Contenuto

Il provvedimento in esame si colloca nell'ambito degli orientamenti stabiliti dal Consiglio europeo del 30 marzo 2012, che ha chiesto agli Stati Membri un impegno particolare per contrastare la disoccupazione giovanile. Il 31 maggio 2012 il Senato ha approvato, in prima lettura, il disegno di legge, apportandovi una serie di modifiche, frutto di emendamenti approvati dalla 11° Commissione. In Assemblea, il Governo ha posto la questione di fiducia su quattro emendamenti interamente sostitutivi del testo della Commissione, confermandone i contenuti sostanziali (marginali modifiche hanno riguardato aspetti formali). Il disegno di legge di riforma si sviluppa principalmente attraverso le seguenti linee di intervento:

·               nell’ambito di una razionalizzazione delle tipologie contrattuali esistenti, si configura il contratto a tempo indeterminato quale contratto prevalente, disincentivando il ricorso al contratto a tempo determinato. Si delinea l’apprendistato quale contratto tipico per l’accesso al mercato del lavoro (nonché per l’instaurazione di rapporti a tempo indeterminato), valorizzandone il ruolo formativo; inoltre si introduce un meccanismo che collega l’assunzione di nuovi apprendisti alla stabilizzazione di almeno il 50% di essi nell’ultimo triennio, si fissa la durata minima dell’apprendistato a 6 mesi e si innalza il rapporto tra apprendisti e lavoratori qualificati dall’attuale 1/1 a 3/2;

·               si procede verso una ridistribuzione delle tutele dell’impiego, da un lato contrastando l’uso improprio e strumentale degli elementi di flessibilità relativi a talune tipologie contrattuali, dall’altro adeguando la disciplina dei licenziamenti (collettivi ed individuali). Con riferimento ai licenziamenti individuali, in particolare, si interviene modificando l’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (che reca la cosiddetta tutela reale, consistente nella reintegrazione nel posto di lavoro). Più specificamente, lasciando inalterata la disciplina dei licenziamenti discriminatori (mancanza di giusta causa, ove si applica sempre la reintegrazione), si modifica il regime dei licenziamenti disciplinari (mancanza di giustificato motivo soggettivo) e dei licenziamenti economici (mancanza di giustificato motivo oggettivo): queste ultime due fattispecie presentano un regime sanzionatorio differenziato a seconda della gravità dei casi in cui sia accertata l’illegittimità del licenziamento, il quale si concretizza nella reintegrazione (casi più gravi) o nel pagamento di un’indennità risarcitoria (casi meno gravi). Infine, si introduce uno specifico rito per le controversie giudiziali aventi ad oggetto l’impugnativa dei licenziamenti;

·                     si opera un’ampia revisione degli strumenti di tutela del reddito, in primo luogo attraverso la creazione di un unico ammortizzatore sociale (Aspi – Assicurazione sociale per l’impiego) in cui confluiscono l’indennità di mobilità e l’indennità di disoccupazione (ad eccezione di quella relativa agli operai agricoli). Il nuovo ammortizzatore amplia sia il campo soggettivo dei beneficiari, sia i trattamenti: in particolare, oltre all’estensione a categorie prima escluse (principalmente apprendisti), fornisce una copertura assicurativa per i soggetti che entrano nella prima volta nel mercato del lavoro (principalmente giovani) e per i soggetti che registrano brevi esperienze di lavoro. Si prevede, quindi, l’introduzione di una cornice giuridica per l’istituzione di fondi di solidarietà settoriali. Inoltre, viene confermata l’attuale disciplina per la Cassa integrazione ordinaria, mentre vengono apportate modifiche alla disciplina della Cassa integrazione straordinaria. Infine, si prevede la creazione di un nuovo strumento di sostegno del reddito per i lavoratori ultracinquantenni;

·                     si rinnovano e rafforzano le politiche attive del lavoro ed il ruolo dei servizi per l’impiego (per i quali vengono individuati livelli essenziali di servizio omogenei su tutto il territorio nazionale);

·                     si introducono incentivi per accrescere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro. In particolare, il provvedimento prevede norme di contrasto alle dimissioni volontarie dei lavoratori (cosiddette dimissioni “in bianco”: in proposito si segnala che analoghe disposizioni sono contenute nell’A.C. 3409 e abbinate, attualmente all’esame dell’XI Commissione Lavoro della Camera dei deputati).

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge approvato dal Senato in prima lettura ed ora all’esame della Camera, che viene sottoposto all’esame del Comitato in quanto contenente disposizioni di delega al Governo.

Il disegno di legge presentato al Senato non era corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Come già accennato nel paragrafo relativo al contenuto, il provvedimento prevede norme di contrasto alle dimissioni volontarie dei lavoratori (cosiddette dimissioni “in bianco”) analoghe a quelle presenti nell’A.C. 3409 e abbinate, attualmente all’esame dell’XI Commissione Lavoro della Camera dei deputati.

L’articolo 4, ai commi 24-26, introduce il congedo di paternità obbligatorio, oggetto anche del testo unificato delle proposte di legge C. 2618 e abbinate, su cui il Comitato ha espresso il proprio parere nella seduta del 21 marzo 2012.

