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Il decreto-legge in esame è volto - secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa - a garantire la definizione di misure specifiche per la soluzione dell’emergenza nella regione Campania, mediante l’individuazione, tra l’altro, di forme di vigilanza nei confronti degli enti locali finalizzate a garantire l’osservanza della normativa ambientale nei propri ambiti di pertinenza, prevedendo anche la possibile adozione di atti sanzionatori nei confronti delle amministrazioni inadempienti.

L’articolo 1 autorizza, fino alla cessazione dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania:

§         la raccolta e il trasporto occasionale o saltuario di singole tipologie di imballaggi usati e rifiuti di imballaggio, di un massimo di 100 chilogrammi al giorno, per il relativo conferimento presso aree di raccolta attrezzate, gestite da soggetti pubblici o privati all'uopo autorizzati. Per tale attività, al soggetto conferente il materiale spetta un indennizzo forfetario, a carico del Consorzio nazionale imballaggi (CONAI), parametrato a quello riconosciuto dallo stesso CONAI ai gestori del servizio di gestione integrata dei rifiuti, ai sensi del vigente accordo quadro stipulato con l'ANCI;

§         l’esenzione dal pagamento degli oneri di trasporto e di smaltimento, per chi conferisce rifiuti ingombranti a soggetti (pubblici o privati) autorizzati a svolgere il servizio di raccolta a domicilio. Tali oneri, fino alla concorrenza massima di due milioni di euro, sono certificati e liquidati dall'amministrazione comunale a valere sul Fondo di cui all'art. 17 del DL n. 90/2008.

Il comma 3 demanda a successive ordinanze di protezione civile la disciplina delle modalità attuative delle disposizioni di cui al presente articolo.

L’articolo 2 – secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa – reca norme volte a fronteggiare la tendenza a disfarsi dei rifiuti in siti non autorizzati, attribuendo ai soggetti pubblici competenti il compito di disporre in merito alla rimozione e al trasporto dei rifiuti nonché all’individuazione di appositi siti di stoccaggio provvisorio e di smaltimento.

Ai sensi del comma 1, limitatamente alla durata dello stato di emergenza - nel testo modificato in Commissione - i rifiuti sono rimossi da soggetti in possesso dei titoli abilitativi – per i quali è consentito l’affidamento diretto purché essi siano in possesso della necessaria idoneità tecnica. Detti soggetti sono autorizzati a derogare alle procedure vigenti anche con riferimento alle norme in materia di prelievo e trasporto dei rifiuti pericolosi nonché a quelle in materia di bonifica di siti contaminati.

In tale quadro, i soggetti pubblici competenti, informando – nel testo modificato - le strutture sanitarie competenti, sono chiamati ad individuare - anche in deroga alla normativa vigente - siti di stoccaggio provvisorio. Il comma 2 prevede che i rifiuti siano quindi destinati ad attività di recupero ovvero di smaltimento.

Il nuovo comma 2-bis – introdotto in Commissione – autorizza il Sottosegretario di Stato, in collaborazione con l'agenzia regionale per la protezione ambientale Campania, ad avviare un progetto pilota per garantire la piena tracciabilità dei rifiuti, al fine di ottimizzare la gestione integrata degli stessi.

Il comma 3 prevede che le autorità competenti autorizzino l’attivazione e la gestione dei predetti siti entro quindici giorni dalla richiesta, decorsi i quali sono attribuiti al Ministero dell’ambiente i poteri sostitutivi.

Il comma 4, infine, introduce un nuovo comma 1-bis all’articolo 8 del citato DL n. 90 del 2008 che, nel testo modificato, previa motivata verifica di una effettiva esigenza legata alla gestione del ciclo dei rifiuti nella regione Campania, autorizza il Sottosegretario a disporre la progettazione, realizzazione e gestione di un impianto di recupero dei rifiuti già prodotti e stoccati per la produzione di energia nonché, sentiti gli enti locali competenti, ad individuare un sito idoneo nella regione.

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, tale nuovo impianto consentirebbe l’eliminazione degli oltre 5 milioni di tonnellate di rifiuti ex CDR stoccate in numerose piazzole disseminate nel territorio campano.

L’articolo 3, attraverso l’inserimento del comma 1-bis all’art. 142 del TU sugli enti locali, dispone la rimozione - con decreto del Ministro dell'interno e, nel testo modificato, anche su proposta motivata del Sottosegretario - del sindaco, del presidente della provincia o dei componenti dei consigli e delle giunte nel caso di inosservanza della normativa in materia di gestione di rifiuti.

