Contenuto
Il disegno di legge è finalizzato alla
conversione del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, che consta di 85 articoli, strutturati in 5
titoli.
Il titolo
I, composto del solo articolo 1, definisce le finalità e l’ambito di
intervento del decreto, delineando la cornice economico-finanziaria delle
singole previsioni, nonché gli obiettivi previsti complessivi del provvedimento.
Il titolo
II reca la rubrica “Sviluppo economico, semplificazione e competitività” e
si compone di 10 capi.
Il capo I
(“Innovazione”) reca (art. 2-4) disposizioni volte a favorire lo sviluppo
della banda larga, la fase di start up
delle nuove imprese, nonché la diffusione di strumenti innovativi di
investimento.
Il capo II (“Impresa”)
prevede (art. 5 e 6) misure in materia di sorveglianza dei prezzi e di sostegno
all’internazionalizzazione delle imprese.
Il capo III (“Energia”) reca 4 articoli, che
disciplinano rispettivamente: la definizione di una “Strategia energetica
nazionale” e la stipula di accordi internazionali per ridurre le emissioni di
anidride carbonica, anche con il ricorso all’energia nucleare (art. 7); lo sfruttamento
dei giacimenti di gas naturale dell’Alto Adriatico, nonché lo sfruttamento dei
giacimenti marginali (art. 8); la sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti
petroliferi (art. 9); la promozione degli interventi infrastrutturali
strategici e nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni (art. 10).
Il capo IV (“Casa e
infrastrutture”) prevede l’adozione di un piano nazionale di edilizia
abitativa (art. 11); l’abrogazione della revoca delle concessioni TAV (art. 12);
misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico (art. 13); finanziamenti
per la realizzazione dell’Esposizione universale che si svolgerà a Milano nel
2015 (art. 14).
Il capo V (“Istruzione
e ricerca”) reca misure volte a: introdurre nuove modalità di fruizione dei
libri scolastici attraverso la rete internet
(art. 15); consentire la trasformazione delle università in fondazioni (art.
16); sopprimere la Fondazione IRI, trasferendo le dotazioni patrimoniali e i
rapporti giuridici alla Fondazione Istituto Italiano di Tecnologia (art. 17).
Il capo VI
(“Liberalizzazioni e deregolazione) reca disposizioni in materia
lavoristica e contributiva, concernenti: il reclutamento del personale delle
società pubbliche (art. 18); l’abolizione dei limiti di cumulo tra pensione e
redditi di lavoro (art. 19); interventi in materia contributiva (art. 20); i
contratti di lavoro a tempo determinato (art. 21), occasionali di tipo
accessorio (art. 22) e di apprendistato (art. 23).
Il capo VII (“Semplificazioni”)
è il capo più ampio del provvedimento e si compone di 22 articoli, il cui
contenuto è prevalentemente riferito a misure di semplificazione.
Rientrano, in particolare, in questo capo le disposizioni
“taglia-leggi” (art. 24), “taglia oneri amministrativi” (art. 25), “taglia
enti” (art. 26), “taglia-carta” (art. 27), varie misure di semplificazione di carattere
organizzativo ed amministrativo ed interventi che non paiono direttamente
riconducibili a tale finalità (v. ad esempio l’art. 36, che rinvia al 1°
gennaio 2009 l’entrata in vigore della disciplina sulla “class action” o le
disposizioni dell’art. 37, co. 2, in materia di condizione giuridica dei
cittadini dell’Unione europea).
Il capo VIII (“Piano
industriale della pubblica amministrazione”) reca 4 articoli riferiti alle
Pubbliche amministrazioni, finalizzati alla riduzione delle collaborazioni e consulenze
(art. 46), alla verifica del rispetto della disciplina delle incompatibilità
(art. 47), al risparmio energetico (art. 48) e all’utilizzo di contratti di
lavoro flessibile (art. 49).
Il capo IX (“Giustizia”)
reca disposizioni in materia di processo civile (artt. 50 e 51), di spese di
giustizia (art. 52), di razionalizzazione del processo del lavoro (art. 53), di
accelerazione del processo amministrativo (art. 54), di accelerazione del
contenzioso tributario (art. 55), prevedendo anche una normativa di carattere
transitorio (art. 56).
Il capo X (“Privatizzazioni”)
comprende 3 articoli che disciplinano: i servizi di cabotaggio (art. 57); la
ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed
altri enti locali (art. 58); la possibilità per il Ministero dell’economia di sottoscrivere azioni
di nuova emissione di Finmeccanica S.p.A. (art. 59).
Il titolo
III concerne la stabilizzazione della finanza pubblica e si articola in 4 capi.
Il capo I (“Bilancio
dello Stato”) reca in primo luogo disposizioni relative alle missioni di
spesa del bilancio per il triennio 2009 – 2011 nonché, più in generale, alla
gestione del bilancio dello Stato (art. 60); si prevedono inoltre interventi di
potenziamento degli strumenti di controllo Corte dei conti sulle amministrazioni
regionali (art. 61), nonché misure volte al contenimento dell’indebitamento
delle regioni e degli enti locali (art. 62) e al finanziamento di interventi di
carattere prioritario (art. 63).
