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Il decreto in esame, a seguito dell’esame in prima lettura presso la Camera e delle modifiche introdotte dal Senato, si compone di 46 articoli. In particolare:

L’articolo 1 consente alle amministrazioni interessate (amministrazioni statali, compreso il personale del comparto sicurezza, agenzie ed enti pubblici non economici, compresi gli enti di ricerca) di effettuare le assunzioni autorizzate o in corso di autorizzazione, ai sensi della normativa citata nel testo, fino al 31 dicembre 2012.

L'articolo 2 proroga l'incarico di commissario straordinario della Croce rossa italiana (CRI) fino al 30 settembre 2012.

L’articolo 2-bis, introdotto dal Senato, concerne le funzioni della Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre.

L'articolo 3 proroga per un ulteriore anno le attività connesse con le verifiche sismiche finanziate dall'articolo 32-bis del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, che ha istituito un apposito fondo allo scopo di contribuire alla realizzazione di interventi infrastrutturali, con priorità per quelli connessi alla riduzione del rischio sismico.

L'articolo 4 estende anche all'anno 2012, previa intesa con le province autonome di Trento e di Bolzano, la destinazione dello 0,6 per cento del contributo finanziario assicurato dalle medesime province, ai sensi dell'articolo 2, comma 117, della legge n. 191 del 2009, all'organismo di indirizzo di cui al comma 118 del citato articolo 2, per il finanziamento delle spese di istruttoria e di verifica dei progetti  per la valorizzazione, lo sviluppo economico e sociale, l'integrazione e la coesione dei territori dei comuni appartenenti alle province di regioni a statuto ordinario confinanti rispettivamente con la provincia autonoma di Trento e con la provincia autonoma di Bolzano.

L’articolo 4-bis dispone la proroga dei termini per rimborsi elettorali.

L'articolo 5 prevede una proroga (31 gennaio 2012) per il trasferimento del termovalorizzatore di Acerra a favore della regione Campania o di un altro ente pubblico o di un soggetto privato ovvero alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della protezione civile.

L’articolo 6 è volto a prorogare al 2012 alcuni interventi in materia di ammortizzatori sociali – previsti dall'articolo 19 del decreto-legge n. 185 del 2008, convertito con modificazioni, dalla legge n. 2 del 2009 – che scadono il 31 dicembre 2011, a valere su risorse già stanziate dalla legislazione vigente.

L’articolo 6-bis prevede una clausola di salvaguardia in materia diaccesso ai trattamenti pensionistici.

L'articolo 7 proroga a tutto il 2012 la sospensione dell'efficacia dei titoli esecutivi nei confronti di uno Stato estero qualora lo Stato estero abbia presentato un ricorso dinanzi alla Corte internazionale di giustizia.

L'articolo 8 proroga alcuni termini di interesse dell’Amministrazione della difesa.

L’articolo 9 proroga il termine di validità del Programma triennale della pesca.

L’articolo 9-bis, introdotto dal Senato, dispone proroghe in tema di qualità delle produzioni agroalimentari, della pesca e dell’acquacoltura e per il contrasto alla contraffazione dei prodotti agroalimentari ed ittici.

L’articolo 10 proroga alcuni termini in materia sanitaria.

L’articolo 11 proroga alcuni termini in materia di infrastrutture e trasporti.

L’articolo 11-bis proroga alcuni termini in materia di impianti funiviari.

L’articolo 12 proroga il termine per la concessione della miniera di carbone del Sulcis.

L’articolo 13 reca alcune proroghe relative al settore ambientale.

L’articolo 13-bis contiene proroghe in materia di concessioni sul demanio marittimo, lacuale e portuale.

L’articolo 14 proroga il Consiglio nazionale della pubblica istruzione ed il Consiglio nazionale per l’alta formazione artistica e musicale.

L’articolo 14-bis dispone la proroga degli interventi in favore del comune di Pietralcina previsti dall’articolo 7, comma 5-bis del decreto-legge n. 194/2009.