Omogeneità delle disposizioni

Il disegno di legge presenta un contenuto omogeneo, in quanto reca disposizioni volte a riformare il quadro giuridico relativo al mercato del lavoro nell’ambito della Strategia per la crescita e l’occupazione Europa 2020, che delinea gli obiettivi e gli strumenti dell’Unione europea e degli Stati membri in materia di crescita e occupazione per il decennio 2011-2020. Coerentemente con tale obiettivo il provvedimento, insieme ad alcune norme di principio od indicanti le finalità dell’intervento legislativo (articolo 1, commi 1-8), prevede disposizioni finalizzate a procedere ad una razionalizzazione delle tipologie contrattuali esistenti, configurando il contratto a tempo indeterminato come contratto prevalente e disincentivando il ricorso ai contratti a tempo determinato (articolo 1, commi da 9 a 13), delineando l’apprendistato quale contratto tipico per l’accesso al mercato del lavoro (articolo 1, commi 16-19), intervenendo in materia di tutele dell’impiego, contrastando l’uso improprio degli elementi di flessibilità relativi a talune tipologie contrattuali (articolo 1, commi 21-33) ed adeguando la disciplina dei licenziamenti, collettivi ed individuali (articolo 1, commi 37-69). Il disegno di legge reca altresì (all’articolo 2) disposizioni volte ad effettuare un’ampia revisione degli strumenti di tutela del reddito e degli ammortizzatori sociali e (all’articolo 3) disposizioni finalizzate a definire una cornice giuridica per l’istituzione di fondi di solidarietà settoriali, mentre (all’articolo 4) interviene sulle politiche attive del lavoro ridefinendo il ruolo dei servizi per l’impiego e prevedendo incentivi per accrescere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, mediante l’introduzione di norme di contrasto alle cosiddette dimissioni “in bianco” e l’adozione di misure per il sostegno della genitorialità e dei lavoratori anziani.

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

 

Principio di legalità e sistema delle fonti

L’articolo 1, comma 35 stabilisce che la mancata corresponsione dell’indennità di cui al comma 34 costituisce un illecito amministrativo, sanzionato a norma della legge n. 689 del 1981. Il citato comma 34 demanda la definizione di tale indennità a linee-guida individuate mediante un accordo tra Governo e regioni in sede di Conferenza Stato-regioni. Andrebbe valutata l’opportunità di verificare se la previsione di una sanzione correlata al mancato rispetto di linee guida che, in quanto tali, non hanno contenuto precettivo, soddisfi il  principio di legalità richiamato anche dall’articolo 1 della legge n. 689 del 1981.

All’articolo 3:

♦ i commi 6, 29 e 30 attribuiscono all’atto di un organo amministrativo (mediante lo strumento del decreto direttoriale) la potestà di determinare il quantum dell’aliquota contributiva relativa ai fondi di solidarietà, secondo una procedura della quale appare dubbia la compatibilità con il sistema delle fonti del diritto;

♦ i commi 44 e 45 prevedono che la disciplina di due fondi istituiti per legge (ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 1-ter del decreto legge n. 249 del 2004 e dell’articolo 59, comma 6, della legge n. 449 del 1997), sia adeguata mediante decreto ministeriale a quella introdotta dal provvedimento all’esame. Andrebbe valutata l’opportunità di specificare il rapporto tra gli atti in questione e gli accordi collettivi, tenuto conto che la normativa previgente affidava ai soli strumenti dell’autonomiacollettiva la disciplina dei fondi in oggetto.

 

Modifica di norme di recente approvazione

L’articolo 1, comma 18, nel disciplinare l’efficacia temporale della novella introdotta dall’articolo 1, comma 16, lettera c) del disegno di legge, incide su una norma di recente approvazione contenuta nel testo unico dell’apprendistato di cui al decreto legislativo n.167 del 2011 (articolo 2, comma 3).

 

Modifiche non testuali

Nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il provvedimento in esame ricorre generalmente alla tecnica della novellazione; in alcuni casi, si registra tuttavia un insufficiente coordinamento con le preesistenti fonti normative, in ragione del fatto che talune disposizioni intervengono su di esse mediante modifiche non testuali; in altri casi, invece, il difetto di coordinamento con la normativa vigente è imputabile all’introduzione di numerose misure di carattere organico che, nell’ambito delle partizioni del testo nelle quali sono inserite, appaiono decontestualizzate e, in molti casi, fanno sistema con quelle oggetto di altri provvedimenti, all’interno dei quali dovrebbero essere opportunamente collocate al fine di definire in modo ordinato le materie che ne formano oggetto. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni:

• l’articolo 1, comma 11, lettera a), che reitera una modifica non testuale alla disciplina recata dalla legge n. 604 del 1966 in materia di licenziamenti individuali, intervenendo - piuttosto che su tale provvedimento - sulla legge n. 183 del 2010 che, a sua volta, non aveva proceduto alla novellazione della legge n. 604;

• l’articolo 1, comma 21, lettera b), che incide in via non testuale sull’articolo 13 del decreto legislativo n. 124 del 2004;

• all’articolo 1, i commi 24 e 27, che, pur essendo formulati in termini di interpretazione autentica, rispettivamente, dell’articolo 69, comma 1, del decreto legislativo n. 276 del 2003 in relazione agli elementi essenziali di validità del contratto di collaborazione coordinata e continuativa e dell’articolo 61 del medesimo decreto legislativo in relazione alle professioni intellettuali per le quali è necessaria l’iscrizione in albi professionali, introducono modifiche non testuali alle succitate disposizioni, con efficacia pro futuro;

• l’articolo 1, comma 30, che interviene sulla disciplina dei rapporti di associazione in partecipazione, senza inserire la normativa introdotta in un adeguato contesto normativo;

