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Il decreto legge in esame
reca norme in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente.
In particolare, l’articolo 1
novella le norme transitorie relative alle autorità di bacino contenute
nell'articolo 170 del "codice ambientale" (decreto legislativo n. 152
del 2006) al fine di prorogare le stesse autorità di bacino fino all'entrata in
vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto
dall'articolo 63, comma 2, dello stesso codice ambientale. Nel corso dell’esame
al Senato sono stati introdotti, dopo il comma 3, due commi aggiuntivi che
concernono l'adozione dei piani di gestione e che mirano in particolare ad
assicurare la tempestiva adozione di tali piani e la loro elaborazione secondo
criteri di uniformità. Il Senato ha inserito, altresì, un comma relativo alla
ripartizione dei fondi finalizzati al finanziamento degli interventi in materia
di difesa del suolo.
L’articolo 2 introduce una forma di
risoluzione stragiudiziale del contenzioso relativo alle procedure di rimborso
delle spese di bonifica e ripristino di aree contaminate e al risarcimento del
danno ambientale. In tale ambito, il Senato ha approvato alcune modifiche volte
essenzialmente a conferire una maggiore precisione al dettato normativo, a
valorizzare il ruolo dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA) e a disciplinare compiutamente l'utilizzazione del terreno o
di singoli lotti o porzioni da parte del proprietario nel rispetto della
destinazione urbanistica e degli obiettivi di bonifica.
L'articolo 3reca una serie di disposizioni in materia di
personale finalizzate ad assicurare la funzionalità dell'Istituto superiore per
la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA). Il comma 3-bis, introdotto dal Senato, prevede che il Collegio dei revisori
dei conti già operante in seno all'APAT esercita le sue funzioni anche in luogo
dei corrispondenti organi già operanti in seno all'Istituto centrale per la
ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare e all'Istituto nazionale
per la fauna selvatica, anch’essi confluiti nell’ISPRA.
L'articolo 4– modificato al Senato – reca disposizioni volte a permettere il funzionamento della
Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale, attraverso la
semplificazione dell’iter di utilizzazione dei fondi destinati a coprire le
spese di funzionamento della Commissione stessa.
L'articolo 4-bis – introdotto al Senato - estende alla Commissione istruttoria per
l'autorizzazione ambientale integrata – IPPC, le norme relative alla
semplificazione dell’iter di utilizzazione dei fondi per spese di funzionamento
introdotte dal precedente art. 4.
L’articolo
5 reca alcune proroghe in materia di
rifiuti: la prima riguarda la proroga dell’attuale regime di prelievo della
TARSU, la seconda la disciplina transitoria per le discariche dei rifiuti, la
terza i criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani.
Inoltre, durante l’iter al Senato, sono state introdotte alcune norme sul
Consorzio nazionale imballaggi (CONAI), sul modello unico di dichiarazione
ambientale (MUD) e sulla tariffa di igiene ambientale (TIA).
L’articolo
6 proroga al 31 dicembre 2009 il
termine dal quale decorre il divieto di conferimento in discarica dei rifiuti
con potere calorifico inferiore (PCI) superiore a 13.000 kj/kg (il cd. fluff di frantumazione degli
autoveicoli), previsto dall’art. 6, comma 1, lett. p) del decreto legislativo n. 36 del 2003. ll comma
1-bis, introdotto durante l’esame
al Senato, reca una disposizione derogatoria transitoria finalizzata a
consentire, per un periodo di 12 mesi, l’esclusione dal regime dei rifiuti per
le materie, le sostanze e i prodotti secondari stoccati presso gli impianti
autorizzati alla gestione dei rifiuti in base alle vigenti norme ambientali,
che effettuano una o più delle operazioni di recupero dei rifiuti provenienti
dalla raccolta differenziata urbana o da raccolte dedicate di rifiuti speciali
recuperabili in carta e cartone, vetro, plastica e legno.
L’articolo
6-bis, introdotto durante l’esame al Senato, novella il
comma 1284-bis dell'art. 1 della legge finanziaria 2007 (n. 296/2006), al fine
di aggiungere, alle finalità del fondo a favore della potabilizzazione,
microfiltrazione e dolcificazione delle acque di rubinetto istituito dal comma
citato nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente, anche la
naturizzazione delle acque di rubinetto.
