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Il provvedimento in esame, a seguito delle modifiche approvate durante l’esame presso il Senato della Repubblica (con l’introduzione di otto nuovi articoli e numerosi commi) si compone di 26 articoli, raggruppati in cinque titoli.

Il titolo I (articoli 01, 1, 1-bis, 1-ter e 2) reca disposizioni per la stabilizzazione finanziaria.

Il titolo II (articoli 3-7) contiene disposizioni in materia di liberalizzazioni, privatizzazioni e di altre misure per favorire lo sviluppo.

Il titolo III (articoli 8-12) reca misure a sostegno dell’occupazione.

Il titolo IV (articoli 13-20) contiene una serie di disposizioni volte a contenere i costi degli apparati istituzionali, nonché le disposizioni finali (articolo 19) e la clausola di entrata in vigore (articolo 20).

Il Senato ha introdotto, nell’ambito dell’articolo 1 del disegno di legge di conversione, i commi da 2 a 5, volti a delegare il Governo a riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari.

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, approvato in prima lettura dal Senato ed ora all’esame della Camera.

 

Il disegno di legge non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Come recita il titolo, il provvedimento reca misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo ulteriori rispetto a quelle recentemente adottate con i decreti-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia) e 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria). Quest’ultimo decreto, in particolare, è oggetto di novelle e di modifiche non testuali.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Talune disposizioni richiamano processi di riforma, anche costituzionale, in ordine ai quali sono stati presentati numerosi progetti di iniziativa parlamentare e si è attivato anche il Governo: a titolo esemplificativo, qualche riferimento a tali progetti è indicato nel paragrafo relativo alle disposizioni adottate in anticipazione o nelle more di tali processi di riforma ed alle disposizioni a  carattere transitorio.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni del decreto-legge in esame, nella loro eterogeneità, sono finalisticamente legate dal perseguimento di un doppio obiettivo economico-finanziario: la stabilizzazione finanziaria; la definizione di misure per favorire lo sviluppo e l’occupazione.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Modifiche di norme di recente approvazione

Come già accennato nel paragrafo relativo ai precedenti decreti-legge sulla stessa materia, il provvedimento in esame modifica in numerosi punti – in maniera testuale ed in maniera indiretta – il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

L’articolo 1, comma 10 novella l’articolo 6 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario. Si rammenta in proposito che sono aperti i termini per l’adozione dei decreti legislativi integrativi e correttivi del citato decreto n. 68.

 

Modifiche non testuali

Il provvedimento in esame modifica taluni atti normativi, ricorrendo correttamente, in genere, alla tecnica della novellazione; in qualche caso, però, non provvede all’opportuno coordinamento con la normativa vigente, modificandola in maniera non testuale. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni:

all’articolo 1:

• il comma 16, intervenendo in maniera non testuale sull’articolo 72, comma 11, del decreto-legge n. 112/2008,estende al triennio 2012-2014 l'àmbito di applicazione della norma - posta finora con riguardo al triennio 2009-2011 - che consente alla pubblica amministrazione di risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro con i dipendenti che abbiano compiuto l'anzianità massima contributiva di quaranta anni;

• il comma 26-bis integra il disposto dell’articolo 78 del decreto-legge n. 112/2008, pur premettendo che resta fermo quanto stabilito dal medesimo articolo, “specie in ordine alla titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi nonché alla separatezza dei rispettivi bilanci delle gestioni commissariale e ordinaria”;

• il comma 28 provvede – in maniera non testuale – ad integrare con un esperto designato dal Ministro dell’economia e delle finanze la commissione che - ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 98 del 2011 - è incaricata della ricognizione e dell’individuazione della media dei trattamenti economici dei titolari di cariche elettive e dei vertici di enti e istituzioni;

• il comma 30 integra il disposto dell’articolo 1, comma 5, del decreto-legge n. 98/2011, stabilendo che ai dipendenti pubblici collocati in aspettativa per aver assunto l'incarico di componenti di autorità amministrative indipendenti ed agenzie indicate nell'Allegato B al citato decreto-legge, il periodo di aspettativa è computato per intero ai fini della progressione della carriera, dell'attribuzione degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza e previdenza, nonché ai fini della valutazione dei titoli.

All’articolo 2:

• il comma 36 integra, a decorrere dal 2014, il contenuto del Documento di economia e finanza, senza novellare l’articolo 10 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica);

• i commi da 36-quinquies a 36-duodecies ed i commi da 36-quaterdecies a 36-duodevicies fanno sistema, integrandolo in maniera non testuale, con il testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.

