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Il progetto di legge A.C. 3687 risulta dalla approvazione, il 29 luglio 2010, dell’A.S. 1905, presentato dal Governo e modificato durante l’esame parlamentare, che ha assorbito gli AA.S. 591, 874, 970, 1387, 1597.

La VII Commissione Cultura della Camera ha iniziato l’esame in sede referente del provvedimento il 15 settembre 2010, abbinando all’A.C. 3687 18 proposte di legge vertenti su materia analoga. Successivamente, nella seduta del 22 settembre 2010, la VII Commissione ha adottato come testo base per il seguito dell'esame il disegno di legge n. 3687 approvato dal Senato.

I principi ispiratori dell’intervento delineato sul sistema universitario fanno riferimento ai concetti di autonomia e responsabilità; valorizzazione del merito; combinazione di didattica e ricerca. Al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca  (MIUR) (articolo 1) fa capo la definizione di obiettivi e indirizzi strategici e di verifica dei risultati; la distribuzione delle risorse sarà coerente con gli obiettivi indicati e con la valutazione dei risultati: si tratta dei principi già indicati nelle Linee guida per l’università del 2008.

L’articolo 2 delinea indirizzi per la revisione degli statuti delle università statali riguardo a composizione, durata e funzioni degli organi, nonché organizzazione interna.

In particolare:

-   prevede un limite al mandato del rettore;

-   distingue le funzioni del Senato accademico - con competenza scientifica - e del Consiglio di amministrazione - con competenza gestionale;

-  sostituisce la figura del direttore amministrativo con quella del direttore generale;

-   stabilisce che i componenti del nucleo di valutazione devono essere in prevalenza esterni all’ateneo;

-   individua i dipartimenti quale luogo di raccordo fra ricerca e didattica e ne prevede la riorganizzazione, determinando, tra l’altro, il numero minimo di professori;

-   prevede la possibilità di istituire strutture di raccordo fra più dipartimenti.

Le università che hanno conseguito stabilità di bilancio e risultati di elevato livello possono sperimentare propri modelli organizzativi, sulla base di accordi di programma con il MIUR (articolo 1, comma 2). Anche gli istituti di istruzione universitaria ad ordinamento speciale adottano proprie modalità organizzative, fermi restando alcuni principi indicati per le università statali (articolo 2, comma 3).

Alle università farà capo la competenza disciplinare: a tale riguardo l’articolo 10 stabilisce che presso ciascuna università è costituito un collegio di disciplina, finora istituito a livello nazionale, nell’ambito del CUN.

L’articolo 5 reca una delega al Governo per l’adozione – nel termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge – di uno o più decreti legislativi, finalizzati alla riforma di differenti aspetti del sistema universitario. La finalità complessiva è individuata nel rilancio della qualità e dell’efficienza del sistema universitario, cui sono collegati 4 obiettivi. In particolare, il primo obiettivo (valorizzazione della qualità e dell’efficienza) si articola in tre subobiettivi, proponendo la valorizzazione:

della qualità e dell’efficienza delle università;

dei collegi universitari legalmente riconosciuti;

dei ricercatori.

I principi e criteri direttivi specifici per l’intervento sono così individuati (articolo 5, comma 3):

-   introduzione di un sistema di accreditamento delle sedi e dei corsi di studio e dottorato basato sull’utilizzo di specifici indicatori (definiti ex-ante dall’ANVUR) e di un sistema di valutazione periodica dell’efficienza e dei risultati conseguiti nell’ambito della didattica e della ricerca;

-   potenziamento del sistema di autovalutazione, da parte delle università, della qualità e dell’efficacia delle proprie attività;

-   previsione di meccanismi premiali nella distribuzione delle risorse pubbliche, in base ai risultati conseguiti e valutati;

- introduzione dell'accreditamento anche per i collegi universitari, come requisito per l’accesso ai finanziamenti;

-   revisione del trattamento economico dei ricercatori non confermati a tempo indeterminato, nel primo anno di attività;

I principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega finalizzata al raggiungimento del secondo obiettivo (revisione della disciplina di contabilità degli atenei) sono così individuati:

-   revisione della disciplina di contabilità degli atenei - che, in caso di dissesto finanziario, sono commissariati - e introduzione del costo standard di formazione per studente;

 - attribuzione di una quota del Fondo di finanziamento ordinario (FFO) sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei.