• l’articolo 2, comma 24, che, piuttosto che modificare l’articolo 7, comma 3, del decreto legge n. 86 del 1988, prevede che le “prestazioni” da esso disciplinate si considerano “assorbite”;

• l’articolo 2, comma 39, che incide in via non testuale sull’articolo 12, comma 1, del decreto legislativo n. 276 del 2003;

• l’articolo 2, comma 49, che fa sistema con le novelle apportate dai commi 47 e 48 in materia di riscossione dell’addizionale comunale sui servizi aeroportuali;

• l’articolo 2, comma 58, che interviene in materia di sanzioni accessorie, incidendo sull’ambito applicativo di numerose disposizioni contenute nel codice penale e definendo i contenuti della sentenza di condanna in relazione a specifiche fattispecie, senza inserire tuttavia la disciplina introdotta in un appropriato contesto normativo;

• l’articolo 2, commi 59 e 62, che intervengono, al di fuori di un appropriato contesto normativo, rispettivamente, in materia di effetti della condanna e sulla disciplina degli obblighi informativi cui è tenuto il pubblico ministero nel corso delle indagini;

• l’articolo 3, comma 3 estende in maniera non testuale l’obbligo contributivo di cui all’articolo 9 della legge n. 407 del 1990 ad ulteriori categorie di imprese e agenzie;

• l’articolo 4, ai commi 24-26 contiene misure di sostegno alla genitorialità,anche con riguardo alla introduzione del congedo obbligatorio di paternità, senza incidere sull’idoneo contesto normativo (testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità);

• all’articolo 4, i commi 34 e seguenti sembrano fare sistema con il precedente comma 33, che novella il decreto legislativo n. 181 del 2000, recante disposizioni per agevolare l'incontro fra domanda ed offerta di lavoro, senza tuttavia novellarlo;

• l’articolo 4, comma 75, che modifica in via non testuale l’articolo 2, comma 11, della legge n. 350 del 2003, nella parte relativa all’importo dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco;

• l’articolo 4, comma 76, che interviene in maniera non testuale sul contributo di cui all’articolo 334 del codice delle assicurazioni private.

 

Ulteriori profili di coordinamento

Taluni difetti di coordinamento con la normativa vigente si riscontrano, più in generale, tra le disposizioni introdotte dal disegno di legge in oggetto e la legge n. 604 del 1966 e la legge n. 300 del 1970 da un lato e il decreto legislativo n. 376 del 2003 dall’altro, nonché con le disposizioni contenute nel codice di procedura civile agli articoli 409 e seguenti laddove disciplina il rito del lavoro; ad esempio,l’articolo 1, comma 41, laddove interviene in materia di termine iniziale di efficacia del licenziamento, interviene sull’ambito applicativo sia della legge n. 604 che della legge n. 300 succitate senza tuttavia modificarle; l’articolo 1, comma 2, laddove introduce un sistema permanente di monitoraggio e valutazione del mercato del lavoro, si sovrappone ad analogo istituto previsto dall’articolo 17 del decreto legislativo n. 376 del 2003; analogamente, l’articolo 1, ai commi 47 e seguenti, introduce un procedimento speciale per le controversie aventi ad oggetto l’impugnativa dei licenziamenti nelle ipotesi regolate dall’articolo 18 della legge n. 300 del 1970: con riguardo a tale disposizione, da un lato, non appare chiaro il rapporto con la disciplina contenuta nel codice di procedura civile agli articoli 409 e seguenti che disciplinano il rito del lavoro, e, dall’altro, non è presente una clausola di chiusura che disponga l’applicabilità delle norme contenute nel codice di rito per tutto ciò che non è disciplinato dal provvedimento all’esame.

 

Sovrapposizioni con la normativa vigente

Il disegno di legge, talvolta, innova l’ordinamento senza tuttavia coordinarsi con esso in modo compiuto ma ad esso sovrapponendosi. A mero titolo esemplificativo, si segnala l’articolo 4, comma 12, che introduce princìpi chiamati a presiedere all’applicazione della (già) vigente normativa in materia di incentivi all’assunzione, senza precisare in modo puntuale quali siano le norme cui ci si intende riferire.

 

Disposizioni di interpretazione autentica

Il disegno di legge contiene numerose disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica di previgenti normative, alcune delle quali (come quelle, già richiamate, contenute all’articolo 1, commi 24 e 27) si atteggiano, in realtà, a modifiche non testuali poiché prevedono espressamente che la suddetta “interpretazione” abbia efficacia pro futuro; in altri casi, diversamente, (si veda, ad esempio, l’articolo 1, comma 13, in materia di entità dell’indennità spettante al lavoratore nel caso di conversione del contratto a tempo determinato), appare dubbio il rispetto della prescrizione della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi secondo cui “deve risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.

 

Clausole di invarianza

Diverse disposizioni prevedono che alla loro attuazione si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri  a carico della finanza pubblica (per esempio: ).Altre disposizioni si limitano a prevedere che la loro attuazione non deve comportare “nuovi o maggiori oneri”: a titolo esemplificativo si indicano le seguenti: articolo 1, commi 6 e 36; articolo 1, comma 69; articolo 4, commi 37, 57, 61 e 63.

