Contenuto

Il provvedimento in esame si compone di 50 articoli, organizzati in 3 titoli.

Il titolo I - Sviluppo ed equità (articoli 1-6) reca disposizioni volte rilanciare lo sviluppo economico del Paese e fornire un aiuto alla crescita.

Il titolo II – Rafforzamento del sistema finanziario nazionale e internazionale (articoli 7-9) contiene misure volte a favorire la partecipazione italiana a banche e fondi internazionali (articolo 7), la stabilizzazione del sistema creditizio mediante la concessione della garanzia dello Stato sulle passività delle banche italiane (articolo 8), a modificare e integrare la disciplina, applicabile al sistema bancario, sulle attività per imposte anticipate iscritte in bilancio(Deferred Tax Asset -DTA) (articolo 9).

Il titolo III – Consolidamento dei conti pubblici – è ripartito in otto capi recanti disposizioni in materia di entrate e riduzione delle spese, trattamenti previdenziali, riduzione del debito pubblico, concorso alla manovra degli enti territoriali, esigenze indifferibili. In particolare:

-  il capo I (articoli 10-12) reca misure per l’emersione della base imponibile e la trasparenza fiscale;

-  il capo II (articoli 13-20) contiene disposizioni ion materia di maggiori entrate;

-  il capo III (articoli 21-23) reca una serie di disposizioni volte, tra l’altro, a ridurre la spesa dello Stato, sopprimendo una serie di enti, riducendo i componenti delle Autorità amministrative indipendenti e modificando radicalmente l’assetto e le funzioni delle province;

-  il capo IV (articolo 24) reca una riforma della disciplina in materia pensionistica;

-  il capo V (articoli 25-27) reca disposizioni per la riduzione del debito pubblico;

-  il capo VI (articolo 28) concerne il concorso alla manovra degli enti territoriali;

-  il capo VII (articolo 29) riguarda l’acquisizione di beni e servizi attraverso il ricorso alla Centrale di committenza nazionale (Consip) e interventi per l’editoria;

-  il capo VIII (articolo 30) riguarda esigenze indifferibili: tra l’altro, rifinanzia le spese per missioni internazionali per il secondo semestre del 2012 e incrementa il Fondo per il trasporto pubblico locale.

Il titolo IV - Disposizioni per la promozione e la tutela della concorrenza si articola in 4 capi.  In particolare:

-  il capo I (articoli 31-33) è finalizzato a liberalizzare le attività commerciali, di vendita di prodotti farmaceutici e le attività professionali;

-  il capo II (articoli 34-37) reca norma a tutela della concorrenza e di potenziamento della Autorità compente nel settore, nonché disposizioni in materia di liberalizzazione del settore dei trasporti;

-  il capo III (articoli 38-40) contiene misure per lo sviluppo industriale;

-  il capo IV (articoli 41-50) reca misure per lo sviluppo infrastrutturale.

L’articolo 50 dispone l’immediata entrata in vigore del provvedimento.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

Il disegno di legge non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il provvedimento reca misure urgenti per il consolidamento dei conti pubblici e per la crescita ulteriori rispetto a quelle recentemente adottate con i decreti-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) e 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo). Tali decreti sono tutti oggetto di novelle e/o di modifiche non testuali.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’articolo 23, commi 14-20, si segnala che è all’esame del Senato (AS 2259) un disegno di legge, già approvato dalla camera in prima lettura, recante individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati (AC 3118).

 

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni del decreto-legge in esame, nella loro eterogeneità, sono finalisticamente legate dal perseguimento di un doppio obiettivo economico-finanziario: la stabilizzazione finanziaria; la definizione di misure per favorire lo sviluppo e l’occupazione.

Non riconducibile a questo fine appare l’articolo 30, comma 1, che rifinanzia la partecipazione italiana alle missioni internazionali per il secondo semestre del 2012.

 

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

 

Incidenza su fonti secondarie

L’articolo 45, comma 4 novella l’articolo 4, comma 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 16 luglio 2009, operando  in  maniera difforme rispetto a quanto stabilito dalla circolare per la formulazione tecnica dei testi legislativi, la quale dispone che “non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di “resistenza” ad interventi modificativi successivi”.