Il capo II (“Contenimento della spesa per il pubblico
impiego”): è costituito da 13 articoli, che recano misure riguardanti sia
singoli settori (come, ad esempio, la scuola –art. 64 - e le forze armate – art.
65) sia temi di carattere trasversale (come, per esempio, gli interventi in
materia di turn over di cui all’art.
66 e di part time, di cui all’art. 73).
Il capo III (“Patto
di stabilità interno”) definisce il concorso delle regioni e degli enti
locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio
2009-2011 (art. 77), recando inoltre disposizioni urgenti per Roma capitale
(art. 78).
Il capo IV (“Spesa sanitaria e per invalidità”): disciplina
la programmazione delle risorse per la spesa sanitaria (art. 79) e prevede un
piano straordinario di verifica delle invalidità civili (art. 80).
Il titolo
IV si compone di un solo capo (“Perequazione
tributaria”) che reca (artt. 81-83) numerose misure di carattere fiscale e
organizzativo, nonché misure di carattere sociale.
Il titolo
V contiene le disposizioni finanziarie e finali: l’art. 84 reca la
copertura finanziaria del provvedimento e l’art. 85 dispone la sua immediata
entrata in vigore.
Relazioni allegate o richieste
Il disegno di legge di conversione è accompagnato dalla relazione illustrativa e dalla relazione
tecnica sugli effetti finanziari del
provvedimento.
Non risultano
invece allegate né la relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN) né la
relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Precedenti decreti-legge sulla stessa materia
In
numerose circostanze il Governo ha provveduto all’emanazione di decreti-legge
contenenti misure volte ad anticipare o accompagnare la manovra annuale di
finanza pubblica o, comunque, a realizzare – ancor prima
dell’istituzionalizzazione della legge finanziaria – interventi
economico-finanziari ad ampio spettro (i c.d. “decretoni”).
Tra i casi successivi all’istituzione della
legge finanziaria, si ricordano – a titolo di esempio – il D.L. 30 maggio 1988, n. 173, Misure urgenti in materia di finanza pubblica per l'anno 1988, nonché
il D.L. 19 settembre 1992, n. 384, Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché
disposizioni fiscali.
Per la sua particolare ampiezza, si ricorda
inoltre il D.L. 30 settembre 2003, n. 269, Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici, che fu presentato insieme al disegno di legge finanziaria per il
2004 e si affiancava, con portata generale, al disegno di legge finanziaria nel
delineare la manovra finanziaria per l’anno successivo.
Negli anni immediatamente precedenti, con
decreto-legge si erano dettate più limitate misure di accompagnamento o
correzione in corso d’opera delle manovre finanziarie. Si rammentano in
particolare i D.L. nn. 350 e 351 del 2001, emanati in data 25 settembre 2001,
che hanno concorso alla definizione dei saldi e al prospetto di copertura della
legge finanziaria per il 2002.
In tempi più recenti il D.L. 1° ottobre
2007, n. 159, Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, emanato contestuale
al disegno di legge finanziaria 2008, ha disposto l’utilizzo della maggiori
entrate nette rispetto alle previsioni di bilancio 2007 (c.d. extra-gettito) al
fine riavviare “un processo di
restituzione del maggior gettito fiscale, rispetto alle previsioni, dando
priorità ai soggetti incapienti ed intervenendo a sostegno della realizzazione
di infrastrutture ed investimenti”. Analogo meccanismo era stato utilizzato
dal D.L. 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia
finanziaria.
A seguito dell’approvazione, da parte
dell’Assemblea della Camera, dell’emendamento del Governo Dis. 1.1, sul quale è
stata posta la questione di fiducia, l’art.
5, co. 3, del D.L. 27 maggio 2008,
n. 93, Disposizioni urgenti per
salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie, reca una disposizione
pressoché identica a quella presente nell’articolo
60, co. 6, del presente decreto.
Il disegno di legge di conversione è
attualmente all’esame del Senato (A.S. 866).
Motivazioni
della necessità ed urgenza
La premessa del decreto-legge individua le
motivazioni di straordinaria necessità ed urgenza del provvedimento, richieste
dall’articolo 77, secondo co. Cost., nell’esigenza di emanare disposizioni
finalizzate :
§
alla promozione dello sviluppo economico e alla
competitività del Paese, anche mediante l'adozione di misure volte alla
semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti, in particolare, la
libertà di iniziativa economica, nonché a restituire potere di acquisto alle
famiglie, a garantire la razionalizzazione, l'efficienza e l'economicità
dell'organizzazione amministrativa, oltre che la necessaria semplificazione dei
procedimenti giudiziari incidenti su tali ambiti;
§
alla stabilizzazione della finanza pubblica, al
fine di garantire il rispetto degli impegni in sede internazionale ed europea
indispensabili, nell'attuale quadro di finanza pubblica, per il conseguimento
dei connessi obiettivi di stabilità e crescita assunti;
§
alla adozione di interventi di perequazione
tributaria occorrenti per il rispetto dei citati vincoli assunti a livello
internazionale ed europeo.
Al riguardo, si segnala che l’articolo 24 dispone l’abrogazione – a
decorrere dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del
decreto – di 3.574 atti normativi di rango primario riportati nell’allegato A
al decreto-legge.
