Contenuto

La proposta di legge C. 3921-B, di iniziativa parlamentare, è volta ad aggiornare la legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196), al fine di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio - e in particolare i contenuti e la tempistica di esame dei principali documenti contabili nazionali - alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri.

 

Il testo torna all’esame della Camera, modificato a seguito dell’approvazione in seconda lettura da parte dell’Aula del Senato, in data 23 marzo 2011.

La proposta di legge si compone di 8 articoli (rispetto ai 5 del testo inizialmente presentato).

In particolare, l’articolo 1 – non modificato nel corso dell’esame al Senato - è volto a disciplinare i rapporti con l'Unione europea in materia di finanza pubblica, inserendo a tal fine tra i princìpi fondamentali della legge n. 196 del 2009 quello della coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea.

La norma riformula altresì l’articolo 9 della legge di contabilità, al fine di prevedere il pieno coinvolgimento del Parlamento nell’esame dei progetti, degli atti e dei documenti elaborati dalle istituzioni dell’Unione europea nell’ambito del semestre europeo, stabilendo in particolare che tali atti siano sottoposti all’esame delle Camere e che il Ministro dell’economia e delle finanze riferisca alle Commissioni parlamentari competenti in ordine alle linee guida di politica economica e di bilancio elaborate dal Consiglio europeo, fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate, nonché delle loro implicazioni per il nostro Paese.

L’articolo 2 – modificato nel corso dell’esame al Senato - provvede ad aggiornare il ciclo e il contenuto degli strumenti della programmazione di bilancio nazionale alla luce dell'introduzione del “semestre europeo”, al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea.

In particolare, il comma 1 sostituisce l’articolo 7 della legge di contabilità, relativo al ciclo e alla individuazione degli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio. In base alla nuova formulazione della norma, il ciclo programmatorio inizia il 10 aprile di ogni anno, con la presentazione alle Camere del nuovo Documento di economia e finanza (DEF) per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

Il comma 2 – che novella l’articolo 10 della legge n. 196 del 2009 – reca limitate modifiche in ordine ai contenuti delDocumento di economia e finanza.

L’articolo 10-bis della legge n. 196/2009, introdotto dal comma 3 dell’articolo 2, disciplina il contenuto della Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza, che contiene, oltre all’eventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e alle eventuali modifiche del DEF, conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al PNR, l’obiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale.La Nota può anche aggiornare gli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea.

La proposta di legge reca, agli articoli successivi, un ulteriore filone di modificazioni alla legge di contabilità n. 196/2009, ispirato a criteri di prudenza della gestione finanziaria e diretto ad agevolare il controllo degli andamenti ed il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. In particolare, l’articolo 3 modifica il secondo periodo del comma 6 dell’articolo 11 della legge n. 196 del 2009, che consente di utilizzare, purché presenti un valore positivo, il risparmio pubblico per la copertura finanziaria della legge di stabilità.

L'articolo 4 è volto a rafforzare le procedure parlamentari di controllo sulla finanza pubblica, apportando modifiche all'articolo 4 della legge di contabilità. In particolare, si prevede che, sulla base di intese tra i Presidenti delle Camere, si possa procedere all'integrazione delle attività svolte dalle strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento (laddove l’attuale formulazione dell’articolo 4 della legge di contabilità prevede invece soltanto la collaborazione tra le suddette strutture). Inoltre, al fine di accrescere la disponibilità di elementi di valutazione dei documenti di finanza pubblica, si prevede che le Camere possano stipulare apposite convenzioni con l'ISTAT per l’acquisizione di dati ed elaborazioni considerate necessarie per l’esame dei documenti di finanza pubblica prodotte dall'Istituto di statistica.

Nel corso dell’esame al Senato è stato aggiunto un nuovo articolo 5 volto a sostituire la delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa,contenuta nell’articolo 42 della legge di contabilità, con una nuova delega, da esercitare entro quattro anni,  volta a riordinare la disciplina per la gestione del bilancio di cassa e potenziare la funzione del bilancio di cassa, ferma restando, tuttavia, la redazione del bilancio anche in termini di competenza.

Tra i principi e criteri direttivi finalizzati alla riorganizzazione della fase gestionale della spesa statale, vi è la razionalizzazione della disciplina degli accertamenti d’entrata e degli impegni di spesa, nonché di quella relativa alla formazione e al regime contabile dei residui attivi e passivi.

Ai fini del potenziamento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa, è previsto un raccordo, anche in appositi allegati, tra le autorizzazioni di cassa del bilancio statale e la gestione di tesoreria.

Confermando quanto disposto dal citato articolo 42, viene ribadito l’obbligo, a carico del dirigente responsabile, di redigere un apposito piano finanziario che tenga conto della fase temporale di assunzione delle obbligazioni, sulla base del quale lo stesso dirigente ordina e paga le spese.