L’articolo 15 proroga alcuni termini relativi all’Amministrazione dell’interno.

L’articolo 16 reca una proroga in materia di investimenti degli enti previdenziali in Abruzzo.

L’articolo 17 concerne le infrastrutture carcerarie.

L’articolo 18 riguarda la funzionalità dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile.

L’articolo 18-bis, introdotto dal Senato, riguarda la funzionalità degli organi degli enti previdenziali soppressi dall’articolo 1, comma 1 del decreto-legge n. 201/2011.

L’articolo 19 proroga alcuni termini relativi all’emanazione dei provvedimenti in materia di adeguamenti e armonizzazione dei sistemi contabili, previsti dal decreto legislativo n. 91 del 2011.

L’articolo 20 dispone la conservazione delle somme iscritte nel conto della competenza e dei residui per l’anno 2011 sul Fondo per il 5 per mille del gettito IRPEF e la conservazione di somme iscritte nel conto della competenza per l’anno 2011 per canoni di locazione e per la revisione del trattamento economico dei ricercatori non confermati a tempo indeterminato nel primo anno di attività.

L’articolo 21 reca due proroghe relative al settore postale.

L’articolo 22 consente di prorogare le convenzioni in essere tra lo Stato e le società per azioni derivanti dalla trasformazione del Mediocredito centrale e della Cassa per il credito alle imprese artigiane, che hanno ad oggetto le agevolazioni a favore delle imprese e mantengono efficacia relativamente alle Regioni Sicilia e Valle d’Aosta.

L’articolo 22-bis proroga alcuni termini in materia di protezione accordata al diritto d’autore.

L'articolo 23 interviene in materia di esercizio dell'attività di consulenza finanziaria, modificando l’articolo 23-bis del decreto-legge n. 201/2011.

L’articolo 24 proroga il termine per taluni adempimenti relativi alla rilevazione del patrimonio delle Amministrazioni pubbliche finalizzata alla redazione del Rendiconto patrimoniale a valori di mercato.

L’articolo 25 proroga la partecipazione dell’Italia ai programmi del Fondo monetario internazionale per fronteggiare la crisi finanziaria.

L’articolo 25-bis proroga gli indennizzi riconosciuti ai soggetti titolari di beni, diritti e interessi sottoposti in Libia a misure limitative ai sensi dell’articolo 4 della legge n. 7/2009.

L’articolo 26 proroga il termine ultimo per lo svolgimento di attività di documentazione, di studio e di ricerca in materia di federalismo fiscale e di contabilità e finanza pubblica.

L’articolo 26-bis, introdotto dal Senato, dispone la proroga di disposizioni in favore dell’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel Mezzogiorno.

L’articolo 27 detta disposizioni in materia di trasporto pubblico locale e di spese per investimenti delle regioni.

L’articolo 27-bis, introdotto dal Senato, sopprime il Consorzio nazionale per i grandi laghi alpini e ricostituisce il consorzio del Ticino, il consorzio dell’Oglio ed il consorzio dell’Adda.

L’articolo 28 stanzia le risorse atte a consentire la proroga della convenzione tra il Ministero dello sviluppo economico e il Centro di produzione Spa al fine di garantire la continuità del servizio di trasmissione radiofonica delle sedute parlamentari da parte di Radio Radicale.

L’articolo 28-bis proroga i termini delle disposizioni per l’incremento di efficienza dei generatori di energia elettrica prodotta nei rifugi montani.

L’articolo 29 reca una serie di proroghe in materia fiscale.

L’articolo 29-bis riguarda la liquidazione dell’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e in Lucania.

L’articolo 29-ter, introdotto dal Senato, proroga al 31 dicembre 2012 il mandato del Commissario straordinario per l’assegnazione delle quote latte previsto dal decreto-legge n. 5/2009.