 

Richiami normativi

Sono presenti nel testo taluni richiami normativi effettuati in forma generica o imprecisa, in relazione ai quali andrebbe valutata l’opportunità, ove possibile, di specificare o indicare correttamente la normativa oggetto del rinvio. Si segnalano, a mero titolo esemplificativo:

• l’articolo 1, comma 40, che novella l’articolo 7 della legge n. 604 del 1966, inserendovi un rinvio all’articolo 3, “seconda parte”, della medesima legge;

• l’articolo 2, comma 37, che richiama in termini generali le disposizioni agevolative che rimandano alla contribuzione nella misura prevista per gli apprendisti;

• l’articolo 2, comma 49, che, in materia di sanzioni comminabili nel caso di mancata osservanza di oneri di comunicazione, prevede che si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni di cui alla legge n. 689 del 1981, recante modifiche al sistema penale;

• l’articolo 3, comma 25, che, genericamente, richiama le disposizioni vigenti in materia di contribuzione previdenziale obbligatoria;

• l’articolo 3, comma 41, che, per effetto di un richiamo normativo inesatto (all’articolo 3, comma 5, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479), reca un contenuto di non immediata comprensione

• l’articolo 4, comma 23, che, in relazione alla fattispecie dell’abuso da parte del datore di lavoro del foglio firmato in bianco dal lavoratore al fine di simularne le dimissioni o la risoluzione del contratto, prevede che si applichino in quanto compatibili le disposizioni di cui alla legge n. 689 del 1981;

• l’articolo 4, comma 27, lettera a), ultimo periodo, che, in materia di assunzione di disabili, richiama le ulteriori esclusioni previste dalle discipline di settore.

 

Richiami generici all’ordinamento europeo

L’articolo 1, comma 1, lettera h) fa riferimento alla “conformità agli indirizzi assunti in sede europea” con riguardo alle modalità partecipative di partecipazioni industriali.

L’articolo 4, comma 51 dà una definizione dell’apprendimento permanente “In linea con le indicazioni dell’Unione europea”.

l’articolo 4, comma 62, lettera a), in materia di obblighi informativi e consultivi nei confronti dei lavoratori, prevede che gli accordi collettivi debbano operare nel rispetto dei livelli minimi fissati a livello europeo.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Adempimenti

Disposizioni di delega

L’articolo 4 reca:

• due nuove deleghe al Governo, in materia di apprendimenti non formali e informali e di partecipazione dei dipendenti agli utili e al capitale delle imprese. La prima delega prevede anche la possibilità di adottare disposizioni integrative e correttive;

• la riapertura, con introduzione di ulteriori principi e criteri direttivi, della delega al riordino della normativa in materia di  in materia di servizi per l’impiego, incentivi all’occupazione e apprendistato.

Con riguardo a tali disposizioni di delega si segnala che di esse non si dà conto né nel titolo del provvedimento, né nella rubrica dell’articolo.

Con specifico riguardo alla riapertura della delega al riordino della normativa in materia di servizi per l’impiego, incentivi all’occupazione e apprendistato, si segnala che i commi 49 e 50 modificano in maniera non testuale l’articolo 1, comma 30 della legge n. 247 del 2007, con riguardo al termine di esercizio ed all’ambito della delega volta al riordino della legislazione.

In relazione alla delega in materia di apprendimenti non  formali e informali si segnala che:

- si individua un termine breve per l’adozione del decreto legislativo in materia di apprendimenti (sei mesi) ed un termine molto più lungo (24 mesi) per l’adozioni di eventuali disposizioni integrative e correttive (commi 58 e 60);

- il comma 58, lettera g) indica tra i principi e criteri direttivi la effettuazione di riscontri  e prove “sula base di quadri di riferimento e regole definiti a livello nazionale”, senza specificare le modalità di tale definizione ed il soggetto competente;

- andrebbe valutata l’opportunità di coordinare e unificare in un unico contesto i commi 58 (principi e criteri direttivi della delega in materia di apprendimenti) e 68 (ambito della delega).

Con riferimento alla delega in materia di partecipazione dei dipendenti agli utili e al capitale delle imprese si segnala che:

- talora i principi e criteri direttivi appaiono eccessivamente generici, fin quasi a confondersi con l’oggetto delle delega. Si vedano, in particolare, le lettere a) e b) del comma 62;

- il comma 63, con riguardo all’esercizio della delega, richiama l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 90 dell’articolo 1 della legge n. 247 del 2007, “in quanto compatibili”; andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare le procedure della delega, senza ricorrere ad un richiamo di incerta portata normativa;

- il medesimo comma 63 condiziona l’adozione del decreto legislativo di cui alla lettera e) del comma 62 alla previsione (nella legge di stabilità relativa al’esercizio in corso al momento della sua adozione, cioè, presumibilmente nella legge di stabilità per il 2013) delle risorse necessarie per far fronte agli oneri derivanti dal decreto stesso, concernente la partecipazione dei lavoratori dipendenti agli utili o al capitale dell’impresa nonché all’attuazione ed al risultato dei piani industriali;

 

Delegificazione spuria

I commi 36 (che attribuisce a un decreto ministeriale la possibilità di indicare un diverso termine di durata del comitato amministratore, stabilito in quattro anni dal medesimo comma) e 42 dell’articolo 3 (che attribuisce a un decreto interministeriale la potestà di adeguare alla normativa introdotta dal provvedimento all’esame la disciplina dei fondi di solidarietà istituiti ai sensi dell'articolo 2, comma 28, della legge 23 dicembre 1996, n. 662) e l’articolo 4, comma 18 (che attribuisce al Ministro del lavoro la potestà di prevedere – mediante l’adozione di un decreto del quale viene specificata la natura non regolamentare - ulteriori modalità semplificate per l’accertamento della veridicità delle dimissioni del lavoratore o della risoluzione consensuale del rapporto di lavoro), attribuiscono a decreti ministeriali la possibilità di incidere su disposizioni disciplinate da fonti primarie del diritto, affidando così ad una fonte di rango subordinato il compito di modificare disposizioni di rango legislativo, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura.