Viene precisato che tale fattispecie può verificarsi unicamente nei territori in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, in caso di inosservanza, da parte dei citati enti locali, delle disposizioni recate dagli artt. 197 e 198 del decreto legislativo n. 152 del 2006, relativi rispettivamente alle competenze delle province e dei comuni in materia di gestione di rifiuti.

L’articolo 4 detta norme volte a perfezionare il processo avviato dal decreto legge n. 90 del 2008 sullo scioglimento dei consorzi di bacino delle Province di Napoli e Caserta e sulla loro riunione in un unico consorzio. Le modifiche introdotte in Commissione riguardano la possibilità dei comuni della provincia di Caserta di associarsi per l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani e la specificazione, nell’ambito del rinvio alle deroghe previste dall’articolo 18 del DL n. 90 del 2008, del riferimento al d.lgs n. 163/2006.

L’articolo 5 autorizza la corresponsione al personale militare operante presso la struttura commissariale di uno speciale compenso a fronte dell’elevato numero di ore di straordinario effettuate.

Vengono inoltre ampliate le competenze delle Forze armate, affidandogli, oltre alle attività di vigilanza e protezione, anche il controllo della corretta gestione del ciclo dei rifiuti, al fine di assicurare, come sottolinea la relazione al decreto, il tempestivo recapito dei rifiuti urbani nelle discariche autorizzate.

L’articolo 6 introduce una disciplina speciale, applicabile esclusivamente nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, volta a rendere più rigoroso il sistema sanzionatorio in relazione ad una serie di condotte già vietate dal D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (c.d. codice ambientale), tramite la trasformazione di alcune di esse da fattispecie contravvenzionali a fattispecie delittuose, la differenziazione tra condotte dolose e condotte colpose e un significativo inasprimento delle pene.

In particolare, per quanto riguarda la fattispecie di abbandono, scarico e deposito incontrollato di rifiuti qualora si tratti di rifiuti pericolosi, speciali ovvero ingombranti – dei quali viene fornita una definizione tassativa – è prevista la pena della reclusione fino a 3 anni e sei mesi, configurandosi dunque un’ipotesi delittuosa.

Per quanto attiene alla fattispecie di abbandono, scarico e deposito presso siti non autorizzati di rifiuti, da parte di titolari di imprese e responsabili di enti, la nuova disciplina riprende la distinzione, già presente nel codice ambientale, di rifiuti non pericolosi e rifiuti pericolosi, introducendo però un’ulteriore differenziazione tra ipotesi di condotta dolosa che integra una ipotesi delittuosa e condotta colposa che integra una fattispecie contravvenzionale.

Con riguardo all’attività di gestione di rifiuti, in mancanza dell'autorizzazione, iscrizione o comunicazione prescritta essa è qualificata come delitto, differenziandosi l’ipotesi in cui i rifiuti siano non pericolosi, da quella in cui i rifiuti siano pericolosi.

Anche per la realizzazione e gestione di una discarica abusiva si configura l’illecito come delitto (in luogo della contravvenzione prevista dalla disciplina del codice ambientale), diversamente sanzionato a seconda che la discarica riceva solo rifiuti non pericolosi ovvero anche rifiuti pericolosi.

Per l’ipotesi di miscelazione di diverse categorie di rifiuti pericolosi ovvero di miscelazione di rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi si qualifica come delitto la condotta di colui che dolosamente effettua tale attività e come contravvenzione la condotta di colui che per colpa svolge le medesime attività.

Infine, sono previste sanzioni per il deposito temporaneo presso il luogo di produzione di rifiuti sanitari pericolosi, distinguendosi ancora una volta la condotta dolosa dalla colposa per prevedere nel primo caso il delitto e nel secondo la contravvenzione.

Il nuovo comma 1-bis - introdotto in Commissione - prevede, per tutte le fattispecie penali indicate che siano poste in essere con l'uso di un veicolo, il sequestro preventivo del mezzo e la conseguente confisca con la sentenza di condanna.

L’articolo 7 prevede l’adozione, da parte del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, di una serie di iniziative di carattere divulgativo volte a sensibilizzare e responsabilizzare la popolazione sul sistema di raccolta differenziata dei rifiuti nonché - nel testo modificato in Commissione - sull'importanza, dal punto di vista economico, del recupero dei rifiuti attraverso la raccolta differenziata.