L’articolo 29-quate, introdotto dal Senato, autorizza l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) a prorogare, per il tempo necessario, e comunque non oltre il 31 dicembre 2012, gli incarichi dirigenziali conferiti, nel limite di tre unità.

L’articolo 30 dispone l’entrata in vigore del decreto il giorno stesso della sua pubblicazione nella “Gazzetta Ufficiale”.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, esaminato dalla Camera in prima lettura e modificato dal Senato.

Il disegno di legge presentato alla Camera in prima lettura non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative”. Fa eccezione la disposizione recata dall’articolo 10, comma 1, in relazione alla quale – specifica la relazione illustrativa –  “è stata chiesta l'esenzione dall'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) ai sensi dell'articolo 9, commi 1 e 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 170 del 2008” Tale disposizione – continua la relazione – “si rende necessaria al fine di continuare ad assicurare e migliorare la sicurezza nella produzione dei farmaci. Non incide né sull'attività dei cittadini né sull'attività della pubblica amministrazione. Le aziende continueranno, per le sostanze attive utilizzate come materia prima per la produzione di medicinali importate in Italia da Paesi terzi, ad acquisire e a rendere disponibile un certificato di conformità alle norme di buona fabbricazione, rilasciato all'officina di produzione dalle autorità competenti di uno Stato dell'Unione europea”.

 

Si segnala in proposito che il relatore per la Commissione Bilancio, illustrando il provvedimento nella seduta delle Commissioni riunite I e V della Camera del 10 gennaio 2012, ha evidenziato “come persista un problema che attiene fondamentalmente alla qualità della legislazione e che finisce per avere conseguenze anche sulla gestione della finanza pubblica e, in ogni caso, sul buon funzionamento della pubblica amministrazione”. Ha quindi proseguito sottolineando che “le norme legislative dovrebbero essere più attentamente valutate in tutti i loro aspetti, verificandone ex ante l’impatto sull’ordinamento ed i relativi effetti sull’attività delle pubbliche amministrazioni, sui cittadini e sulle imprese, oltre che le ricadute sulla finanza pubblica. Tale genere di valutazioni è del resto contemplato dalla legislazione vigente ma sovente non viene effettuato o viene svolto in maniera formale e ripetitiva”.

 

La presente nota concerne esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Con riguardo al provvedimento in esame, i precedenti più immediati sono rappresentati dai decreti-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14), 30 dicembre 2009, n. 194 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25) e 29 dicembre 2010, n. 225 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10).

Nella scorsa legislatura, si segnala il decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.

Risalendo più indietro nel tempo, sono numerosi i decreti-legge che negli ultimi anni sono intervenuti per prorogare o differire termini legislativamente previsti. Nella maggior parte dei casi, ciascun provvedimento d’urgenza disponeva una sola o più proroghe incidenti nel medesimo settore o in settori affini. In varie occasioni, invece, il Governo ha adottato provvedimenti di portata generale, contenenti una pluralità di proroghe afferenti a diversi settori. Tali provvedimenti sono stati ulteriormente ampliati, talora in misura notevole, durante l’iter di conversione. Negli ultimi anni, tali decreti hanno avuto cadenza annuale (2001; 2002; 2005) o semestrale (2003). Nel 2004 sono stati emanati 2 decreti-legge a distanza ravvicinata (9 novembre e 30 dicembre). Nel 2006, il decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, Proroga di termini per l’emanazione di atti di natura regolamentare e legislativa, originariamente contenente una sola proroga degli atti regolamentari da emanare, è stato convertito con una totale mutazione: la proroga originaria è stata soppressa ed al suo posto sono state introdotte numerose proroghe di termini legislativi. A fine anno è stato emanato un ulteriore decreto-legge, n. 300/2006, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative. In qualche caso, i provvedimenti, oltre a recare proroghe di termini, contenevano anche disposizioni sostanziali. Si segnalano, tra gli altri, i decreti-legge n. 147/2003, Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali, e n. 273/2005, Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti. Tale ultimo provvedimento, nella fase concitata della fine della XIV legislatura, già piuttosto corposo nel testo originario (40 articoli), levita nel processo di conversione fino a raggiungere 83 articoli, i quali assorbono tra l’altro le disposizioni di altri cinque decreti-legge in corso di conversione.