La relazione illustrativa evidenzia, al
riguardo, che si tratta di “un gran numero di atti di forza di legge che hanno
esaurito i propri effetti:
§
leggi provvedimento ad efficacia temporanea;
§
leggi implicitamente abrogate che appesantiscono
l’ordinamento vigente;
§
leggi tuttora vigenti considerate, tuttavia,
dalle amministrazioni di riferimento palesemente obsolete”.
Rispetto delle competenze legislative
costituzionalmente definite
Come evidenziato, oltre che nelle
premesse, anche nell’art. 1 del decreto-legge, le disposizioni del provvedimento
in esame intendono realizzare un intervento
organico diretto a conseguire, unitamente agli altri provvedimenti indicati
nel DPEF, gli obiettivi di indebitamento
netto e di rapporto tra debito pubblico e PIL indicati dallo stesso
documento, promuovendo altresì un incremento del tasso di crescita del PIL
attraverso misure volte a promuovere lo sviluppo economico e sociale del Paese.
In questa ottica, le misure del decreto
appaiono pertanto riconducibili in via prevalente alla materia “sistema tributario e contabile dello Stato”,
demandata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo
117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione.
A tale ambito materiale
sono inoltre riconducibili le disposizioni del provvedimento che recano
specifiche misure di carattere tributario (si vedano, ad esempio, l’art. 3, che prevede agevolazioni
fiscali per favorire l’avvio delle imprese; l’art. 9, in materia di sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti
petroliferi, nonché le disposizioni in tema
di perequazione tributaria previste dall’art.
81, co. 1-26 e dall’art. 82).
Occorre inoltre considerare che
in base al disposto del terzo comma dello stesso articolo 117, l’“armonizzazione dei bilanci pubblici e (il)
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” rientrano
tra le materie di potestà legislativa concorrente, nelle quali è riservata allo
Stato la sola determinazione dei princìpi fondamentali. Tale ambito competenziale
è altresì richiamato dalla stessa Costituzione all’articolo 119, secondo comma,
ove si prevede che comuni, province, città metropolitane e regioni stabiliscono
e applicano tributi ed entrate propri secondo i princìpi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario.
Detto coordinamento – come evidenziato
dalla giurisprudenza costituzionale (v. in particolare la sentenza n. 35 del 2005) – non sembra peraltro costituire
propriamente un ambito materiale, quanto piuttosto una finalità assegnata alla
legislazione statale, funzionale anche al perseguimento di impegni finanziari
assunti in sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al
rispetto del Patto di stabilità e crescita a livello europeo.
In
questo contesto si collocano diverse disposizioni del decreto in esame. In
particolare, si vedano:
§
l’art. 62, che prevede
un divieto per gli enti territoriali di stipulare contratti relativi agli
strumenti finanziari derivati nonché di ricorrere a determinate forme di indebitamento;
§
l’art. 76 che reca
misure dirette
alla riduzione e alla razionalizzazione della spesa di personale degli enti
locali;
§
l’art. 77, che
definisce la misura del concorso degli enti territoriali alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica,
Con più specifico riferimento agli interventi contenuti nel
decreto, che recano misure volte al sostegno o al rilancio dell'economia, si
ricorda che - secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale -
l'attribuzione alla legislazione esclusiva dello Stato della competenza in
materia di «tutela della concorrenza»
(art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost.), pur non attribuendo in toto gli interventi in materia di sviluppo
economico alla competenza dello Stato, tuttavia «evidenzia l'intendimento del
legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti
di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese».
In questo contesto, nell’attuale quadro costituzionale, l'intervento
statale trova una giustificazione nella sua rilevanza macroeconomica e – entro
tali limiti - è mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche
misure di rilevante entità, sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento
comunitario, purché siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilità a tutti
gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull'equilibrio economico
generale».
In proposito la Corte
Costituzionale, sin dalla sentenza
n. 14 del 2004, ha chiarito che “l’aver accorpato, nel medesimo titolo di
competenza, la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il
sistema valutario, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la
perequazione delle risorse finanziarie e, appunto, la tutela della concorrenza, rende palese che
quest’ultima costituisce una delle leve
della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto
in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un
equilibrio perduto, ma anche in quell’accezione
dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire
le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti
concorrenziali”.
La successiva
giurisprudenza della Corte ha confermato e sviluppato tali principi (si
vedano, da ultimo, le sentenze n. 430/2007, 431/2007, 443/2007 e 452/2007).
A tale ambito materiale sono, in
particolare, riconducibili diverse disposizioni del provvedimento:
§
l’art. 6, che reca misure di sostegno
all’internazionalizzazione delle imprese;
L’ascrivibilità
alla materia della tutela della concorrenza delle misure agevolative volte a
promuovere i prodotti italiani all’estero è, in particolare, affermata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 175 del 2005.