Il nuovo comma 4-bis stabilisce che il governo informi il Parlamento sulla revoca - ovvero sulle ragioni della mancata revoca - della dichiarazione dello stato d'emergenza, anche limitatamente a singoli ambiti provinciali che presentano sufficiente dotazione impiantistica per assicurare in via ordinaria il ciclo dei rifiuti.

Il nuovo articolo 7-bis introduce l'educazione ambientale nei programmi scolastici della scuola dell'obbligo.

L’articolo 8 prevede il potenziamento delle strutture di contrasto al fenomeno degli incendi connesso con l’emergenza rifiuti in Campania, attraverso l’assegnazione, in posizione di comando al Dipartimento della protezione civile, di 35 unità di personale operativo del Corpo nazionale dei vigili del fuoco fino al 31 dicembre 2009. E’ inoltre autorizzato l’acquisto dei mezzi e delle dotazioni logistiche necessari per assicurare la piena capacità operativa del personale del Corpo nazionale assegnato al Dipartimento della protezione civile.

L'articolo 9 novella l’art. 2, comma 137, della legge finanziaria 2008, relativo alla procedura volta al riconoscimento ai termovalorizzatori del diritto agli incentivi per le fonti rinnovabili.

Le lettere a) e b) dell'articolo in esame modificano la procedura prevista dall’art. 2, comma 137, della legge n. 244/2007, per il riconoscimento in deroga degli incentivi al fine di:

§       includere, nel novero degli impianti per i quali deve essere attivata in via prioritaria la procedura, non solo quelli in costruzione, ma anche quelli entrati in esercizio fino alla data del 31 dicembre 2008;

§       prorogare di un anno (cioè sino al 31 dicembre 2009) il termine per la conclusione della procedura stessa.

La lettera c) interviene, invece, sugli incentivi disciplinati dal secondo periodo del comma 1117.

Tale lettera introduce una disposizione, alla fine del comma 137 dell’art. 2 della legge n. 244/2007, al fine di fare salvi i finanziamenti e gli incentivi di cui al secondo periodo del comma 1117 dell'art. 1 della legge n. 296/2006 (cd. incentivi CIP6) per gli impianti, senza distinzione fra parte organica ed inorganica, ammessi ad accedere agli stessi per motivi connessi alla situazione di emergenza rifiuti dichiarata prima dell’entrata in vigore della medesima legge.

Ai sensi del nuovo comma 1-bis - introdotto in Commissione – con decreto del Ministro dello sviluppo economico, adottato di concerto con il Ministro dell’ambiente e su proposta del Gestore dei servizi elettrici, ogni tre anni sono aggiornate le modalità per la determinazione della quota di produzione di energia elettrica imputabile alle fonti energetiche rinnovabili. Nelle more, in caso di impiego di rifiuti urbani ovvero di combustibile da rifiuti, ai fini dell’accesso ai meccanismi incentivanti tale quota è pari al 51% della produzione complessiva.

Il nuovo articolo 9-bis introduce misure urgenti di tutela ambientale.

Il nuovo articolo 9-ter prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con la Conferenza Unificata, adotti un Piano nazionale degli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani.

Il nuovo articolo 9-quater introduce misure urgenti in materia di smaltimento di rifiuti in fognatura.

L’articolo 10 è volto ad interpretare il comma 1 dell’art. 12 del decreto-legge n. 90 del 2008 nel senso di considerare “creditori” anche le società appartenenti al medesimo gruppo delle società affidatarie del servizio, di cui esse si sono comunque avvalse per la realizzazione del termovalorizzatore di Acerra.

L’articolo 11 reca le norme sull’entrata in vigore e la pubblicazione in Gazzetta ufficiale.

Relazioni allegate o richieste

Il decreto-legge è accompagnato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

La materia della gestione dei rifiuti nella regione Campania è stata disciplinata da numerosi decreti; da ultimo si segnalano il decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, il decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61 e il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa Il decreto-legge in esame è volto a garantire la definizione di misure specifiche per la soluzione dell’emergenza nella regione Campania, mediante l’individuazione di forme di vigilanza nei confronti degli enti locali finalizzate a garantire l’osservanza della normativa ambientale nei propri ambiti di pertinenza, prevedendo anche la possibile adozione di atti sanzionatori nei confronti delle amministrazioni inadempienti.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto-legge in esame reca misure volte principalmente a fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania.

Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, la disciplinadello smaltimento dei rifiuti si colloca, nell'àmbito della tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione (sentenze n. 277/2008; n. 62/2008, n. 378/2007, n. 284/2006; n. 247/2006, n. 161/2005, n. 62/2005).

Nel caso di specie, ove la disciplina nel settore dei rifiuti è legata ad una situazione di emergenza, la competenza relativa alla tutela dell’ambiente si connette «in modo quasi naturale con la competenza regionale concorrente della protezione civile» (sentenze n. 32/2006 e n. 284/2006).

In particolare, secondo la Consulta, lo Stato, sulla base di quanto previsto dall'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, ha una specifica competenza a disciplinare gli eventi di natura straordinaria. Tale competenza «si sostanzia nel potere del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, di deliberare e revocare lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. L'esercizio di questi poteri – come è stato specificato dalla normativa successivamente intervenuta – deve avvenire d'intesa con le Regioni interessate, sulla base di quanto disposto dall'art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, … nonché dall'art. 5, comma 4-bis, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, … convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401.» (sentenze n. 277/2008 e n. 284/2006).

Sotto un diverso profilo, inoltre, «quando gli interventi individuati come necessari e realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di tutela ambientale, concernono l'uso del territorio, e in particolare la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio, da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall'altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi territori, impone che siano adottate modalità di attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi» (sentenza n. 62/2005)

Si segnala che deve essere valutata alla luce della citata giurisprudenza costituzionale la disposizione dell’articolo 2, comma 4, che affida al Sottosegretario di Stato delegato alla gestione dell’emergenza nel settore dei rifiuti in Campania la progettazione, la realizzazione e la gestione di un impianto di recupero dei rifiuti già prodotti e stoccati per la produzione di energia, individuando a tal fine, previo parere degli enti locali, un sito idoneo in Campania, senza prevedere forme di collaborazione da parte della Regione interessata .

Si ricorda che, con la citata sentenza n. 62 del 2005, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 4-bis, e dell’articolo 2, comma 1, lettera f), del decreto legge n. 314/2003 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 368/2003) relativi, rispettivamente, al procedimento di “validazione” del sito da adibire a deposito nazionale dei rifiuti radioattivi e all’approvazione dei relativi progetti, nella parte in cui non prevedono una forma di partecipazione della regione interessata. Nella motivazione la Corte ha specificato che resta fermo che «in caso di dissenso irrimediabile possono essere previsti meccanismi di deliberazione definitiva da parte di organi statali, con adeguate garanzie procedimentali.»

Si ricorda altresì, che nella medesima sentenza, la Corte ha giudicato conforme al sistema costituzionale di riparto delle competenze il procedimento per l’individuazione del sito da destinare a deposito nazionale dei rifiuti radioattivi, in quanto è previsto il coinvolgimento - trattandosi di un’individuazione a livello nazionale - della Conferenza unificata, chiamata a raggiungere un’intesa (nella forma, in particolare, della cd. intesa debole, ossia superabile dallo Stato in caso di mancato raggiungimento dell’accordo).

Si segnala altresì, che la Corte costituzionale ha ritenuto, con riferimento alla materia dell’istruzione, che, laddove il legislatore manifesti, sia pure in materia di competenza esclusiva statale, una volontà di coinvolgimento delle realtà locali, «in materia di istruzione, il naturale interlocutore dello Stato è essenzialmente la regione, in quanto gli altri enti locali sono privi di competenza legislativa», dichiarando l’illegittimità costituzionale, per violazione del principio di leale collaborazione, di una norma riconducibile alle norme generali sull’istruzione che prevedeva il parere dell’ANCI anziché della Conferenza unificata Stato-regioni. (sentenza n. 279/2005).

Specifiche disposizioni appaiono inoltre riconducibili a diversi ambiti materiali. In particolare, con riferimento a materie di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, della Costituzione:

§       l’art. 3, in materia di rimozione degli amministratori locali, attiene alla materia organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (lett. p));

§       gli artt. 5 e 8, che concernono, rispettivamente il personale militare ed il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, sono riconducibili alle materie dell’ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato (lett. g);

§       l’art. 6, disciplinando fattispecie di reato, investe la materia dell’ordinamento penale (lett. l);

§       l’art. 7-bis, in tema di formazione scolastica, attiene alle norme generali sull’istruzione (lett. n).