Gli
articoli 6-ter e 6-quater, introdotti durante l’esame alSenato,
recano rispettivamente norme in materia di inquinamento acustico e rifiuti
contenenti idrocarburi.
L'articolo
7 interviene sulla normativa che
disciplina la gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed
elettroniche (RAEE) recata dal decreto legislativo 25 luglio 2005, n. 151.
L’articolo
7-bis, introdotto durante l’iter al Senato, reca
disposizioni volte ad ottenere una riduzione dell'utilizzo di carta presso le
pubbliche amministrazioni.
L’articolo
7-ter, introdotto nel corso dell’iter al Senato, modifica le
percenutali relative al contributo di compensazione territoriale previsto a
favore dei siti che ospitano centrali nucleari e impianti del ciclo del
combustibile nucleare.
L’articolo
7-quater, introdotto nel corso dell’iter al Senato, destina 9
milioni di euro per la promozione di progetti ed iniziative ambientali, nonché
per interventi di manutenzione degli immobili di pertinenza del Ministero
dell'ambiente.
L’articolo
7-quinquies, introdotto dal governo nel corso dell’iter al Senato,
prevede la promozione della sensibilità ambientale e dei comportamenti
ecocompatibili nella scuola secondaria superiore e nell'università, attraverso
la realizzazione di progetti e iniziative di interesse generale.
L’articolo
7-sexies, introdotto dal governo nel corso dell’iter al Senato,
è volto ad incentivare, con finalità ecologiche, il mercato dell'usato.
L'articolo
8 dispone un primo finanziamento di
100 milioni di euro per fronteggiare le situazioni di emergenza derivanti dai
fenomeni alluvionali che si sono verificati nei mesi di novembre e dicembre
2008 (commi 1-4) ed un altro di 19 milioni di euro per la prosecuzione degli
interventi conseguenti agli eventi sismici che hanno colpito le province di
Parma, Reggio Emilia e Modena il 23 dicembre 2008 (comma 5-bis). Infine vengono introdotte norme di modifica delle modalità di
rendicontazione dell’attività da parte dei Commissari all'emergenza (comma 5) e
disposizioni per i volontari dell’Associazione italiana della Croce rossa
italiana e del Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico (comma 5-ter).
L’articolo
8-bisprevede
che il Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro
dell’ambiente, d’intesa con la
Conferenza permanente Stato-regioni, definisca con uno o più
decreti la ripartizione fra le regioni della quota minima di incremento
dell’energia elettrica prodotta con fonti rinnovabili necessaria per
raggiungere l’obiettivo del 17 per cento del consumo interno lordo entro il
2020, e dei successivi aggiornamenti proposti dall’Unione europea.
L’articolo
8-ter interviene in materia di rocce e terre da scavo e di
residui di lavorazione della pietra.
L’articolo
8-quater, introdotto durante l’iter al Senato, concerne gli
accordi e contratti di programma per la gestione dei rifiuti.
L’articolo
8-quinquies, introdotto durante l’iter al Senato, interviene in materia di acqua di falda.
L’articolo
8-sexies, introdotto durante l’esame al Senato, è finalizzato a
disciplinare il rapporto con l’utenza da parte dei gestori dei servizi di
depurazione anche al fine di dettare le necessarie norme per l’attuazione della
sentenza della Corte costituzionale n. 335 del 2008.
L’articolo
9 riguarda l’entrata in vigore.
Relazioni allegate o richieste
Il decreto-legge è accompagnato dalla
relazione illustrativa e dalla relazione tecnica.
Precedenti decreti-legge sulla stessa materia
La materia della gestione dei rifiuti (con particolare
riferimento alla regione Campania) è stata disciplinata da numerosi decreti; da
ultimo si segnalano il decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, il decreto-legge
11 maggio 2007, n. 61, il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (che ha, tra
l’altro, previsto il riordino della Commissione VIA) e il decreto legge 6
novembre 2008, n. 172. Si ricorda, inoltre, che il decreto legge 25 giugno
2008, n. 112, ha dettato alcune disposizioni in materia ambientale, tra cui la
riforma della Commissione IPPC e l’istituzione dell’ISPRA.