Coordinamento con la legislazione vigente

Diverse disposizioni del decreto in esame sono volte ad introdurre nell’ordinamento vigente riforme di più o meno vasta portata, senza assicurare l’adeguato coordinamento con la normativa vigente. A titolo esemplificativo, si segnalano:

• l’articolo 1, che introduce una disciplina organica in materia di rendimento nozionale del nuovo capitale proprio, la quale fa sistema con il testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, ma nell’ambito del quale non viene tuttavia collocata;

•  l’articolo 13, che prevede l’anticipazione sperimentale dell’imposta municipale propria, provvedendo soltanto in misura molto limitata ai necessari coordinamenti con il decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, con il quale fa sistema;

•  l’articolo 14 istituisce il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi. Il comma 45 richiama “per tutto quanto non previsto dalle disposizioni del presente articolo” alcune disposizioni vigenti;  il comma 46 si limita a sopprimere, dal 1° gennaio 2013, “tutti i vigenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria, compresa l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza”;

•  l’articolo 21 riforma il sistema degli enti di previdenza ed assistenza, sopprimendo l’INPDAP e l’ENPALS ed attribuendo le relative funzioni all’INPS, del quale viene contestualmente modificato l’assetto, senza operare gli opportuni coordinamenti con la normativa vigente. Analoghe considerazioni valgono per gli altri enti soppressi a norma del medesimo articolo (per esempio, si vedano il comma 12, sulla soppressione di alcuni enti lacustri e comma 13, che sopprime l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, l’Agenzia per la sicurezza nucleare e l’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale);

•  l’articolo 23: al comma 1 riduce il numero dei componenti delle Autorità amministrative indipendenti senza intervenire sulle relative discipline; ai commi da 14 a 20 reca una radicale riforma degli organi di governo e delle funzioni delle province senza le necessarie norme di coordinamento con la normativa vigente ed in particolare con il testo unico delle disposizioni sugli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2001; ai commi 21 e 22 reca disposizioni in  materia di unioni di comuni e di indennità di carica degli enti territoriali che non sono formulate in termini di novella al citato testo unico;

•  l’articolo 24 contiene una organica riforma dei trattamenti pensionistici, che non risulta coordinata con la normativa vigente;

•  all’articolo 27, i commi 9 e seguenti dettano nuove disposizioni in materia di edilizia carceraria, senza introdurle nell’idoneo contesto normativo;

•  l’articolo 31, comma 2 detta un  principio generale dell’ordinamento in materia di apertura di nuovi esercizi commerciali, senza inserirlo in un idoneo contesto normativo;

•  l’articolo 34 interviene in materia di liberalizzazione delle attività economiche ed eliminazione dei controlli ex-ante senza incidere sulla normativa vigente in materia;

•  l’articolo 36 incide sulla disciplina in materia di tutela della concorrenza e di partecipazioni personali incrociate nei mercati del credito e finanziari;

•  l’articolo 39 integra in maniera indiretta la disciplina del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese;

•  l’articolo 40, comma 8 integra la disciplina dello smaltimento dei rifiuti speciali per talune attività, senza incidere sul cosiddetto codice ambientale di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006;

•  l’articolo 40, comma 9 incide sulla disciplina delle agevolazioni fiscali in materia di beni ed attività culturali;

•  all’articolo 43, i commi 7 e seguenti integrano la disciplina in materia di grandi dighe;

•  l’articolo 46 integra la disciplina in materia di collegamenti infrastrutturali e logistica portuale.

 

 

L’articolo 33, comma 1, lettera b) novella l’articolo 19 della legge 12 novembre 2011, n. 183, introducendovi un comma 2-bis, che a sua volta contiene una novella all’articolo 3, comma 5, lett. c), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Andrebbe valutata l’opportunità di novellare direttamente il citato decreto-legge.

