e ricerche archeologici, che possono essere effettuati solo come misura
di salvaguardia del patrimonio culturale e in collaborazione con le autorità
nazionali competenti.
Gli articoli da 10 a 14 individuano il
principio della protezione rafforzata, stabilendo le tre condizioni da
rispettare per la sua applicabilità, ovvero il carattere di massimo rilievo
universale del bene culturale in questione, un
livello di protezione normativa nazionale già elevato, la rinuncia alla
sua utilizzazione a fini militari, con esplicita dichiarazione dello Stato
parte interessato. La decisione di ricomprendere un bene culturale nell'elenco
di quelli soggetti a protezione rafforzata, su richiesta dello Stato parte
interessato, è adottata con una maggioranza di almeno quattro quinti dei
presenti e votanti del Comitato intergovernativo ad hoc. È prevista anche la possibilità di offrire protezione
rafforzata a un bene non precedentemente tutelato in maniera adeguata dalla
legislazione nazionale, nonché la concessione di una protezione rafforzata
provvisoria, se la richiesta viene presentata da uno Stato interessato dopo lo
scoppio di un conflitto. L'inclusione nell'elenco di cui in precedenza assicura
al bene culturale sottoposto a protezione rafforzata l'immunità, durante un
conflitto, dalla considerazione alla stregua di obiettivo militare.
Gli articoli da 15 a 21 individuano le
responsabilità penali e le procedure giurisdizionali connesse a violazioni
delle norme del Protocollo in esame. Come già detto, viene introdotto il
principio della responsabilità individuale e ogni Stato parte dovrà adottare
misure interne volte a conferire alle violazioni delle disposizioni del
Protocollo carattere penale. Sussiste altresì l'obbligo degli Stati parte
all'adozione di norme atte a stabilire l'ambito e le procedure della giurisdizione
nazionale sulla materia. Le Parti si impegnano altresì, qualora non dovessero
procedere all'estradizione di una persona resasi responsabile di gravi
violazioni ai sensi del Protocollo in esame, a sottoporre il caso con prontezza
alle proprie autorità giudiziarie. Per quanto riguarda i casi di estradizione,
le violazioni più gravi del Protocollo in esame - ovvero compiere un attacco
contro un bene culturale soggetto a protezione rafforzata, o comunque
utilizzarlo a supporto di un’azione militare, come anche compiere estese
distruzioni o appropriazioni di tali beni culturali - verranno ricomprese tra i
reati per i quali è prevista l'estradizione in qualsiasi trattato esistente tra
le Parti prima dell'entrata in vigore del Protocollo, ovvero in qualunque
trattato venga successivamente stipulato. D'altra parte quei paesi il cui
diritto interno non subordina la possibilità dell'estradizione alla dimensione
pattizia, dovranno includere i reati menzionati tra quelli per i quali è
prevista l'estradizione. E’ previsto infine che la richiesta di estradizione o
di assistenza giudiziaria basata sui reati più gravi contemplati dal Protocollo
in esame non possa essere rifiutata con la mera motivazione di essere fondata
su un reato politico. D'altra parte, però, l'obbligo di estradizione o di mutua
assistenza giudiziaria ai sensi del Protocollo in esame decade qualora vi siano
motivi per ritenere che il perseguimento della persona in questione avvenga
invece per motivi di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche.
L'articolo 22 estende
la protezione dei beni culturali prevista nel Protocollo in esame ai conflitti
armati non internazionali, ponendo peraltro una serie di limitazioni a tale
estensione: infatti il Protocollo non sarà applicato in caso di semplici
sommosse o tensioni, né potrà influire sulla sovranità di uno Stato e la sua
responsabilità nel mantenimento dell'ordine pubblico e dell'unità nazionale.
Inoltre, non verrà pregiudicata giurisdizione primaria della Parte interessata
anche verso i reati previsti dal Protocollo, né tantomeno potrà essere invocato
il Protocollo per l'intervento diretto o indiretto degli affari interni del
paese in cui si verifica il conflitto.