 

Coordinamento con disposizioni vigenti

Oltre alle modifiche non testuali cui si è fatto riferimento nel paragrafo precedente, il provvedimento introduce numerose misure di carattere organico che, nell’ambito delle partizioni del testo nelle quali sono inserite, appaiono decontestualizzate, mentre fanno sistema con quelle oggetto di altri provvedimenti, all’interno dei quali dovrebbero essere opportunamentecollocate al fine di definire in modo ordinato le materie che ne formano oggetto. A titolo esemplificativo:

• l’articolo 01, comma 2 dispone che “nell’ambito della risoluzione parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 o della relativa Nota di aggiornamento, sono indicati i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria per il triennio 2013-2015, mediante i quali il Governo viene delegato ad attuare le riorganizzazioni di cui al precedente comma 1”.  Si segnala in proposito che l’articolo 10, comma 6 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) dispone che tali disegni di legge collegati siano indicati in allegato al DEF;

• all’articolo 1:

- il comma 18 prevede che, in relazione a motivate esigenze organizzative, le pubbliche amministrazioni possono disporre il passaggio ad altro incarico di personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente qualifica dirigenziale, prima della data di scadenza dell'incarico ricoperto prevista dalla normativa o dal contratto;

- il comma 29 prevede che, qualora sussistano motivate esigenze tecniche, organizzative e produttive, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 sono tenuti, su richiesta del datore di lavoro, ad effettuare la prestazione lavorativa in luogo e sedi diverse, secondo criteri ed ambiti regolati dalla contrattazione collettiva di comparto.

 Tali previsioni non trovano collocazione in un idoneo contesto normativo, quale potrebbe essere costituito dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

• all’articolo 2:

• i commi 5-bis e 5-ter fanno sistema con la disciplina dei condoni e delle sanatorie previsti dalla legge 27 dicembre 2002, n. 289;

• l’articolo 4 modifica la disciplina dei servizi pubblici locali senza intervenire sulla vigente normativa (titolo V del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267/2000);

• l’articolo 13, comma 3 modifica il regime di incompatibilità dei parlamentari italiani ed europei, senza intervenire sulle leggi relative (rispettivamente legge 13 febbraio 1953, n. 60, che reca disposizioni di carattere generale sulle incompatibilità parlamentari, e legge 24 gennaio 1979, n. 18, sull’elezione dei membri italiani del Parlamento europeo);

• l’articolo 16 detta norme sulle unioni di comuni e sulla composizione dei Consigli comunali senza operare l’opportuno coordinamento con il citato testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

 

All’articolo 3:

• il comma 1 impone a Comuni, Province, Regioni e Stato di adeguare “i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, definendo le possibili limitazioni di tale principio, il quale riprende il disposto dell’articolo 29, comma 1-bis del decreto-legge n. 98/2011 – “ciò che non sarà espressamente regolamentato sarà libero” –, il quale a sua volta riecheggia la novella del primo comma dell’articolo 41 della Costituzione proposta dal disegno di legge costituzionale C. 4144: “L'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge”;

• il comma 3 contiene una formula abrogativa espressa innominata, sulla quale v. infra.

 

Formule abrogative innominate

Le seguenti disposizioni contengono formule abrogative espresse innominate:

• l’articolo 3, comma 3 (“Sono in ogni caso soppresse, alla scadenza del termine di cui al comma 1, le disposizioni normative statali incompatibili con quanto disposto nel medesimo comma, con conseguente diretta applicazione degli istituti della segnalazione di inizio di attività e dell'autocertificazione con controlli successivi”);

• l’articolo 3, comma 8 (“Le restrizioni in materia di accesso ed esercizio delle attività economiche previste dall'ordinamento vigente sono abrogate quattro mesi dopo l'entrata in vigore del presente decreto”).

L’articolo 17, comma 2, secondo periodo (“È altresì abrogata, o coerentemente modificata, ogni altra norma incompatibile con le disposizioni di cui al presente articolo”).

Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, al paragrafo 3, lettera g), dispone che “la cosiddetta formula abrogata esplicita innominata (del genere: “tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate”) non è utilizzata. Essa è superflua, essendo una inutile e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in via generale, sulla abrogazione implicita dall’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale”.