Vari termini, tra quelli prorogati da disposizioni recate nel provvedimento in esame, hanno formato oggetto di una o più precedenti proroghe anch’esse disposte con decreto-legge.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Nel provvedimento in titolo risultano dilatati gli aspetti di eterogeneità già presenti nel testo approvato dal Consiglio dei ministri, avuto riguardo agli ulteriori settori dell’ordinamento interessati dalle numerose disposizioni introdotte durante l’iter parlamentare (16 nuovi articoli, di cui 7 introdotti dal Senato). Appare ampia  la tipologia di atti sui quali operano le proroghe introdotte dal Senato; sono infatti presenti disposizioni volte a:

• estendere il termine di validità di procedure concorsuali (articolo 1, comma 4-bis, concernente il termine di efficacia delle graduatorie di merito per l’assunzione di funzionari presso l’Agenzia delle entrate) o di atti amministrativi abilitativi (articolo 15, comma 3-quinquies, con cui vengono prorogate le autorizzazioni all'esercizio di attività di formazione e concessione di brevetti per lo svolgimento dell'attività di salvamento acquatico);

• rinviare l’entrata a regime di riforme di settore (articolo 29, comma 16-duodecies, con cui si dispone lo slittamento dell’avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica);

• estendere l’ambito temporale di precedenti disposizioni finanziarie, anche mediante integrazione dei relativi stanziamenti (articoli 9, comma 1-bis, 10, comma 5-ter, 11, comma 6-quinquies);

• disporre in deroga e con effetti di sanatoria rispetto ad alcune fattispecie (l’articolo 11, comma 6-sexies, prevede che i provvedimenti relativi al personaledelle pubbliche amministrazioni assunto anteriormente all’emanazione del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, il quale sia risultato beneficiario di contratti individuali di lavoro che abbiano determinato e consolidato effetti giuridici decennali, siano sottratti dal campo di applicazione dell’articolo 16, comma 8, del citato decreto, che statuisce per i provvedimenti posti in essere in base a disposizioni delle qualivenga successivamente dichiarata l'illegittimità costituzionale la nullità di dirittocon obbligo di ripristinare la situazione preesistente).

In altri casi le disposizioni introdotte non appaiono orientate a prorogare o differire termini legislativamente previsti (si vedano, ad esempio, gli articoli 2-bis, 18-bis, che riguarda la funzionalità di alcuni enti previdenziali soppressi dal decreto-legge n. 201 del 2011, nelle more della suddetta soppressione; 23, che interviene in materia di esercizio dell’attività di consulenza finanziaria; che 27-bis, che prevede la soppressione del Consorzio nazionale per i grandi laghi prealpini di cui alla’articolo 21, comma 12 del decreto-legge n. 201 del 2011 e, contestualmente, ricostituisce il consorzio del Ticino, il consorzio dell’Oglio ed il consorzio dell’Adda; si veda altresì l’articolo 29, comma 12-bis, con cui si fissano i termini a regime di pagamento dell'imposta unica sulle scommesse ippiche e sulle scommesse su eventi diversi dalle corse dei cavalli).

 

Con riguardo a tali disposizioni ed a quelle recanti proroghe di deleghe introdotte nel disegno di legge di conversione, si segnala che la recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012, depositata il 16 febbraio 2012, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 2, comma 2-quater del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo nell’ambito dell’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (istituzione del Servizio nazionale della protezione civile). Tali ultime disposizioni – annota la Corte costituzionale – “regolano i rapporti finanziari tra Stato e Regioni in materia di protezione civile non con riferimento ad uno o più specifici eventi calamitosi, o in relazione a situazioni già esistenti e bisognose di urgente intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per tutti i casi futuri di possibili eventi calamitosi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992. Si tratta quindi di una normativa “a regime”, del tutto slegata da contingenze particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge denominato «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie».