 

All’articolo 44:

•  il comma 1 recita: “Al fine di garantire la piena salvaguardia dei diritti dei lavoratori, nonché la trasparenza nelle procedure di aggiudicazione delle gare d’appalto, l’incidenza del costo del lavoro nella misura minima garantita dai contratti vigenti e delle misure di adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro restano comunque disciplinati:

a)   dall’articolo 86, commi 3-bis e 3-ter; 87, commi 3 e 4; ed 89, comma 3, del decreto legislativo n. 163 del 2006;

b)   dall’articolo 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300;

c)   dagli articoli 26, commi 5 e 6, e 27 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81”.

Lo specifico riferimento soltanto ad alcune delle disposizioni applicabili potrebbe indurre l’interprete ad escludere l’applicazione integrale delle disposizioni non specificamente richiamate;

•  il comma 5 abroga l’articolo 12 della recente legge 11 novembre 2011, n. 180, che a sua volta modifica l’articolo 91, comma 1 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 163/2006. Si rammenta in proposito che il paragrafo 15, lettera d) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dispone che “Se si intende fare rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento”.

 

Modifiche di norme di recente approvazione

 Talune disposizioni modificano norme di recente approvazione, alcune delle quali non ancora entrate in vigore. A titolo esemplificativo:

•  gli articoli 27, comma 3 e 33 novellano la legge 12 novembre 2011, n. 183, che entrerà in vigore (salvo alcune disposizioni) il 1° gennaio 2012;

•  l’articolo 44, comma 5 abroga l’articolo 12 della legge 11 novembre 2011, n. 180;

Si tratta di una circostanza che costituisce – per costante giurisprudenza del Comitato – “una modalità di produzione normativa non pienamente conforme alle esigenze di semplificazione e di riordino della normativa vigente”.

 

Modifiche non testuali

Oltre quelle già indicate sopra, sono presenti nel testo ulteriori modifiche non testuali. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni:  articolo 2, comma 1; articolo 10, comma 9; articolo 11, commi 4 e 6; articolo 12, commi 1 e 10; articolo 13, comma 1; articolo 15, commi 1, 2 e 3; articolo 16, comma 2; articolo 17; articolo 20, comma 1; articolo 32, commi 1, 2 e 3.

Inoltre, si segnala che:

•  l’articolo 25, in materia di riduzione del debito pubblico, fa sistema con il decreto-legge n. 72 del 2010;

•  l’articolo 26, formulato come disposizione derogatoria dell’articolo 3, commi 1 e 1-bis, della legge 7 aprile 1997, n. 96 e dell’articolo 52-ter, commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 24 giugno 1998, n. 213. In realtà, esso agisce in deroga ai commi 1 delle due disposizioni richiamate (in base ai quali, rispettivamente, le banconote ed i biglietti a debito dello Stato nonché le monete metalliche si prescrivono a favore dell'Erario decorsi dieci anni dalla data di cessazione del corso legale) e modifica non testualmente i commi 1-bis, in base ai quali – rispettivamente - le banconote e le monete in lire possono essere convertite in euro presso le filiali della Banca d'Italia non oltre il 28 febbraio 2012”;

• l’articolo 28, al comma 1, secondo periodo ed al comma 2, modifica in maniera non testuale l’ambito di applicazione del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, con riguardo:

•  alla decorrenza della possibilità per le regioni di modificare l’aliquota del’addizionale regionale dell’IRPEF di base, anticipata dal 2012 al 2011;

•  all’ambito di applicazione del decreto legislativo, che nel titolo si riferisce alle sole regioni a statuto ordinario e la cui applicabilità viene ora estesa alle Regioni a statuto  speciale ed alale province autonome.

 

Abrogazioni e soppressioni

L’articolo 6 dispone che “sono abrogati gli istituti dell’accertamento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, del rimborso delle spese di degenza per causa di servizio, dell’equo indennizzo e della pensione privilegiata”. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di indicare espressamente le disposizioni che si intendono abrogare.

L’articolo 14, comma 46 sopprime, dal 1° gennaio 2013, “tutti i vigenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria, compresa l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza”.