 

Reviviscenza di disposizioni abrogate dal decreto-legge

L’articolo 2, comma 1 del decreto-legge, nella versione approvata dal Consiglio dei ministri, introduce un contributo di solidarietà per i titolari – sia dipendenti pubblici, sia dipendenti privati ed autonomi, sia pensionati – di tutti i redditi superiori a 90.000 e 150.000 euro (nella misura, rispettivamente, del 5 e del 10 per cento), contestualmente abrogando “le disposizioni di cui all'articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonché quelle di cui all'articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”, riguardanti la decurtazione delle retribuzioni e dei trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti. Il disegno di legge di conversione, nel rimodulare il contributo di solidarietà per i dipendenti privati e gli autonomi (fissato ora al 3 per cento sula parte di reddito eccedente i 300.000 euro), ripristina la vigenza delle disposizioni relative alle decurtazioni delle retribuzioni e delle pensioni dei pubblici dipendenti. Andrebbe quindi valutata l’opportunità di riformulare la disposizione in vigore facendo riferimento alla reviviscenza di tali disposizioni, in luogo della formula “continuano ad applicarsi”.

 

Disposizioni adottate in anticipazione o nelle more ed a  carattere transitorio

Alcune disposizioni fanno riferimento a processi di riforma, anche della Costituzione. Altre, hanno comunque carattere transitorio. A titolo esemplificativo:

• l’articolo 2, comma 36-bis opera “in anticipazione della riforma del sistema fiscale”, oggetto del disegno di legge di delega al Governo C. 4566;

• l’articolo 6, comma 2 reca una disciplina transitoria e decontestualizzata del Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti “al fine di garantire un adeguato periodo transitorio per consentire la progressiva entrata in operatività” del sistema stesso;

• l’articolo 13, comma 2 dispone “in attesa della revisione costituzionale concernente la riduzione del numero dei parlamentari e della rideterminazione del trattamento economico omnicomprensivo annualmente corrisposto” ai medesimi parlamentari.

 

Interpretazione autentica

L’articolo 1-bis reca una disposizione formulata in termini di interpretazione autentica dell’articolo 170 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, in materia di trattamento economico del personale del Ministero degli affari esteri . Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l’intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella rubrica dell’articolo. “Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare – se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.

 

Deroghe allo statuto del contribuente

Il decreto in esame reca disposizioni per alcuni versi derogatorie del diritto vigente: si segnalano, in particolare, i commi 2 e 3 dell’articolo 7, in materia di tariffe energetiche:

• il comma 2 deroga esplicitamente all’articolo 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (statuto del contribuente) disponendo che le novelle apportate dal comma 1 del medesimo articolo “si applicano a decorrere dal periodo d’imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010”;

• il comma 3, nel prevedere che “per i tre periodi d'imposta successivi a quello in corso al 31 dicembre 2010, l'aliquota dell'addizionale di cui al comma 16 dell'articolo 81 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, è aumentata di 4 punti percentuali” deroga invece in maniera implicita (per quanto riguarda il 2011, cioè il periodo di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2010) alla medesima norma (articolo 3) dello statuto del contribuente.

 

Disposizioni ricognitive

Alcune disposizioni del decreto-legge, nel modificare alcuni aspetti dell’ordinamento, precisano che determinate norme o discipline previgenti continuano ad avere efficacia. A titolo esemplificativo, si segnalano:

- all’articolo 1:

• il comma 11, ultimo periodo: “Resta fermo che la soglia di esenzione di cui al comma 3-bis dell’articolo 1 del decreto legislativo 28 settembre 1998, n. 360, è stabilita unicamente in ragione del possesso di specifici requisiti reddituali e deve essere intesa come limite di reddito al di sotto del quale l’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche non è dovuta e che, nel caso di superamento del suddetto limite, la stessa si applica al reddito complessivo”;

• il comma 21, secondo periodo, in materia di  trattamenti pensionistici per il personale del comparto scuola: “Resta ferma l'applicazione della disciplina vigente prima dell'entrata in vigore del presente comma per i soggetti che maturano i requisiti per il pensionamento entro il 31 dicembre 2011”;

• il comma 23: “Resta ferma l'applicazione della disciplina vigente prima dell'entrata in vigore del comma 22 per i soggetti che hanno maturato i requisiti per il pensionamento prima della data di entrata in vigore del presente decreto e, limitatamente al personale per il quale la decorrenza del trattamento pensionistico è disciplinata in base al comma 9 dell'articolo 59 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, per i soggetti che hanno maturato i requisiti per il pensionamento entro il 31 dicembre 2011”;

