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Il provvedimento in esame (C. 4434–B) è stato approvato in prima lettura dal Senato il 15 giugno 2011, modificato dalla Camera il 14 giugno 2012 e nuovamente modificato dal Senato il 17 ottobre 2012. il disegno di legge nel complesso:

a) reca misure volte a prevenire e reprimere la corruzione e l'illegalità nella pubblica amministrazione;

b) introduce nel codice penale importanti modifiche alla disciplina dei reati contro la pubblica amministrazione.

 

Di seguito si dà conto delle modifiche introdotte dal Senato, che costituiscono oggetto di esame nella seconda lettura.

 

Oltre alle modifiche di semplice coordinamento, conseguenti alla nuova numerazione dei commi e degli articoli (e oltre alla soppressione dell’articolo 2 del testo Camera sul finanziamento della CIVIT, già in vigore per effetto dell’articolo 5, comma 12, del decreto-legge n. 95/2012), le novità introdotte dal Senato riguardano:

-        arbitrati negli appalti pubblici;

-        incompatibilità dei dipendenti pubblici;

-        la disciplina del collocamento fuori ruolo in magistratura;

-        il nuovo reato di traffico di influenze illecite;

-        il nuovo reato di corruzione tra privati.

 

La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili (cui sono stati aggiunti dal Senato i magistrati militari) e degli avvocati e procuratori dello Stato contenuta  all’articolo 1, commi da 66 a 74, è quella che presenta maggiore interesse per il Comitato per la legislazione.

Nel testo approvato dalla Camera (articolo 18), tale disciplina stabiliva che i magistrati potessero prestare servizio in posizione di fuori ruolo, o in un’altra analoga posizione, per non più di cinque anni consecutivi e, nel corso dell'intera carriera, per un tempo massimo complessivo di dieci anni; che i ricollocati in ruolo non potessero essere nuovamente collocati fuori ruolo se non avessero esercitato continuativamente ed effettivamente le proprie funzioni per almeno cinque anni; che il collocamento fuori ruolo non potesse determinare alcun pregiudizio relativo al posizionamento nei ruoli di appartenenza nonché che il magistrato fuori ruolo mantenesse, nel nuovo incarico, esclusivamente il trattamento economico fondamentale dell'amministrazione di appartenenza, compresa l’indennità, rimanendo a carico della stessa i relativi oneri.

L’articolo 18, infine, precisava la prevalenza della nuova disciplina su ogni normativa speciale, nonché la sua applicazione agli incarichi già conferiti alla data della sua entrata in vigore.

Il testo approvato dal Senato - interamente sostitutivo - introduce l’obbligo per i citati magistrati ed avvocati e procuratori dello Stato con funzioni apicali o semiapicali (compresi i capi di gabinetto) presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali ed internazionali, di essere collocatifuori ruolo per tutta la durata dell’incarico. In mancanza di provvedimento di collocamento fuori ruolo nei 180 giorni successivi all’entrata in vigore della legge, gli incarichi in corso cessano di diritto.

Sarà inoltre il Governo, attraverso l’esercizio di una delega – di cui sono stabiliti principi e criteri direttivi – a individuare, entro 4 mesi, eventuali ulteriori incarichi per cui sarà obbligatorio il collocamento fuori ruolo. I principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega sono la specificità di regimi e funzioni, la durata dell’incarico, l’impegno lavorativo del medesimo, i possibili conflitti d’interesse.

Viene confermata in 10 anni la durata massima delle attività fuori ruolo, ma è introdotta un’eccezione per chi ha incarichi di Governo od elettivi, presso organi di autogoverno (come il CSM) e corti internazionali. Per i magistrati destinati a funzioni non giudiziarie presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale ed il C:S.M. resta il termine massimo di 10 anni, che scatterà dall'entrata in vigore della legge, anche se gli incarichi sono stati conferiti dopo tale data; il magistrato con un altro incarico in corso all’entrata in vigore della legge che abbia già maturato il termine decennale (o lo maturerà successivamente), è confermato nel fuori ruolo fino alla scadenza naturale della legislatura, del mandato, della consiliatura, ecc.. Se l’incarico non ha un termine prefissato, il collocamento fuori ruolo è confermato per i 12 mesi successivi all’entrata in vigore della legge.