Ulteriori principi e criteri direttivi riguardano la revisione del sistema dei controlli preventivi sulla legittimità contabile e amministrativa dell’obbligazione assunta dal dirigente responsabile del pagamento e la previsione della graduale estensione delle disposizioni legislative delegate alle altre amministrazioni pubbliche, anche in coerenza con la delega al Governo per l’attuazione del federalismo fiscale e, in particolare, con la delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili.

E’ quindi previsto un periodo di sperimentazione della durata massima di due esercizi finanziari propedeutico alla predisposizione del decreto legislativo di attuazione della delega.

La delega deve essere esercitata dal Governo entro il 1° gennaio 2014 (entro quattro anni dall’entrata in vigore della legge di contabilità).

 

Riguardo allo stato dell’attuazione dell’articolo 42 della legge di contabilità, si ricorda che le Camere, nel dicembre scorso, si sono espresse (la Commissione bilancio della Camera esprimendo parere favorevole con osservazioni e condizioni) sullo schema di decreto ministeriale concernente la sperimentazione del passaggio dalla redazione del bilancio dello Stato e degli altri documenti contabili in termini di competenza e cassa alla redazione in termini di sola cassa.

 

L’articolo 6, modificato nel corso dell’esame al Senato, reca non più la soppressione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l'anno precedente e la sua sostituzione con una nuova Relazione predisposta annualmente dall’ISTAT – come previsto nel corso dell’iter alla Camera - bensì una sua riforma attraverso l’istituzione, con decreto del Ministro dell’economia, di una Commissione incaricata di valutare le informazioni da far confluire nella Relazione, individuando le parti di competenza, rispettivamente, delle amministrazioni interessate e dell’ISTAT. L’articolo prevede che la Relazionesulla situazione economica del paese venga presentata annualmente nel mese di aprile. Per l’anno 2011, è previsto che la relazione sia presentata entro il 30 settembre.

In conseguenza di ciò, viene abrogato l’articolo 2, comma 17-sexies del decreto legge “mille proroghe” (D.L. n. 225/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10/2011) il quale ha previsto che la Relazione in esame venga presentata annualmente entro il 30 settembre.

L’articolo 7 prevede ulteriori modifiche alla legge di contabilità e ad altre leggi connesse al processo di programmazione economico-finanziaria, talune delle quali assumono carattere formale, altre invece hanno carattere sostanziale.

In particolare, l’articolo, come modificato nel corso dell’esame al Senato, differisce da un anno aventiquattro mesi (dall’entrata in vigore della legge di contabilità) il termine per l’esercizio della delega al Governo per la razionalizzazione delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale per la realizzazione di opere pubbliche.

La norma, inoltre, relativamente alla delega legislativa per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, ne prolunga da due a tre anni il termine per l'esercizio.

Tra i principi e criteri direttivi vi è poi l'introduzione, in via sperimentale, di un bilancio di genere, per la valutazione del diverso impatto delle politiche pubbliche sulle donne e sugli uomini.

Nel corso dell’esame al Senato è stata, infine, introdotta la previsione di una sperimentazione, per l’esercizio finanziario 2012, finalizzata all’introduzione delle “azioni” quali unità elementari e gestionali del bilancio dello Stato per il lato della spesa. L’articolo reca poi modifiche all’articolo 48 della legge di contabilità, che disciplina il ricorso al mercato finanziario da parte delle pubbliche amministrazioni, prolungando da dieci a trenta giorni dalla stipula dell’operazione di finanziamento il termine entro cui gli istituti finanziatori delle pubbliche amministrazioni sono tenuti a comunicare al Ministero dell’economia, all’ISTAT e alla Banca d’Italia l’avvenuta operazione di finanziamento. La norma modifica inoltre l’articolo 10 della legge n. 936 del 1986, aggiornando le attribuzioni e le funzioni svolte dal Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), il quale, in apposite sessioni, assume il compito di esaminare il Documento di economia e finanza e la Nota di aggiornamento.

L’articolo 8 dispone l’entrata in vigore della legge il giorno successivo a quello della pubblicazione nella “Gazzetta Ufficiale”.

Tipologia del provvedimento

Si tratta di una proposta di legge di iniziativa parlamentare, già approvata dalla Camera e modificata dal Senato, che viene sottoposta all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente una disposizione, introdotta dal Senato, volta a novellare l’articolo 42 della legge n. 196/2009, recante una delega al Governo.

La presente scheda concerne esclusivamente le parti oggetto di modifica o integrazione da parte del Senato, sulle quali si svolge l’esame parlamentare in seconda lettura.

 

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nel nuovo testo dell’articolo 7 della legge n. 196/2009, integralmente sostituito dall’articolo 2 della proposta di legge in esame, è stato introdotto dal Senato, nell’ambito del comma 3, l’obbligo di trasmissione del Documento di economia e finanza (DEF) alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Si segnala in proposito che l’istituzione della Conferenza permanente, già prevista in uno schema di decreto legislativo adottato dal Consiglio dei ministri in data 30 novembre 2010, è oggetto del parere  reso (nella seduta del 27 marzo 2011) dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale sullo schema di decreto legislativo relativo al federalismo regionale (atto del Governo n. 317). Nel testo dello schema riformulato dalla Commissione (al cui recepimento è condizionato il parere favorevole), il nuovo capo V (articoli da 24-quater a 24-octies) disciplina l’istituzione, le funzioni e le modalità di funzionamento della Conferenza.