§
l’art. 10 che
inserisce le infrastrutture
relative al settore energetico e
delle reti di telecomunicazione,
tra i progetti di investimentoprioritari
ai fini dei finanziamenti a valere sul Fondo rotativo per il sostegno
alle imprese e agli investimenti in ricerca;
§
l’art. 43, che reca norme di semplificazione
degli strumenti di attrazione di investimenti e di sviluppo delle imprese;
Per quanto riguarda le singole
disposizioni, rilevano altresì ulteriori ambiti materiali attribuibili alla
competenza legislativa esclusiva o concorrente dello Stato:
Quanto agli ambiti rientranti
nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato, ai sensi del secondo comma dell’art. 117 Cost., assumono, in
particolare, rilievo le seguenti materie:
§
“politica estera e rapporti internazionali dello
Stato”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera a) della Costituzione;
§
“rapporti dello Stato con l’Unione europea”, di
cui all’articolo 117, secondo comma, lettera a) della Costituzione;
§
“difesa e Forze armate”, di cui all’articolo
117, secondo comma, lettera d) della Costituzione;
§
“moneta, tutela del risparmio e mercati
finanziari”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione;
§
“ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, di cui all’articolo 117, secondo
comma, lettera g) della Costituzione;
§
“anagrafi”, di cui alla lettera i) della
Costituzione;
§
“giurisdizione e norme processuali; ordinamento
civile e penale; giustizia amministrativa”, di cui all’articolo 117, secondo
comma, lettera l) della Costituzione;
§
“determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale”, di cui all’articolo 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione;
La competenza
esclusiva statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale è espressamente richiamata dal provvedimento in esame con
riferimento a due disposizioni in materia di semplificazione amministrativa,
gli art. 30 e 38 del decreto, riferiti rispettivamente alla semplificazione dei
controlli ambientali e allo sportello unico per le attività produttive (c.d.
“impresa in un giorno”).
§
“norme generali sull’istruzione”, di cui
all’articolo 117, secondo comma, lettera n) della Costituzione;
§
“previdenza sociale”, di cui all’articolo 117,
secondo comma, lettera o) della Costituzione;
§
“organi di governo e funzioni fondamentali di
comuni, province e città metropolitane”, di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera p) della Costituzione;
§
“pesi, misure e determinazione del tempo”, di
cui all’articolo 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione;
§
“coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”, di cui
all’articolo 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione;
§
“tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei
beni culturali”, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione;
Sempre con riferimento a singole
disposizioni, possono altresì rilevare, tra le materie di legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi
dell’art. 117, terzo comma Cost.:
§
“commercio con l’estero”;
§
“tutela e sicurezza del lavoro”;
§
“istruzione”;
§
“ricerca scientifica e tecnologica” e “sostegno
all’innovazione per i settori produttivi”;
§
“tutela della salute”
§
“protezione civile”;
§
“governo del territorio”;
§
“produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia”;
§
“valorizzazione dei beni culturali e ambientali”
e “promozione e organizzazione di attività culturali”;
Con riferimento a specifiche disposizioni del
provvedimento si osserva quanto segue.
Gli art. 11 e 13, che prevedono rispettivamente l’adozione di un piano
nazionale di edilizia abitativa e misure volte alla valorizzazione del
patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari, intervengono in ambiti
materiali in cui si realizza un intreccio tra le competenze legislative statali
e regionali.
La Corte Costituzionale nella sentenza n. 94/2007 ha evidenziato che “dopo il mutamento della
sistematica costituzionale sul riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni – la materia
dell’edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi. Il
primo riguarda la determinazione
dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti
meno abbienti. In tale determinazione – che, qualora esercitata, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – si inserisce la
fissazione di principi che valgano a garantire l’uniformità dei criteri di
assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di
edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del
terzo comma dell’art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte con
la sentenza n. 451 del
2006. Il terzo livello normativo,
rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà
degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi
sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale”.
Le disposizioni in esame,
peraltro, prevedono un forte coinvolgimento delle autonomie territoriali.
L’art. 11 richiede infatti il
raggiungimento di una intesa in sede di Conferenza unificata sulla proposta di
piano per l’edilizia abitativa,
L’art. 13 si limita invece a
prevedere che vengano promossi accordi con regioni ed enti locali per la
valorizzazione del patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari.
Si segnala che con
la ricordata sentenza n. 94/2007, era stata dichiarata l’illegittimità
costituzionale del comma 597 dell’art. 1
della legge finanziaria 2006 (n. 266/2005), che prevedeva una misura di
valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli IACP analoga a
quella prevista dall’art. 13 del decreto in esame. L’individuazione delle
modalità di semplificazione non era tuttavia demandata alla conclusione di
accordi con regioni ed enti locali, bensì ad un D.P.C.M., che interveniva al di
fuori degli ambiti di competenza esclusiva dello Stato.
L’art. 18, co. 1, prevede
che le società che gestiscono servizi
pubblici locali a totale partecipazione pubblica debbano adottare
provvedimenti per individuare criteri e
modalità di reclutamento del personale e di conferimento degli incarichi
nel rispetto dei principi previsti in via generale per le pubbliche
amministrazioni dall’articolo 35, co. 3, del D.Lgs. 165/2001.
