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Il disegno di legge finanziaria per il 2009 presenta significative novità in ordine al contenuto normativo. La portata innovativa del quadro legislativo vigente risulta infatti sensibilmente ridotta rispetto al passato, in coerenza con quanto disposto dall’articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112 del 2008 (convertito, con modificazioni, dalla legge n.133 del 2008), ai sensi del quale la legge finanziaria per l’anno 2009 può contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con “l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico”.

Il disegno di legge si articola pertanto in soli tre articoli, riconducibili al contenuto tipico della legge finanziaria, che si limitano a:

§       fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio;

§       disporre la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati e incidenti sulla misura di aliquote o comunque sulla determinazione di parametri da cui deriva il quantum della prestazione;

§       definire l’importo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali e alle modifiche del trattamento economico del pubblico impiego, nonché l’importo dei trasferimenti destinati agli enti previdenziali;

§       stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

 

In particolare, l’articolo 1 fissa il livello massimo del saldo netto da finanziare del ricorso al mercato finanziario per gli anni 2009, 2010 e 2011.

 

L’articolo 2, comma 1, dispone l’applicazione a regime, e non più in via transitoria, dell’aliquota agevolata dell’IRAP per i soggetti che operano nel settore agricolo e per le cooperative della piccola pesca e loro consorzi.

Il comma 2 stabilizza a regime la concessione dei benefici fiscali e previdenziali alle imprese che esercitano la pesca costiera, nonché alle imprese che esercitano la pesca nelle acque interne e lagunari.

I commi 3 e 4 prorogano all’anno 2009 alcuni benefici fiscali per il settore dell’autotrasporto.

Il comma 5 riconosce ai docenti delle scuole di ogni ordine e grado, per l’anno 2009, una detrazione dall'imposta lorda nella misura del 19 per cento delle spese sostenute per attività di autoaggiornamento e di formazione, fino ad un importo massimo di 500 euro.

Il comma 6 riconosce a regime, e non più in via di proroga annuale, la detrazione dall'imposta lorda nella misura del 19 per cento, ai fini IRPEF, delle spese sostenute per il pagamento di rette relative alla frequenza di asili nido per un importo non superiore a 632 euro annui per ogni figlio.

Il comma 7 proroga al 31 dicembre 2009 il termine entro cui si possono detrarre dall’imposta lorda nella misura del 19 per cento le spese per l’acquisto degli abbonamenti ai servizi di trasporto pubblico locale, regionale e interregionale, per un importo non superiore a 250 euro.

Il comma 8 proroga al 31 dicembre 2009 il termine del 31 dicembre 2008 per fruire delle agevolazioni tributarie per la formazione e l'arrotondamento della proprietà contadina.

Il comma 9 proroga al 31 dicembre 2009 l’esenzione dall’imposta di bollo, registro, nonché dalle imposte ipotecarie e catastali per gli atti occorrenti per la ricostruzione o la riparazione degli immobili distrutti o danneggiati nei comuni della valle del Belice, colpiti dagli eventi sismici del gennaio 1968.

Il comma 10 dispone l’esenzione dalle imposte di registro, ipotecarie, catastali e sull'incremento del valore degli immobili e relativa imposta sostitutiva, per gli atti effettuati nel 2009 relativi al riordino delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) in aziende di servizi o in persone giuridiche di diritto privato.

Il comma 11 introduce a regime la riduzione del 40 per cento  delle aliquote di accisa sul gas metano per gli utilizzatori industriali, termoelettrici esclusi, con consumi superiori a 1.200.000 metri cubi annui (c.d. grandi consumatori).

Il comma 12 introduce a regime agevolazioni fiscali relative all’impiego di gasolio e GPL per riscaldamento impiegati in zone montane ed in altri specifici territori nazionali e al credito d’imposta sulle reti di teleriscaldamento alimentate da biomassa ovvero con energia geotermica

Il comma 13 proroga per l’anno 2009 le disposizioni in materia di accisa concernenti le agevolazioni sul gasolio e sul GPL impiegati nelle frazioni parzialmente non-metanizzate di comuni ricadenti nella zona climatica E.