Il preambolo di tale atto con forza di legge così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di adottare misure in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie, al fine di consentire una più concreta e puntuale attuazione dei correlati adempimenti». Le disposizioni impugnate sono state inserite, in sede di conversione, nell’art. 2, nella cui rubrica si legge: «Proroghe onerose di termini».

Da quanto sopra esposto risulta palese l’estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge cosiddetto “milleproroghe”, in quanto si tratta di un frammento, relativo ai rapporti finanziari, della disciplina generale e sistematica, tuttora mancante, del riparto delle funzioni e degli oneri tra Stato e Regioni in materia di protezione civile”.

La Corte si sofferma quindi sui rapporti tra il disposto costituzionale e la legge n. 400 del 1988, evidenziando che “L’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) – là dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – pur non avendo, in sé e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento”.

Dopo aver rimarcato che “La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all’apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione”, la Corte sottolinea quindi che “l’esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario”. 

   

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Rapporti con fonti sub primarie

Talune disposizioni – già nel testo originario ed ora nelle modifiche introdotte dal Senato – prorogano ulteriormente termini già prorogati con una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri emanati a fine marzo 2011 (e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale” del 31 marzo) in base alla previsione dell’articolo 1, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (“Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie”), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, ovvero intervengono direttamente su tali decreti. In particolare, l’articolo 29-ter differisce al 31 dicembre 2012 l’istituto del commissario straordinario per le quote latte previsto dall’articolo 6, comma 8-quinquies del decreto-legge n. 5 del 2009, prorogato, da ultimo, dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 25 marzo 2011, recante ulteriore proroga di termini relativa al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. Andrebbe valutata l’opportunità di modificare direttamente le disposizioni di legge di cui si dispone la proroga (già prorogate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri).

 

Modifiche di norme di recente approvazione

Le modifiche ed integrazioni introdotte dal Senato dispongono in più punti modifiche di norme di recente approvazione. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti:

• l’articolo 1, comma 6-quinquies novella l’elenco 3 di cui all’articolo 33, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183;

• l’articolo 6, comma 2-septies modifica l’articolo 24, comma 14 del decreto-legge n. 201/2011;

• l’articolo 11, comma 6-septies modifica l’articolo 22, comma 9-bis del decreto-legge n. 201/2011;

• l’articolo 18-bis modifica l’articolo 21 del decreto legge n. 201/2011;

• l’articolo 23, comma 1-bis modifica l’articolo 23-bis del decreto-legge n. 201/2011;

• l’articolo 27-bis sopprime il Consorzio nazionale per i grandi laghi di cui all’articolo 21, comma 12 del decreto-legge n. 201/2011;

• l’articolo 29, comma 11-ter proroga in maniera non testuale il termine di cui all’articolo 23, comma 5 del decreto-legge n. 201 del 2011.

 

Modifiche non testuali

Le modifiche ed integrazioni introdotte dal Senato recano alcune disposizioni che intervengono in maniera non testuale sull’ordinamento. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti:

• l’articolo 10, comma 5-bis integra in maniera non testuale le disposizioni dell’articolo 34-bis, comma 6 del decreto-legge n. 207 del 2008, in materia di procedure concorsuali autorizzate dall’Agenzia italiana del farmaco;

• all’articolo 11:

- il comma 2 modifica testualmente l’articolo 3, comma 2 del decreto legislativo n. 96 del 2005 esclusivamente con riguardo alla proroga al 30 giugno 2012 del termine ivi previsto, escludendo dalla novella un’ulteriore proroga al 31 dicembre 2012 per gli aeroporti che si trovino in determinate condizioni;

