Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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Autore: | Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare | ||
Titolo: | Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012 - D.L. 174/2012 - A.C. n. 5520-B - Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge | ||
Riferimenti: |
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Serie: | Note per il Comitato per la legislazione Numero: 181 | ||
Data: | 05/12/2012 |
5 dicembre 2012 |
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n. 181 |
Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento
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Numero del disegno di legge di conversione |
5520-B |
Numero del decreto-legge |
174/2012 |
Titolo del decreto-legge |
Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012 |
Iter al Senato |
Sì |
Numero di articoli: |
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testo originario |
12 |
testo approvato dal Senato |
15 |
Date: |
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emanazione |
10 ottobre 2012 |
pubblicazione in Gazzetta
ufficiale |
10 ottobre 2012 |
approvazione del Senato |
4 dicembre 2012 |
assegnazione |
4 dicembre 2012 |
scadenza |
9 dicembre 2012 |
Commissioni competenti |
Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e V (Bilancio) |
Stato dell’iter |
All’esame delle Commissioni riunite in sede referente |
Il decreto-legge in titolo, a seguito delle modifiche apportate prima dalla camera e poi dal Senato, si compone di 14 articoli, organizzati in tre titoli. Il titolo I (articoli 1- 2) contiene misure che investono la gestione finanziaria e i costi della politica nelle Regioni; il titolo II (articoli 3-10-bis) concerne l’organizzazione, anche finanziaria, degli enti locali; il titolo III (articoli 11, 11-bis e 12) contiene ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012.
Nel corso dell’esame al Senato:
♦ è stato assorbito – all’articolo 11, commi da 7-bis a 7-quater – il contenuto del decreto-legge 16 novembre 2012, n. 194, recante disposizioni integrative per assicurare la tempestività delle procedure per la ripresa dei versamenti tributari e contributivi sospesi da parte di soggetti danneggiati dal sisma del maggio 2012.
♦ sono stati introdotti, nell’ambito dell’articolo 1 del disegno di legge di conversione:
• il comma 2, che proroga ulteriormente il termine di esercizio della
delega al Governo finalizzata al completamento della revisione della struttura
del bilancio dello Stato, di cui all’articolo 40, comma 1, della legge n. 196
del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica), già prorogata dall’articolo
7, comma 1, lettera m) della legge n. 39 del 2011;
• il comma 3, che fa salvi
gli effetti del decreto-legge n. 194 del 2012, i cui contenuti vengono
contestualmente assorbiti dall’articolo 11 del decreto-legge in titolo.
Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, esaminato dalla Camera in prima lettura e modificato dal Senato.
La presente nota concerne esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica.
Il disegno di legge presentato alla Camera in prima lettura
non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né
della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La
relazione illustrativa si limita ad affermare che, “Considerata l’urgenza del
provvedimento è stata autorizzata l’esenzione dall’AIR e non né stata redatta
l’ATN”.
Il provvedimento in esame contiene talune disposizioni volte a dare effettiva attuazione ed a sanzionare la mancata attuazione di una serie di misure di riduzione dei costi della politica nelle Regioni già previste dall’articolo 14 del decreto-legge n. 138 del 2011, dagli articoli 6 e 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010, dagli articoli 22, 23-bis e 23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011 e dagli articoli 3, 4, 5 (comma 6) e 9 (comma 1) del decreto-legge n. 95 del 2012. Quest’ultimo è anche oggetto di novellazione.
L’articolo 11, recante ulteriori disposizioni per favorire il superamento delle conseguenze del sisma del maggio 2012, reca talune previsioni volte a favorire “la massima celerità applicativa” dell’articolo 3-bis del citato decreto-legge n. 95 del 2012, tra le quali alcune novelle al decreto-legge n. 74 del 2012, contenente le misure adottate a seguito del sisma.
Come segnalato nel paragrafo relativo al coordinamento con la legislazione vigente, il provvedimento in esame, nel testo trasmesso dal Senato, assorbe i contenuti del decreto-legge 16 novembre 2012, n. 194, recante disposizioni integrative per assicurare la tempestività delle procedure per la ripresa dei versamenti tributari e contributivi sospesi da parte di soggetti danneggiati dal sisma del maggio 2012.
Il provvedimento, la cui struttura è rimasta tendenzialmente immutata, con la ripartizione in tre titoli – nonostante l’approvazione, nel corso dell’esame parlamentare, di quattro articoli e di numerosi commi aggiuntivi (a fronte della soppressione dell’articolo 7), presenta un contenuto sostanzialmente omogeneo. Esso reca, infatti, nei primi due titoli, che corrispondono al primo argomento indicato nell’intestazione del decreto, disposizioni che investono la gestione finanziaria e i costi della politica delle regioni (titolo I) e l’organizzazione, anche finanziaria, degli enti locali (titolo II); infine, al titolo III, che corrisponde al secondo argomento indicato nell’intestazione del decreto, esso reca ulteriori disposizioni in favore delle zone colpite dal sisma del maggio 2012.