• il comma 30: “resta ferma comunque l'applicazione, anche nel caso di collocamento in aspettativa, della disciplina di cui all'articolo 7-vicies quinquies del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito con legge 31 marzo 2005, n. 43, alle fattispecie ivi indicate”;

- all’articolo 3, il comma 5 esordisce: “Fermo restando l’esame di Stato di cui all’art.33, quinto comma, della Costituzione”, che ovviamente non è suscettibile di modifiche ad opera di un provvedimento ordinario come il decreto-legge in esame.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Adempimenti a carico delle Camere

L’articolo 13, comma 2, lettera b) dispone che “le Camere, in conformità con quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, individuano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto le modalità più adeguate per correlare l'indennità parlamentare al tasso di partecipazione di ciascun parlamentare ai lavori delle Assemblee, delle Giunte e delle Commissioni”. Andrebbe innanzi tutto valutata l’opportunità di chiarire se tale disposizione debba intendersi riferita all’indennità parlamentare di cui all’articolo 1 della legge n. 1261 del 1965 - come sembrerebbe desumersi dal mero tenore letterale della disposizione - ovvero alla diaria di cui all’articolo 2 della medesima legge; più in generale, andrebbe verificata la congruità di tale disposizione, tenuto conto che si interviene mediante decreto-legge - con una disposizione che peraltro pone per le Camere un termine a provvedere - su una materia la cui regolamentazione è rimessa dall’articolo 69 della Costituzione alla legge (parlamentare) e tenuto conto altresì che le conseguenze economiche della mancata partecipazione ai lavori parlamentari costituiscono oggetto di una specifica disposizione del regolamento della Camera (articolo 48-bis).

 

 

Disposizioni di delega

All’articolo 1 del disegno di legge di conversione, i commi da 2 a 5 recano, a seguito delle modifiche introdotte dal Senato, alcune disposizioni di delega volte a riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. In proposito si segnala che, per costante giurisprudenza, il Comitato per la legislazione, nei propri pareri, ha sempre formulato condizioni volte alla soppressione di tali disposizioni in quanto l’inserimento in un disegno di legge di conversione di disposizioni di carattere sostanziale, soprattutto se recanti disposizioni di delega, non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge. Da ultimo, in questa legislatura, si segnala il parere espresso nella seduta del 4 agosto 2008 sul disegno di legge C. 1386-B, recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (“Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”). La premessa segnala «l'inserimento, nel disegno di legge di conversione, di una nuova norma di carattere «sostanziale», volta a prorogare i termini di esercizio di una delega legislativa (sui cui schemi attuativi sono peraltro già stati espressi i pareri delle competenti Commissioni parlamentari nonché dello stesso Comitato per la legislazione), circostanza che, per costante giurisprudenza del Comitato, integra una violazione del limite posto dall'articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, «conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione», interpretandosi il citato limite di contenuto - secondo quanto ribadito anche in occasione del parere reso lo scorso 9 luglio - come volto ad impedire che nel testo o nel disegno di legge di conversione possano confluire disposizioni che incidano, in via diretta o indiretta, sulle modalità di esercizio di deleghe legislative, anche se già conferite». Conseguentemente, veniva formulata una condizione finalizzata a sopprimere la disposizione, «in quanto non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione l'inserimento in esso di una disposizione di carattere sostanziale, in particolare se destinata a prorogare il termine di esercizio di una delega, integrandosi in tal caso, come precisato in premessa, una violazione del limite di contenuto posto dal già citato articolo 15, comma 2, lettera a) della legge n. 400 del 1988».

 

 

Autorizzazioni alla delegificazione

L’articolo 3, comma 3, ultimo periodo autorizza il Governo ad adottare, entro il 31 dicembre 2012, uno o più regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con i quali vengono individuate le disposizioni abrogate per effetto di quanto disposto nel comma 3 ed è definita la disciplina regolamentare della materia ai fini del’adeguamento al principio di cui al comma 1. Si tratta di un’autorizzazione che si discosta dal modello di delegificazione delineato dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che richiede di esplicitare quali siano le norme generali regolatrici della materia, nonché le disposizioni da abrogare con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari. In questo caso, sembrerebbe che il contenuto prevalente del regolamento di delegificazione sia rappresentato dall’elenco delle disposizioni abrogate in quanto incompatibili con il principio che “è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge”. Si rammenta che una analoga autorizzazione ad individuare le disposizioni di rango primario da abrogare è contenuta nell’articolo 14-bis del decreto-legge n. 78/2009, oggetto di novella, per altri aspetti, ad opera dell’articolo 6 del provvedimento in esame.

