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Il decreto-legge in esame reca disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione nei Paesi coinvolti in eventi bellici Capo I, articoli 1-3), delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia (Capo II, articoli 4-7), nonché disposizioni finali (Capo III, articoli 8 e 9).

In particolare, gli articoli 1 e 2 sono dedicati essenzialmente alle iniziative di cooperazione in favore di Afghanistan, Iraq, Libano, Myanmar Pakistan, Sudan e Somalia, limitatamente al periodo dal 1° gennaio 2011 al 30 giugno 2011.

L’articolo 3 disciplina il regime degli interventi, prevedendo, tra l’altro, la possibilità, per il Ministero degli affari esteri, di ricorrere ad acquisti e lavori in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato., nei casi di necessità ed urgenza e per le finalità e nei limiti temporali stabiliti dall’articolo in esame.

Il capo II provvede alla proroga delle missioni internazionali delle forze armate e delle forze dipolizia(articolo 4) e reca le relative norme sul personale (articolo 5), nonché quelle in materia penale (articolo 6) e contabile (articolo 7).

In particolare, l’articolo 4 proroga al 30 giugno 2011 il termine per la partecipazione italiana alle missioni internazionali delle Forze armate e delle Forze di polizia, nonché le rispettive autorizzazioni di spesa.

Gli articoli  5, 6 e 7 intervengono, rispettivamente, in materia di trattamento economico del personale, in materia penale e, infine, in materia contabile.

Gli articoli 8 e 9, recano norme concernenti la copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata in vigore.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

Il disegno di legge è corredato sia della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), sia della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), redatte secondo i modelli stabiliti – rispettivamente – dalla direttiva del Presidente del Consiglio in data 10 settembre 2008 e dal regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Nelle precedenti legislature, sulla materia delle missioni internazionali di pace sono stati emanati numerosi decreti-legge, che hanno, di volta in volta, autorizzato la partecipazione italiana a nuove missioni militari internazionali ovvero prorogato i termini per ciascuna delle missioni internazionali in corso, generalmente per un periodo semestrale.

Nella legislatura in corso, sono stati adottati i decreti-legge:

-        22 settembre 2008, n. 147, recante disposizioni urgenti per assicurare la partecipazione italiana alla missione di vigilanza dell’Unione europea in Georgia e 29 settembre 2008, n. 150, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali per l'anno 2008. Durante il procedimento di conversione, i contenuti del secondo decreto sono stati trasfusi nel disegno di legge di conversione del primo. Si tratta della legge di conversione 20 novembre 2008, n. 183;

-        30 dicembre 2008, n. 209, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12;

-        1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini, il cui articolo 24, ai commi da 1 a 72, soppressi durante l’iter parlamentare, disponeva la proroga delle missioni internazionali. La proroga fino al 31 ottobre 2009 è stata poi disposta dalla legge 3 agosto 2009, n. 108;

-        4 novembre 2009, n. 152, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia;

-        1° gennaio 2010, n. 1, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa;

-        6 luglio 2010, n. 102, recante proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia.

Rispetto a quest’ultimo decreto, nel provvedimento in esame non sono state riprodotte alcune disposizioni non prive di profili problematici, che erano state oggetto di rilievi nel parere espresso dal Comitato per la legislazione il 13 luglio 2010 (a titolo esemplificativo, si segnalano l’articolo 2, comma 10 e l’articolo 3, commi 6, 7 e 8).

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Le Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa della Camera hanno avviato l’esame in sede referente delle proposte di legge C. 1213, C. 1820 e C. 2605, volte a introdurre una complessiva ed organica normativa di riferimento sul trattamento economico e giuridico del personale impegnato nelle missioni, nonché a disciplinare la procedura da adottare per l’invio dei militari all’estero. Ai fini dell’istruttoria legislativa su tali proposte di legge, le due Commissioni stanno procedendo ad un’indagine conoscitiva.

Le Commissioni riunite II Giustizia e IV Difesa del Senato hanno iniziato l’esame del disegno di legge governativo n. 2099, recante delega al Governo per l’emanazione del codice penale delle missioni militari all’estero, cui è stata abbinata la proposta di legge n. 335, recante delega al Governo per la riforma del codice penale militare di pace e introduzione dell’articolo 4-bis della legge 7 maggio 1981, n. 180, concernente l’ufficio militare di sorveglianza.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni recate dal decreto-legge nel complesso appaiono omogenee, essendo volte a prorogare la partecipazione di personale italiano alle missioni internazionali in corso di svolgimento e a disciplinarne gli specifici profili anche mediante rinvio a norme vigenti. Appaiono non strettamente riconducibili all’ambito del decreto (anche come definito nel titolo e nel preambolo) l’articolo 4, commi 31 e 32: il comma 31 prevede infatti l’integrazione per l’anno 2011 della dotazione finanziaria del Fondo per esigenze prioritarie del Ministero della difesa finalizzata alla celebrazione del 150° anniversario dell’unità d’Italia; il comma 32 consente la cessione a titolo gratuito alla Repubblica di Panama di quattro unità navali.