Non appaiono riconducibili all’ambito materiale oggetto del provvedimento, né alla partizione del testo nella quale sono inserite (si tratta del titolo II) le disposizioni:
• presenti nel testo originario del comma 5 dell’articolo 9, non modificato dalle Camere, che intervengono in materia di erogazione dei contributi del 5 per mille alle associazioni senza scopo di lucro;
• contenute nell’articolo 10-bis, introdotto dal Senato, che riguardano la gestione della casa da gioco di Campione d’Italia.
A tale ultimo proposito, si
ricorda che
Sistema
delle fonti e stratificazione normativa
Confluenza di altro decreto-legge
L’articolo 1 del disegno di legge di conversione, oltre a recare la clausola di conversione del decreto-legge in esame, fa salvi – tra l’altro – gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 16 novembre 2012, n. 194, recante disposizioni integrative per assicurare la tempestività delle procedure per la ripresa dei versamenti tributari e contributivi sospesi da parte di soggetti danneggiati dal sisma del maggio 2012.
Si segnala in proposito che il
Comitato per la legislazione, esprimendosi, nella seduta del 1° agosto 2012, sul
disegno di legge di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, che riproduce
integralmente, agli articoli 23-bis e
seguenti, i contenuti del decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87, recante misure
urgenti in materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del
patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell'amministrazione
economico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del patrimonio delle
imprese del settore bancario, ha formulato la seguente raccomandazione: «abbia cura il legislatore di evitare forme di
intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che la confluenza in un unico
testo di più articolati attualmente vigenti - che originano da distinte
delibere del Consiglio dei Ministri e distinti decreti del Presidente della
Repubblica - appare comunque suscettibile di ingenerare un'alterazione del
lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge
di conversione dei decreti legge, come definita a livello costituzionale e
specificata negli stessi regolamenti parlamentari».
Stratificazione
normativa
L’articolo 10-bis,
relativo alla gestione della casa da gioco di Campione d’Italia, interviene in
una materia già oggetto di stratificazione normativa, dettando una disciplina
della società di gestione della casa da gioco e della distribuzione dei
proventi che innova parzialmente quella dettata dall’articolo 31, commi 37 e 38
della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (legge finanziaria per il 1999), senza
novellare le citate disposizioni ma disponendone la cessazione dell’efficacia –
in luogo dell’abrogazione – a decorrere dalla data di inizio della società per
azioni prevista dal comma
• il comma 1 contiene una nuova disciplina della società di gestione
della casa da gioco, che innova quella dettata dal citato articolo 31, comma 38
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, già più volte novellato dalle leggi
finanziarie per il 2001 (legge n. 388 del 2000, articolo 40), per il 2002
(legge n. 448 del 2001, articolo 25, comma 3) e per il 2004 (legge n. 350 del
2003, articolo 2, comma 65), nonché dall’articolo 5 del decreto-legge n. 80 del
2004, prevedendo, in particolare, che alla società per azioni ivi prevista
partecipi il solo comune di Campione d’Italia in luogo di tutti gli enti
destinatari dei proventi della casa da gioco (Ministero dell’interno, province
di Como, di Lecco e di Varese);
• il comma 2 innova la disciplina di cui all’articolo 31, comma 37
della citata legge n. 448 del 1998 (già novellato dall’articolo 55 della legge
finanziaria per il 2001 e dall’articolo 25, comma 2, della legge finanziaria
per il 2002), sulla distribuzione dei proventi della casa da gioco.