E’ stata soppressa dal Senato la previsione dell’articolo 18 (comma 2) per la quale i fuori ruolo mantengono solo il trattamento economico fondamentale dell’amministrazione di appartenenza (cui spettano i relativi oneri), compresa l’indennità. Dalla nuova disciplina transitoria introdotta, deriva la soppressione del comma 3 dell’articolo 18 del testo Camera, che recava la clausola di prevalenza delle nuove disposizioni su ogni altra norma, anche speciale, e prevedeva l’applicabilità anche agli incarichi in corso.

Infine, è previsto che entro un anno dall’entrata in vigore del decreto legislativo il Governo possa adottare disposizioni integrative e correttive.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge governativo, approvato dal Senato in prima lettura, modificato dalla Camera e nuovamente modificato dal Senato, che viene sottoposto all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo  16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente disposizioni di delega al Governo.

Il Comitato per la legislazione si era già espresso in prima lettura, nella seduta del 15 giugno 2011.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nulla da rilevare.

 

Omogeneità delle disposizioni

Il disegno di legge contiene una pluralità di disposizioni il cui elemento unificante risulta essere la finalità di assicurare una maggiore efficacia nella prevenzione e nella repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione e negli organi rappresentativi e di governo dei diversi livelli territoriali. A seguito dell’esame al Senato, i primi 26 dei 27 articoli di cui si componeva il testo approvato dalla Camera sono stati accorpati in un solo articolo, composto di 83 commi recanti la disciplina sostanziale; l’articolo 2, corrispondente all’articolo 27 del testo Camera, contiene la clausola di invarianza finanziaria (2 commi).

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Le disposizioni contenute ai commi 66 e da 68 a 72 dell’articolo 1, in materia di collocamento in posizione di fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, degli avvocati e dei procuratori dello Stato, si sovrappongono, in assenza di clausole di coordinamento e senza procedere alle necessarie abrogazioni, alla stratificata normativa vigente nella materia. Quest’ultima risulta differenziata tra il personale della magistratura ordinaria (la cui disciplina è contenuta agli articoli 68, 196, 203 e 210 dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12; agli articoli 15 e 42 della legge n. 195 del 1958; all’articolo 3 della legge n. 48 del 2001; all’articolo 4 della legge n. 111 del 2007 e all’articolo 1-bis, comma 3, del decreto legge n. 143 del 2008), il personale della magistratura amministrativa (la cui disciplina è contenuta agli articoli 13 e 29 della legge n. 186 del 1982), il personale della magistratura contabile (la cui disciplina è contenuta all’articolo 8 della legge n. 161 del 1953 e agli articoli 3 e 7 del DPR n. 388 del 1995) e gli avvocati dello Stato (la cui disciplina è contenuta all’articolo 3 del regio decreto n. 120 del 1941; all’articolo 23 della legge n. 103 del 1979).

La disciplina generale per tutti i dipendenti pubblici è invece dettata dall’articolo 13 del decreto- legge n. 217 del 2001.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Termini di delega

Con riguardo alla delega al Governo  per l’individuazione di incarichi ulteriori rispetto a quelli già indicati nel provvedimento in esame che comportano l’obbligatorio collocamento dei magistrati in  posizione di fuori ruolo, l’articolo 1, ai commi 67 e 74, individua un termine breve per l’adozione del decreto legislativo (4 mesi) –  anche in considerazione dell’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, che hanno un mese di tempo per pronunciarsi dalla data di trasmissione dello schema di decreto – ed un termine più lungo (un anno) per l’adozione di eventuali disposizioni integrative e correttive.