Per il conseguimento del terzo obiettivo (introduzione di un sistema di valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei) è previsto un solo principio e criterio direttivo, consistente nell’attribuzione di una quota non superiore al 10 per cento del FFO correlata alla valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei.

Il quarto obiettivo riguarda la revisione della normativa in materia di diritto allo studio e definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), anche con riferimento ai requisiti di merito ed economici.

Inoltre il provvedimento:

- dispone che gli atenei possano federarsi o fondersi tra loro - nonché con enti operanti nel campo della ricerca e dell’alta formazione, e con gli istituti tecnici superiori - per razionalizzare l’offerta formativa (articolo 3);

- istituisce un Fondo per il merito, volto alla promozione dell’eccellenza degli studenti universitari, daindividuare tramite prove nazionali e criteri nazionali standard (art. 4) e un Fondo di ateneo per la premialità di professori e ricercatori e, in alcune ipotesi, del personale tecnico-amministrativo (articolo 9);

- specifica ulteriormente le misure per la qualità del sistema universitario già previste dal decreto-legge n. 180 del 2008, che ha disposto la ripartizione di una quota del FFO in base alla qualità dell’offerta formativa, della ricerca e delle sedi didattiche (articolo 13). Analoghi criteri premiali vengono previsti per le università non statali con riferimento ai contributi loro concessi in base alla legge 243 del 1991 (articolo 12).

In materia di stato giuridico ed economico dei docenti e dei ricercatori di ruolo (articoli 6-8), il progetto in esame conferma che il regime di impegno di professori e ricercatori è a tempo pieno o definito e introduce un impegno orario figurativo pari a 1500 ore per il tempo pieno (750 in caso di tempo definito). Di tale monte ore, una quota deve essere riservata a compiti di didattica e di servizio agli studenti: si tratta di almeno 350 ore per i professori (250 in caso di tempo definito) e di un massimo di 350 ore (200 in caso di tempo definito) per i ricercatori. A tali attività si affiancano quelle di ricerca e di aggiornamento scientifico.

Sono disciplinate le incompatibilità e le attività consentite, nonché misure volte ad incentivare la mobilità interuniversitaria, a carico del FFO.

Il trattamento economico sarà revisionato con due regolamenti di delegificazione relativi, rispettivamente, a professori e ricercatori già in servizio, ovvero vincitori di concorsi già indetti, e professori e ricercatori assunti sulla base delle nuove regole.

Con riguardo al pensionamento, l’articolo 22 prevede che ai professori e ai ricercatori non si applicano le disposizioni sul biennio di prosecuzione del rapporto di lavoro recate dall’articolo 16 del decreto legislativo n. 503/1992, disponendo anche la decadenza dei provvedimenti già adottati dalle università, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i propri effetti.

In ordine al reclutamento si prevede:

-   per professori ordinari ed associati: il conseguimento di un'abilitazione scientifica nazionale quale requisito per l’accesso alle due fasce del ruolo. In una seconda fase, interviene la chiamata da parte degli atenei, attraverso selezioni indette dagli stessi e basate sulla valutazione di pubblicazioni e curriculum. Alle selezioni possono partecipare anche professori di prima e seconda fascia già in servizio e studiosi stabilmente impegnati all’estero in posizioni di pari livello (articoli 16 e 17). All’abilitazione è equiparata l’idoneità conseguita ai sensi della legge 210 del 1998, limitatamente al periodo di durata della stessa, ossia 3 anni decorrenti dall’accertamento della regolarità degli atti della commissione (articolo 25, comma 7). Inoltre, chi ha conseguito l’idoneità per i posti di professore associato e ordinario può essere ancora assunto per tali ruoli fino alla scadenza della durata dell’idoneità stessa, ossia 5 anni dal conseguimento (articolo 25, comma 3);

- per i ricercatori: il superamento di una selezione di ateneo riservata ai dottori di ricerca e a chi possiede il diploma di specializzazione medica che comporta la stipula di un contratto a tempo determinato articolato in due tipologie (articolo 21).