Motivazioni della necessità ed urgenza
Secondo quanto emerge dalle premesse al provvedimento in
esame, si è reso necessario assicurare la continuità e la funzionalità
dell’esercizio delle delicate funzioni di alcuni organismi istituzionali
operanti nel sistema della tutela ambientale e della protezione civile nonché
garantire la certezza del diritto in relazione al diffuso contenzioso in
materia di danno ambientale.
Si è ritenuto inoltre necessario un differimento dell’entrata
in vigore delle disposizioni concernenti la nuova tariffa integrata ambientale,
in relazione all’imminente scadenza del precedente regime transitorio, nonché
di alcune disposizioni concernenti lo smaltimento di rifiuti non pericolosi in
discarica, per consentire la gestione delle emergenze in atto in funzione della
predisposizione di adeguate misure esecutive e dello sviluppo delle strutture
impiantistiche necessarie.
Si è ritenuto, infine, urgente modificare alcune
disposizioni concernenti il regime delle responsabilità e degli obblighi del
produttore in relazione ai rifiuti di apparecchiature elettriche ed
elettroniche.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Il provvedimento in esame reca disposizioni che incidono sull’ambito
materiale di competenza esclusiva statale tutela
dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.).
Con riferimento alle singole disposizioni, rilevano altresì
le seguenti materie:
§
di competenza
esclusiva statale:
-
-ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti
pubblici nazionali (artt. 1, 3, 7-quater, art. 8, comma 5-sexies);
-
ordinamento civile (artt.
2, art. 6-ter, art. 8, comma 5-ter);
-
sistema tributario e contabile dello Stato (artt. 4, 4-bis,
7-quater, 8, comma 5);
-
coordinamento informativo statistico e informatico (art. 5, comma 2-bis);
-
norme generali sull’istruzione (art. 7-quinquies);
-
tutela della concorrenza (art. 7-sexies);
-
politica estera e rapporti internazionali dello Stato (art. 8, comma 5-quinquies);
§
di competenza concorrente
tra Stato e regioni:
-
governo del territorio (artt.
1, 2);
-
protezione civile (art.
2, 8);
-
coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario (art. 5);
-
tutela della salute (artt.
6-bis, 6-ter, 6-quater)
-
’istruzione (art. 7-quinquies);
-
produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia (art. 8-bis);
§
di competenza residuale
regionale:
- commercio (art. 7-sexies).
Con riferimento a specifiche disposizioni si rileva quanto
segue.
L’articolo 8 reca
disposizioni in materia di protezione civile, di competenza concorrente tra
Stato e regioni.
Si ricorda in proposito che con riferimento alla protezione civile, la Corte
costituzionale ha rilevato, nelle sentenze
n. 284 del 2006 e n. 277 del 2008,
che con la legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione
del servizio nazionale della protezione civile), il legislatore statale “ha
rinunciato ad un modello centralizzato per una organizzazione diffusa a
carattere policentrico” (sentenze n. 129 del 2006 e n. 327 del 2003). In tale
prospettiva, le competenze e le relative responsabilità sono state ripartite
tra i diversi livelli istituzionali di governo in relazione alle diverse
tipologie di eventi, fra i quali le
calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità o estensione,
richiedono mezzi e poteri straordinari (art. 2, comma 1, lettera c), l. 225/92).
In particolare, «lo Stato, sulla base di quanto
previsto dall'art. 5 della legge n. 225 del 1992, ha una specifica competenza a
disciplinare gli eventi di natura straordinaria di cui al citato art. 2, comma
1, lettera c). Tale competenza si sostanzia nel potere del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per
sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, di
deliberare e revocare lo stato di emergenza, determinandone durata ed
estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura
degli eventi. L'esercizio di questi poteri – come è stato specificato dalla
normativa successivamente intervenuta – deve avvenire d'intesa con le Regioni
interessate, sulla base di quanto disposto dall'art. 107 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, … nonché dall'art. 5, comma 4-bis, del decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343, … convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre
2001, n. 401.»