L’articolo 21 sopprime  l’INPDAP e l’ENPALS attribuendo le rispettive funzioni all’INPS, senza intervenire sulle disposizioni che disciplinano tali istituti. Analoghe considerazioni valgono per gli altri enti soppressi a norma del medesimo articolo(per esempio, si vedano il comma 12, sulla soppressione di alcuni enti lacustri e comma 13, che sopprime l’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, l’Agenzia per la sicurezza nucleare e l’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale).

L’articolo 34, comma 3 abroga una serie di restrizioni alle attività economiche disposte dalle norme vigenti, senza procedere alla contestuale abrogazione di tali norme.

 

Interpretazione autentica

L’articolo 21, comma 5, lettera a), l’articolo 23, comma 6 e l’articolo 44, comma 3 recano disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica. Con riguardo a tali disposizioni, si segnala che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l’intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella rubrica dell’articolo. “Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare – se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.

Disposizioni in deroga

L’articolo 8, comma 30 agisce in “deroga agli articoli 1264, 1265 e 2800 del codice civile e all’art. 3, comma 1-bis del decreto legislativo 21 maggio 2004, n.170”. l’ultimo periodo del comma specifica che “La disciplina derogatoria si applica ai contratti di garanzia finanziaria a favore della Banca d’Italia stipulati entro la data del 31 dicembre 2012”.

L’articolo 13, comma 12, in materia di versamento dell’imposta municipale propria, e l’articolo 14, comma 35, in materia di tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, dispongono in deroga all’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446.

L’articolo 15, comma 3, in materia di accise sulla benzina, dispone che “non si applica l'articolo 1, comma 154, secondo periodo, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”.

L’articolo 24, comma 16, in materia di trattamenti pensionistici, attribuisce al decreto direttoriale previsto dall’articolo 1, comma 11 della legge 8 agosto 1995, n. 335, la facoltà di agire in deroga a quanto previsto all’articolo 12, comma 12-quinquies del decreto legge 31 maggio 2012 [rectius: 2010], n. 78.

Alle deroghe recate dall’articolo 26 già si è accennato nel paragrafo relativo alle modifiche non testuali.

L’articolo 27, comma 2, capoverso Art. 3-ter.9 contiene una deroga generica “alle norme in materia di contabilità generale dello Stato”.

L’articolo 30, comma 8 dispone che al Ministero per i beni e le attività culturali non si applicano le disposizioni di cui all’articolo 2, commi 8-bis e 8-quater, del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25 e di cui all’articolo 1, commi 3 e 4, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138,  convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”.

L’articolo 39, comma 7 agisce “in deroga alle disposizioni di legge che prevedono divieti o limiti di partecipazione” ai Confidi.

L’articolo 43, comma 6 reca una ampia deroga alle disposizioni del Titolo II del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, nonché a “ulteriori autorizzazioni, concessioni, permessi, nulla osta o atti di assenso comunque denominati”.

 

Deroghe allo statuto del contribuente

L’articolo 24, comma 31 contiene una deroga all’articolo 3 della legge 23 luglio 2000, n. 212,secondo il quale “relativamente ai tributi periodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo d’imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono”.

L’articolo 28, comma 1, nell’anticipare al 2011 la decorrenza della possibilità per le regioni di modificare le aliquote dell’addizionale regionale all’IRPEF di base, reca una deroga implicita al citato articolo 3.

 

Richiami normativi

Talune disposizioni richiamano le norme vigenti “in quanto compatibili”: a titolo esemplificativo, si segnalano l’articolo 13, comma 1 e l’articolo 20, comma 3.

L’articolo 31, comma 2 richiama “la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi”.