Le chiamate in servizio dei professori e la stipula dei contratti a tempo determinato dei ricercatori sono effettuate sulla base della programmazione triennale. Gli oneri finanziari possono essere a totale carico di soggetti pubblici e privati, sulla base di convenzioni. Una parte delle risorse deve essere vincolata alla chiamata di soggetti esterni all’ateneo (articolo 17).

Per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale, con apposito decreto saranno definiti i settori concorsuali (articolo 15).

Vi sono anche nuove norme inerenti la chiamata diretta di studiosi impegnati all'estero (articolo 25, comma 6) e il conferimento a studiosi stranieri di incarichi annuali rinnovabili, in esecuzione di accordi culturali internazionali che prevedono l’utilizzo reciproco di lettori(articolo 23).

Ulteriori disposizioni riguardano i contratti per attività di insegnamento (articolo 20) ed il conferimento diassegni di ricerca: per questi ultimi si modificano, tra l’altro, i requisiti per l’accesso e la durata e si applicano le disposizioni vigenti in materia di astensione obbligatoria per maternità e congedo per malattia (articoli 18 e 19).

In materia di finanziamenti alle università statali, oltre a quanto già evidenziato, si prevede di:

-   istituire, attraverso decreti legislativi, un apposito fondo di rotazione, distinto ed aggiuntivo rispetto alle risorse destinate al FFO, a garanzia del riequilibrio finanziario degli atenei (articolo 5);

-   attribuire, dal 2011, una quota pari almeno all’1,5% del FFO alle università che presentino un sottofinanziamentosuperiore al 5% rispetto al modello per la ripartizione teorica del Fondo (articolo 11);

-   incrementare la quota del FFO collegata al miglioramento della qualità in misura annua compresa fra lo 0,5% e il 2% del Fondo (articolo 13).

Ulteriori disposizioni recate dal progetto di legge, riguardano:

-   l’istituzione presso ogni università di un collegio di disciplina, composto da professori a tempo pieno e ricercatori a tempo indeterminato (articolo 10);

-   la destinazione di una quota non inferiore al 10% dei contributi di cui alla legge 243 del 1991, da incrementare progressivamente, in favore delle università non statali legalmente riconosciute (articolo 12);

-   i crediti formativi riferiti alle conoscenze e alle abilità professionali e alle altre conoscenze maturate in attività formative di livello post-secondario, il cui numero viene ridotto da 60 a 12, salvo deroghe motivate, escludendo comunque forme di riconoscimento attribuite collettivamente (articolo 14);

-   i soggetti abilitati a svolgere attività di ricerca presso le università (articolo 17, comma 5);

-   la sperimentazione triennale della tecnica di valutazione fra pari per la selezione dei progetti di ricerca finanziati a carico del Fondo sanitario nazionale e del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) (articolo 18);

- la possibilità di conferire a studiosi stranieri qualificati incarichi annuali rinnovabili per lo svolgimento di attività finalizzate alla diffusione della lingua e della cultura del Paese di origine e alla cooperazione internazionale (articolo 23);

- l’anagrafe nazionale degli studenti e dei laureati delle università (art. 24).

L’articolo 25, infine, reca norme finali e transitorie.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge già approvato dal Senato in prima lettura (A.S. 1905) e sottoposto all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo  16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente disposizioni di delega al Governo.L’articolo 5, infatti, conferisce una delega per la valorizzazione della qualità e dell’efficienza delle università (comma 3), per la revisione della disciplina di contabilità degli atenei (comma 4), per l’introduzione di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei (comma 5), per la revisione della normativa in materia di diritto allo studio e definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (comma 6).

Il disegno di legge presentato dal Governo al Senato è corredato sia della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), sia della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), redatte secondo i modelli stabiliti – rispettivamente – dalla direttiva del Presidente del Consiglio in data 10 settembre 2008 e dal regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nulla da rilevare.