 

Decreti di natura non regolamentare

Gli articoli 1, comma 9, lettera f) e 21,l’ articolo 2, comma 19, l’articolo 3, commi 16 e 19, l’articolo 4, commi 18 e 25 demandano la loro attuazione a decreti ministeriali di natura non regolamentare. Si rammenta in proposito che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279 del 2004), lo qualificava come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”. Più recentemente, il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell’articolo 4 del decreto ministeriale in data 6 febbraio 2006, ha osservato che: «deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di “fuga dal regolamento” (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite l’adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti “atipici”, di natura non regolamentare».

 

Altri adempimenti

Il disegno di legge, in taluni casi, individua la necessità di adempimenti successivi, necessari ai fini dell’attuazione delle disposizioni introdotte, senza precisare a quale organo competa la suddetta attività, ovvero mediante quale strumento l’organo designato debba procedere. A mero titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni:

• l’articolo 1, comma 9, che, alla lettera h), assegna compiti attuativi al Ministro del lavoro in materia di successione di contratti a termine, senza tuttavia precisare con qualestrumento giuridico debba provvedervi;

• l’articolo 1, comma 32, lettera a), l’articolo 2, comma 7 e l’articolo 2, comma 51, lettera b) prevedono la rivalutazione dei compensi sulla base dell’indice ISTAT, senza tuttavia precisare quale sia il soggetto chiamato ad effettuare l’anzidetta rivalutazione;

• l’articolo 3, comma 7 prevede che il superamento dell’eventuale soglia dimensionale fissata per la partecipazione al fondo “si verifica mensilmente” con riferimento alla media del semestre precedente, senza precisare il soggetto competente alla verifica.

 

Regole e deroghe

Il provvedimento in esame si caratterizza per una particolare configurazione (già presente in altri atti di recente emanazione), consistente nel far seguire a numerose previsioni di carattere generale disposizioni che hanno carattere derogatorio ovvero condizionante rispetto a tali previsioni. A titolo esemplificativo:

-          all’articolo 1: comma 9, lettera c);comma 16, lettera c) e d) (che al capoverso comma 3-bis contiene la regola e al successivo 3-ter l’eccezione);  comma 26, capoverso articolo 69-bis, che al comma 1 contiene la regola e ai commi 2 e 3 l’eccezione; comma 42, lettera b), sesto capoverso;

-          articolo 2: commi 2 (regola) e 3 e 5 (eccezione); commi 28 (regola)e 29 (eccezione);

-          articolo 3:   commi 17 (regola) e 18 (eccezione); commi 36 (regola) e 37 (eccezione).

All’articolo 1, infine, i commi 19 e 29 recano disposizioni che derogano temporaneamente alle norme a regime stabilite dai commi immediatamente precedenti.

 

Disciplina a regime e disposizioni transitorie e sperimentali

In alcuni casi, il disegno di legge definisce discipline a regime, cui affianca disposizioni aventi carattere transitorio o sperimentale. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti:

- l’articolo 2, comma 11 reca la disciplina da applicarsi agli eventi di disoccupazione successivi al 1° gennaio 2013, mentre il comma 45 del medesimo articolocontiene la disciplina relativa agli eventi di disoccupazione verificatisi tra il 1° gennaio 2013 e il 31 dicembre 2015;

- l’articolo 2, comma 56 introduce una disciplina transitoria relativa all’indennità una tantum per i collaboratori coordinati e continuativi disoccupati  per gli anni 2013, 2014 e 2015. La disciplina a regime per i suddetti soggetti decorre, a norma del comma 51, a partire dall’anno 2013. Andrebbe valutata l’opportunità di coordinare l’efficacia temporale delle due discipline;

- l’articolo 2 ai commi 1, 2 e 4, istituisce – a decorrere dal 1° gennaio 2013 – l’Assicurazione sociale per l’impiego e ne definisce l’ambito di applicazione, individuando, già al comma 3, alcune esclusioni.  Il comma 19 del medesimo articolo reca una disciplina sperimentale dell’indennità limitata al triennio 2013, 2014 e 2015, relativa alla liquidazione cumulativa degli importi non ancora percepiti; l’articolo 3, comma 17 introduce una ulteriore disciplina sperimentale per gli anni 2013, 2014 e 2015, che subordina la corresponsione dell’indennità all’intervento integrativo dei fondi bilaterali  cui si fa riferimento nel comma 14 del medesimo articolo 3.

 

Efficacia temporale delle disposizioni

Efficacia temporale delle norme di interpretazione autentica

Talune disposizioni contengono disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica i cui effetti  decorrono dalla data di entrata in vigore della legge. A titolo esemplificativo si segnalano l’articolo 1, commi 24 e 27.

Andrebbe valutata l’opportunità di riformulare tali disposizioni - che, contrariamente a quelle di interpretazione autentica, hanno effetto pro futuro – in termini di novella.