 

Disposizioni ricognitive

Alcune disposizioni del decreto-legge, nel modificare alcuni aspetti dell’ordinamento, precisano che determinate norme o discipline previgenti continuano ad avere efficacia. A titolo esemplificativo, si segnalano:

•  l’articolo 4, comma 3;

•l’articolo 5, il quale fa genericamente salvi “i requisiti reddituali già previsti dalla normativa vigente”;

•  l’articolo 6 (“Ferma la tutela derivante dall’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali”);

•l’articolo 13, comma 13;

•  l’articolo 37, nel demandare ad un regolamento di delegificazione il compito di “individuare tra le Autorità indipendenti esistenti, l’Autorità che svolge competenze assimilabili a quelle previste dal presente articolo” nell’ambito della liberalizzazione del settore dei trasporti, al comma 4, prevede che “Restano ferme tutte le altre competenze diverse da quelle disciplinate nel presente articolo delle amministrazioni pubbliche, statali e regionali, nei settori indicati; (…)” Restano altresì ferme e possono essere contestualmente esercitate le competenze dell’Autorità garante della concorrenza (…), e le competenze dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (…) e le competenze dell’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali (…)”; al medesimo comma 4, peraltro, nel confermare le competenze delle Amministrazioni pubbliche diverse da quelle disciplinate dall’articolo in questione, precisa che “in particolare, restano ferme le competenze  in materia di vigilanza, controllo e sanzione nell’ambito dei rapporti con le imprese di trasporto e con i gestori delle infrastrutture, in materia di sicurezza e standard tecnici, di definizione degli ambiti del servizio pubblico, di tutela sociale e di promozione degli investimenti” di modo che le competenze delle Amministrazioni che pure vengono fatte salve, sono presentate tuttavia come non esaustive.

 

Disposizioni in materia di province

I commi 14 - 20 dell’articolo 23 dispongono in tema di funzioni, organi di governo e legislazione elettorale delle province. In particolare, i commi 15 e 16 stabiliscono che sono organi di governo della Provincia il Presidente ed il Consiglio provinciale, composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia. Il Consiglio provinciale elegge nel suo seno il Presidente. Le modalità di elezione del Consiglio sono stabilite con legge dello Stato entro il 30 aprile 2012.Il comma 18 dispone chelo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 30 aprile 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Il comma 20 rinvia ad altra legge dello Stato la definizione del termine decorso il quale gli organi in carica delle Province decadono.

Con riguardo a tali disposizioni si segnala che:

-  la nuova disciplina delle province, come già accennato, si sovrappone, senza operare gli opportuni coordinamenti, a quanto disposto dal testo unico delle disposizioni in materia di enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, il quale, peraltro, all’articolo 1, comma 4, con norma di valenza monitoria, dispone che “le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”;

-  dal momento che la legislazione elettorale degli organi di governo degli enti locali è materia di competenza esclusiva statale ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettera p) della Costituzione, il rinvio alla legge statale per le modalità di elezione del Consiglio provinciale dovrebbe essere esteso anche alle modalitàdi elezione del Presidente della provincia;

-  ’indicazione di un termine per l’approvazione della legge statale ha valenza puramente programmatica;

-  non viene specificato che le disposizioni si applicano alle sole province incluse nelle Regioni a statuto ordinario; qualora si intendesse applicarle anche nelle Regioni a statuto speciale e per le province autonome, esse andrebbero valutate alla luce delle disposizioni costituzionali in materia e dell’autonomia statutaria delle Regioni a statuto speciale, nella quale rientra la competenza in tema di ordinamento degli enti locali;

-  nel 2012 dovrebbero essere svolte elezioni per il rinnovo degli organi provinciali nelle province di Vicenza, Ancona, Ragusa, Como, Belluno, Genova e La Spezia. In mancanza di espressa prorogatio degli organi in carica delle province che andrebbero in scadenza nel 2012 fino all’emanazione della legge di cui al comma 20, e qualora essa non intervenga prima della scadenza e della conseguente fissazione di nuove elezioni, potrebbero verificarsi le condizioni per un rinnovo del tutto temporaneo dei suddetti organi.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

 

