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Il provvedimento in esame si compone di 14 articoli, concernenti la disciplina degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.

In particolare, l’articolo 1definisce il regime giuridico degli enti previdenziali dei professionisti (di seguito “enti”), ribadendo il contenuto di molte disposizioni vigenti, recate dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 509 del 1994.

L’articolo 2prevede l’obbligo per gli enti di adottare, nell'esercizio della loro autonomia statutaria, appositi regolamenti riguardanti le modalità di attuazione dello statuto; la disciplina dei contributi e delle prestazioni; le regole di contabilità e di redazione dei bilanci di esercizio e preventivi; il limite massimo del numero dei componenti dei rispettivi organi di amministrazione e di controllo, le modalità di elezione, i rispettivi poteri e il contenuto del requisito di professionalità, in analogia con le norme che regolano le forme pensionistiche complementari; i criteri e i limiti negli investimenti delle risorse gestite nell'interesse degli iscritti; le modalità di assegnazione, tramite procedure di evidenza pubblica, di lavori, servizi e forniture; la responsabilità amministrativa dei componenti degli organi di gestione; la disciplina dei casi di conflitto di interessi; le modalità di attivazione del procedimento amministrativo e di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi. I regolamenti devono essere adottati nel rispetto di linee guida definite con uno o più decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con i Ministri rispettivamente competenti ad esercitare la vigilanza sugli Enti.

L’articolo 3reca disposizioni in materia di vigilanza, disponendo in primo luogo l’istituzione, nell’ambito della struttura amministrativa del Ministero del lavoro e del Ministero dell’economia e delle finanze, di apposite direzioni preposte alla vigilanzasugli enti. Inoltre, viene previsto un termine per la conclusione dei procedimenti inerenti l’approvazione dello statuto e dei regolamenti da parte delle autorità vigilanti (sessanta giorni dalla data di ricezione dei citati atti), nonché per le delibere in materia di contributi e prestazioni (trenta giorni dalla data di ricezione dei citati atti).

L’articolo 4 demanda ad un apposito decreto interministeriale l’individuazione dei parametri necessari per la valutazione di stabilitàdelle gestioni previdenziali, nonché le modalità di redazione dei bilanci pluriennalidi mandato, al fine di promuovere una maggiore efficienza nella gestione dei profili di rischio e di rendimento degli investimenti.

L’articolo 5 estende agli enti previdenziali il regime tributariodelleforme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, con applicazione di una tassazione sostitutivadei rendimenti maturati con aliquota più bassa di quella ordinaria, nonché l’imposizione sostitutiva delle prestazioni erogate. Inoltre, si prevede l’applicazione di un trattamento fiscale di miglior favore agli enti che stipulano fra loro accordi di tipo consortile, con lo scopo di perseguire maggiore efficienza gestionale attraverso l'utilizzo congiunto della medesima struttura o attività di servizio, inerenti uno o più funzioni.

L’articolo 6 istituisce in primo luogo un fondo di garanzia, avente personalità giuridica, tra gli iscritti, al fine di assicurare stabilità finanziaria e certezza dei trattamenti previdenziali. I singoli enti hanno l’obbligo di riservare una quota delle risorse finanziarie gestite quale partecipazione al fondo di garanzia. Tali quote rimangono nella disponibilità dei singoli enti fino al momento dell’utilizzazione da parte del fondo di garanzia. L’entità delle quote da versare in rapporto all'ammontare delle risorse assistite dalla garanzia, nonché la determinazione dei criteri e dei limiti degli interventi del fondo di garanzia, sono rimesse ad un apposito decreto attuativo. L'organizzazione interna e il funzionamento del fondo di garanzia sono disciplinati da un apposito statuto, approvato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Lo Stato si configura come prestatore di ultima istanza secondo criteri, condizioni e modalità da definire con successivo decreto.

L’articolo 7 disciplina la possibilità per gli enti di accorparsi tra loro ed includere altre categorie professionali “similari” di nuova istituzione (comprese le professioni non regolamentate), nel caso in cui queste siano prive di una protezione previdenziale pensionistica.

L’articolo 8 reca disposizioni volte a garantire l’adeguatezza delle prestazioni erogate dalle Casse professionali. A tal fine, in primo luogo si prevede la possibilità di adottare variazioni in aumento di carattere permanente delle aliquote contributive, attraverso il contestuale incremento dell'aliquota soggettiva (a carico del professionista e legata all’entità del suo reddito) e dell'aliquota integrativa (a carico della committenza, legata al volume d’affari annuale); inoltre, si consente l’utilizzo della percentuale di contributo integrativo eccedente la misura del 2% per finalità previdenziali, tenuto conto dei criteri di gradualità e di equità fra generazioni.

