Contenuto delle modifiche apportate dal Senato
Il disegno di legge di conversione del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, approvato con modificazioni dalla Camera dei
deputati nella seduta del 24 luglio 2008 (A.C. 1386), è stato ulteriormente
modificato dal Senato, che lo ha approvato nella seduta del 31 luglio 2008 (A.S.
949).
Nel corso dell’esame presso l’altro ramo del
Parlamento, sono stati modificati 4 articoli del decreto-legge, l’allegato A,
contenente l’elenco degli atti normativi abrogati ai sensi dell’articolo 24,
nonché l’articolo unico del disegno di legge di conversione. Sono state inoltre
apportate numerose modifiche di carattere sostanzialmente formale.
All’articolo
20, è stato modificato il comma
10, in
materia di assegno sociale. Il testo licenziato dalla Camera dei deputati,
modificando il testo iniziale, aveva previsto l’aumento, da cinque a dieci
anni, del periodo di soggiorno legale nel territorio nazionale necessario per
la corresponsione dell’assegno sociale, e aveva inoltre introdotto un ulteriore
requisito, in base la quale si richiedeva che il soggetto avesse lavorato legalmente per lo stesso periodo
temporale con un reddito almeno pari all’importo dell’assegno sociale.Nel corso dell’esame presso il Senato quest’ultimo
requisito è stato soppresso.
L’articolo
21 reca modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a termine di cui
al decreto legislativo n. 368/2001, come da ultimo modificata dalla legge n.
247/2007. L’articolo in esame è stato modificato nel corso dell’esame presso il
Senato rispetto al testo approvato dalla Camera. Il Senato, in particolare, ha
disposto la riformulazione del comma 1-ter e la soppressione dei commi 1-bis,
1-quater e 3-bis.
In particolare, la soppressione del comma 1-bisfa venir meno la norma di interpretazione
autentica secondo cui le ragioni di carattere tecnico, produttivo,
organizzativo o sostitutivo che legittimano l’apposizione del termine al
contratto di lavoro devono essere determinate da condizioni oggettive,
"quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di un compito
specifico o il verificarsi di un evento specifico".
La riformulazione
del comma 1-ter e la soppressione dei commi 1-quater e 3-bisriguardano la
disciplina volta a sostituire, per alcune fattispecie di violazione della
disciplina del contratto a termine, la “sanzione” della trasformazione del
medesimo in contratto a tempo indeterminato con l'obbligo del pagamento di
un'indennità.
In sostanza, con tali modifiche si intende
chiarire che la disciplina introdotta dalla Camera secondo cui, per i casi di
violazione delle norme sui presupposti e sulle modalità relativi alla
stipulazione del contratto a termine (articoli 1 e 2 del decreto legislativo n.
368 del 2001) o alla proroga del medesimo (articolo 4 del medesimo decreto
legislativo), il datore di lavoro è tenuto unicamente a indennizzare il
prestatore di lavoro – e quindi non si verifica più la trasformazione a tempo
indeterminato del contratto di lavoro – si applica solamente ai giudizi in
corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto-legge, fatte salve le sentenze passate in giudicato.
Sono inoltre state introdotte modifiche alle
disposizioni dei commi 3 e 5 dell’articolo 60, che disciplinano la
possibilità di introdurre - con la legge di bilancio, il disegno di legge di
assestamento e con decreti ministeriali - variazioni quantitative alla
legislazione di spesa.
In particolare, al comma 3 è stata
circoscritta al solo esercizio
finanziario 2009 la possibilità -
prevista invece nel testo approvato dalla Camera sino alla riforma della legge
di contabilità generale (L. 468/1978) – di effettuare, attraverso la legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna
missione di spesa”, con la sola eccezione delle spese di
natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito.
Il comma
5 -recante la definizione delle
ulteriori fattispecie nelle quali è possibile effettuare le rimodulazioni di
risorse finanziarie tra i programmi di spesa - è stato anch’esso modificato nel
corso dell’esame presso il Senato,al
fine di:
§
circoscrivere
l’ambito oggettivo e di applicazione temporale delle rimodulazioni di spesa
di ciascun Ministero che possono essere proposte
nel disegno di legge di assestamento (e nelle ulteriori variazioni delle
dotazioni di competenza e di cassa da presentare al Parlamento non oltre il
termine del 31 ottobre) ed essere attuate,
in via provvisoria, con decreto del Ministro competente di concerto con il
Ministro dell’economia dopo la presentazione del relativo disegno di legge,
specificando che tali rimodulazioni:
-
sono soggette agli stessi limiti e divieti di cui al citato comma 3 (ossia il
limite del 10 per cento alle rimodulazioni tra spese di funzionamento e
spese per interventi e
il divieto di utilizzo di stanziamenti in conto capitale per finanziare
spese correnti );
-
possono essere effettuate con decreto ministeriale solo “limitatamente
all’esercizio finanziario 2009”
e in misura tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite
dalle relative norme sostanziali e comunque non superiore al 10 per cento delle
risorse finanziarie complessivamente stanziate dalle medesime leggi.