Limiti di contenuto

Con riguardo all’articolo 7, che autorizza il Presidente della Repubblica ad accettare gli emendamenti all’Accordo istitutivo della banca europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo adottati dal Consiglio dei Governatori della Banca medesima il 30 settembre 2011, si rammenta che l’articolo 15, comma 1, lettera b) della legge n. 400/1988 dispone che il Governo non può, con decreto-legge, provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione, tra le quali sono compresi disegni di legge “di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”, che devono essere approvati attraverso il normale procedimento in sede referente e con legge ordinaria. Si segnala che nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 67/2010, recante disposizioni urgenti per la salvaguardia della stabilità finanziaria dell'area euro. Ordine di esecuzione dell'accordo denominato “Intercreditor Agreement” e dell'accordo denominato “Loan Facility Agreement” stipulati in data 8 maggio 2010 (A. C. 3505), espresso nella seduta dell’8 giugno 2010,   il Comitato ha formulato una condizione volta alla soppressione di una disposizione introdotta nel disegno di legge di conversione non soltanto perché l’inserimento di una norma di carattere sostanziale nel disegno di legge di conversione stesso “– per costante giurisprudenza del Comitato - appare configurarsi in contrasto con un ordinato e coerente impiego delle fonti normative e con un corretto utilizzo dell’iniziativa legislativa da parte del Governo”, ma anche perché “la formulazione letterale della disposizione (e la conseguente riformulazione del titolo del provvedimento) configura un atipico ordine di esecuzione di accordi internazionali in mancanza della relativa autorizzazione alla ratifica, la cui presenza in un disegno di legge di conversione è fattispecie inedita e da valutare anche alla luce del limite posto dall’articolo 15, comma 2, lettera b), della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, provvedere nelle materie indicate nell’articolo 72, quarto comma, della Costituzione (tra cui figurano anche i disegni di legge di autorizzazione a ratificare trattati internazionali), interpretandosi il citato limite di contenuto come riferibile al testo del decreto ma anche del disegno di legge di conversione.

 

Immediata applicazione

Il decreto-legge, per la natura dell’intervento previsto, reca diverse disposizioni di natura ordinamentale e/o che non risultano di immediata applicazione. Per tali disposizioni la rispondenza al requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure disposte dal decreto, va valutata, per costante giurisprudenza del Comitato, anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti.

 

Preamboli esplicativi e indicazione di finalità

Talune disposizioni sono introdotte da una sorta di preambolo esplicativo, talora di notevole lunghezza, dove sono indicate le finalità perseguite. A titolo esemplificativo,  si riportano le seguenti espressioni, delle quali andrebbe anche valutata la portata normativa:

•  articolo 1, comma 1: “in considerazione della esigenza di rilanciare lo sviluppo economico del Paese e fornire un aiuto alla crescita mediante una riduzione della imposizione sui redditi derivanti dal finanziamento con capitale di rischio, nonché per ridurre lo squilibrio del trattamento fiscale tra imprese che si finanziano con debito ed imprese che si finanziano con capitale proprio, e rafforzare, quindi, la struttura patrimoniale delle imprese e del sistema produttivo italiano…..”;

•  articolo 3, comma 1: “In considerazione della eccezionale crisi economica internazionale e della conseguente necessità della riprogrammazione nell’utilizzo delle risorse disponibili, al fine di accelerare la spesa dei programmi regionali cofinanziati dai fondi strutturali negli anni 2012, 2013 e 2014, ….”;

•  articolo 21, comma 1: “In considerazione del processo di convergenza ed armonizzazione del sistema pensionistico attraverso l’applicazione del metodo contributivo, non ché al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa nel settore previdenziale e assistenziale,…”;

•  articolo 27, comma 2, capoverso Art. 3-ter.2: “Al fine di contribuire alla stabilizzazione finanziaria, nonché per promuovere iniziative volte allo sviluppo economico e alla coesione sociale e per garantire la stabilità del Paese, il Presidente della Giunta regionale…..”;

•  articolo 30, comma 8: “Al fine di assicurare l’espletamento delle funzioni di tutela, fruizione e valorizzazione del patrimonio culturale statale secondo i principi di efficienza, razionalità ed economicità e di far fronte alle richieste di una crescente domanda culturale  nell’ottica di uno sviluppo del settore tale da renderlo più competitivo ed in grado di generare  ricadute positive sul turismo e sull’economia del Paese, nonché in coerenza con quanto disposto dall’articolo 2 del decreto legge 31 marzo 2011, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75 come modificato dall’articolo 24, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183, al Ministero per i beni e le attività culturali non si applicano” una serie di disposizioni.