Sono invece riconducibili a materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma della Costituzione:

§       l’art. 7, concernente una campagna informativa di sensibilizzazione sulla raccolta differenziata dei rifiuti, che attiene all’ordinamento della comunicazione;

§       l’art. 9, in materia di riconoscimento degli incentivi per le fonti rinnovabili per i termovalorizzatori e gli inceneritori, che investe la materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 3 introduce una nuova fattispecie nell’ambito della disciplina relativa alla rimozione e sospensione degli amministratori locali, peraltro già prevista dal Testo unico degli enti locali che va valutata, con riferimento al principio di ragionevolezza, nell’ambito di un bilanciamento di interessi tra il principio di autonomia dell’ente territoriale e rappresentatività degli organi di amministrazione da un lato e la necessità di assicurare, dall’altro, l'ordinato svolgimento della vita delle comunità locali, garantendo la salvaguardia dei principi in materia di tutela della salute e dell’ambiente, in relazione al dichiarato stato di emergenza.

Si ricorda che il vigente co. 1 dell’art. 142 del TUEL consente la rimozione del sindaco, del presidente della provincia, dei componenti di consigli e giunte e di altri amministratori locali “quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico”.

Riguardo all’articolo 6, Al riguardo, sotto il profilo dell’inquadramento costituzionale e segnatamente in relazione al principio di ragionevolezza desumibile – per costante giurisprudenza costituzionale – dal principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., va rilevato che il discrimine per l’applicazione delle norme si qualifica non semplicemente come “area geografica” in cui l’azione si compie, quanto piuttosto in virtù dello stato di emergenza e delle motivazioni ad esso sottese.

La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha chiarito in numerose pronunce che il parametro dell’eguaglianza “definisce l’essenza di un giudizio di relazione che, come tale, assume un risalto necessariamente dinamico. L’eguaglianza davanti alla legge, quindi, non determina affatto l’obbligo di rendere immutabilmente omologhi fra loro fatti o rapporti che, sul piano fenomenico, ammettono una gamma di variabili tanto estesa quante sono le imprevedibili situazioni che in concreto possono storicamente ricorrere, ma individua il rapporto che deve funzionalmente correlare la positiva disciplina di quei fatti o rapporti al paradigma dell’armonico trattamento che ai destinatari di tale disciplina deve essere riservato, così da scongiurare l’intrusione di elementi normativi arbitrariamente discriminatorî. […] Se, dunque, il principio di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l’identica disciplina e, all’inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni differenti, ciò equivale a postulare che la disamina della conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi secondo un modello dinamico, incentrandosi sul “perché” una determinata disciplina operi, all’interno del tessuto egualitario dell’ordinamento, quella specifica distinzione, e quindi trarne le debite conclusioni in punto di corretto uso del potere normativo. Da tutto ciò consegue che il controllo di costituzionalità […] non può travalicare in apprezzamenti della ragionevolezza che sconfinino nel merito delle opzioni legislative […]. Non può quindi venire in discorso, agli effetti di un ipotetico contrasto con il canone della eguaglianza, qualsiasi incoerenza, disarmonia o contraddittorietà che una determinata previsione normativa possa, sotto alcuni profili o per talune conseguenze, lasciar trasparire, giacché, ove così fosse, al controllo di legittimità costituzionale verrebbe impropriamente a sovrapporsi una verifica di opportunità, per di più condotta sulla base di un etereo parametro di giustizia ed equità, al cui fondamento sta una composita selezione di valori che non spetta a questa Corte operare. Norma inopportuna e norma illegittima sono pertanto due concetti che non si sovrappongono, dovendosi il sindacato arrestare in presenza di una riscontrata correlazione tra precetto e scopo che consenta di rinvenire, nella "causa" o "ragione" della disciplina, l’espressione di una libera scelta che soltanto il legislatore è abilitato a compiere.” (C. cost. sent. n. 89/1996). In questo quadro, la Corte opera le valutazioni di legittimità costituzionale sul rispetto del principio di eguaglianza ricorrendo ad un giudizio ternario, nel quale la normativa impugnata viene “posta a raffronto con un’altra o con altre normative […], per stabilire in tal modo se il legislatore abbia dettato disposizioni così poco ragionevoli da doversi ritenere costituzionalmente illegittime” (C. cost. sent. 10/1980; v. anche, con riguardo alla disomogeneità determinata dalla dichiarazione dello stato di emergenza, la sent. 237/2007).

Attribuzione di poteri normativi

Il comma 3 dell’articolo 1 demanda a successive ordinanze di protezione civile la disciplina delle modalità attuative delle disposizioni volte ad incentivare il conferimento di rifiuti ingombranti recate dall’articolo.