Al riguardo, pare opportuno un approfondimento al fine di
verificare se la norma, in ragione delle sue evidenti finalità di garanzia
dell’efficiente e trasparente utilizzo delle risorse pubbliche, possa costituire
una norma di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell’art. 117, terzo co., Cost. o rientrare nell’ambito della disciplina
delle funzioni fondamentali degli enti locali, attribuita alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.
Con riferimento
agli orientamenti della giurisprudenza costituzionale, si ricorda
preliminarmente che la Corte ha ammesso interventi legislativi dello Stato in
materia di servizi pubblici locali nella misura in cui essi erano riconducibili
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza (v. sentenza n. 272/2004).
Con specifico
riferimento alla disposizione in esame, si segnala, peraltro, che con la sentenza n. 29 del 2006 la Corteha dichiarato infondata la questione
diillegittimità costituzionale di
una disposizione di una legge regionale che prevedeva che le società a capitale
interamente pubblico, affidatarie di un servizio pubblico locale fossero
obbligate al rispetto delle procedure di evidenza pubblica imposte agli enti
locali per l’assunzione di personale dipendente.
In quella sede la
Corte evidenziò come la norma non rientrasse nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e fosse finalizzata a dare applicazione ai
principi contenuti nell’art. 97 della Costituzione rispetto ad una società che,
per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, poteva
essere assimilata, in relazione al regime giuridico, ad enti pubblici.
L’art. 23 interviene sulla
disciplina del contratto di apprendistato,
che – come più volte evidenziato dalla Corte Costituzionale (v. subito infra) - si colloca al confine di una pluralità di ambiti
materiali, rimessi in parte alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato (“ordinamento civile”), in parte alla competenza delle regioni
(“formazione professionale”) e in parte alla competenza concorrente tra lo
Stato e le Regioni (“tutela del lavoro” e “istruzione”).
Nell’esaminare la
disciplina dell’apprendistato introdotta dal D.Lgs. 276/2003 ed i principi della
relativa delega legislativa, contenuti nella L. 30/2003 (c.d. Legge Biagi), la Corte Costituzionale - con la sentenza n. 50/2005 - ha innanzitutto precisato che i contratti a
contenuto formativo, “tradizionalmente definiti a causa mista, rientrano pur
sempre nell’ampia categoria dei contratti di lavoro, la cui disciplina fa parte
dell’ordinamento civile e spetta
alla competenza esclusiva dello Stato”. Rientra, inoltre, in tale ambito
materiale anche la formazione professionale che i datori di lavoro somministrano
in azienda (c.d. formazione aziendale),
in quanto essa si colloca all’interno del sinallagma contrattuale.
La competenza esclusiva delle
Regioni in materia di istruzione e formazione professionale riguarda la
istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono essere impartite
sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie
che le singole Regioni possano approntare in relazione alle peculiarità delle
realtà locali, sia in organismi privati con i quali vengano stipulati accordi.
La Corte ha inoltre
precisato che i contratti a contenuto
formativo sono caratterizzati da un collegamento permanente con
l’ordinamento dell’istruzione, come dimostra il fatto che il contratto di
apprendistato è utilizzabile anche per percorsi di alta formazione, la cui
disciplina è rimessa allo Stato per quanto riguarda le norme generali
sull’istruzione, mentre per il resto rientra nella competenza legislativa
concorrente tra lo Stato e le Regioni.
Tale ricostruzione ha
trovato conferma nella successiva giurisprudenza costituzionale, nella
quale la Corte ha più volte ribadito come la formazione all’interno delle
aziende rientri nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento civile, mentre la disciplina di quella esterna rientra nella
competenza regionale in materiadi istruzione professionale,
con interferenze però con altre materie, in particolare con l’istruzione, per
la quale lo Stato ha varie attribuzioni (in questo senso v. anche le sentenze nn.
406/2006, 425/2006, 21/2007 e 24/2007).
La Corte Costituzionale ha inoltre precisato come un intervento
legislativo dello Stato in materia – proprio perché incidente su plurime
competenze tra loro inestricabilmente correlate – deve prevedere strumenti
idonei a garantire una leale collaborazione con le Regioni (sentenza n. 51/2005).
Alla luce di tale riparto di competenze, vanno quindi
valutate le disposizioni dell’articolo in esame, con particolare riferimento al
comma 4, il quale prevede che l’apprendistato di
alta formazione possa essere attivato con apposite convenzioni stipulate dai
datori di lavoro con le università e le altre istituzioni formative qualora le
regioni non abbiano adottato una regolamentazione al riguardo.
Gli artt. 30 e 38 recano misure in materia di semplificazione di
controlli ed adempimenti amministrativi, che – come si è detto – sono
espressamente individuate dal legislatore come finalizzate alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale.
Più in particolare, l’art.
30 prevede che, per le imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità, i controlli periodici
svolti dagli enti certificatori sostituiscono
i controlli amministrativi e le ulteriori attività amministrative di
verifica previste per l’eventuale rinnovo o aggiornamento delle autorizzazioni
per l’esercizio dell’attività. L’individuazione
delle tipologie dei controlli e degli ambiti interessati dall’applicazione
della disposizione e delle sue modalità attuative è rimessa ad un regolamento di delegificazione.