Il comma 14proroga al 2009 l’agevolazione sulle accise per il gasolio utilizzato per il riscaldamento nelle coltivazioni sotto serra ed estende l’agevolazione agli oli vegetali impiegati per fini energetici nelle serre.

Il comma 15 proroga al 2011 la detrazione fiscale e l’applicazione dell’aliquota IVA agevolata (10%) spettante per le spese di ristrutturazione edilizia eseguite negli immobili ad uso abitativo ovvero per le spese sostenute dalle imprese costruttrici su interi fabbricati finalizzati al recupero del patrimonio edilizio.

Il comma 16 reca la copertura finanziaria degli oneri recati dai commi da 1 a 15.

I commi da 17 a 20 ripropongono per il 2009 alcuni interventi in favore delle imprese di autotrasporto di merci – sotto forma di agevolazioni fiscali – volti a ridurne i costi di esercizio, già previsti dal decreto-legge 112 del 2008.

Il comma 18 prevede la rideterminazione della percentuale dei compensi percepiti nel 2009 per lavoro straordinario da dipendenti di imprese di autotrasporto merci che non concorre alla formazione del reddito imponibile. È prevista, inoltre, l’applicazione dell’imposta sostitutiva sugli straordinari.

Il comma 19 concede per l’anno 2009 un credito di imposta corrispondente a quota parte dell'importo pagato quale tassa automobilistica per l'anno 2009 per i veicoli di massa massima non inferiore a 7,5 tonnellate utilizzati per l’autotrasporto merci.

Il comma 20 demanda ad appositi provvedimenti del Direttore dell’Agenzia delle entrate la determinazione delle modalità applicative delle disposizioni dei commi 17, 18 e 19.

Il comma 21 reca la copertura finanziaria degli oneri recati dai commi da 17 a 20, a valere sulle risorse dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa Spa (ex Sviluppo Italia Spa), giacenti fuori dalla tesoreria statale.

I commi da 22 a 24 determinano, per l'anno 2009, i trasferimenti dovuti dallo Stato verso la “Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali” (GIAS) presso l’INPS, a favore di alcune specifiche gestioni pensionistiche (Fondo pensioni lavoratori dipendenti, Gestione dei lavoratori autonomi, Gestione speciale minatori e ENPALS).

Il comma 25 prevede un riordino dei trasferimenti dovuti dallo Stato all’INPS per prestazioni previdenziali, disponendo che non sono più a carico della Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali (GIAS) gli oneri derivanti da specifiche disposizioni legislative.

Il comma 26 provvede ad una regolazione contabile tra gestioni INPS.

I commi da 27 a 31 recano ulteriori stanziamenti di risorse per i rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009 relativi al personale delle pubbliche amministrazioni. In particolare, il comma 27dispone che lo stanziamento delle risorse destinate, per il biennio 2008-2009, alla contrattazione collettiva nazionale relativa al personale “contrattualizzato” dipendente dalle amministrazioni dello Stato, in aggiunta a quelle previste dalla legge finanziaria 2008, è pari complessivamente a 1.560 milioni di euro a decorrere dal 2009. Il comma 28prevede che lo stanziamento delle risorse destinate per il biennio 2008-2009 ai miglioramenti stipendiali per il personale statale in regime di diritto pubblico, in aggiunta a quelle previste dalla legge finanziaria 2008, è pari complessivamente a 680 milioni di euro a decorrere dal 2009, con specifica destinazione di 586 milioni di euro per il personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia. Il comma 30 dispone che, per il personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall’amministrazione statale, gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009, in aggiunta agli oneri già derivanti dalla legge finanziaria 2008, nonché gli oneri derivanti dalla corresponsione dei miglioramenti economici ai professori e ai ricercatori universitari, sono posti a carico dei rispettivi bilanci.