Gli articoli da 23 a 29 individuano gli
organi preposti all'applicazione del Protocollo e le relative funzioni. Si
tratta della riunione delle Parti, che sarà convocata contemporaneamente alla
Conferenza generale dell'UNESCO, e che sarà competente a discutere qualsiasi
problema sull'applicazione del Protocollo e formulare raccomandazioni, nonché
per eleggere i membri del Comitato intergovernativo ad hoc. Quest'ultimo si riunirà una annualmente in sessione
ordinaria, con la possibilità di convocazioni straordinarie: sarà costituito da
12 Parti, scelte in modo da assicurare un'equa rappresentanza delle aree
geografiche e culturali mondiali. I membri del Comitato verranno eletti per una
durata di quattro anni, con una sola possibilità di rinnovo.
Il Comitato, che delibera a maggioranza dei due terzi dei
presenti e votanti, oltre alle competenze già delineate, relative all'elenco
dei beni culturali sottoposti a protezione rafforzata, è competente a redigere
linee-guida per l'attuazione del Protocollo e a stabilire le modalità di
utilizzo del fondo di contribuzione volontaria. I compiti di segretariato
inerenti all'attuazione del Protocollo saranno garantiti dal Segretariato
dell'UNESCO. Infine, il già menzionato fondo volontario sarà finalizzato
all'assistenza finanziaria degli Stati parte soprattutto nelle attività
inerenti alle misure preventive di salvaguardia previste nel Protocollo.
I rimanenti articoli
del Protocollo riguardano la diffusione delle informazioni in merito allo
stesso, nonché le forme di cooperazione internazionale in caso di gravi
violazioni del Protocollo, e di assistenza internazionale per una migliore
attuazione del medesimo, assistenza che può essere estesa anche a una parte di
un eventuale conflitto che non abbia ratificato il Protocollo, ma che ne
applichi le previsioni. È inoltre prevista una procedura di conciliazione tra
le parti in conflitto, nonché l'obbligo per le Parti di presentare al Comitato
intergovernativo ad hoc, con cadenza
quadriennale, un rapporto sull'adempimento degli obblighi del Protocollo. In
base all'articolo 38, nessuna
disposizione del Protocollo concernente la responsabilità penale individuale
potrà essere invocata dagli Stati per esimersi dalle proprie responsabilità ai
sensi del diritto internazionale, tra le quali gli obblighi di risarcimento.
Tra le clausole finali del Protocollo vale la pena di menzionare quella dell'articolo 44, che riguarda l'entrata in
vigore accelerata in situazioni di conflitto armato.
Anche per quanto riguarda la denuncia del Protocollo, l'articolo 45, fatta salva tale facoltà,
prevede che se al momento dell'efficacia della denuncia la Parte interessata fosse
coinvolta in un conflitto armato, la sua partecipazione al Protocollo si
protrarrà sino alla fine delle ostilità o fino a che l'operazione di rimpatrio
dei beni culturali sia completata, in ogni caso attenendosi tra le due
possibilità a quella di più lunga durata.
Il disegno di legge
di autorizzazione alla ratifica si discosta notevolmente dalla consueta
prassi relativa ai trattati internazionali: esso consta infatti di ben 17
articoli, soltanto tre dei quali - articoli
1, 2 e 17 - riportano le clausole di rito inerenti, rispettivamente, alla
ratifica ed esecuzione del Protocollo in esame e alla entrata in vigore della
legge.
I restanti 14 articoli sono invece dedicati a norme per
l'adattamento dell'ordinamento nazionale al combinato disposto della
Convenzione del 1954 e del Protocollo addizionale all'esame del Parlamento.
In particolare, l'articolo
3, dettando alcune definizioni, stabilisce la nozione di illecito - nel
quadro del combinato disposto della Convenzione del 1954 e del Protocollo in
esame - alla stregua di violazione del diritto nazionale del territorio occupato
o del diritto internazionale.