«Lo Stato – prosegue la sentenza n. 284 del 2006 -
è, dunque, legittimato a regolamentare – in considerazione della peculiare
connotazione che assumono i “principi fondamentali” quando sussistono ragioni
di urgenza che giustificano l'intervento unitario del legislatore statale – gli
eventi di natura straordinaria di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della
stessa legge n. 225 del 1992, anche mediante l'adozione di specifiche ordinanze
autorizzate a derogare, in presenza di determinati presupposti, alle stesse
norme primarie.» Ciò «non significa, tuttavia, che l'emergenza possa
giustificare ”un sacrificio illimitato dell'autonomia regionale”: la
salvaguardia delle attribuzioni legislative regionali viene garantita
attraverso la configurazione di un potere di ordinanza, eccezionalmente
autorizzato dal legislatore statale, ben definito nel contenuto, nei tempi e
nelle modalità di esercizio (sentenze n. 127 del 1995 e n. 418 del 1992). … La
legge n. 225 del 1992, in relazione ai profili indicati, risponde a queste
esigenze, circoscrivendo il predetto potere in modo da non compromettere il
nucleo essenziale delle attribuzioni regionali, attraverso il riconoscimento
della sussistenza di un nesso di adeguatezza e proporzione tra le misure
adottate e la qualità e natura degli eventi» e «la previsione di adeguate forme
di leale collaborazione e di concertazione nella fase di attuazione e
organizzazione delle attività di protezione civile (art. 5, comma 4-bis, del
decreto-legge n. 343 del 2001)».
Con riferimento
all’articolo 8, comma 1, andrebbevalutata l’opportunità di prevedere un coinvolgimento delle regioni nella
procedura di assegnazione delle risorse volte a fronteggiare le
situazioni di emergenza derivanti dai fenomeni alluvionali che si sono
verificati nei mesi di novembre e dicembre 2008.
Allo stesso modo
dovrebbe essere valutato il comma 5-quater, che reca un finanziamento per
la prosecuzione degli interventi conseguenti agli eventi sismici del 23
dicembre 2008 nelle province di Parma, Reggio Emilia e Modena.
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
L’articolo 8-quater modifica la disciplina
relativa agli accordi e ai contratti di programma che il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare e le altre autorità competenti possono
stipulare con enti pubblici, imprese di settore, soggetti pubblici o privati ed
associazioni di categoria in tema di gestione dei rifiuti, ai sensi dell’art.
206 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, espungendo il riferimento al
rispetto, da parte dei predetti accordi, della normativa nazionale primaria
vigente e introducendo la possibilità di prevedere semplificazioni
amministrative.
Occorrerebbe in
proposito chiarire l’effetto della modifica apportata dall’articolo 8-quater
all’articolo 206 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Non sembrerebbe
infatti che da essa possa comunque discendere la possibilità per gli accordi ed
i contratti di programma previsti dal citato articolo 206 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, di introdurre deroghe alla normativa
vigente. Nel caso in cui si accedesse ad una diversa interpretazione dovrebbe
essere valutata la coerenza della disposizione con il sistema delle fonti del
diritto.
L’articolo 8-sexies interviene sulla disciplina
della tariffa del servizio idrico integrato, in seguito alla sentenza nella Corte costituzionale n. 335
del 2008.
Con la citata sentenza, la Corte costituzionale ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), sia nel testo
originario che nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n.
179 (Disposizioni in materia ambientale), e dell’art. 115, comma 1, primo
periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 52, nella parte in cui
prevedono che la quota di tariffa del servizio idrico integrato riferita al
servizio di pubblica fognatura e di depurazione – quota che affluisce a un
fondo vincolato a disposizione dei soggetti gestori del Servizio idrico
integrato la cui utilizzazione è vincolata alla attuazione del piano d’ambito -
è dovuta dagli utenti «anche nel caso in
cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o
questi siano temporaneamente inattivi».