L’art. 38 demanda
a un regolamento di delegificazione,
da adottare su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro
della semplificazione amministrativa, la
semplificazione e il riordino della disciplina dello sportello unico delle
attività produttive di cui al D.P.R. 447/1998.
Con riferimento a tali disposizioni sembrano rilevare –
oltre alla finalità di garanzia dei livelli essenziali esplicitata dalle norme
stesse - anche le materie “ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali” e “coordinamento informativo,
statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e
locale”, riservate alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
rispettivamente lett. g) e r).
Anche in considerazione del fatto che non sono previste
forme di coinvolgimento delle autonomie territoriali nell’adozione degli atti
regolamentari cui è demandata la concreta definizione della normativa in esame,
sembra peraltro necessario un approfondimento al fine di verificare se gli
adempimenti oggetto della semplificazione prevista rientrino anche nell’ambito
di materie attribuite alla competenza legislativa regionale.
Detto approfondimento appare in particolare opportuno con
riferimento alla disciplina dello sportello unico per le imprese, nel quale confluiscono
e si coordinano atti ed adempimenti facenti capo a diverse competenze e
responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi
pubblici coinvolti.
Al riguardo, si ricorda
che la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome, nel
parere espresso il 23 settembre 2004 sullo schema originario del disegno di
legge di semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005 (AC 5864, ora
legge n. 246 del 2005), sollevò perplessità sulla norma di delega in materia di
semplificazione degli adempimenti amministrativi delle imprese (art. 5),
segnalando tra l’altro la necessità di individuare una soluzione
tecnico-giuridica che consenta di salvaguardare le competenze legislative
regionali attinenti all’articolata materia della liberalizzazione dell’attività
di impresa e demandate alla loro competenza concorrente o esclusiva.
In relazione a tale
parere, il Governo ha introdotto il comma 2 dell’articolo 5 della citata legge
n. 246 del 2005, il quale prevede l’adozione di intese o accordi tra Governo e
regioni, in attuazione del principio di leale collaborazione, finalizzati a
favorire il coordinamento dell’esercizio delle competenze statali e regionali
in materia (in primo luogo, normative). Uno degli obiettivi specifici di tale
disposizione è proprio quello di assicurare la rimozione degli ostacoli alla
piena operatività degli “sportelli unici” per le imprese, nonché lo sviluppo
dell’operatività degli stessi (v. lett. f)).
Sul punto si vedano
altresì i pareri espressi nella scorsa legislatura dalle Commissioni Affari
costituzionali di Camera e Senato sulla proposta di legge (A.C. 1428 - A.S.
1532), recante modifiche alla normativa sullo sportello unico per le imprese e
disciplina dell' avvio dell' attività di impresa, che richiamavano la necessità
di un maggior coinvolgimento delle autonomie territoriali nella definizione
della disciplina dello sportello unico.
L’art. 58 prevede che regioni, province, comuni e altri enti locali
predispongano un “Piano delle
Alienazioni immobiliari”, individuando con delibera dei rispettivi organi esecutivi,
i singoli beni immobili non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni
istituzionali che ricadono nel territorio di propria competenza.
Disposizioni di analogo tenore sono contenute nel decreto-legge n. 351
del 2001, Disposizioni urgenti in
materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico
e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare, che rimetteva ad appositi decreti
dirigenziali dell'Agenzia del demanio l’individuazione dei beni immobili
appartenenti allo Stato e agli enti pubblici non territoriali, dei beni ubicati
all'estero e di quelli, non strumentali, attribuiti a società integralmente
controllate dallo Stato, distinguendo tra beni demaniali e beni facenti parte
del patrimonio indisponibile e disponibile.
Il co. 6 dell’art. 1 di detto decreto prevedeva peraltro che esso si
applicasse ai beni di regioni, province, comuni ed altri enti locali solo
qualora essi che ne facessero richiesta.
La disposizione in esame individua in modo dettagliato i caratteri
dell’intervento, prevedendo analiticamente l’imposizione di specifiche
procedure amministrative per l’adozione del piano (individuando anche l’organo
competente per la sua adozione), nonché le modalità che gli enti territoriali
debbono utilizzare per la valorizzazione dei propri beni.
Anche alla luce di tali
caratteristiche della disposizione, dovrebbe valutarsi se i suoi contenuti
possano rappresentare “principi generali” in materia di attribuzione del
patrimonio a Comuni, Province, Città metropolitane e regioni e, pertanto,
rientrare nella competenza legislativa dello Stato ai sensi dell’art. 119,
sesto co., Cost. ovvero possano, comunque, ritenersi norme recanti principi di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo co. dell’art. 117
Cost..
L’art. 61 conferisce alle sezioni regionali della Corte dei conti un generale potere di controllo concomitante sulla gestione delle
amministrazioni regionali, che può essere attivato anche d’ufficio dalla
Corte (attraverso un concerto tra la sezione regionale e il Presidente della Corte)
e può determinare la sostanziale inefficacia di atti e provvedimenti
amministrativi o, comunque, un obbligo di recepimento da parte
dell’amministrazione regionale dei rilievi della Corte.
Sembra al riguardo opportuno,
anche alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia, un
approfondimento in ordine all’incidenza delle forme di controllo contabile
previste dall’articolo in esame nell’ambito della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alle autonomie regionali.