L’articolo 9 reca disposizioni in materia di previdenza complementare, riconoscendo la possibilità di aderire alle forme pensionistiche istituite dagli enti anche ai professionisti non iscritti all’ente promotore e agli esercenti professioni non regolamentate.

L’articolo 10 prevede la facoltà per gli enti di istituire prestazioni di natura solidaristica in favore dei propri iscritti, comprese forme di integrazione del reddito per sospensione o per cessazione dell'attività professionale.

L’articolo 11 dispone la non applicabilità del massimale contributivoai soggetti iscritti agli enti istituiti ai sensi del decreto legislativo n. 103 del 1996.

L’articolo 12 riduce del 50% il numero dei componenti degli organi di indirizzo generale degli enti.

L’articolo 13 detta disposizioni finali, intervenendo in particolare sull’attività della Commissione di vigilanza degli enti previdenziali (COVIP).

L’articolo 14 delega il Governo all’adozione, entro un anno, di un testo unico delle disposizioni vigenti in materia.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta del testo unificato di due proposte di legge di iniziativa parlamentare, che viene sottoposto al parere del Comitato ai sensi dell’articolo  16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente una disposizione di delega (articolo 14).

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Su taluni dei profili trattati dai provvedimenti in esame intervengono le proposte di legge C. 2312 e C. 2345, in materia di previdenza per i lavoratori autonomi non esercenti professioni regolamentate. La XI Commissione della Camera ha avviato l’esame il 14 maggio 2009, e nella seduta del 24 giugno 2009, ha deliberato di istituire un comitato ristretto che si è riunito l’ultima volta il 5 luglio 2011.

Omogeneità delle disposizioni

Il contenuto del provvedimento appare omogeneo in quanto in quanto contiene disposizioni che intervengono unicamente sulla disciplina degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza, sia in relazione al loro funzionamento, che alle prestazioni erogabili. L’articolo 14 delega il Governo ad adottare un testo unico delle disposizioni vigenti nella materia della previdenza e dell’assistenza in favore dei liberi professionisti

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

 

L’articolo 13, comma 1, lettera b), ai capoversi 2, 3 e 4, attribuisce nuove funzioni alla Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP) di cui l’articolo 13 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, in corso di conversione al Senato, dispone la soppressione e la confluenza nel neo istituito Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni e sul risparmio previdenziale.

 

Il testo unificato in esame integra per lo più in maniera non testuale la disciplina delle associazioni e fondazioni di previdenza contenuta nel decreto legislativo n. 509 del 1994. A titolo esemplificativo: l’articolo 2 fa riferimento a regolamenti ulteriori rispetto a quello indicato dall’articolo 1, comma 4 del citato decreto legislativo; l’articolo 3 fa sistema con l’articolo 3 del decreto legislativo, in materia di strutture ministeriali preposte alla vigilanza;

In taluni casi, invece, il testo riprende – talora integrandolo – quanto già disposto dal decreto legislativo n. 509 del 1994. a titolo esemplificativo:

l’articolo 1, comma 1 in buona parte riprende quanto già prescritto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 509 del 1994 in merito alla configurazione delle associazioni e fondazioni di previdenza, attribuendo loro – con espressione di incerta portata – anche “autonomia normativa”. L’articolo 1, comma 4 del citato decreto legislativo e l’articolo 2 del testo in esame attribuiscono alle associazioni e fondazioni – rispettivamente –  potestà statutaria e regolamentare e potestà regolamentare;

l’articolo 2, comma 3 e l’articolo 10, comma 2 ribadiscono il disposto dell’articolo 3, comma 2 del citato decreto legislativo in merito all’approvazione da parte del Ministero del lavoro dei regolamenti delle medesime associazioni e fondazioni.

Ulteriori disposizioni integrano in maniera non testuale la normativa vigente. A titolo esemplificativo: l’articolo 1 integra l’articolo 3, comma 1, lettera g) del decreto legislativo n. 252 del 2005;l’articolo 4 comma 2 incide in maniera non testuale sull’ambito di applicazione dell’articolo 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (peraltro richiamando una sola delle modifiche subite dalla citata disposizione anziché usare la formula: “e successive modificazioni”), l’articolo 7, comma 1, secondo periodo integra in maniera non testuale il decreto legislativo n. 103 del 1996; l’articolo 10 reca norme in materia di mutualità fra gli iscritti agli enti previdenziali al di fuori di un idoneo contesto normativo; l’articolo 11 incide in maniera non testuale sull’ambito di applicazione dell’articolo 2, comma 18 della legge n. 335 del 1995.