- il comma 6-quinquies proroga al 31 dicembre 2012 il termine di cui al primo periodo del comma 8-quinquies dell’articolo 6 del decreto-legge n. 300 del 2006, senza novellare tale disposizione (agevolazioni per gli enti non commerciali);

- il comma 6-sexies incide in maniera non testuale sull’ambito di applicazione dell’articolo 16, comma 8 del decreto-legge n. 98 del 2011;

- il comma 6-octies riapre il termine del 31 dicembre 2010 di cui all’articolo 8-duodecies, comma 2-bis del decreto-legge n. 59 del 2008 (bando di gara per l'affidamento della concessione di costruzione e gestione dell'autostrada del Brennero), senza novellare tale disposizione e subordinatamente al verificarsi di una condizione;

• l’articolo 15, comma 8-bis proroga in maniera non testuale l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 2, comma 16-quater del decreto-legge n. 225 del 2010 (prosecuzione delle attività di infrastrutturazione informatica occorrenti per le connesse attività degli uffici giudiziari e della sicurezza);

• all’articolo 29:

- il comma 11-ter proroga in maniera non testuale il termine di cui all’articolo 23, comma 5 del decreto-legge n. 201 del 2011;

- il comma 12-bis modifica in maniera non testuale il termine di pagamento dell’imposta unica sulle scommesse;

- il comma 16-decies proroga in maniera non testuale il termine previsto dall’articolo 3, comma 2-bis, lettera a) del decreto-legge n. 40 del 2010 per l’esaurimento dell’attività della Commissione tributaria centrale.

 

Tecnica della novellazione

L’articolo 11, comma 6-septies novella l’articolo 22, comma 9-bis del decreto-legge n. 201 del 2011, il quale, a sua volta, novella il comma 7 dell’articolo 36 del decreto-legge n. 98 del 2011, cui andrebbe riferita la modifica. Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dispone che  "se un atto ha subito modifiche, eventuali «novelle» sono riferite all'atto modificato e non agli atti modificanti".

 

Norme di interpretazione autentica

L’articolo 29 reca al comma 16-decies una disposizione formulata in termini di interpretazione autentica delle disposizioni dettate dall’articolo 3, comma 2-bis, lettera a), del decreto legge n. 40 del 2010, in ordine alla disciplina dei presupposti per l’estinzione delle controversie pendenti innanzi alla Commissione tributaria centrale. Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l’intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella rubrica dell’articolo. “Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare – se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.

 

Disposizioni con efficacia retroattiva

Talune disposizioni introdotte dal Senato hanno carattere retroattivo, in quanto differiscono termini già scaduti. A titolo esemplificativo, si segnalano: l’articolo 8, comma 1, lettera c-bis), che differisce il mandato dei componenti in carica del Consiglio centrale interforze della rappresentanza militare, nonché del consigli centrali, intermedi e di base dell’Esercito italiano, della Marina militare, dell’Aeronautica militare, dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza dal 30 luglio 2011 al 30 maggio 2012; l’articolo 11, comma 6-octies, che dispone il differimento di un termine già scaduto al 31 dicembre 2010 sino al 31 dicembre 2012, subordinatamente all’espletamento di un adempimento; l’articolo 13, comma 1-bis, che differisce un termine scaduto al 30 settembre 2011

 

 

Disposizioni in deroga

L’articolo 27-bis demanda ad un decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’approvazione delle modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione e di controllo degli enti ricostituiti dallo stesso articolo 27-bis, “anche in deroga all’articolo 6, comma 5 del decreto-legge n. 78/2010”.