L’articolo 3, comma 10 prevede che “Le restrizioni diverse da quelle elencate nel comma 9 precedente possono essere revocate con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, emanato su proposta del Ministro competente entro quattro mesi dall'entrata in vigore del presente decreto”.

Andrebbe quindi valutata l’opportunità di verificare la congruità delle due disposizioni  autorizzative rispetto al sistema delle fonti ed al modello di delegificazione delineato dalla legge n. 400/1988.

 

Delegificazione spuria

L’articolo 1, comma 02 prevede, limitatamente al quinquennio 2012-2016, la possibilità di rimodulare le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione del bilancio dello Stato, incidendo anche sulle autorizzazioni di spesa legislativamente previste, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente, sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di carattere finanziario, da esprimere nel breve termine di 15 giorni.

L’articolo 2, comma 1-bis, ultimo periodo demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, la possibilità di prorogare l’efficacia del contributo di solidarietà stabilito per il periodo 1° gennaio 2011 – 31 dicembre 2013 a carico dei titolari di redditi superiori ai 300.000 euro “anche per gli anni successivi al 2013, fino al raggiungimento del pareggio di bilancio”. Si demanda così ad un atto del Presidente del Consiglio la possibilità di incidere sull’efficacia di una disposizione di rango primario, in una materia – peraltro- riservata alla legge ai sensi dell’articolo 23 della Costituzione.

Analogamente, l’articolo 3, comma 11 recita: “Singole attività economiche possono essere escluse, in tutto o in parte, dall'abrogazione delle restrizioni disposta ai sensi del comma 8; in tal caso, la suddetta esclusione, riferita alle limitazioni previste dal comma 9, può essere concessa, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” in determinati casi.

Andrebbe quindi valutata l’opportunità di verificare la congruità degli strumenti normativi previsti nelle tre disposizioni qui richiamate, che appaiono inidonei ad incidere su fonti di rango primario.

 

Adempimenti a carico delle Regioni

L'articolo 14 reca una serie di parametri cui le Regioni devono adeguare la propria normativa, al fine della collocazione di ciascun ente nella classe di enti più virtuosi in relazione all'applicazione del patto di stabilità. I parametri cui le Regioni devono adeguarsi riguardano la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali (entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto); la riduzione degli emolumenti percepiti dagli stessi, la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio, il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza del Consiglio regionale.

Si segnala, in proposito, che, a seguito delle riforme costituzionali del 1999 per le Regioni a Statuto ordinario e del 2001 per le Regioni a Statuto speciale, tutte le Regioni hanno competenza legislativa sulla forma di governo, sul sistema di elezione dei consiglieri, del Presidente e degli altri componenti della Giunta, nonché sulla disciplina dei casi di ineleggibilità e incompatibilità.

Per quanto riguarda la composizione degli organi, nelle Regioni a Statuto ordinario il numero dei consiglieri e degli assessoriè stabilito dallo Statuto, adottato, secondo quanto disposto dall'articolo 123 della Costituzione, con legge regionale approvata a maggioranza assoluta dei consiglieri, che può essere sottoposta a referendum popolare con specifiche procedure. Nelle sole 3 regioni che ancora non hanno adottato lo Statuto (Veneto, Molise e Basilicata), si continua ad applicare la normativa nazionale, vale a dire la legge n. 108/1968, che stabilisce il numero di componenti del Consiglio regionale in base alla popolazione.

Si ricorda inoltre che la Corte costituzionale, con la recente sentenza n. 188 del 2011, ha ribadito quanto già espresso in precedenti pronunce: in primo luogo che l’articolo 123 della Costituzione prevede «l’esistenza nell’ordinamento regionale ordinario di vere e proprie riserve normative a favore della fonte statutaria rispetto alle competenze del legislatore regionale», e, in secondo luogo, che la determinazione del numero dei membri del Consiglio rientra in tali riserve, in quanto la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale «scelta politica sottesa alla determinazione della “forma di governo” della Regione» (sentenza n. 3 del 2006).