 

Norme di interpretazione autentica

Il provvedimento in esame, all’articolo 4, commi 3 e 4, contiene due disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica, la prima delle quali sembra recare un’affermazione di principio. Con riferimento a tali disposizioni appare dubbio il rispetto della prescrizione della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi secondo cui «deve risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo».

 

Richiami normativi

Sono presenti nel testo taluni richiami normativi effettuati in forma generica o imprecisa, in relazione ai quali andrebbe valutata l’opportunità, ove possibile, di specificare o indicare correttamente la normativa oggetto del rinvio. Si segnalano, a mero titolo esemplificativo: l’articolo 1, comma 1 che, nel definire il regime giuridico degli enti,ne ribadisceil “rispetto dei principi stabiliti e nei limiti fissati dalle disposizioni di legge”; l’articolo 2, comma 1, lettera d), che prevede che i regolamenti degli enti possano disciplinare “il contenuto del requisito di professionalità, in analogia, ove applicabile, ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione” l’articolo 6, comma 1, lettera a), capoverso 5 (al commissario straordinario ivi previsto “sono attribuiti i poteri previsti dalle norme vigenti in materia di liquidazione coatta, in quanto applicabili”); l’articolo 6, comma 5, che richiama gli articoli 7 e 13 della legge 5 agosto 1978, n. 468 - ancorché la suddetta legge sia stata abrogata dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196, con decorrenza 1° gennaio 2010 – piuttosto che, rispettivamente, gli articoli 31 e 26 della succitata legge n. 196 del 2009.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Disposizioni di delega

All’articolo 14, che contiene una delega al Governo per il coordinamento normativo,  andrebbe valutata l’opportunità di:

• non fare riferimento, nel comma 1, ad un “testo unico compilativo”, visto che la categoria dei testi unici compilativi è stata prevista in via generale dall’articolo 17-bis della legge n. 400 del 1988, che autorizza il Governo alla adozione di tale tipologia di testi unici definendo i criteri cui il Governo stesso deve attenersi;

• individuare, al comma 3, anche un termine entro il quale il Governo deve trasmettere alle Camere lo schema di testo unico ivi previsto, per l’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari.

 

Delegificazione spuria

Il combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’articolo 5 demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze il compito di definire i criteri e le modalità con i quali riconoscere un trattamento fiscale di miglior favore agli enti che stipulano tra loro accordi di tipo consortile.

Si attribuisce così ad un decreto ministeriale il compito di modificare il regime fiscale vigente per gli enti previdenziali che stipulano tra loro accordi di tipo consortile, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 e limitandosi ad indicare soltanto la direzione che dovrà essere intrapresa (il “trattamento di miglior favore”), peraltro in una materia coperta da riserva di legge, ai sensi dell’articolo 23 della Costituzione.

 

Decreto di natura non regolamentare

L’articolo 6, comma 1, lettera b), capoverso Articolo 2-bis.-5 demanda la propria attuazione ad un decreto di natura non regolamentare.

Si rammenta in proposito che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279 del 2004), lo qualificava come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”. Più recentemente, il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell’articolo 4 del decreto ministeriale in data 6 febbraio 2006, ha osservato che: «deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di “fuga dal regolamento” (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite l’adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti “atipici”, di natura non regolamentare».

 

Formulazione del testo

L’articolo 1, comma 1, con disposizione di principio, qualifica le associazioni e le fondazioni di previdenza come enti senza scopo di lucro “predisposti” dallo Stato:

L’articolo 13, comma 1, lettera a), capoverso 13 fa riferimento agli “enti  e organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato”.  Tale espressione già risulta utilizzata dall’articolo 22 del decreto-legge n. 201 del 2011 e dall’articolo 10 del decreto-legge n. 98 del 2011ma presenta al suo interno elementi di contraddizione tra la qualificazione pubblica degli organismi ed enti e la personalità giuridica privata. Andrebbe quindi valutata l’opportunità di sostituirla con una diversa formulazione che faccia riferimento, ad esempio, ad enti ed organismi dotati di personalità giuridica di diritto privato che esercitano funzioni pubbliche.

 

Presenza di preamboli e indicazione di finalità

Il testo unificato si connota per il ricorso ad una peculiare tecnica normativa – già utilizzata nei più recenti provvedimenti - consistente nell’introduzione, nell’ambito di numerosi articoli di una sorta di preambolo esplicativo ovvero di una esplicitazione delle finalità della norma, che appaiono privi di portata normativa. A titolo esemplificativo si segnalano i seguenti articoli: 3, comma 1; 4, comma 2; 6, comma 1, lettera b), capoverso Articolo 2-bis; 8, comma 1; 12, comma 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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