 

Formulazione del testo

Il provvedimento in esame reca da un lato disposizioni di valenza quasi programmatica, che si limitano ad individuare gli obiettivi perseguiti, demandando la loro attuazione a successivi provvedimenti, e, dall’altro, disposizioni di estremo dettaglio. A titolo esemplificativo:

•  l’articolo 10, al comma 1, lettere a), b) e c), individua obiettivi di larga portata come la “semplificazione degli adempimenti amministrativi”, la cui attuazione è demandata ad un provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate. L’articolo 46 detta analogamente disposizioni con valenza sostanzialmente programmatica in materia di collegamenti infrastrutturali e logistica portuale;

•  l’articolo 8, recante misure per la stabilità del sistema creditizio, ha al contrario un contenuto di dettaglio e tecnico, che fa ricorso ad un gergo specialistico, ricco di espressioni inglesi e sigle. A titolo esemplificativo, si riporta il comma 15:

“Per le banche per le quali non sono negoziati contratti di CDS o comunque non sono disponibili dati rappresentativi, la mediana degli spread di cui al punto ii) della lettera a) del comma 14 è calcolata nel modo seguente:

a)   per banche che abbiano un rating rilasciato da ECAI riconosciute: la mediana degli spread sui contratti di CDS a cinque anni nei tre anni che terminano il mese precedente la data di emissione della garanzia registrati per un campione di grandi banche, definito dalla Commissione europea, insediate in paesi dell'area euro appartenenti alla medesima classe di rating del debito senior unsecured;

b)   per banche prive di rating: la mediana degli spread sui contratti CDS registrati nel medesimo periodo per un campione di grandi banche, definito dalla Commissione europea, insediate in paesi dell'area dell’euro e appartenenti alla più bassa categoria di rating disponibile”.

 

Alcune rubriche sono formulate con stile sintetico o addirittura telegrafico. A titolo esemplificativo:

• la rubrica dell’articolo 33 recita: “Soppressione limitazioni esercizio attività professionali”;

• la rubrica dell’articolo 35, recita: “Potenziamento dell’Antitrust”, usando una denominazione sintetica in lingua straniera in luogo della corretta denominazione  “Autorità garante della concorrenza e del mercato”.

 

Rinvio a ulteriore decreto-legge

L’articolo 23, comma 7 dispone che “Ove alla data del 31 dicembre 2011 la Commissione governativa per il livellamento retributivo Italia – Europa [..] non abbia provveduto alla ricognizione e alla individuazione della media dei trattamenti economici [..] riferiti all'anno precedente ed aggiornati all'anno in corso [..], il Governo provvederà con apposito provvedimento d’urgenza”. In questo modo, si prefigura il ricorrere degli straordinari motivi di necessità e di urgenza che giustificano, ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione, il ricorso alla decretazione d’urgenza, al verificarsi di determinate condizioni ad una precisa scadenza temporale.

 

Adempimenti

Il provvedimento prevede l’adozione di numerosi adempimenti, in ordine ai quali si segnala quanto segue.

 

Provvedimenti del Direttore dell’Agenzia delle entrate

Talune disposizioni (articolo 10, commi 3, 5 e 12; articolo 11, comma 3; articolo 13, comma 12; articolo 16, commi 7 e 15; articolo 19, comma 10) demandano a provvedimenti del direttore dell’Agenzia delle entrate il compito di dettare disposizioni di attuazione ovvero (articolo 10, comma 12) di modificare disposizioni di rango legislativo.