 

Omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento reca un complesso organico di norme in materia organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, anche attraverso una composita disposizione di delega al Governo volta ad incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario.

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

Il provvedimento in esame reca un complesso provvedimento di riforma delle università, incidendo in un ambito normativo la cui disciplina si è andata stratificando nel corso dei decenni. Talora, il disegno di legge provvede alle opportune novelle ed abrogazioni; in altri casi procede per ulteriore stratificazione, senza novellare espressamente la normativa attualmente in vigore. Al fine di assicurare gli opportuni coordinamenti, si potrebbe valutare l’opportunità di delegare il Governo ad un complessivo riassetto della materia, attraverso la compilazione di un testo codicistico.

Nel presente paragrafo si dà conto, a titolo meramente esemplificativo, dei problemi attinenti al coordinamento.

L’articolo 2, comma 1, lettera q), nel dettare i “vincoli e criteri direttivi” cui devono attenersi le università nel disciplinare la propria organizzazione, prevede la “attribuzione al nucleo di valutazione della funzione di verifica della qualità e dell'efficacia dell'offerta didattica, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15”. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di specificare a cosa si intenda fare esattamente riferimento, anche in considerazione del fatto che il citato articolo 4 reca principi e criteri in materia di valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche e di azione collettiva, che hanno trovato parziale attuazione con i decreti legislativi n. 150/2009 e n. 198/2009.

L’articolo 2, comma 7 prevede la trasmissione dello statuto delle università “al Ministero che esercita il controllo previsto all’articolo 6 della legge 9 maggio 1989, n. 168, entro centoventi giorni dalla ricezione dello stesso”. Il comma 9 del citato articolo 6 già stabilisce che gli statuti ed i regolamenti di ateneo “sono trasmessi al Ministro che, entro il termine perentorio di sessanta giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame”.

L’articolo 4, comma 9 introduce un beneficio fiscale in favore delle persone fisiche che effettuano erogazioni liberali in denaro in favore del fondo per il merito, novellando l’art. 10 del testo unico delle imposte sui redditi (DPR n. 917 del 1986 - (TUIR) al fine di includere tra gli oneri deducibili dal reddito imponibile ai fini IRPEF anche le somme versate nel predetto fondo. Andrebbe valutata l’opportunità di specificare che ci si intende riferire al Fondo per il merito degli studenti universitari.

L’articolo 7, comma 1 dispone formalmente in deroga all'articolo 17 del decreto legislativo di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382. In realtà, sembra recare una nuova disciplina in materia di aspettativa dei professori universitari, che si sovrappone, in assenza degli opportuni coordinamenti, a quella oggi vigente.

L’articolo 9 istituisce “un Fondo di ateneo per la premialità di professori e ricercatori in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 16, della legge 4 novembre 2005, n. 230”. Quest’ultima disposizione, al quarto periodo, limita la premialità ai “professori a tempo pieno”.

L’articolo 18 demanda ad un DPCM l’applicazione, per un periodo sperimentale di tre anni, del “ principio della tecnica di valutazione tra pari”. Tale tecnica di valutazione risulta già presente nell’ordinamento, per la valutazione di progetti di ricerca sanitaria presentati da ricercatori di età inferiore ai quaranta anni, prevista dalle leggi finanziarie per il 2007 ed il 2008, rispettivamente a decorrere dal 2007 e dal 2008 (articolo 1, comma 814 della legge n. 296/2006 e articolo 2, comma 313 della legge n. 244/2007). Il recente regolamento di cui al DPR n. 76/2010 ne prevede l’utilizzo nella valutazione, da parte dell’ANVUR, della qualità dei prodotti di ricerca (articolo 3, comma 2, lettera b) ). Il comma 1, terzo periodo dell’articolo in esame fa salvi “nel rispetto, ove possibile, del principio della tecnica di valutazione tra pari, i vincoli già previsti di destinazione di quote dei suddetti stanziamenti in favore di determinati settori, ambiti di soggetti o finalità”. Il periodo in esame non sembrerebbe aggiungere riferimenti ulteriori rispetto a quelli già espressamente indicati nel secondo periodo (che richiama le disposizioni delle due leggi finanziarie già citate).