 

Disposizioni ricognitive o di incerta portata normativa

Talune disposizioni – già nel testo originario ed ora nelle modifiche introdotte dal Senato – hanno carattere meramente ricognitivo ovvero risultano di incerta portata normativa. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti:

l’articolo 2-bis dispone che dal 1° luglio 2012 “la Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre svolge necessariamente le funzioni e i compiti ad essa assegnati ai sensi dell’articolo 23 del decreto legislativo 9 gennaio 2008, n. 9”.

l’articolo 10, comma 5-ter, ultimo periodo mantiene ferma l’applicabilità dell’articolo 2, comma 250 della legge n. 191/2009;

l’articolo 14, comma 2-ter, nel testo modificato dal Senato, mantiene chiuse le graduatorie ad esaurimento di cui all’articolo 1, commi 605, lettera c), e 607 della legge n. 296/2006;

l’articolo 29, comma 15-sexies mantiene ferma l’applicazione dei precedenti commi 15-quater e 15-sexies.

 

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Proroga di deleghe legislative

All’articolo 1, i commi 2 e 3 differiscono l’esercizio di due deleghe legislative:

il comma 2 differisce in maniera non testuale, al 30 giugno 2012, il termine per l’esercizio della delega di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 4 novembre 2010, n. 183, limitatamente agli enti, istituti e società vigilati dal Ministero della salute. In base alla citata disposizione della legge n. 183 del 2010, il termine di un anno per l’esercizio della delega (24 novembre 2011) avrebbe potuto essere prorogato di due mesi qualora il termine per l’espressione del parere parlamentare fosse scaduto nei trenta giorni precedenti il 24 novembre 2011. Il Governo ha presentato al Parlamento lo schema di decreto legislativo attuativo della delega, riguardante il riordino della Croce Rossa (atto del Governo n. 424), è stato trasmesso alle Camere il 18 novembre 2012. Su tale schema, la Commissione Igiene e sanità del Senato ha espresso parere contrario, mentre la Commissione Affari sociali della Camera ha reso un parere favorevole con condizioni, nelle cui premesse si annota che “nel corso dell'esame in Commissione sono emersi dubbi sulla possibilità che lo schema di decreto legislativo - trasmesso alle Camere il 18 novembre 2011 - possa effettivamente godere dell'ulteriore proroga di due mesi come prevede la norma di delega di cui all'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183”.

Il comma 3 differisce (rectius: proroga)  il termine per l’esercizio della delega per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari recata dall’articolo 1 della legge n. 148 del 2011, di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011. In occasione dell’inserimento di tale delega, il Comitato per la legislazione, nel solco di una consolidata giurisprudenza, aveva posto nel proprio parere la seguente condizione:

“all'articolo 1 del disegno di legge di conversione, siano soppresse le disposizioni di cui ai commi da 2 a 5 - volte a conferire una delega al Governo in materia di riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari - in quanto non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione di un decreto-legge l'inserimento al suo interno di una disposizione di carattere sostanziale, in particolare se recante disposizioni di delega, integrandosi in tal caso, come precisato in premessa, una violazione del limite di contenuto posto dal già citato articolo 15, comma 2, lett. a) della legge n. 400 del 1988” (analoga considerazione vale anche per il comma 2 dell’articolo 1 del disegno di legge di conversione).

Durante l’esame in Assemblea del disegno di legge di conversione del citato decreto-legge n. 138 del 2011, due componenti del Comitato per la legislazione hanno presentato un ordine del giorno che nelle premesse ha segnalato che:

“alla Camera è prassi consolidata che la Presidenza dichiari inammissibili le proposte emendative presentate nel corso del procedimento di conversione e concernenti deleghe, anche quando siano riferite al disegno di legge di conversione;

al Senato, ove la prassi applicativa del regime di ammissibilità di tale tipo di emendamenti è stata diversa, si erano da ultimo registrati segnali favorevoli in direzione di una prassi comune per entrambi i rami del Parlamento, allorquando, il 1° febbraio 2011, nel corso dell’esame nelle Commissioni riunite prima e quinta del decreto-legge recante proroga di termini, sulla base di un vaglio rigoroso, condotto anche alla luce dei moniti pervenuti dal Presidente della Repubblica, sono stati esclusi  dal novero degli emendamenti ammissibili quelli relativi a  proroghe di termini di delega legislativa, inclusi quelli del relatore riferiti al disegno di legge di conversione, in quanto incidenti su uno dei suoi elementi essenziali, individuati dall'articolo 76 della Costituzione;