 

Efficacia differita nel tempo

Talune disposizioni recano discipline applicabili in un momento differito rispetto alla presumibile entrata in vigore del provvedimento. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti: articolo 1, comma 16; articolo 2, comma 68; articolo 3, comma 2.

 

Efficacia della disciplina previgente

L’articolo 1, al comma 32 riforma la disciplina dei buoni per prestazioni di lavoro accessorio; il comma 33 dispone che resta fermo secondo la previgente disciplina l’utilizzo dei buoni già richiesti alla data di entrata in vigore della legge e comunque non oltre il 31 maggio 2013.

 

Precisazioni riguardanti l’efficacia a decorrere dall’entrata in vigore

Talune disposizioni precisano – con norme che appaiono prive di portata normativa, in quanto ribadiscono un principio generale dell’ordinamento – che talune novelle o nuove disposizioni si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge ovvero ad eventi successivi alla sua entrata in vigore. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti: articolo 1, commi 25 e 39; articolo 3, comma 49.

 

Efficacia temporale delle novelle e delle abrogazioni

Talune disposizioni definiscono la decorrenza dell’efficacia di alcune novelle ed abrogazioni, con una presumibile cesura temporale tra l’entrata in vigore della legge e la loro applicazione. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti: all’articolo 1, i commi 15, 18, 22.

Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di introdurre la decorrenza temporale direttamente nella novella e di prevedere l’efficacia delle abrogazioni dalla data individuata, successiva a quella presumibile di entrata in vigore della legge.

 

Efficacia retroattiva

All’articolo 4, i commi 28 e 29, in materia di sgravi contributivi, hanno efficacia retroattiva (rispettivamente per il 2012 e per il 2011).

 

Disposizioni ricognitive, programmatiche o di incerta portata normativa

Il provvedimento contiene numerose disposizioni che appaiono meramente descrittive (in quanto di principio o meramente ricognitive), ovvero delle quali appare dubbia o incerta la portata normativa. Si segnalano, a titolo meramente esemplificativo:

-          l’articolo 1, comma 1 enuncia le finalità della legge con una formula che appare di natura meramente programmatica, “ribadendo” alla lettera a) “il rilievo prioritario del lavoro subordinato”;

-          l’articolo 1, comma 7 contiene una disposizione meramente ricognitiva nella parte in cui stabilisce che “restano ferme le previsioni di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo”;

-          l’articolo 1, comma 8, attribuisce al Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione il potere di individuare e definire “anche mediante iniziative normative” gli ambiti, le modalità e i tempi di armonizzazione della disciplina relativa ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire cosa si intenda per “iniziative normative”;

-          l’articolo 1, comma 9 introduce la regola generale per cui “Il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato costituisce la forma comune di rapporto di lavoro”, confondendo l’atto costitutivo (il contratto di lavoro) con l’effetto giuridico (il rapporto di lavoro) che ne consegue;

-          l’articolo 1, comma 10, lettera b) contiene una disposizione meramente ricognitiva;

-          l’articolo 1, comma 20, lettera a) contiene un riferimento al concetto, certamente consolidato in dottrina ma non presente in testi normativi, delle “clausole flessibili ed elastiche”;

-          l’articolo 1, comma 20, lettera b), nel modificare il comma 9 della legge n. 61 del 2000, contiene un inciso di portata meramente ricognitiva;

-          l’articolo 1, comma 23, lettera a) contiene un inciso meramente ricognitivo nella parte in cui fa salva la disciplina degli agenti e dei rappresentanti di commercio;

-          l’articolo 1, comma 26, capoverso 2, lettera a) individua, tra i casi di esenzione dalla presunzione di cui al capoverso 1, l’ipotesi in cui la prestazione lavorativa “sia connotata da competenze teoriche di grado elevato acquisite attraverso significativi percorsi formativi, ovvero da capacità tecnico-pratiche acquisite attraverso rilevanti esperienze maturate nell’esercizio concreto di attività”. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire la portata normativa dei riferimenti ai “significativi percorsi formativi” e alle “rilevanti esperienze maturate nell’esercizio concreto di attività”;

-          l’articolo 1, comma 40, capoverso Art. 7.1 (“Ferma l’applicabilità” delle disposizioni in materia di licenziamento per giusta causa e per giustificato motivo soggettivo);

-          l’articolo 1, comma 42, lettera b) richiama la categoria – definita in dottrina –  delle  “sanzioni conservative”;

-          nella medesima lettera, ai fini della determinazione dell’ammontare dell’indennità risarcitoria, si stabilisce che venga dedotto quanto il lavoratore “avrebbe potuto percepire dedicandosi con diligenza alla ricerca di una nuova occupazione”. Parimenti, “le iniziative assunte dal lavoratore per la ricerca di una nuova occupazione” sono criterio di determinazione della suddetta indennità risarcitoria. Andrebbe valutata l’opportunità di precisare la portata normativa delle predette espressioni;

-          l’articolo 1, comma 43 integra l’articolo 30, comma 1 della legge n. 183 del 2010, disponendo che l’inosservanza della disposizione di cui al suddetto comma – che prevede esclusivamente un sindacato di legittimità sulle clausole generali –  costituisca motivo di impugnazione per “violazione di norme di diritto”;

-          l’articolo 2, comma 6, nella determinazione dell’indennità di cui al comma 1, include gli “elementi continuativi e non continuativi”; l’articolo 2, ai commi 26 e 36 reca disposizioni di portata meramente ricognitiva;