Il comma 31 reca la copertura finanziaria degli oneri derivanti dall’attuazione dei commi 27, 28 e 29.

Il comma 32 dispone, a decorrere dal 2009, l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di corrispondere il trattamento economico accessorio dei dipendenti in base a specifici criteri di priorità, individuati nella qualità, produttività e capacità innovativa della prestazione lavorativa.

I commi 33 e 34 consentono la destinazione di risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa delle amministrazioni pubbliche qualora si verifichino ulteriori economie di spesa rispetto a quelle già considerate ai fini del miglioramento dei saldi di finanza pubblica ai sensi del D.L. 112/2008.

Il comma 35 introduce rilevanti novità per quanto riguarda la disciplina relativa ai rinnovi contrattuali del personale delle pubbliche amministrazioni. In particolare, si dispone che, dalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria, decorrono le trattative per i rinnovi contrattuali, per il periodo di riferimento previsto dalle norme vigenti. Inoltre, si stabilisce che dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria le somme stanziate per i rinnovi contrattuali possano essere erogate anche mediante atti unilaterali, salvo conguaglio all’atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali, fermo restando che l’importo da erogare non può andare oltre il 90% del tasso di inflazione programmata per il biennio di riferimento applicato alla voce stipendio. Si prevede altresì la liquidazione automatica dell’indennità di vacanza contrattuale anche nel settore pubblico, a decorrere dal mese di aprile.

 

L’articolo 3 reca le disposizioni relative alle Tabelle da A ad F allegate al disegno di legge finanziaria in esame e dispone l’entrata in vigore della legge finanziaria al 1° gennaio 2009.

Relazioni allegate

Il disegno di legge risulta corredato della relazione illustrativa, nonché della relazione tecnica di cui all’articolo 11-ter, comma 2, della L. 468/1978.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il disegno di legge finanziaria per l’anno 2009 appare nel suo complesso riconducibile in primo luogo alla materia sistema tributario e contabile dello Stato, demandata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.

Il provvedimento è altresì riconducibile alla materia armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario che, in base al disposto del terzo comma del medesimo articolo 117, rientra nell’ambito della potestà legislativa concorrente.

Detto coordinamento – come già precisato dalla I Commissione Affari costituzionali nei pareri espressi sulle leggi finanziarie, a partire da quella per il 2002, e come confermato dalla giurisprudenza costituzionale – non sembra costituire propriamente un ambito materiale quanto piuttosto una finalità assegnata alla legislazione statale, funzionale anche al perseguimento di impegni finanziari assunti in sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al rispetto del Patto di stabilità e crescita a livello europeo.

Per quanto riguarda le singole disposizioni, rilevano altresì ulteriori ambiti materiali rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost.; assumono, in particolare, rilievo le materie ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lett. g)); previdenza sociale (lett. o)); coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (lett. r)).

Quanto alle disposizioni sul pubblico impiego, oltre al già richiamato ambito dell’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, possono rilevare (con riguardo a talune categorie di destinatari) le materie difesa e Forze armate, (lett. d)), ordine pubblico e sicurezza (lett. h)) e norme generali sull’istruzione (lett. n)).

 

Si osserva che due disposizioni del disegno di legge presentano profili che potrebbero incidere anche sulla materia dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti locali e dello stato giuridico ed economico del relativo personale, che appartiene alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’articolo 117, quarto comma, della Costituzione (sentenze della Corte costituzionale n. 95 del 2008, n. 233 del 2006, n. 380 del 2004 e n. 274 del 2003).

