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Il decreto-legge autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze ad adottare misure straordinarie eventualmente necessarie per fronteggiare le ripercussioni dell'attuale crisi finanziaria, al fine di garantire la stabilità del sistema bancario e la tutela del risparmio, in linea con le conclusioni del Consiglio dei Ministri dell'economia e delle finanze dell'Unione europea dello scorso 7 ottobre.

Nel corso dell’esame in sede referente è stato approvato l’articolo aggiuntivo 1.03 del relatore che ha inglobato, nel nuovo articolo 1-bis, il testo del decreto-legge 13 ottobre 2008, n. 157 (A.C. 1774).

 

L’articolo 1 autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze ad intervenire presso le banche che si trovano in situazione di inadeguatezza patrimoniale accertata dalla Banca d’Italia attraverso la sottoscrizione o la garanzia di aumenti del capitale sociale. A tal fine è prevista un’autorizzazione della Banca d’Italia che verifica l’esistenza dei requisiti richiesti, l’adeguatezza del programma di stabilizzazione e rafforzamento da attuare in un periodo non inferiore a 36 mesi, e la presenza di politiche dei dividendi dirette a garantire un regime di favore per il Ministero nella distribuzione degli utili (commi da 1 a 4).

Negli interventi in favore delle banche cooperative, al Ministero non si applicano i limiti partecipativi previsti dal Testo unico bancario (nessun socio può detenere più dello 0,50% del capitale nelle banche popolare ovvero un valore nominale complessivo superiore a 50.000 euro per le banche di credito cooperativo) ed è comunque garantito un diritto di voto proporzionale alle partecipazioni possedute (comma 5).

Il comma 6 dispone la inapplicabilità della disciplina sulle offerte pubbliche di acquisto (OPA) per le partecipazioni acquisite dal Ministero dell’economia e finanze.

I commi 7 ed 8 dispongono in ordine al reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli eventuali interventi di sostegno pubblico alle ricapitalizzazioni bancarie da effetuarsi con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, che devono essere trasmessi con immediatezza al Parlamento e comunicati alla Corte dei conti.

 

L’articolo 1-bis, come inserito in sede referente, prevede, in generale, una garanzia dello Stato sulle passività delle banche e un meccanismo di operazioni di scambio tra titoli di Stato e strumenti finanziari detenuti dalle banche.

Si autorizza inoltre il Ministero dell'economia e delle finanze, fino al 31 dicembre 2009, ad effettuare operazioni temporanee di scambio tra titoli di Stato e strumenti finanziari detenuti dalle banche italiane o passività delle banche italiane controparti; le emissioni di titoli di Stato relative a tali operazioni e quelle di emissione di titoli del debito pubblico effettuate ai sensi dell'articolo 1, comma 7, lettera d), possono essere effettuate in deroga ai limiti previsti al riguardo dalla legislazione vigente.

Si autorizza infine il Ministero dell'economia e delle finanze, fino al 31 dicembre 2009, a concedere la garanzia dello Stato sulle operazioni stipulate da banche italiane, al fine di ottenere la temporanea disponibilità di titoli utilizzabili per operazioni di rifinanziamento presso l'Eurosistema.

 

L’articolo 2, comma 1, estende la facoltà di avviare le procedure di amministrazione straordinaria e gestione provvisoria alle banche che presentano problemi di liquidità.

Il comma 2 stabilisce che gli interventi di ricapitalizzazione pubblica delle banche previsti dall’articolo 1 sono ammessi anche per gli istituti di credito che si trovano in amministrazione straordinaria o in gestione provvisoria.

 

L’articolo 3 reca deroghe alla normativa civilistica in materia di garanzie in relazione ai finanziamenti della Banca d‘Italia nonché la previsione di una garanzia statale in relazione ai finanziamenti erogati dalla stessa Banca d‘Italia.

 

L’articolo 4 integra la vigente disciplina italiana in tema di garanzia sui depositi, aggiungendo ai sistemi di natura privatistica già presenti nell’ordinamento la possibilità di rilascio, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di una garanzia statalea favore dei depositanti delle banche italiane. In sede referente è stato approvato l’emendamento 4.4 del relatore, che ha inserito il comma 1-bis, che interviene in materia di cosiddetti “conti dormienti” di cui all’articolo 1, commi 345-bis e ss., della legge 23 dicembre 2005, n. 266 nonché di disciplina della cosiddetta “carta acquisti” di cui all’articolo 81, commi 32 e ss., del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.

 

L’articolo 5 reca le disposizioni di attuazione delle norme del decreto-legge medesimo, nonché la copertura finanziaria degli interventi di garanzia statale sui depositi, nonché sui finanziamenti erogati dalla Banca d’Italia per fronteggiare gravi crisi di liquidità. La copertura finanziaria degli eventuali oneri derivanti dalla concessione delle garanzie statali è posta a valere sulle risorse del Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine.

Relazioni allegate o richieste

Al decreto è allegata la relazione illustrativa.

Motivazioni della necessità ed urgenza

La premessa al decreto-legge n. 155 del 2008 fa riferimento alla straordinaria necessità ed urgenza di garantire la stabilità del sistema creditizio e la continuità nell'erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell'attuale situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali, nonché di prevedere un programma di interventi per la protezione del pubblico risparmio e per la tutela della stabilità finanziaria.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni recate dal testo in esame sono inquadrabili nella materia tutela del risparmio e mercati finanziari, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost..

Alcune specifiche disposizioni sono altresì riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, anch’essa di competenza esclusiva dello statale (art. 117, secondo comma., lettera l), Cost.).