L’articolo 22 esclude in maniera non testuale i professori ed i ricercatori universitari dall’ambito di applicazione dell’articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, in materia di collocamento a riposo.

L’articolo 25, comma 5, in materia di determinazione dei posti disponibili nei corsi di laurea in medicina, sembra sovrapporsi, senza gli opportuni coordinamenti, a quella recata dalla legge n. 264/1999.

L’articolo 25, comma 7 – che si riferisce al procedimento di chiamata dei professori –richiama l’articolo 1, comma 1, lettera g) della legge n. 210 del 1998, in luogo dell’articolo 2 della medesima legge, di cui è tuttavia disposta l’abrogazione dall’articolo 1, comma 22, della legge n. 230 del 2005, con decorrenza dall’entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi della delega ivi conferita, in base alla quale è stato adottato il decreto legislativo n. 164 del 2006; al riguardo si evidenzia anche che “relativamente al reclutamento dei ricercatori l'abrogazione degli articoli 1 e 2 della legge n. 210 del 1998 decorre dal 30 settembre 2013” (articolo 1, comma 22, della citata legge n. 230).

Disposizioni in deroga

L’articolo 1, comma 2 autorizza implicitamente le università ad organizzarsi in deroga a quanto previsto dall’articolo 2, senza precisare la latitudine della deroga medesima.

L’articolo 6, comma 7 configura una deroga, dagli incerti confini, al regime di incompatibilità “con l’esercizio del commercio e dell’industria” da parte dei professori  e ricercatori universitari sancito dalla medesima disposizione.

L’articolo 7, comma 1, in materia di mobilità dei professori e dei ricercatori, come già accennato nel paragrafo relativo al coordinamento con le disposizioni vigenti, è formulato in termini di deroga all'articolo 17 del decreto legislativo di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, ma sembra in realtà sovrapporsi alla disposizione citata.

Richiami normativi

L’articolo 2, comma 2, lettera h) richiama quanto previsto in materia di rappresentanze elettive degli studenti negli organi collegiali delle università dal decreto-legge 21 aprile 1995, n. 120. il riferimento esatto è al’articolo 6, comma 1.

L’articolo 2, comma 1, lettera n) prevede la attribuzione al direttore generale anche “dei compiti, in quanto compatibili, di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

L’articolo 6, comma 12 e l’articolo 8, comma 1 richiamano il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 senza indicare la relativa legge di conversione (legge 30 luglio 2010, n. 122), approvata successivamente all’approvazione da parte del Senato del disegno di legge in esame.

L’articolo 10, comma 3 richiama genericamente la normativa vigente in materia di procedimento davanti al collegio di disciplina. Nel caso di specie, si tratta di una disciplina oggetto di numerose stratificazioni: andrebbe quindi valutata l’opportunità di richiamare espressamente le disposizioni cui ci si intende riferire.

L’articolo 19, comma 5 richiama “l’articolo 1, comma 788, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni”: la disposizione citata non risulta sia stata oggetto di modifiche successive.

L’articolo 25, comma 7 richiama l’articolo 1 in luogo dell’articolo 2 della legge 3 luglio 1998, n. 210.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Disposizione di delega

L’articolo 5 reca disposizioni di delega al Governo  in materia di interventi per la qualità e l'efficienza del sistema universitario.