§
eliminare la possibilità, nel caso in cui si
evidenzi l’esigenza di interventi tempestivi, di effettuare rimodulazioni (o
variazioni delle stesse già effettuate) con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze, su proposta del Ministro competente, da inviare alla Corte dei
conti per la registrazione.
La medesima procedura parlamentare prevista
nel testo approvato dalla Camera per gli schemi dei decreti del Ministro
dell’economia adottati per esigenze di interventi tempestivi viene disposta per
i decreti ministeriali di attuazione provvisoria delle rimodulazioni proposte
nel disegno di legge di assestamento.
Questi ultimi devono infatti essere
trasmessi al Parlamento per l’espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per materia e per i
profili finanziari che si esprimono entro 15 giorni, oltre i quali i decreti
possono essere comunque adottati. Il Governo può trasmettere una seconda volta
gli schemi di decreto corredati da elementi integrativi di informazione, nel
caso non intenda conformarsi al parere delle Commissioni per i profili
finanziari. Il nuovo parere deve essere reso entro 10 giorni. Se le dotazioni
finanziarie sono determinate per legge, rimane ferma la previsione del
carattere vincolante dei pareri resi dalle Commissioni competenti per i profili
di carattere finanziario.
A seguito
di una ulteriore modifica introdotta nel corso dell’esame al Senato, i suddetti
decreti ministeriali perdono efficacia fin dall’inizio qualora il Parlamento
non approvi la corrispondente variazione in sede di esame del disegno di legge
di assestamento del bilancio di previsione (o delle ulteriori variazionidelle dotazioni di competenza e di
cassa da presentare al Parlamento entro e non oltre il termine del 31 ottobre,
di cui all’articolo 17 della legge n. 468 del 1978).
In base a tale procedura, i pareri delle Commissioni parlamentari, siano essi
favorevoli o contrari, sono destinati ad essere superati ed, eventualmente,
contraddetti dalla deliberazione legislativa delle Assemblee in merito al
disegno di legge di assestamento.
All’articolo
82, è stato soppresso il comma 29-bis, che recava alcune modificazioni
al decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220, in materia di
vigilanza sugli enti cooperativi.
Sono state apportate numerose modifiche all’Allegato
A, contenente l’elenco degli atti
normativi abrogati aisensi
dell’articolo 24
All’articolo unico del disegno di legge di conversione sono stati aggiunti due commi:
§
il comma
2 fa salvi gli effetti ed i rapporti giuridici sorti sulla base delle norme
del decreto-legge in esame modificate o non convertite in legge;
§
il comma
3 proroga di tre mesi i termini per l’esercizio delle deleghe legislative per l’adozione di
disposizioni integrative e correttive
del decreto legislativo di attuazione della direttiva relativa al diritto al ricongiungimento familiare, nonché del
decreto legislativo di attuazione della direttiva relativa al diritto di soggiorno e circolazione dei cittadini dell’Unione europea e dei
loro familiari, i quali scadono – rispettivamente – il 15 agosto e l’11 ottobre
2008.
Rispetto delle competenze legislative
costituzionalmente definite
Le modifiche introdotte nel corso
dell’esame presso l’altro ramo del Parlamento incidono su ambiti materiali che
paiono potersi ricondurre alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
In particolare, con riferimento a
tali modifiche, sembra rilevare la competenza esclusiva statale prevista
dall’art. 117, secondo co., Cost. in materia di:
§
“rapporti dello Stato con l’Unione europea” e “condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” (lett. a));
§
“sistema tributario e contabile dello Stato”
(lett. e)), “
§
“ordine pubblico e sicurezza” (lett. h));
§
ordinamento civile” (lett. l));
§
“determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale” (lett. m)).