Si tratta, in particolare:

·         dell’articolo 2, comma 32,chedisponeche il trattamento economico accessorio dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni è corrisposto in base alla qualità, produttività e capacità innovativa della prestazione lavorativa, utilizzando anche le risorse finanziarie di cui all’articolo 61, comma 17, del decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008);

·         dell’articolo 2, comma 35, che dispone che dalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria decorrono le trattative per il rinnovo dei contratti del personale delle amministrazioni pubbliche, come definite all’art. 1, co. 2, e all’art. 3, co. 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 165 del 2001. È altresì previsto che le somme possono essere erogate anche mediante atti unilaterali, salvo conguaglio, specificando che l'importo da erogare non può superare il 90 per cento del tasso di inflazione programmata applicata alla voce stipendio e che l'indennità di vacanza contrattuale è erogata nel mese di aprile. Per il personale dipendente da amministrazioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale, i relativi oneri sono posti a carico dei rispettivi bilanci.

Si richiama peraltro in proposito la sentenza della Corte costituzionale n. 95 del 2007, avente ad oggetto, tra l’altro, alcune disposizioni della legge finanziaria per il 2006 che avevano disposto la soppressione delle indennità di trasferta per i dipendenti delle amministrazioni statali e l’obbligo per le amministrazioni ad ordinamento autonomo, comprese le Regioni e gli enti locali, di adottare, anche in deroga alle specifiche disposizioni di legge e contrattuali, le conseguenti determinazioni; dette disposizioni erano espressamente definite come “norme non derogabili dai contatti o accordi collettivi”.

La Corte ha in proposito rilevato che “il legislatore, disponendo la soppressione delle indennità e stabilendo l'inderogabilità di tale soppressione […] ha inteso incidere sull'autonomia negoziale collettiva nell'intero settore del pubblico impiego”, determinando una compressione dell'autonomia privata sia dello Stato che delle Regioni e degli enti locali. La Corte ha altresì rilevato che le disposizioni non sono riconducibili alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e dello stato giuridico ed economico del relativo personale, di competenza legislativa regionale, dato che “il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali, essendo stato “privatizzato” ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti”. Ne consegue che “la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilità, costituisce un limite alla menzionata competenza residuale regionale e va, quindi, applicata anche ai rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni e degli enti locali”. Sulla base di queste considerazioni la Corte ha ritenuto la pertinenza della norma censurata alla materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, co 2°, lett. l), Cost..

Si rileva peraltro che nella medesima sentenza la Consulta, oltre a fondare la riconducibilità alla materia dell’”ordinamento civile” sul carattere inderogabile della disciplina oggetto del giudizio, ha rilevato che il legislatore statale ha previsto l’obbligo per le Regioni e gli enti locali di adottare le determinazioni necessarie per addivenire alla soppressione dell’indennità di trasferta perché, nei confronti di tali enti “non è possibile per lo Stato provvedere direttamente perché titolari di un’autonomia costituzionalmente garantita.”

Per ciò che attiene in particolare all’articolo 2, comma 32, il cui disposto fa generico riferimento alle “pubbliche amministrazioni” (a differenza del comma 35 che, contenendo un puntuale richiamo normativo, risulta sicuramente applicabile anche ai dipendenti di regioni ed enti locali), si ricorda altresì che la Corte costituzionale ha in diverse occasioni escluso la lesione della competenza legislativa regionale attraverso un’interpretazione conforme a Costituzione delle norme impugnate, intendendo in senso meno ampio il termine “pubbliche amministrazioni” e escludendo conseguentemente l’applicabilità delle norme a regioni ed enti locali (sentenze n. 75 del 2008, n. 31 del 2005 e n. 3 del 2004). Nel caso di specie, un’interpretazione di questo tipo potrebbe essere avvalorata dal richiamo, nel medesimo comma 32, alle risorse di cui all’articolo 61, comma 17, del decreto-legge n. 112 del 2008, che prevede l’istituzione di un fondo fra le cui finalità rientra il finanziamento della contrattazione integrativa delle amministrazioni dello Stato, delle agenzie, degli enti pubblici non economici e delle università, ma non delle regioni e degli enti locali.