Con riferimento alla
compatibilità con il quadro costituzionale a seguito della modifica del Titolo
V della Parte II Costituzione di disposizioni statali che introducono forme di
controllo contabile sugli enti territoriali, si segnala in particolare che con
la sent. 179/2007, la Corte costituzionale ha dichiarato non
fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento
all’art. 1, commi 166-169, della legge finanziaria per il 2006.
Al riguardo, la Consulta
ha avuto modo di evidenziare come dette norme “introducono un nuovo tipo di
controllo affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad
assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli enti
locali, nonché il rispetto, da parte di questi ultimi, del patto di stabilità
interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall’ultimo comma
dell’art. 119 Cost.”.
In questo contesto, la
Corte ha sottolineato la natura
collaborativa del controllo disciplinato dalle norme della finanziaria per
il 2006, che si limita alla segnalazione all’ente controllato delle rilevate
disfunzioni e rimette all’ente stesso l’adozione delle misure necessarie. C’è,
dunque – secondo la Corte – una netta separazione tra la funzione di controllo
della Corte dei conti e l’attività amministrativa degli enti, che sono
sottoposti al controllo stesso, né la Corte ritiene possa dirsi che la
vigilanza sull’adozione delle misure necessarie da parte degli enti interessati
implichi un’invasione delle competenze amministrative di questi ultimi, poiché
l’attività di vigilanza, limitatamente ai fini suddetti, è indispensabile per
l’effettività del controllo stesso.
Pertanto, la Consulta
ritiene che, alla luce del fatto che il controllo sulla gestione finanziaria è
complementare rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, ed è utile
per soddisfare l’esigenza degli equilibri di bilancio, la previsione da parte
di una legge dello Stato del controllo in esame rientri nella competenza
propria di quest’ultimo di dettare principi nella materia concorrente della
“armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica”
(art. 117, terzo comma, Cost.).
Il comma 29 dell’art. 81 prevede
l’istituzione di un Fondo di solidarietà per i cittadini meno
abbienti destinato in via prioritaria al soddisfacimento delle esigenze di
natura alimentare e, successivamente, anche a quelle di carattere energetico.
Il successivo comma 31 rimette ad un
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, la definizione delle
modalità di utilizzo del Fondo per la erogazione di aiuti eccezionali in
presenza di effettive situazioni di bisogno.
I commi 32-38 dell’art. 81 “al fine di soccorrere le fasce
deboli di popolazione in stato di particolare bisogno” istituiscono e disciplinano
la carta acquisti, concessa, con
onere a carico dello Stato, ai cittadini residenti richiedenti che versano in
condizione di maggior disagio economico, individuati sulla base di specifici
criteri, per l’acquisto di beni alimentari e di servizi di carattere
energetico.
La definizione dei titolari del beneficio, dell’ammontare dello stesso
e delle modalità del suo utilizzo viene demandata ad un decreto ministeriale.
Per entrambi questi gruppi di
disposizioni, che non prevedono forme di coinvolgimento delle autonomie
regionali né sotto il profilo della definizione degli interventi, né sul
versante attuativo, appare rilevante verificare, con riferimento alle questioni
attinenti al riparto delle competenze legislative, se essi possano presentare
profili che incidono nell’ambito materiale attinente ai servizi sociali e all’assistenza, che rientra nella competenza legislativa regionale prevista
dall’art. 117, quarto comma, Cost.
In proposito, si segnala
che nella sentenza n. 287 del 2004,
relativa al c.d. bonus bebè previsto dall’art. 21 del D.L. 269/2003, la Corte
Costituzionale ha evidenziato come nel nostro ordinamento la nozione di "servizi sociali"
debba, innanzi tutto, essere dedotta alla L. 8 novembre 2000, n. 328, Legge quadro per la realizzazione del
sistema integrato di interventi e servizi sociali, la quale, all’art. 1,
co. 1, nel fissare i principi generali e la finalità della legge, ha affermato
che "la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema
integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la
qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di
cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di
bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di
reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli
articoli 2, 3 e 38 della Costituzione".
L’articolo 128 del D.Lgs.
31 marzo 1998, n. 112, richiamato dall’art. 1, co. 2, della L. 328/2000,
precisa inoltre come per "interventi e servizi sociali” si intendono tutte
le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e
a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le
situazioni di bisogno o di difficoltà che la persona umana incontra nel corso
della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e
da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della
giustizia.
Anche alla luce di tali
enunciati normativi la Corte rileva “la sussistenza di un nesso funzionale tra
i servizi sociali, quali che siano i settori di intervento (ad esempio
famiglia, minori, anziani, disabili), e la rimozione o il superamento di
situazioni di svantaggio o di bisogno, per la promozione del benessere fisico e
psichico della persona”.
Tale ricostruzione ha
trovato successivamente conferma
nella successiva giurisprudenza
costituzionale in materia (v. in particolare le sentenze n 423/2004 e n. 50/2008).