Coordinamento interno del testo

L’articolo 1, ai commi da 66 a 74, contiene:

♦ talune disposizioni che disciplinano il collocamento in posizione di fuori ruolo di magistrati chiamati ad esercitare altri incarichi (commi 66 e da 68 a 72);

♦ una delega al Governo (commi 67, 73 e 74).

 

Le disposizioni concernenti la delega al Governo non sono quindi raccolte in un unico contesto: il comma 67 si colloca tra i commi 66 e 72, che recano la disciplina immediatamente applicabile, mentre i commi 73 e 74 fanno seguito a quest’ultima.

 

Nell’ambito della nuova disciplina, sembrerebbe evincersi, non senza difficoltà esegetiche, che l’intento del legislatore sia quello di introdurre tre distinte fattispecie (norma generale; esenzione; diverso regime).

Infatti, i commi 66 e 68 dettano la disciplina generale del collocamento in posizione di fuori ruolo di magistrati ed avvocati e procuratori dello Stato chiamati ad esercitare altri incarichi presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali ed internazionali, fissando un termine di dieci anni per il collocamento fuori ruolo.

Il comma 69, nell’introdurre il principio generale dell’immediata applicazione della nuova disciplina a regime agli incarichi in corso, fa salvi i commi 70, 71 e 72, che derogano alla medesima disciplina.

Il comma 70 esclude dall’ambito di applicazione della nuova disciplina i magistrati nominati membri di Governo ovvero che esercitino cariche elettive, anche presso organi di autogoverno, o che siano componenti delle Corti internazionali.

Il comma 71 prevede un diverso regime temporale (il termine decennale di cui al comma 68 decorre dall’entrata in vigore della legge) per gli incarichi previsti dal comma 4 dell’articolo 1-bis del decreto-legge 16 settembre 2008, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2008, n. 181, “anche se conferiti successivamente all’entrata in vigore della presente legge”. Si tratta degli incarichi  relativi a funzioni non giudiziarie presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale, il C.S.M. e degli “incarichi elettivi”, che sembrerebbero quindi differenziarsi dalle cariche elettive di cui al comma 70 (in caso contrario si verificherebbe una sovrapposizione, seppure parziale, tra i due commi).

Il comma 72 introduce una specifica disciplina per i magistrati e avvocati e procuratori dello Stato che abbiano già maturato – alla data di entrata in vigore della legge – il periodo massimo di collocamento fuori ruolo ovvero che lo maturino successivamente alla medesima data.

 

A proposito di quanto detto finora andrebbe quindi:

♦ valutata l’opportunità di chiarire, in via preliminare, se l’intento sia effettivamente quello di introdurre tre distinte fattispecie (norma generale; esenzione; diverso regime);

♦ valutata l’opportunità di riformulare il comma 71 con esclusivo riferimento agli incarichi già conferiti alla data di entrata in vigore della legge, al fine di dettare esclusivamente una disciplina transitoria;

♦ valutata l’opportunità, analogamente, di riformulare il comma 72, limitandone l’ambito applicativo ai soli magistrati che abbiano già maturato il periodo massimo di collocamento in fuori ruolo, per distinguere la disposizione transitoria da quella a regime, contenuta ai commi 66, 68 e 69 ed allo scopo, altresì, di scongiurare il dubbio interpretativo che, per gli incarichi conferiti successivamente all’entrata in vigore della legge, il termine di dieci anni decorra da una data antecedente al conferimento dell’incarico;

♦ valutata l’opportunità di raccogliere in un unico contesto le disposizioni recanti la delega al Governo in materia di collocamento in posizione di fuori ruolo dei magistrati chiamati ad esercitare altri incarichi (eventualmente posponendola alla disciplina transitoria).

Formulazione del testo

L’articolo 1, comma 66 fa riferimento agli incarichi “attribuiti in posizioni apicali o semiapicali”. Andrebbe valutata l’opportunità di specificare cosa si intenda con quest’ultimo aggettivo, che non risulta in precedenza utilizzato nelle fonti di rango legislativo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Cl.177.doc