Dopo un’articolata ricostruzione della normativa
vigente, la Corte conclude che «la tariffa del servizio idrico integrato,
articolato in tutte le sue componenti – e, quindi, anche quella relativa al
servizio di depurazione – ha natura di corrispettivo di prestazioni
contrattuali e non di tributo.».
Ne consegue l'irragionevolezza e, quindi, il
contrasto con l’articolo 3 della Costituzione, delle disposizioni oggetto del
giudizio di costituzionalità nella parte in cui esse prevedono che la suddetta
quota di tariffa, pur avendo natura di corrispettivo, sia dovuta dagli utenti
anche quando manchi la controprestazione cui essa è collegata.
In particolare, la Corte rigetta le obiezioni
secondo cui «la corrispettività fra la suddetta quota e il servizio di
depurazione sussisterebbe comunque, perché le somme pagate dagli utenti in
mancanza del servizio sarebbero destinate, attraverso un apposito fondo
vincolato, all'attuazione del piano d'àmbito, comprendente anche la
realizzazione dei depuratori. Va osservato, in contrario, che: a) l'ammontare
della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione è determinato
indipendentemente dal fatto se il depuratore esista o no, essendo esso in ogni
caso commisurato al costo del servizio di depurazione, in applicazione del
cosiddetto «metodo normalizzato», e non al costo di realizzazione del
depuratore…; b) il provento costituito dalla quota confluente nel fondo
vincolato può essere destinato alla realizzazione di depuratori non
utilizzabili dal singolo utente obbligato al pagamento, come nel caso in cui i
depuratori siano realizzati in Comuni diversi da quello in cui si trova
l'utente, oppure nel caso in cui l'utente, dopo il pagamento della tariffa, si
sia trasferito in altro Comune; c) nel caso in cui il Comune non gestisca
direttamente il servizio idrico, la scelta del tempo e del luogo di
realizzazione dei depuratori è affidata, dall'art. 11, comma 3, della legge n.
36 del 1994, a soggetti terzi rispetto al contratto di utenza, e cioè ai Comuni
e alle Province, nell'esercizio della loro competenza a predisporre il piano
d'àmbito; d) l'attuazione di tale piano si inserisce nel rapporto fra gestore e
autorità d'àmbito e non in quello fra esso e l'utente, perché produce
un'utilità riferita all'àmbito territoriale ottimale nel suo complesso e non
anche quella “utilità particolare che ogni utente […] ottiene dal servizio”, la
quale sola … consente di qualificare come corrispettivo la tariffa del servizio
idrico integrato; e) il contratto di utenza e il pagamento della quota
tariffaria non costituiscono presupposto necessario per l'attuazione dello
stesso piano, essendo quest'ultima prevista e disciplinata, anche nei tempi e
nelle modalità, non già dal contratto di utenza, ma da moduli procedimentali di
diritto amministrativo.»
L’articolo 8-sexies, comma 1,prevede
che gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o
completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai connessi
investimenti, come espressamente individuati e programmati dai piani d'ambito,
costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico
integrato che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto
dall'utente. Detta componente è pertanto dovuta al gestore dall'utenza, nei
casi in cui manchino gli impianti di depurazione o questi siano temporaneamente
inattivi, a decorrere dall'avvio delle procedure di affidamento delle
prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie
all’attivazione del servizio di depurazione, a condizione che alle stesse si
proceda nel rispetto dei tempi programmati. Il comma 2 è volto a dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 335 del 2008 e disciplina le modalità di restituzione della
quota di tariffa non dovuta riferita all’esercizio del servizio di depurazione,
prevedendo che dall’importo da restituire siano dedotti gli oneri derivati
dall’attività di progettazione, di realizzazione e di completamento avviate.
Occorre in proposito
valutare la coerenza di tale disciplina con i principi enunciati nella sentenza
della Corte costituzionale n. 335 del 2008, sia con riferimento alla
possibilità di includere gli oneri relativi alle attività di progettazione e di
realizzazione o completamento degli impianti di depurazione nell’ambito della
tariffa del servizio idrico integrato, che con riferimento alla deduzione dei
suddetti oneri dall’importo da restituire agli utenti, in attuazione della
richiamata sentenza.