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

Il disegno di legge in esame, nell’autorizzare o prorogare la partecipazione italiana alle missioni internazionali in corso di svolgimento, reca numerosi rinvii alla legislazione vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti-legge in materia, in conseguenza della carenza – rilevata più volte dal Comitato per la legislazione in occasione dell’esame di analoghi decreti-legge, anche nella legislatura in corso (da ultimo nel parere sul decreto-legge n. 1/2010) - di una normativa unitaria che regolamenti i profili giuridico-economici delle missioni stesse. La medesima carenza viene segnalata nella relazione sull’analisi tecnico-normativa e nella relazione sull’analisi di impatto allegate al provvedimento in esame.

Si segnala in proposito che gli elementi essenziali della disciplina di carattere generale potrebbero rinvenirsi nella legge n. 108 del 2009, cui, ad esempio, si rinvia per alcuni aspetti in materia di personale; per la disciplina in materia penale il provvedimento in esame perpetua, invece, la lunga e complessa catena di rinvii normativi ai decreti-legge n. 152 del 2009 e n. 209 del 2008 che, a sua volta, contiene anche ulteriori rinvii al codice penale militare di pace ed alla peculiare disciplina in materia di missioni militari recata dal decreto-legge n. 421 del 2001.

 

Coordinamento con il codice dell’ordinamento militare

La relazione per l’analisi tecnico-normativa segnala che “nell’ambito delle disposizioni che disciplinano le missioni previste dal presente decreto sono previsti rinvii a disposizioni che, originariamente previste da fonti diverse, sono attualmente riprodotte nel codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e nel testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recanti il riassetto delle disposizioni legislative e regolamentari sull’ordinamento militare. I rinvii in parola, ai sensi dell’articolo 2115 del codice dell’ordinamento militare, debbono intendersi effettuati alle corrispondenti disposizioni dello stesso codice dell’ordinamento militare e del testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare”.

La relazione illustrativa indica nel dettaglio le disposizioni richiamate dalle norme cui fa rinvio il provvedimento in esame che sono confluite nel codice. A titolo puramente esemplificativo, l’articolo 5, comma 1, in materia di personale, rinvia alle disposizioni di cui all’articolo 3, commi da 1 a 9, della legge n. 108 del 2009. l’articolo 3, comma 6 di quest’ultima legge fa riferimento ai decreti legislativi 30 dicembre 1997, n. 490, e 5 ottobre 2000, n. 298, confluiti nel codice dell’ordinamento militare (articoli 1103, 1107, 1111, 1115, 1119, 1123, 1127, 1135, 1140, 1144, 1148, 1152, 1156, 1160, 1164, 1168, 1172, 1176, 1180, 1184, 1188, 1192, 1197, 1201, 1205, 1209, 1213, 1217,1221, 1225, 1230 e 1235).

L’articolo 5, comma 3 novella il codice, introducendovi il nuovo articolo 248-bis, in materia di aeromobili a pilotaggio remoto (APR) di peso inferiore ai 20 chilogrammi. Si tratta quindi di una disposizione a regime, opportunamente introdotta nel codice, che si applica agli APR utilizzati sia nelle missioni internazionali sia in territorio nazionale. Essa rimanda – in ordine ai criteri di impiego degli aeromobili ed alle modalità per il conseguimento della qualifica per la conduzione degli stessi – al regolamento: il riferimento è al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, che dovrà essere allo scopo integrato.

Si segnala, infine, che l’articolo 4, comma 31, nell’integrare per l’anno 2011 la dotazione finanziaria del Fondo per esigenze prioritarie del Ministero della difesa finalizzata alla celebrazione del 150° anniversario dell’unità d’Italia, richiama l’articolo 55, comma 5-septies, del decreto-legge n. 78/2010, che già integrava tale Fondo con risorse finalizzate alla medesima celebrazione. Il citatocomma 5-septies, a sua volta, si limita a rinviare all’articolo 60, comma 8-bis, del decreto-legge n. 112/2008. Quest’ultima disposizione è stata abrogata dall’articolo 2168, comma 1, n. 1071), del codice dell’ordinamento militare, nel quale è contestualmente refluita (articolo 620). Andrebbe quindi valutata l’opportunità di fare riferimento a quest’ultima disposizione del Codice.

 

Disposizioni in deroga

Alcune disposizioni recano deroghe alla legislazione vigente, individuate nella relazione sull’analisi tecnico-normativa. Sono rintracciabili le seguenti categorie di deroghe:

•  deroghe esplicite;

•  deroghe effettuate tramite il richiamo alla normativa vigente in materia di missioni militari, finalizzato al mantenimento anche per il periodo disciplinato dal provvedimento in esame delle deroghe da essa già previste per precedenti periodi;

•  deroghe implicite.