In particolare, il comma 4 detta i principi e criteri direttivi per la revisione della disciplina concernente la contabilità degli atenei. La lettera a) dispone che il decreto legislativo emanato in forza della delega di cui al comma in esame introduca la “contabilità economico-patrimoniale e analitica e del bilancio consolidato di ateneo sulla base di princìpi contabili e schemi di bilancio stabiliti e aggiornati dal Ministero, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), in conformità alla normativa vigente e in coerenza con i princìpi e criteri direttivi stabiliti dall'articolo 2, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196”, ed estenda “ai  dipartimenti e ai centri autonomi di spesa universitari” il sistema di tesoreria unica mista vigente. Sembrerebbe, dal tenore letterale della disposizione, che il decreto legislativo possa limitarsi a prevedere  l’introduzione di tale tipo di contabilità e l’estensione ai dipartimenti del sistema di tesoreria unica mista, ribadendo in sostanza quanto già previsto dalla norma di delega, dal momento che i principi contabili e gli schemi di bilancio sono stabiliti ed aggiornati dal Ministero dell’università, di concerto con il Ministero dell’economia (presumibilmente con decreti ministeriali). Alla lettera f), si prevede da un lato la “introduzione del costo standard unitario di formazione per studente in corso” e dall’altro la  “individuazione degli indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard unitario”: dal tenore letterale della norma, sembrerebbe che il decreto legislativo non debba quantificare il costo standard, limitandosi ad individuare gli indici da utilizzare per la sua quantificazione, che non appare però chiaro a quale soggetto competa. La lettera m) reca la “previsione che gli eventuali maggiori oneri derivanti dall'attuazione della lettera l) del presente comma siano quantificati e coperti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196”. La disposizione richiamata stabilisce, al terzo periodo (cui sembrerebbe si intenda fare riferimento) che “I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie”. La lettera in esame non sembrerebbe quindi costituire un autonomo principio di delega, quanto semplicemente richiamare modalità procedurali per la quantificazione e la copertura dei maggiori oneri recati dall’emanando decreto legislativo.

Con riguardo al comma 7, che prevede che essa venga esercitata previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, si rammenta che nel parere sul disegno di legge C. 2031, recante delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti, il Comitato per la legislazione, nella seduta del 4 febbraio 2009, formulò la seguente osservazione: “all'articolo 1, comma 2 - che disciplina il procedimento di adozione dei decreti legislativi attuativi delle deleghe previste dalla legge, prevedendo in particolare, «relativamente all'attuazione delle disposizioni di cui agli articoli 2, comma 2, lettera a), 3, 4 e 5», la previa intesa in sede di Conferenza unificata - dovrebbe verificarsi l'opportunità di chiarire la natura dell'intesa e gli effetti della sua eventuale mancanza sull'esercizio della delega, al fine di evitare dubbi interpretativi che potrebbero ingenerarsi tenendo conto che in analoghi precedenti piuttosto recenti la delega non è stata esercitata (articolo 24, comma 2, della legge n. 328 del 2000; articolo 1, comma 2, della legge n. 53 del 2003; articolo 6 della legge n. 56 del 2005) ovvero è stata esercitata sulla base del parere, in luogo dell'intesa, della Conferenza unificata (articolo 6 della legge n. 171 del 2005) o addirittura è stata esercitata anche in presenza di un esplicito diniego di intesa sul provvedimento (alla delega di cui all'articolo 4 della citata legge n. 53 del 2003, in materia di alternanza scuola-lavoro, è stata data attuazione con il decreto legislativo n. 77 del 2005, il cui preambolo dà conto della «mancata intesa»); peraltro, la previaintesa prevista, finalizzata ad una stesura di un testo condiviso tra Governo statale e Giunte regionali,rende potenzialmente meno incisivo il successivo parere reso dalle competenti Commissioni parlamentari”. Analoghi rilievi sono stati formulati dal Comitato in successive occasioni, nelle quali è stato anche formulato l’invito aprecisare se in caso di mancato raggiungimento dell’intesa operi il meccanismo di cui all’articolo 3, comma 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997, in base al quale: “Quando un'intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in cui l'oggetto è posto all'ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata”. Considerazioni in parte analoghe sono presenti, in particolare, nel parere sul disegno di legge  C. 2105, poi legge 5 maggio 2009, n. 42. Sulla base delle previsioni di tale legge sono stati per ora emanati due decreti legislativi:

-        il decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, recante attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, dà conto, nelle premesse, del mancato raggiungimento dell’intesa in sede di Conferenza unificata e del parere favorevole della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali (non previsto dalla legge, che prevede l’intesa);

-        il decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156, Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale, dà conto nelle premesse dell’intesa sancita in sede di Conferenza unificata. Nella relazione trasmessa alle Camere dal Ministro per i rapporti con il Parlamento in data 20 settembre 2010, ai sensi dell’articolo 2, comma 4, della legge n. 42/2009 (“Il Governo, qualora, anche a seguito dell’espressione dei pareri parlamentari, non intenda conformarsi all’intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dall’intesa”), si dà conto delle motivazioni che hanno indotto il Governo a “non potere dare completamente seguito a detta intesa, reputando necessario recepire i pareri espressi dagli organi parlamentari coinvolti nel procedimento di approvazione del decreto sull’ordinamento transitorio di Roma capitale”.