 

Con riferimento all’articolo 4, comma 1-bis, lettera e), capoverso 345-duodecies, che interviene sulla disciplina della cd. “carta acquisti”, introdotta dal decreto-legge n. 112/2008 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008), appare opportuno verificare se esso possa presentare profili che incidono nell’ambito materiale attinente ai servizi sociali e all’assistenza sociale, che rientra nella competenza legislativa regionale prevista dall’art. 117, quarto comma, Cost.

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 1, comma 1, del D.L. 155/2008 autorizza il Ministro dell’economia e delle finanze a sottoscrivere o garantire aumenti di capitale deliberati da banche italiane che presentano una situazione di inadeguatezza patrimoniale accertata dalla Banca d'Italia sulla base di alcuni elementi, indicati dal comma 2. Il successivo comma 7 prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell'economia e delle finanze, sono determinate le risorse necessarie per finanziare ciascuna operazione. Le predette risorse sono individuate mediante:

a)    riduzione lineare delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa di ciascun Ministero, con alcune esclusioni;

b)    riduzione di singole autorizzazioni legislative di spesa;

c)    utilizzo mediante versamento in entrata di disponibilità esistenti sulle contabilità speciali nonché sui conti di tesoreria intestati ad amministrazioni pubbliche ed enti pubblici nazionali, con esclusione di quelli intestati alle Amministrazioni territoriali, con corrispondente riduzione delle relative autorizzazioni di spesa;

d)    emissione di titoli del debito pubblico.

Le modalità con cui si esplica l’intervento del ministro dell’economia e la copertura dei relativi oneri presentano caratteri inusuali nell’ordinamento, in ragione della straordinarietà dell’intervento.

Il potere di intervenire per la ricapitalizzazione degli istituti bancari non è circoscritto nel tempo e non risulta determinato nel quantum attraverso l’individuazione di un limite massimo.

Per altro verso, l’individuazione delle modalità di copertura è in sostanza rimessa a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (del quale non è precisato se abbia o meno natura regolamentare), da emanare su proposta del ministro dell’economia e delle finanze; mediante tale decreto, tra l’altro, è possibile incidere su autorizzazioni di spesa previste dalla legislazione vigente – la concreta individuazione delle quali è rimessa al medesimo D.P.C.M. – e disporre anche l’emissione di titoli del debito pubblico, forma di copertura non prevista dalla normativa di contabilità generale dello Stato (art. 11-ter, L. 468/78).

Sia la concreta quantificazione degli oneri sia la puntuale individuazione dei mezzi di copertura appaiono dunque demandate ad una fonte di rango secondario – qualora si ritenesse di attribuire al D.P.C.M. natura regolamentare – ovvero ad un atto amministrativo, che può intervenire modificando la vigente legislazione di spesa.

Ai fini dell’inquadramento costituzionale di queste disposizioni, assume rilievo l’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, a norma del quale ogni legge “che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”.

Può risultare utile al riguardo un richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 226 del 1976, che, riferendosi al diverso caso dei rapporti tra legge di delega e decreto delegato, ha ritenuto che debba essere il legislatore delegante a disporre in ordine alla copertura della spesa. Secondo la Corte, infatti, l’art. 81 Cost. impone al legislatore “l'obbligo di darsi carico delle conseguenze finanziarie delle sue leggi, provvedendo al reperimento dei mezzi necessari per farvi fronte. Di regola, perciò, tale obbligo grava sul Parlamento, istituzionalmente preposto all'esercizio della funzione legislativa; così come grava invece sul Governo, allorché, ricorrendo i presupposti di cui all'art. 77 Cost., si faccia esso stesso legislatore, sostituendosi in via di urgenza alle Camere nella forma del decreto-legge. Ma quest'ultima ipotesi differisce profondamente da quella della decretazione delegata, dove è soltanto in forza della previa legge delegante ed in ottemperanza alle disposizioni in questa contenute che il Governo assume l'esercizio della funzione legislativa. In tale ipotesi, dev'essere dunque, il legislatore delegante a disporre in ordine alla copertura della spesa”.

Nella medesima sentenza la Consulta ha rilevato che “qualora eccezionalmente non fosse possibile, in sede di conferimento della delega, predeterminare rigorosamente in anticipo i mezzi per finanziare le spese che l'attuazione della stessa comporta” risulta sufficiente che il Governo venga a ciò espressamente delegato, beninteso “con prefissione di principi e criteri direttivi, come vuole l'art. 76”.

Attribuzione di poteri normativi

Con riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto dall’articolo 1, comma 7, si rinvia a quanto già rilevato nel paragrafoRispetto degli altri princìpi costituzionali.

L’articolo 5, comma 1, demanda a decreti di natura non regolamentare, del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Banca d'Italia, la definizione di criteri, condizioni e modalità delle operazioni previste e della garanzia dello Stato sulle passività delle banche italiane e sulle operazioni da esse stipulate, nonché delle modalità di attuazione del decreto.

L’articolo 4, comma 1-bis, prevede altresì diversi decreti di natura non regolamentare per l’attuazione delle disposizioni in esso contenuto (in particolare alla lettera e), capoversi 345-novies, 345-decies, 345-duodecies, 345-quaterdecies).

 

Come rilevato dal Comitato per la legislazione nei pareri espressi nella seduta del 29 ottobre 2009, con riferimento alle disposizioni dell’articolo 5, comma 1, “dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se, data l'ampiezza di contenuto, sia congrua la scelta dello strumento del decreto, con specifico riguardo alla natura non regolamentare”.