L'articolo 4,
poi, individua le norme da applicare allo scopo della predisposizione delle
misure preventive di tutela dei beni culturali quali previste dall'articolo 5
del Protocollo in esame. Viene pertanto stabilita l’applicazione delle norme
vigenti in materia di obbligo di catalogazione dei beni culturali; delle
disposizioni legislative e regolamentari inerenti alla sicurezza e alla
prevenzione antincendio; delle disposizioni organizzative di natura
regolamentare del Ministero per i beni e le attività culturali, nelle quali
vengono individuate le strutture competenti per la protezione del patrimonio
culturale nazionale, cui dovranno far capo anche le attività di salvaguardia
dei beni culturali in caso di conflitto armato; più in generale, di tutte le
norme legislative, regolamentari ed amministrative volte all'individuazione
degli enti e strutture competenti in materia di sicurezza e tutela del
patrimonio culturale.
In base all'articolo
5, il Ministero per i beni e le attività culturali individua i beni
pubblici o privati cui riconoscere i requisiti dettati dall'articolo 10 del
Protocollo, i quali andranno inseriti nell’elenco indicato al successivo
articolo 11, paragrafo 1. In
tal modo i beni culturali verranno a godere di una tutela rafforzata sulla base
della loro estrema importanza per l'intera umanità. Il Ministero per i beni e
le attività culturali si consulta con il Ministero della Difesa onde escludere,
nell'attribuzione a un bene culturale della protezione rafforzata, che esso sia
usato per scopi militari o come scudo a postazioni militari, e accertare che vi
sia stata altresì la prevista dichiarazione che il bene culturale in oggetto
non verrà mai utilizzato a tale scopo.
Gli articoli da 6 a
14 del disegno di legge introducono una disciplina penale speciale in
relazione alle diverse fattispecie di reati militari in danno di beni culturali
previste dal Protocollo oggetto di ratifica.
L’articolo 6 individua,
anzitutto, nei conflitti armati e nelle missioni internazionali l’ambito temporale
di applicazione di detta disciplina penale, precisandone l’estensione in
relazione sia all’autore che al luogo del commesso reato. Fermo restando la
punibilità ai sensi della legge in esame di chiunque, cittadino o straniero,
commetta l’illecito in Italia, l’art. 6 sancisce l’applicabilità della nuova
disciplina nel caso di reato commesso all’estero:
- da cittadino
italiano, indistintamente per ogni tipo di illecito in danno di bene culturale
(artt. da 7 a 12).
- da cittadino straniero -
perseguibile solo nel caso l’autore dell’illecito si trovi sul territorio
italiano - solo in relazione ad alcune fattispecie penali più gravi:
In accordo alle previsioni del capitolo 4 del Protocollo,
gli articoli da 7 a 12 individuano
le fattispecie di reato in danno dei beni culturali protetti, stabilendo le
relative sanzioni.
L’articolo 14 definisce
come reati militari gli illeciti di cui agli artt. da 7 a 12 e disciplina il riparto
di giurisdizione tra giudici ordinari e giudici militari.
L’articolo 15 prevede una norma di coordinamento tra la legge in
esame ed il codice penale militare di guerra.
L'articolo 16 reca la norma di copertura
finanziaria.
Relazioni allegate
Oltre che dalla
relazione introduttiva e dalla relazione tecnica, il disegno di legge è
accompagnato da un'Analisi
tecnico-normativa (ATN) e da un'Analisi
dell'impatto della regolamentazione (AIR).
Il provvedimento si inquadra nell’ambito delle materie politica
estera e rapporti internazionali dello Stato; difesa e Forze armate e sicurezza dello Stato; ordine pubblico e
sicurezza; giurisdizione e norme processuali e ordinamento civile e penale;
tutela dei beni culturali, di cui rispettivamente all’articolo 117,
secondo comma, lettere a), d), h), l) e
s) della Costituzione, demandate alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