Autorizzazioni alla delegificazione

L’articolo 8 autorizza il Governo ad adottare due regolamenti di delegificazione per la revisione del trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari. Il comma 4 specifica che i regolamenti sono adottati “previo parere delle Commissioni parlamentari competenti”. Tale disposizione ripete quanto già previsto in via generale dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988,  che attribuisce 30 giorni alle Commissioni parlamentari per l’espressione del parere.

Si segnala inoltre che il citato articolo 17, comma 2 della legge n. 400 stabilisce che le leggi volte ad autorizzare il Governo alla delegificazione “dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari”; la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (paragrafo 3) raccomanda che sia la norma di autorizzazione ad indicare “espressamente le disposizioni abrogate” con “effetto dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari”.

Il comma 2 dell’articolo 8 in esame procede in effetti all’abrogazione del comma 3 dell’articolo 3-ter del decreto-legge n. 180/2009, con effetti immediati, senza quindi vincolarne l’efficacia all’entrata in vigore della nuova disciplina delegificata. Peraltro, l’abrogazione immediata di tale norma – che dispone che “La mancata effettuazione di pubblicazioni scientifiche nel biennio precedente comporta la diminuzione della metà dello scatto biennale” – sembrerebbe andare in controtendenza rispetto allo spirito complessivo della riforma, improntata a criteri meritocratici.

L’articolo 16 reca una ulteriore autorizzazione alla delegificazione, con riguardo alla “abilitazione scientifica nazionale”, istituita dal comma 1 del medesimo articolo. Il nuovo sistema si sostituisce integralmente alle procedure di reclutamento attualmente previste, in particolare, dal decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 164, che infatti viene integralmente abrogato dall’articolo 25, comma 9, “dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di cui all’articolo 16, comma 2”. In presenza di una pluralità di regolamenti (consentita dalla norma di autorizzazione), resterebbe indeterminata la decorrenza dell’abrogazione.

Si segnala inoltre che, istituendosi, come già segnalato, un nuovo sistema di reclutamento, imperniato sul nuovo istituto della abilitazione scientifica nazionale, non sembrerebbe necessaria alcuna forma di delegificazione. Il caso in esame sembra infatti ricadere nella fattispecie di cui al comma 1 del citato articolo 17 della legge n. 400/1988, il quale recita:

“1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:

a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari;

b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;

c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge”.

Si segnala infine, comunque, che il comma 2 fa riferimento ai “criteri” di cui al comma 3 in luogo delle “norme generali regolatrici della materia”.

Altri adempimenti

In sei casi viene specificata la natura non regolamentare dei decreti del Ministro o del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca di cui si prevede l’emanazione (articolo 1, comma 2; articolo 4, commi 3, 4 e 8; articolo 15, comma 1; articolo 16, comma 3, lettera f) ).

In particolare, l’articolo 4, comma 3 demanda ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, del’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia  e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni, la disciplina dei criteri e delle modalità di attuazione del medesimo articolo, che concerne l’istituzione e l’erogazione del Fondo  per il merito. Andrebbe in proposito valutata la congruità dello strumento indicato.

Coordinamento interno

All’articolo 2, comma 1, dedicato agli organi delle università:

• la lettera a) non indica tra gli organi delle università il direttore generale, cui è dedicata la lettera n). La relazione illustrativa del disegno di legge S. 1905 lo qualifica ”organo di gestione”.