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
Con riferimento alle abrogazioni disposte dall’art. 24 del decreto si segnale che al n. 1511 dell’Allegato A si dispone l’abrogazione del Testo
unico delle disposizioni concernente la disciplina fiscale della lavorazione
dei semi oleosi e degli oli da essi ottenuti, di cui aldecreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1954, n. 1217 il quale è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla Corte Costituzionale, con sentenza
4-10 aprile 1962, n. 32.
Al riguardo, si ricorda che ai
sensi dell’art. 136, primo comma, Cost. “quando
la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di un
atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione”.
L’art. 30, terzo co. della L.
87/1953 precisa che “le norme dichiarate incostituzionali non possono avere
applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”.
Andrebbe quindi valutato quali
effetti giuridici possano conseguire all’abrogazione di una disposizione alla
quale è, comunque, impedito di produrre effetti anche con riferimento a
rapporti sorti precedentemente alla dichiarazione di incostituzionalità.
L’art. 37, co 2, interviene
sul T.U. in materia di immigrazione, estendendone l’applicazione anche ai cittadini degli Stati membri dell’Unione
europea nel solo caso in cui questo sia previsto da norme di attuazione del diritto comunitario, mentre in
precedenza l’applicazione ai cittadini comunitari era prevista in presenza di
norme a loro più favorevoli.
La ratio della norma in commento
risiede, come esplicitato nella relazione tecnica che accompagna il disegno di
legge di conversione, nell’intenzione di escludere
i cittadini comunitari dal miglior trattamento previsto – in particolari
situazioni – per i cittadini
extracomunitari con specifico riguardo al settore sanitario.
L’abolizione della clausola – essendo riferita all’intero
campo di applicazione del testo unico, potrebbe peraltro incidere in diversi
settori (ad es. protezione sociale, accesso all’abitazione, diritto allo studio).
L’ambito di efficacia
della disposizione appare non facilmente determinabile a priori, in considerazione del fatto che l’art. 19 del D.Lgs.
30/2007 dispone (co. 2) che ogni cittadino dell'Unione residente, in base al
decreto, nel territorio nazionale “gode di pari
trattamento rispetto ai cittadini italiani nel campo di applicazione del Trattato”, derogando a tale principio
(co. 3) solo con riguardo al diritto a prestazioni di assistenza sociale nei
primi tre mesi di soggiorno o comunque in caso di ingresso finalizzato alla
ricerca di un posto di lavoro.
Sembra in ogni caso opportuna una valutazione, alla luce del
principio costituzionale di ragionevolezza, della disparità di trattamento tra
cittadini dell’Unione e cittadini di altri Stati che, quanto meno in ipotesi,
la disposizione appare suscettibile di determinare.
L’art.
60, co. 6 – con una disposizione pressoché identica a quella recata dall’art. 5, co. 3, del D.L. 27 maggio 2008, n. 93, Disposizioni
urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie, a seguito
delle modifiche introdotte nel corso dell’esame da parte della Camera–
reca una norma generale di flessibilità
del bilancio, che in via
sperimentale, fino alla riforma della legge di contabilità nazionale, e nel
rispetto dell’obiettivo di consolidare l’articolazione di ciascuno stato di
previsione per missioni e programmi, consente di rimodulare “tra
i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa”, con la
sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento
differito.
La disposizione andrebbe valutata alla luce
del complessivo quadro delle decisioni di bilancio definito dall’articolo 81 della Costituzione, considerando,
segnatamente, come esso autorizzi di fatto a:
§
modificare
(anche) con un atto amministrativo, autorizzazioni di spesa stabilite con norma
primaria (non è infatti esclusa la possibilità di effettuare variazioni
compensative in relazione a spese predeterminate da leggi) ovvero
§
rimodulare
gli stanziamenti di unità previsionali di base, anche relative a programmi
che interessano diversi stati di previsione (e determinando quindi un trasferimento
di risorse tra diverse amministrazioni), oggetto
di deliberazione parlamentare in sede di esame del bilancio di previsione.
La disposizione precisa, peraltro, che gli schemi dei decreti aventi ad oggetto
rimodulazioni sono trasmessi al Parlamento
per l’espressione del parere da
parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di
carattere finanziario. Nel caso in cui si operino rimodulazioni di dotazioni direttamente determinate da disposizioni di
legge, il parere parlamentare, limitatamente ai profili finanziari, ha carattere vincolante.
In proposito si
ricorda che il comma 507
dell’articolo 1 della legge finanziaria 2007 (L. 297/2006), prevede - a fronte dell’accantonamento e della
conseguente indisponibilità di una quota delle dotazioni delle unità
previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato, anche con riferimento
alle autorizzazioni di spesa predeterminate legislativamente, relativamente a determinate categorie economiche - la possibilità,
con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, da adottare su proposta dei Ministri competenti, previo parere
delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere
finanziario, di rimodulare in via
compensativa gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei
singoli Ministeri (le singole Amministrazioni sono state in sostanza
autorizzate a proporre variazioni compensative al fine di determinare scelte
allocative all’interno del medesimo comparto).L’articolo 22, comma 19, della L.
245/2007 (Legge di bilancio 2008)
autorizza inoltre variazioni
compensative tra capitoli delle unità previsionali di base afferenti il medesimo stato di previsione, fatta comunque eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura
obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate con legge.
7
luglio 2008 n.
5