Nelle Regioni a Statuto speciale il numero dei consiglieri è stabilito nei rispettivi Statuti speciali, che – com'è noto – sono adottati con legge costituzionale e possono essere modificati solo con legge costituzionale, a seguito di una specifica procedura 'concordataria' tra Stato e regione, disciplinata dallo Statuto stesso.

Per quanto riguarda il numero dei componenti della Giunta, invece, questo è di norma stabilito nella 'legge statutaria' che disciplina la forma di governo della Regione – o della Provincia autonoma – adottata dalla maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio e sottoposta a referendum popolare con specifiche procedure.

 

Decreti del presidente del Consiglio dei ministri

Oltre ai decreti del Presidente del Consiglio che configurano fattispecie di delegificazione spuria, il testo in esame prevede l’adozione di ulteriori decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, talora su proposta di altri Ministri (a titolo esemplificativo: articolo 1, comma 12-ter, lettera e), ) ovvero previa deliberazione del Consiglio dei ministri (articolo 1, comma 24). Si rammenta in proposito che il Comitato per la legislazione, da ultimo nel parere sul decreto-legge n. 98/2011, espresso nella seduta del 14 luglio 2011, ha segnalato che “tale circostanza, come più volte segnalato dal Comitato per la legislazione, non appare conforme alle esigenze di un coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si demanda ad un attodi natura politica la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto e, segnatamente, considerata la delicatezza delle procedure implicate nonché le esigenze di garanzia, controllo ed imparzialità, di un regolamento di attuazione nella forma di decreto del Presidente della Repubblica da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera b), della legge n. 400 del 1988”.

 

 

 

 

Decreti di natura non regolamentare

L’articolo 2, comma 1-bis demanda ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze la determinazione delle modalità tecniche di attuazione delle disposizioni del comma 1, relativo alla decurtazione – oltre determinate soglie – dei redditi dei pubblici dipendenti. Si segnala, in proposito, che:

- non appare chiaro il motivo per cui si rende necessario tale adempimento;

- il Comitato per la legislazione ha più volte rammentato che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, ha definito un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279/2004) “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

Indicazione di finalità  e norme programmatiche

Numerose disposizioni sono introdotte da una indicazione delle finalità da essi perseguite e richiamano talora  una pluralità di fini; altre disposizioni, anche in connessione con il perseguimento delle finalità che vengono indicate, recano norme di carattere programmatico. A titolo esemplificativo, si segnalano:

l’articolo 1, comma 03, in base al quale “Il Governo adotta misure intese a consentire che i provvedimenti attuativi di cui alla legge 4 marzo 2009, n. 15, per ogni anno del triennio producano effettivi risparmi di spesa”. Se non si trattasse di una norma con valenza meramente programmatica, ne andrebbe valutata la compatibilità con il limite posto dall'articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, «conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione», o comunque interferire con disposizioni di delega, come quelle recate dalla legge n. 15/2009;

l’articolo 3, comma 5, che impone l’obbligo della riforma degli ordinamenti professionali entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto al fine di recepire i principi enunciati nella medesima disposizione. Si tratta di una riforma  che va operata con provvedimenti legislativi di rango primario e quindi il termine e l’enunciazione dei principi hanno valenza meramente programmatica;

al medesimo articolo 3, il comma 7 stabilisce che “Le disposizioni vigenti che regolano l'accesso e l'esercizio delle attività economiche devono garantire il principio di libertà di impresa e di garanzia della concorrenza. Le disposizioni relative all'introduzione di restrizioni all'accesso e all'esercizio delle attività economiche devono essere oggetto di interpretazione restrittiva”.

L’articolo 16, comma 1: “Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici”.

In altri casi, l’obiettivo viene indicato come  presupposto sul quale si basano determinate previsioni. A titolo esemplificativo, l’articolo 01, comma 1 recita: “Dato l’obiettivo di razionalizzazione della spesa e di superamento del criterio della spesa storica, il Ministro dell’economia e delle finanze, dì’intesa con i Ministri interessati, presenta al Parlamento entro il 30 novembre 2011 un  programma per la riorganizzazione della spesa pubblica”. Tale programma conterrà le linee-guida per razionalizzare l’organizzazione e le strutture dello Stato e degli enti pubblici. Il comma 2 del medesimo articolo già anticipa che a tale opera di razionalizzazione si procederà con disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica 2013-2015, che allo scopo conterranno deleghe al Governo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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