-          l’articolo 2, comma 58 omette di specificare che ci si riferisce a sentenze definitive;

-          l’articolo 3, comma 10 prevede l’obbligatorietà dei fondi di cui al comma 4 “per tutti i settori non coperti dalla normativa in materia di integrazione salariale” in relazione alle imprese che occupano “mediamente” più di 15 dipendenti – la medesima formula è utilizzata nell’articolo 4, comma 1. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire la portata applicativa della disposizione, in riferimento sia ai settori ai quali essa si applica, sia al significato da attribuire al termine “mediamente”;

-          l’articolo 3, comma 14 utilizza l’espressione, al fine di riconnettervi rilevanti effetti sul piano della disciplina applicabile, dei “settori nei quali siano operanti consolidati sistemi di bilateralità”, la quale non presenta un significato tecnico-giuridico di immediata e univoca comprensione;

-          l’articolo 3, comma 15, lettera c) utilizza l’espressione “tra l'altro tenendo presente in via previsionale gli andamenti del relativo settore in relazione anche a quello più generale dell'economia e l'esigenza dell'equilibrio finanziario del fondo medesimo”, utilizza criteri applicativi generici e meramente esplicativi;

-          l’articolo 3, ai commi 17, 20 e 31 fa riferimento al “biennio mobile” come parametro temporale di riferimento per il calcolo di determinate prestazioni;

-          l’articolo 3, comma 25, in base al quale ai contributi di finanziamento di cui ai commi da 22 a 24 del medesimo articolo si applicano le disposizioni vigenti in materia di contribuzione previdenziale obbligatoria, ad eccezione di quelle relative agli sgravi contributivi;

-          l’articolo 3, comma 28 prevede l’obbligo di redigere bilanci di previsione a otto anni basati su uno scenario macroeconomico coerente con il DEF (che tuttavia contempla, di regola, previsioni triennali);

-          l’articolo 3, comma 30 pone il divieto in capo all’INPS di erogare “le prestazioni in eccedenza”;

-          l’articolo 3, comma 48, lettera f), capoverso articolo 479, lettera c), laddove andrebbe precisato se gli eventi relativi alla morte e all’handicap grave ivi menzionati si riferiscano o meno alla sola persona del lavoratore mutuatario;

-          l’articolo 4, comma 1 reca disposizioni volte ad incentivare l’esodo dei “lavoratori più anziani” -  definiti dal comma 2 come quelli cui manchino 4 anni per raggiungere i requisiti minimi per il pensionamento, di vecchiaia o anticipato, nei quattro anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro – prevedendo che ad essi venga corrisposta “una prestazione di importo pari al trattamento di pensione che spetterebbe in base alle regole vigenti”. Andrebbe valutata l’opportunità di verificare la congruità della disposizione, dal momento che sembrerebbe che i lavoratori interessati non abbiano ancora acquisito i requisiti minimi per il trattamento pensionistico;

-          l’articolo 4, comma 18 stabilisce che le modalità per accertare la veridicità delle dimissioni del lavoratore debbano essere determinate con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali “in funzione dello sviluppo dei sistemi informatici e della evoluzione della disciplina in materia di comunicazioni obbligatorie”;

-          l’articolo 4, comma 19 prevede che in caso di mancata convalida delle dimissioni il rapporto di lavoro si intende risolto se il lavoratore o la lavoratrice non effettua la revoca delle dimissioni stesse entro il termine fissato nel comma medesimo. Andrebbe valutata l’opportunità di verificare la congruità della disposizione.

 

Presenza di preamboli e indicazione di finalità

Il disegno di legge si connota per il ricorso ad una peculiare tecnica normativa – già utilizzata nei più recenti provvedimenti - consistente nell’introduzione, nell’ambito di numerosi articoli, formulati per lo più in termini di novella, di una sorta di preambolo esplicativo, che appare privo di portata normativa. A titolo esemplificativo si segnalano: l’articolo 1, comma 2; l’articolo 3, comma 16;l’articolo 4, commi 12, 24, 27, lettera c) e 62. L’articolo 3, comma 4 contiene una doppia indicazione di finalità, all’inizio del comma (“Al fine di assicurare la definizione, entro l’anno 2013, di un sistema inteso ad assicurare adeguate forme di sostegno per i lavoratori dei diversi comparti”) e quasi alla fine (“con la finalità di assicurare ai lavoratori una tutela in costanza di rapporto di lavoro nei casi di riduzione e sospensione dell’attività lavorativa per cause previste dalla normativa in materia di integrazione salariale ordinaria e straordinaria”).

 

Formulazione del testo

L’articolo 1, comma 1, all’alinea, laddove si riferisce alla creazione di occupazione “in quantità e qualità”, alla lettera c), laddove si riferisce alla ridistribuzione “in modo più equo” delle tutele dell’impiego, nonché allalettera d), laddove si riferisce ad un assetto “più efficiente, coerente edequo” degli ammortizzatori sociali, utilizza delle formule che contengono una vera e propria “auto qualificazione”.

L’articolo 1, comma 26, n. 1, lettera b), fa riferimento al “medesimo centro d’imputazione di interessi”. Andrebbe valutata l’opportunità di precisare il significato della suddetta espressione

Nell’articolo 1, comma 31 si segnala un evidente refuso nella formulazione: “l’articolo 86” andrebbe sostituito con “nell’articolo 86”.