Si rammenta in proposito che l’articolo 13-bis della legge n. 400/1988,  introdotto dalla legge n. 69/2009, dispone tra l’altro (comma 1, lettera a) ) che il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede tra l’altro “a che ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate”. Il comma 2 del medesimo articolo precisa: “Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito”.

A titolo esemplificativo:

• deroghe esplicite sono contenute nell’articolo 2, comma 9 (all’articolo 181, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18) ed all’articolo 3, comma 2 (alle disposizioni di contabilità generale dello Stato);

• deroghe effettuate tramite il richiamo alla normativa vigente in materia di missioni militari sono contenute soprattutto negli articoli:

-          5, comma 1, che richiama l’articolo 3, commi da 1 a 9, della legge 3 agosto 2009, n. 108. Le disposizioni richiamate recano numerose deroghe in materia di trattamento del personale in missione;

-          6, che richiama l’articolo 5 del decreto-legge n. 209 del 2008, che prevede deroghe, tra l’altro, alle disposizioni sulla competenza territoriale dei tribunali militari, sulla procedura penale militare, al codice penale ed al codice di procedura penale;

-          7, in materia contabile, che tramite il rinvio all’articolo 5, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 152/2009 dispone in deroga alle norme di contabilità generale dello Stato ed all’articolo 3, comma 82, della legge n. 244/2007;

• alcune delle deroghe operate tramite rinvio a precedenti disposizioni sono implicite: a titolo esemplificativo, l’articolo 3, comma 8 della legge n. 108/2009 (richiamato dall’articolo 5, comma 1), prevedendo la possibilità del prolungamento della ferma dei volontari in ferma prefissata di un anno, deroga implicitamente all’articolo 11, comma 3, della legge 23 agosto 2004, n. 226, il quale prevede che il periodo di ferma possa essere prolungato solo in caso di partecipazione ai concorsi per il reclutamento dei volontari in ferma prefissata quadriennale.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Formulazione del testo

All’articolo 1, la rubrica si riferisce soltanto all’Afghanistan (“Iniziative in favore dell'Afghanistan”) mentre i commi 2, 3 e 5 riguardano anche il Pakistan.

 

L’articolo 1, comma 5 demanda al Ministero degli affari esteri l’identificazione delle “misure volte ad agevolare l'intervento di organizzazioni non governative che intendano operare in Pakistan e in Afghanistan per fini umanitari”, con formula che appare generica in relazione sia allo strumento da utilizzare per l’identificazione di tali misure sia alla loro natura.

 

L’articolo 2, comma 1 dispone la spesa di euro 10.500.000 nonché “la spesa di euro 1.000.000 per gli interventi previsti dalla legge 7 marzo 2001, n. 58, anche in altre aree e territori”. Tale disposizione consente quindi di realizzare gli interventi di sminamento umanitario e di bonifica di aree con residuati bellici esplosivi (di cui alla legge n. 58/2001) non soltanto nei Paesi destinatari delle iniziative di cooperazione previste dal comma in esame, ma anche in altri. La disposizione continua prevedendo che “nell’ambito del predetto stanziamento, il Ministro degli affari esteri, con proprio decreto, può destinare risorse, fino ad un massimo del 15 per cento, per iniziative di cooperazione in altre aree di crisi, per le quali emergano urgenti necessità di intervento, nel periodo di vigenza del presente decreto”. In proposito si osserva che:

-          non appare chiaro se le suddette risorse debbano essere rinvenute nell’ambito di quelle stanziate per lo sminamento, di quelle destinate agli interventi di cooperazione allo sviluppo, ovvero in entrambe;

-          si opera una sorta di delegificazione spuria, autorizzando il Ministro degli affari esteri ad utilizzare il 15 per cento dello stanziamento per altri scopi (iniziative di cooperazione allo sviluppo), diversi da quelli previsti dalla legge n. 58/2001 (che riguarda, come accennato, gli interventi di sminamento umanitario e la bonifica di aree con residuati bellici esplosivi). Si segnala in proposito che l’articolo 3 della citata legge n. 58/2001, demanda ad un decreto del Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, la definizione, tra l’altro, degli interventi prioritari.

 

All’articolo 2, comma 9, si fa riferimento, in due punti alle “sedi in Afghanistan, Iraq e Pakistan”; la relazione tecnica specifica che si tratta delle “sedi “diplomatico-consolari”.

 

All’articolo 4, i commi 17 e 18 autorizzano – rispettivamente – le spese per la stipulazione dei contratti di assicurazione e di trasporto e per sopperire ad esigenze di prima necessità della popolazione locale non soltanto per il periodo di riferimento del decreto ma per tutto l’anno solare 2011.

 

 

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File: Cl0100