 

Decreti di natura non regolamentare

Alcune disposizioni prevedono l’adozione di decreti del Presidente del Consiglio dei  ministri e ministeriali dei quali si esplicita la natura non regolamentare (a titolo esemplificativo, si segnalano gli articoli: 5 (si tratta di un DPCM); 8, comma 34; 21, commi 2, 6, 14 e 17; 22, comma 6, capoverso 26-bis (DPCM); 39, commi 1, 5 e 6;

Con riguardo a tali previsioni, si segnala che il Comitato per la legislazione ha più volte rammentato che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, ha definito un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279/2004) “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

In particolare, l’articolo 5, comma 1, secondo periodo demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di natura non regolamentare, da emanare previo parere delle Commissioni parlamentari competenti entro il 31 maggio 2012, la individuazione delle “agevolazioni fiscali e tariffarie” nonché delle “provvidenze di natura assistenziale” che, a decorrere dal 1° gennaio 2013, non possono essere più riconosciute ai soggetti in possesso di un Isee [indicatore della situazione economica equivalente] superiore alla soglia individuata con il decreto stesso”. Si demanda così ad un atto del Presidente del Consiglio la possibilità di incidere sull’efficacia di una disposizione di rango primario, in una materia – peraltro- riservata alla legge ai sensi dell’articolo 23 della Costituzione.

 

Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri

Il provvedimento in esame prevede l’adozione di diversi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (articolo 5, comma 1; articolo 8, comma 1; articolo 27, comma 3 e comma 4, lettera c); articolo 28, comma 5. In un caso viene specificata la natura non regolamentare (articolo 5, comma 1).

In particolare:

•  l’articolo 5, comma 1, secondo periodo demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di natura non regolamentare la individuazione delle “agevolazioni fiscali e tariffarie” nonché delle “provvidenze di natura assistenziale” (si veda il paragrafo precedente);

•  l’articolo 8, comma 1 demanda al DPCM ivi previsto la possibilità di prorogare termini stabiliti dalla medesima disposizione.

In generale, si rammenta che il Comitato per la legislazione, nel parere sul decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, ha formulato la seguente condizione: “all’articolo 1, commi 12-ter, lettera e) e 24 e all’articolo 17, comma 1, lettera a) - che demandano l’attuazione della normativa da essi recata a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - siano riformulate le disposizioni in questione nel senso di prevedere che le relative modalità attuative siano contenute in regolamenti emanati, entro un termine prestabilito, nella forma di decreti del Presidente della Repubblica di attuazione, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera b), della legge n. 400 del 1988”.

 

Delegificazione spuria

Oltre ai casi già segnalati nei quali si demanda a provvedimenti del Direttore dell’Agenzia delle entrate ovvero a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri la possibilità di incidere su discipline di rango legislativo, si segnala anche l’articolo 8, comma 20, il quale demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, la possibilità di “variare i criteri di calcolo e la misura delle commissioni del presente articolo in conformità delle Comunicazioni della Commissione Europea, tenuto conto delle condizioni di mercato”.

 

Regolamenti di delegificazione

L’articolo 22, comma 2 e l’articolo 24, comma 13 prevedono l’adozione di regolamenti di delegificazione discostandosi dal modello delineato dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che richiede di esplicitare quali siano le norme generali regolatrici della materia, nonché le disposizioni da abrogare con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

All’articolo 37, si fa riferimento ai “principi e criteri direttivi” in luogo delle “norme generali regolatrici della materia” e non si indicano le disposizioni da abrogare con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari. Tra i principi e criteri direttivi si indica, tra l’altro, quello di “individuare tra le Autorità indipendenti esistenti, l’Autorità che svolge competenze assimilabili a quelle previste dal presente articolo”.

L’articolo 29, comma 3, secondo periodo dispone che “Il Governo provvede, con decorrenza dal 1° gennaio 2012, a rivedere il regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 2010, n. 223, al fine di conseguire il risanamento della contribuzione pubblica, una più rigorosa selezione dell’accesso alle risorse, nonché risparmi nella spesa pubblica”. Si tratta quindi di una autorizzazione a modificare il regolamento di delegificazione adottato con il citato DPR n. 223 del 2010, con indicazione della sola finalità della revisione. Tale regolamento avrà presumibilmente efficacia retroattiva, in quanto in base alla norma di autorizzazione avrà decorrenza dal 1° gennaio 2012, data entro la quale difficilmente potrà essere approvato, data la complessa procedura prevista (pareri del Consiglio di Stato e delle competenti Commissioni parlamentari).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio Studi – Osservatorio sulla legislazione	( 066760-9265 – *st_legislazione@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: Cl135.doc