l’inserimento in un disegno di legge di conversione di una delega legislativa, che produrrà effetti normativi concreti a distanza di tempo, non appare giustificabile nemmeno sulla base di ragioni politiche contingenti, anche se gravi, stante il contrasto che viene a determinarsi con le norme ordinamentali che presiedono al legittimo esercizio delle competenze normative e all’utilizzo delle conseguenti fonti, le quali, a loro volta, riflettono gli equilibri tra i poteri normativi imposti a livello costituzionale;

già in passato, lo strumento dell’ordine del giorno è stato adottato al fine di far valere le sollecitazioni del Comitato per la legislazione nei rapporti con il Governo”. 

La parte dispositiva dell’ordine del giorno, accettato dal Governo, lo impegna “ad avviare ogni occorrente attività volta alla predefinizione dei contenuti dei futuri decreti legislativi di riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari e a predisporre, al contempo, un autonomo disegno di legge delega, da presentare alle Camere per la loro approvazione, secondo le procedure urgenti previste dai loro regolamenti, in termini tali da consentire l’adozione, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 138/2011, dei decreti legislativi nel frattempo in linea di massima già predefiniti” (ordine del giorno 9/4612/139).   

 

Decreti di natura non regolamentare

L’articolo 27-bis demanda a decreti di natura non regolamentare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’approvazione delle modifiche statutarie inerenti la composizione degli organi di amministrazione e di controllo  e le modalità di funzionamento degli enti ricostituiti dallo stesso articolo 27-bis, anche in deroga all’articolo 6, comma 5 del decreto-legge n. 78/2010. Si segnala in proposito che il Comitato per la legislazione ha più volte rammentato che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, ha definito un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279/2004) “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

 

 

 

 

Misure di non immediata applicazione

Gli effetti finali di talune delle modificazioni introdotte dal Senato sono destinati a prodursi in un momento significativamente distanziato rispetto all’entrata in vigore del decreto. A titolo esemplificativo, si segnalano:

l’articolo 2-bis, che contiene un termine ad quem per l’operatività della Fondazione per la mutualità negli sport professionistici a squadre, fissata al 1° luglio 2012;

l’articolo 11, comma 2, che proroga ulteriormente al 31 dicembre 2012, per alcuni aeroporti, un termine già fissato al 30 giugno 2012 in materia di gestioni aeroportuali.

 L’articolo 29, comma 16-decies, che sposta dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine per l’esaurimento dell’attività della Commissione tributaria centrale.

In questi casi, per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione, la rispondenza al requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure disposte dal decreto stesso, va valutata anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti.

 

Preamboli esplicativi, indicazioni di finalità, enunciazioni di principio

Il provvedimento – già nel testo originario ed ora nelle modifiche introdotte dal Senato –  si caratterizza per l’utilizzo frequente di preamboli esplicativi delle finalità e del contesto nel quale si situano le disposizioni introdotte ovvero di disposizioni aventi carattere di principio. A titolo esemplificativo, tra le modifiche introdotte dal Senato, si segnalano le seguenti: l’articolo 9, comma 1-bis; l’articolo 10, commi 5-bis e 5-ter; l’articolo 15, comma 3-quinquies.

 

Coordinamento interno del testo

L’articolo 29, comma 1 proroga al 30 aprile 2012 le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 5, lettera a) del decreto legislativo n. 216/2010, mentre il successivo comma 16-duodecies abroga la medesima disposizione. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di operare un coordinamento tra le due disposizioni citate.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Cl142