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
Con riferimento alle conseguenze della violazione della normativa
in materia di presupposti e modalità di stipulazione o proroga dei contratti di
lavoro a termine, l’art. 21 del
decreto-legge in esame introduce una distinzione tra la disciplina applicabile
ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione e
quella applicabile alle violazioni che non siano oggetto di detti giudizi.
In particolare, in base alla formulazione della disposizione,
le violazioni per le quali siano stati instaurati giudizi non conclusi con
sentenze passate in giudicato sarebbero sanzionate in modo diverso da violazioni
analoghe commesse:
§
antecedentemente all’entrata in vigore della
legge di conversione per le quali non sia stato ancora instaurato un giudizio;
§
successivamente all’entrata in vigore della
legge di conversione.
Potrebbe in proposito risultare utile una valutazione della distinzione
introdotta dalla norma in esame alla luce del principio di ragionevolezza, di cui all’articolo 3 della
Costituzione.
Al riguardo, la giurisprudenza della Corte
Costituzionale ha chiarito che il parametro della eguaglianza “definisce
l'essenza di un giudizio di relazione che, come tale, assume un risalto
necessariamente dinamico. L'eguaglianza davanti alla legge, quindi, non
determina affatto l'obbligo di rendere immutabilmente omologhi fra loro fatti o
rapporti che, sul piano fenomenico, ammettono una gamma di variabili tanto
estesa quante sono le imprevedibili situazioni che in concreto possono
storicamente ricorrere, ma individua il rapporto che deve funzionalmente
correlare la positiva disciplina di quei fatti o rapporti al paradigma
dell'armonico trattamento che ai destinatari di tale disciplina deve essere
riservato, così da scongiurare l'intrusione di elementi normativi
arbitrariamente discriminatorî. […] Se, dunque, il principio di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a situazioni eguali deve
corrispondere l'identica disciplina e, all'inverso, discipline differenziate
andranno coniugate a situazioni differenti, ciò equivale a postulare che la
disamina della conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi
secondo un modello dinamico, incentrandosi sul "perché" una determinata disciplina operi, all'interno del tessuto egualitario
dell'ordinamento, quella specifica
distinzione, e quindi trarne le debite conclusioni in punto di corretto uso
del potere normativo. Da tutto ciò consegue che il controllo di
costituzionalità […] non può travalicare in apprezzamenti della ragionevolezza
che sconfinino nel merito delle opzioni legislative […]. Non può quindi venire
in discorso, agli effetti di un ipotetico contrasto con il canone della
eguaglianza, qualsiasi incoerenza, disarmonia o contraddittorietà che una
determinata previsione normativa possa, sotto alcuni profili o per talune
conseguenze, lasciar trasparire, giacché, ove così fosse, al controllo di
legittimità costituzionale verrebbe impropriamente a sovrapporsi una verifica
di opportunità, per di più condotta sulla base di un etereo parametro di
giustizia ed equità, al cui fondamento sta una composita selezione di valori
che non spetta a questa Corte operare. Norma inopportuna e norma illegittima
sono pertanto due concetti che non si sovrappongono, dovendosi il sindacato
arrestare in presenza di una riscontrata correlazione tra precetto e scopo che
consenta di rinvenire, nella "causa" o "ragione" della
disciplina, l'espressione di una libera scelta che soltanto il legislatore è
abilitato a compiere.” (C. cost. sentenza n. 89/1996).
In questo quadro, la Corte opera le valutazioni di
legittimità costituzionale sul rispetto del principio di eguaglianza ricorrendo
d un giudizio ternario, nel quale la normativa impugnata viene “posta a
raffronto con un'altra o con altre normative (…), per stabilire in tal modo se
il legislatore abbia dettato disposizioni così poco ragionevoli da doversi
ritenere costituzionalmente illegittime” (C.
cost. sent. 10/1980).
Più
specificamente per costante orientamento della Corte “in presenza di norme generali e di norme derogatorie, in tanto può porsi
una questione di legittimità costituzionale per violazione del principio di
eguaglianza, in quanto si assuma che queste ultime, poste in relazione alle
prime, siano in contrasto con tale principio; viceversa, quando si adotti come tertium comparationis la norma
derogatrice, la funzione del giudizio di legittimità costituzionale non può
essere se non il ripristino della disciplina generale, ingiustificatamente
derogata da quella particolare, non l'estensione ad altri casi di quest'ultima
(cfr. ord. n. 666/1988, ord. n. 582/1988, sent. n. 383/1992) (C. cost. sent. 298/1994).
1°
agosto 2008 n.
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