Modifiche non
testuali
Nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il
provvedimento in esame ricorre generalmente alla tecnica della novellazione; in
alcuni casi, si registra tuttavia un insufficiente coordinamento con le
preesistenti fonti normative: talune disposizioni intervengono su di esse
mediante modifiche non testuali ovvero in assenza delle necessarie clausole di
coordinamento. Per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione,
tali modalità di produzione normativa «mal si conciliano con lo scopo di semplificare e riordinare la
legislazione vigente». A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti disposizioni:
♦ all’articolo 1, i commi 13 e 14 fanno sistema con
l’articolo 14, comma 22 del decreto-legge n. 78 del 2010, autorizzando le
regioni che abbiano adottato il piano di stabilizzazione finanziaria ivi
previsto a chiedere al Ministero dell’economia e delle finanze un’anticipazione
di cassa da destinare esclusivamente ai pagamenti indicati nella disposizione
in oggetto;
♦ all’articolo 3, comma 1, la lettera g-bis), inserita dal Senato, introduce
nell’ambito dell’articolo 169 del testo unico degli enti locali (decreto
legislativo n. 267 del 2000) il comma 3-bis, volto ad unificare “organicamente”
nel piano esecutivo di gestione degli enti locali, adottato dalla Giunta, “il
piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1 [del medesimo
testo unico, attualmente predisposto dal direttore generale], e il piano della
performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
♦ all’articolo 9:
• il comma 6-quater,
facendo seguito all’incorporazione dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia
delle entrate, disposta dall’articolo 23-quater
del decreto-legge n. 95 del 2012, mediante modifiche testuali al decreto
legislativo n. 300 del 1999, recante riforma dell'organizzazione del Governo,
incide sulle funzioni del comitato di gestione di tale ultima Agenzia,
intervenendo in via non testuale sul comma 4 dell’articolo 64 del citato decreto
legislativo;
• il comma 6-quinquies
esclude le fondazioni bancarie dall’esenzione dall’imposta sugli immobili,
senza tuttavia inserire tale disposizione in un appropriato contesto normativo;
♦ all’articolo 11:
• i commi da
• il comma 13-quater
proroga in maniera non testuale (dal 31 dicembre 2012 al 30 giugno 2013) il
termine di sospensione del decorso dei termini processuali di cui all’articolo
6, comma 4 del decreto-legge n. 74 del
L’articolo 9, comma 6-ter,
con una disposizione di cui andrebbe
valutata la portata normativa, annuncia che il regolamento approvato con decreto
del Ministro dell’economia e delle finanze 19 novembre 2012, n. 200, pubblicato
nella “Gazzetta Ufficiale” del 23 novembre 2012, rappresenta attuazione
dell’articolo 91-bis, comma 3 del
decreto-legge n. 1 del 2012, come integrato dal comma 6 dell’articolo
Proroga di delega
L’articolo 1, comma 2 del
disegno di legge di conversione proroga/differisce il termine di esercizio
della delega prevista dall’articolo 40, comma 1, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica),
già prorogata dall’articolo 7, comma 1, lettera m) della legge n. 39 del 2011.
Per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione, la presenza di tale disposizione integra «una violazione del limite posto dall'articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, "conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione", interpretandosi il citato limite di contenuto come volto ad impedire che anche nel procedimento di conversione di un decreto-legge possa darsi luogo all'approvazione di disposizioni che incidano, in via diretta o indiretta, sulle modalità di esercizio di deleghe legislative, anche se già conferite» (così da ultimo nel parere, espresso nella seduta del 24 luglio 2012, sul disegno di legge C. 5369, di conversione del decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79, recante misure urgenti per garantire la sicurezza dei cittadini, per assicurare la funzionalità del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e di altre strutture dell'Amministrazione dell'interno, nonché in materia di Fondo nazionale per il Servizio civile. Differimento di termine per l'esercizio di delega legislativa).
Ne consegue, sempre nella costante giurisprudenza del Comitato, una condizione volta a sopprimere le disposizioni che incidano su deleghe legislative, «in quanto - tenuto anche conto della sentenza della Corte Costituzionale n. 22 del 2012 già richiamata - non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione l'inserimento di disposizioni di carattere sostanziale, in particolare se destinate a prorogare o differire il termine di esercizio di una delega, integrandosi in tal caso, come precisato in premessa, una violazione del limite di contenuto posto dal già citato articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988» (così da ultimo nel citato parere sul disegno di legge C. 5369).
Decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri
All’articolo 10, comma 6, il Senato, modificando il primo periodo, ha previsto, con riguardo all’organizzazione del Ministero del’interno, in luogo dell’adozione di un decreto del presidente della Repubblica, da adottare con le procedure e le garanzie dei procedimenti di delegificazione (a norma dell’articolo 17, comma 4-bis della legge n. 400 del 1988) l’adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a norma dell’articolo 2, comma 10-ter, del decreto-legge n. 95 del 2012.
Si rammenta, in proposito, che il
Comitato per la legislazione, nel parere sul disegno di legge di conversione
del citato decreto-legge n. 95 del 2012, rilevato che la disposizione in
questione - disponendo che “(…) i regolamenti di organizzazione dei Ministeri
sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione e con il Ministro dell'economia e delle
finanze” - deroga implicitamente all’articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del
Coordinamento interno del testo
Nel trasfondere nell’articolo 11 i contenuti del più volte citato decreto-legge n. 194 del 2012, il comma 7-bis ne riporta in maniera identica il testo dell’articolo 1, comma 2, premettendo alla parte dispositiva la seguente formula ricognitiva, che se si giustifica nel citato decreto-legge n. 194 per raccordarlo al decreto in titolo, appare ridondante nel contesto dell’articolo 11 e suscettibile di generare incertezza, là dove fa riferimento alla “impresa commerciale”, tenuto conto che, nel nostro ordinamento, tale nozione non ha un significato univoco: “Fermo restando che fra i titolari di reddito di impresa di cui al comma 7 già rientrano i titolari di reddito di impresa commerciale….”.
Servizio Studi – Osservatorio sulla legislazione |
( 066760-9265 – * st_legislazione@camera.it |
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sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli
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File: Cl181.d.l.174.2012.enti.territoriali.5520.B.doc