 

Omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento modifica in più punti la legge n. 196/2009 al fine di adeguarla alla nuova governance economica europea. Appaiono non strettamente correlate a tale finalità le disposizioni che incidono sulle deleghe previste dalla medesima legge: l’articolo 5, che novella l’articolo 42, delegando il Governo al riordino della disciplina per la gestione del bilancio ed al potenziamento della funzione del bilancio di cassa; all’articolo 7, comma 1, le lettere l) (che differisce il termine per l’esercizio della delega in materia di razionalizzazione, trasparenza, efficienza ed efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche), modificata dal Senato, ed m) (che – al n. 2), introdotto dal Senato, introduce una sperimentazione nell’ambito dell’attuazione della delega relativa al completamento della revisione della struttura del bilancio).

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Modifica di norme di recente approvazione

L’articolo 6, comma 3 abroga il comma 17-sexies dell’articolo 2 del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10 (il quale novella l’articolo 12 della legge n. 196/2009, ora integralmente sostituito dal medesimo articolo 6 della proposta in esame). Si tratta quindi di un intervento su un provvedimento di recentissima approvazione, circostanza che costituisce – a giudizio del Comitato – “una modalità di produzione normativa non conforme alle esigenze di semplificazione e di riordino della normativa vigente” (cfr. da ultimo il parere sul disegno di legge di conversione C. 4086, relativo al decreto-legge n. 225/2010, recante proroga di termini, espresso nella seduta del 17 febbraio 2011).

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Come già segnalato nel paragrafo relativo al contenuto, l’articolo 5 della proposta in esame è volto a sostituire la delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa, contenuta nell’articolo 42 della legge di contabilità, con una nuova delega, da esercitare entro quattro anni, volta a riordinare la disciplina per la gestione del bilancio di cassa e potenziare la funzione del bilancio di cassa, ferma restando, tuttavia, la redazione del bilancio anche in termini di competenza. La novella, rispetto al testo ora vigente: mantiene ferma la sperimentazione della durata massima di due esercizi finanziari; sopprime il riferimento al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze ivi previsto al fine di definire le amministrazioni coinvolte nella sperimentazione, i relativi termini e le modalità di attuazione (come già segnalato, sul relativo schema la Commissione Bilancio ha espresso il proprio parere nella seduta del 2 dicembre 2010). In proposito andrebbe valutata l’opportunità di verificare:

• se la sperimentazione sia comunque necessaria anche in presenza di una delega che – anziché prevedere la soppressione del bilancio di competenza – si limita a rafforzare la funzione del bilancio di cassa;

• se, nel caso in cui si intenda mantenere la sperimentazione, sia utile demandare la definizione delle amministrazioni coinvolte nella sperimentazione, dei relativi termini e delle modalità di attuazione ad un decreto ministeriale, sulla falsariga di quanto già disposto dall’articolo 42. Quest’ultima valutazione andrebbe compiuta anche con riguardo all’articolo 7, comma 1, lettera m), n. 2) che introduce, nell’ambito dell’articolo 40, comma 2, lettera e) della legge n. 196/2009 un secondo periodo, che si limita a prevedere una sperimentazione nell’ambito dell’attuazione della delega relativa al completamento della revisione della struttura del bilancio, senza fornire ulteriori elementi né demandare ad ulteriori atti la definizione di tale fase sperimentale.

 

Il nuovo comma 2, secondo periodo dell’articolo 42, come novellato dall’articolo 5, dispone che “il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette alle Commissioni parlamentari competenti per materia e alla Corte dei conti un rapporto sull’attività di sperimentazione”; il secondo periodo della lettera e) del comma 2 dell’articolo 40 della legge n. 196/2009, introdotto dall’articolo 7, comma 1, lettera m), n. 2), stabilisce invece che della sperimentazione si dia conto nel rapporto di cui all’articolo 3. Si tratta del “Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica”, che il Ministro dell’economia e delle finanze deve trasmettere annualmente alle Camere in allegato alla “Relazione generale sulla situazione economica del Paese”. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di verificare:

• se delle due sperimentazioni si possa dare conto nel medesimo rapporto;

• se esso debba essere trasmesso anche alla Corte dei conti;

• se, nel caso in cui si opti per l’elaborazione di un rapporto specifico, in aggiunta a quello previsto dall’articolo 3 della legge, non debba essere previsto un termine per la sua trasmissione alle Camere.

 

Andrebbe infine valutata l’opportunità di collocare il comma 3 dell’articolo 6, volto all’abrogazione di una norma, nell’ambito dell’articolo 7, specificamente dedicato a “modificazioni e abrogazione di disposizioni normative (come recita la rubrica).

 

Servizio Studi – Osservatorio sulla legislazione	( 066760-9265 – *st_legislazione@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: Cl107.doc