• alla lettera h), andrebbe valutata l’opportunità di richiamare la competenza del consiglio di amministrazione ad approvare non soltanto la proposta di chiamata da parte del dipartimento di cui all’articolo 17, comma 1, lettera d) (professori ordinari ed associati), ma anche quella di cui all’articolo 21, comma 1, lettera d) (ricercatori a tempo determinato);

• ai sensi della lettera i), il rettore è componente di diritto del consiglio di amministrazione; la lettera r) ne richiama esclusivamente la partecipazione al Senato accademico..

All’articolo 2, comma 2, riguardante l’articolazione interna delle università:

• la lettera e) richiama “le funzioni di cui alle lettere a), b) e c): la lettera b) non tratta delle funzioni;

• il criterio direttivo di cui alla lettera l), in materia di rafforzamento dell’internazionalizzazione, non sembra afferire strettamente all’articolazione interna delle università.

Al medesimo articolo 2, il comma 3, concernente gli istituti di istruzione universitaria ad ordinamento speciale non specifica, a differenza del comma 2, che si riferisce unicamente alle università statali. Tra gli istituti superiori ad ordinamento speciale figura anche l’università per stranieri “Dante Alighieri” di Reggio Calabria, che risulta essere non statale. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se ci si intenda riferire anche a tale ultimo istituto.

Sempre all’articolo 2, al comma 5, andrebbe valutata l’opportunità di:

- sostituire, al primo periodo, le parole “quindici componenti, tra i quali” con le parole “quindici componenti, di cui”,poiché i membri indicati rappresentano la totalità e non una parte dell’organo;

- chiarire se l’ultimo periodo si riferisca solo allo statuto adottato in sede di prima applicazione, come la collocazione testuale lascia intendere. In caso affermativo, andrebbe valutata la necessità di chiarire a chi spetti adottare, a regime, le eventuali modifiche successive dello stesso statuto.

L’articolo 5, comma 3, lettera f) indica tra i principi e criteri direttivi della delega al Governo la “revisione del trattamento economico dei ricercatori non confermati a tempo indeterminato”; l’articolo 8 demanda la revisione del trattamento economico dei professori e dei ricercatori a regolamenti di delegificazione.

 

All’articolo 17, comma 1, lettera c), andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se ci si intenda riferire a tutti i soggetti indicati nella lettera b) (inclusi quindi i professori universitari già in servizio) ovvero soltanto agli “studiosi”, come indicato nel testo.

Nell’ambito del citato articolo 17, rubricato “Chiamata dei professori”, i commi 5 e 6 riguardano il tema ulteriore della partecipazione a gruppi e progetti di ricerca.

All’articolo 19, comma 4, l’alinea fa riferimento ai “soggetti di cui al comma 1” (categoria che include università, istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione, nonché l’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile e l’Agenzia spaziale italiana), mentre le lettere a) e b) si riferiscono esclusivamente agli atenei.

 

Nel provvedimento si alternano le identiche espressioni atenei/università, “professori ordinari/“professori di prima fascia” e “professori associati”/“professori di seconda fascia”.

Formulazione del testo

All’articolo 1, comma 5, si prevede la definizione di accordi di programma tra le singole università o aggregazioni delle stesse ed il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, volti a favorire la competitività delle “università svantaggiate”. Si tratta di una espressione che ricorre per la prima volta nell’ordinamento ed andrebbe quindi specificata, definendo cosa si intenda per università svantaggiate.

All’articolo 2, comma 1, lettera c), sembrerebbe dal tenore letterale del testo che il rettore possa essere eletto tra i professori ordinari in servizio presso tutte le università italiane.

L’articolo 7, comma 4 stabilisce che “In caso di cambiamento di sede, i professori, i ricercatori di ruolo e i ricercatori a tempo determinato responsabili di progetti di ricerca finanziati da soggetti diversi dall'università di appartenenza conservano la titolarità dei progetti e dei relativi finanziamenti, ove scientificamente possibile e con l'accordo del committente di ricerca”.

L’articolo 12, comma 1 fa riferimento a “progressivi incrementi negli anni successivi” senza indicare l’anno dal quale acquista efficacia la nuova disciplina della distribuzione del contributo statale tra le università non statali ivi prevista.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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