L’articolo 1, comma 42, lettera b),si riferisce al  datore di lavoro con l’ ulteriore specificazione “imprenditore o non imprenditore”.

L’articolo 1, ai commi 49, 57 e 60 dispone che il giudice proceda, nel corso dell’attività istruttoria, “omessa ogni formalità non essenziale al contraddittorio“ e “nel modo che ritiene più opportuno”.

L’articolo 1, commi 66 e 68 attribuisce ai “capi degli uffici giudiziari” il potere di vigilare sull’osservanza delle disposizioni di cui ai commi 65 e 67. Andrebbe valutata l’opportunità di accorpare le due disposizioni in un’unica norma e di chiarire il riferimento ai capi degli uffici giudiziari.

L’articolo 2, comma 24 nel riferirsi alle prestazioni di cui all’articolo 7, comma 3, del decreto legge n.86 del 1988 prevede che “si considerano assorbite” in quelle della mini-ASpl. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire che si tratta di una sostituzione in luogo di un “assorbimento”.

L’articolo 2, comma 49 prevede che l’irrogazione delle sanzioni da parte dell’INPS  si applicano “ in quanto compatibili” le disposizioni di cui alla legge n.689 del 1981. Analoga disposizione è contenuta nell’articolo 4, comma 23. Andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare l’inciso “in quanto compatibili”.

L’articolo 3, comma 14 prevede che al fondo di solidarietà residuale contribuiscano “i datori di lavoro dei settori identificati”. I commi 20 e 22, nel delineare la disciplina del fondo, individuano tra i contribuenti del fondo anche i lavoratori. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire chi siano i soggetti tenuti a finanziare il fondo di solidarietà residuale.

Andrebbe valutata l’opportunità di coordinare i commi 21 e 36 dell’articolo 3, in merito alla composizione del comitato amministratore dei fondi ivi istituiti.

L’articolo 4, commi 9 e 10 stabilisce che, in caso di trasformazione di un contratto di lavoro dipendente in un contratto a tempo indeterminato nelle ipotesi di cui al comma 8 o in caso di assunzione a tempo indeterminato, la riduzione dei contributi ha una durata di 18 mesi dalla data di assunzione. Andrebbe valutata l’opportunità di accorpare i due commi in un’unica disposizione normativa.

L’articolo 4, comma 17 condiziona l’efficacia delle dimissioni della lavoratrice o del lavoratore e della risoluzione consensuale del rapporto “alla convalida effettuata presso la Direzione territoriale del lavoro o il Centro per l’impiego territorialmente competenti”. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire che è il lavoratore il soggetto chiamato ad effettuare la convalida, come emerge chiaramente dal comma 19 del medesimo articolo.

 

 

Coordinamento interno del testo

L’articolo 1, ai commi 2 e 4, introduce due distinti ma paralleli sistemi di monitoraggio dello stato di attuazione degli interventi e delle misure introdotti dal presente provvedimento, facenti capo, rispettivamente, il primo all’ISTAT e al Sistan ed il secondo all’ISTAT e all’INPS. Inoltre, l’articolo 4, comma 48, intervenendo sulla legge n. 247 del 2007 in materia di lavoro e previdenza sociale, ne riapre la delega in materia di politiche attive e servizi per l’impiego, nella quale è incluso il potenziamento di sistemi di monitoraggio del mercato del lavoro.

L’articolo 3, comma 8 disciplina la personalità giuridica dei fondi di cui al comma 4. Per ragioni di sistematicità interna del provvedimento andrebbe valutata l’opportunità di inserire la disposizione del comma 8 subito dopo il comma 4.

L’articolo 3, comma 11 riporta le ulteriori finalità che possono essere perseguite mediante i fondi di cui al comma 4. Tuttavia il comma 32, nell’individuare le prestazioni erogabili mediante i suddetti fondi, riproduce lo stesso contenuto del comma 11. Andrebbe valutata l’opportunità di coordinarle in un unico comma.

L’articolo 3, ai commi 43 e 47, lettera b), dispone l’abrogazione del regolamento recante norme in materia di ammortizzatori per le aree non coperte da cassa integrazione guadagni di cui al decreto ministeriale n. 477 del 1997 senza fissare un univoco termine di decorrenza (rispettivamente, dall’entrata in vigore dei decreti ministeriali di cui al comma 43, e dal 1° gennaio del 2014).

All’articolo 4, i commi 8 e 11 definiscono tre distinti ambiti applicativi della disciplina delle agevolazioni per le nuove assunzioni che andrebbero maggiormente coordinati(lavoratori di età non inferiore a 50 ani, disoccupati da oltre 12 mesi; donne di qualsiasi età, prive di impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi, residenti in determinate regioni; donne di qualsiasi età prive di un impiego regolarmente retribuito da alemno 24 mesi, ovunque residenti.

All’articolo 4, il comma 65 in materia di certificazione delle competenze acquisite nei contesti formali, informali e non formali, tratta un argomento già affrontato nei commi 51 e seguenti, ai quali dovrebbe essere accostato.

 

 

Struttura del testo

Nel corso dell’iter al Senato i 72 articoli di cui si componeva originariamente il disegno di legge sono stati accorpati in 4 articoli composti, rispettivamente, di 69, 73, 49 e 79 commi, a loro volta, spesso, contenenti novelle.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Osservatorio sulla legislazione	( 066760-9265 – *st_legislazione@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: Cl162.mercato.lavoro.delega.5256.doc