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Il decreto in esame si compone di cinque articoli contenenti disposizioni riguardanti quattro distinti ambiti di intervento: quello tributario, con il contrasto alle frodi fiscali e la razionalizzazione della riscossione tributaria; il servizio di taxi; il sostegno della domanda in particolari settori produttivi; la semplificazione in materia edilizia.

 

In particolare, l’articolo 1 reca disposizioni in materia di contrasto delle frodi fiscali e finanziarie internazionali e nazionali.

 

L’articolo 2 è finalizzato a rafforzare l’amministrazione finanziaria e ad assicurare l’effettività del recupero di imposte italiane all’estero e di altre entrate, nonché ad adeguare l’ordinamento nazionale a quello comunitario. Fa eccezione il comma 3, relativo al servizio di taxi.

 

L’articolo 3 introduce norme volte alla deflazione del contenzioso tributario, nell’ottica di razionalizzazione della riscossione.

 

L’articolo 4 reca interventi a sostegno della domanda in alcuni settori produttivi in crisi, in particolare attraverso l’istituzione di un Fondo con una dotazione di 300 milioni di euro per il 2010. La definizione delle modalità di erogazione, mediante contributi, delle risorse del Fondo è demandata ad un decreto interministeriale da adottare entro dieci giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge.

 

L’articolo 5 è volto a semplificare le procedure relative ad alcuni interventi edilizi, prevedendo che essi non siano più realizzabili con la denuncia di inizio attività (DIA), ma senza alcun titolo abilitativo e rientranti, pertanto, nell’attività edilizia libera.

 

L’articolo 6 dispone l’immediata entrata in vigore del provvedimento.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

 

Il disegno di legge non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il provvedimento in esame reca quattro distinti ambiti di intervento:

• quello tributario, con il contrasto alle frodi fiscali e la razionalizzazione della riscossione tributaria, per il quale si possono richiamare due tipologie di decreti-legge: 1. il decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 reca misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria; 2. disposizioni analoghe sono presenti in diversi decreti-legge che, negli ultimi anni, hanno accompagnato la manovra finanziaria: si rammenta, tra gli altri, il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria;

• il servizio taxi, in ordine al quale l’articolo 2, comma 3 fa seguito alla disciplina recata dall’articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 ed alla sospensione dell’efficacia di tale ultime disposizioni operata dall’articolo 7-bis del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, prorogata al 31 marzo 2010, da ultimo, dall’articolo 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194.

• il sostegno della domanda in particolari settori, attraverso l’incentivazione degli acquisti, per il quale si possono richiamare alcuni dei decreti-legge finalizzati a fronteggiare la particolare situazione economico-finanziaria determinatasi negli ultimi tempi su scala mondiale. Si rammenta, in particolare, il decreto-legge 5 febbraio 2009, n. 5, recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi;

• le misure di semplificazione in materia edilizia: il precedente più immediato è rinvenibile nell’articolo 34-quinquies del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, introdotto durante l’iter di conversione e recante disposizioni di semplificazione in materia edilizia.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Nulla da rilevare.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il titolo ed il preambolo del provvedimento si riferiscono a tre distinti ambiti di intervento: tributario, con il contrasto alle frodi fiscali e la razionalizzazione della riscossione tributaria; la destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un fondo per incentivi; il sostegno della domanda in particolari settori produttivi (ambito nel quale potrebbe forse includersi  la semplificazione amministrativa in materia edilizia). L’articolo 2, comma 3 riguarda un tema ulteriore (non richiamato né nel titolo del provvedimento, né nella rubrica dell’articolo), attinente al servizio di taxi; l’articolo 4 comma 7, volto alla revoca del finanziamento statale previsto per l’opera “Sistema di trasporto rapido di massa a guida vincolata per la città di Parma”, appare funzionale al recupero di risorse necessarie per il sostegno della domanda in alcuni settori produttivi.

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

 

Incidenza su fonti secondarie

L’articolo 5, comma 2 riduce a trenta giorni il termine per il certificato di prevenzione incendi previsto dall’articolo 2, comma 2, primo periodo del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1998, n. 37, limitatamente alle attività edilizie previste dall’articolo 6 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, come sostituito dal comma 1 del medesimo articolo 5 e quindi, anche, limitatamente alle Regioni in cui tale disposizione si applica.

 

 

 

Coordinamento con disposizioni vigenti

Talune disposizioni del decreto-legge intervengono sull’ordinamento incidendo, senza operare gli opportuni coordinamenti, sulla normativa vigente. A titolo esemplificativo:

• l’articolo 1, comma 4 modifica in maniera non testuale i contenuti della comunicazione unica per la nascita dell’impresa, esplicitando che essa è obbligatoria anche in caso di modifica degli atti costitutivi per trasferimento all’estero della sede sociale (l’articolo 9, comma 5 del decreto-legge n. 7/2007 fa generico riferimento alle modifiche dell’attività d’impresa). Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di riformulare la disposizione in esame in termini di novella al citato articolo 9 del decreto-legge n. 7/2007, anche al fine di chiarire che la comunicazione va presentata al solo ufficio del registro delle imprese, che a sua volta provvede a trasmetterla alle altre amministrazioni interessate (la disposizione in esame richiama l’Agenzia delle entrate, l’Istituto nazionale per la previdenza sociale e l’INAIL);

• l’articolo 1, comma 5 muta in maniera non testuale, con esclusivo riguardo all’IPSEMA, l’ordine della prelazione nel concorso di crediti aventi privilegio generale o speciale sulla medesima cosa disposto dall’articolo 2778 del codice civile;

• l’articolo 2, comma 3 interviene su una materia già oggetto, in tempi recenti, di provvedimenti d’urgenza. In particolare, l’articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge n. 207/2008 ha dettato una nuova disciplina, la cui efficacia, “nelle more della ridefinizione della disciplina dettata dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21”, è stata sospesa dall’articolo 7-bis del decreto-legge n. 5/2009, poi modificato da ulteriori decreti-legge e, in particolare, prorogato al 31 marzo 2010, da ultimo, dall’articolo 5, comma 3, del decreto-legge n. 194/2009, convertito, con modificazioni, dalla recente legge 26 febbraio 2010, n. 25. Per effetto dei provvedimenti ora richiamati, la nuova disciplina recata dal decreto-legge n. 207/2008, la cui efficacia è stata sospesa fino al 31 marzo 2010, si applica dal 1° aprile. La disposizione in esame prevede ora, “ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui alla legge 15 gennaio 1992, n. 15”, l’adozione di un decreto interministeriale, previa intesa con la Conferenza unificata, che dovrebbe anche definire “gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei comuni, dei titoli autorizzativi”. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di chiarire in quale rapporto con la citata normativa primaria andrebbe a porsi tale decreto interministeriale;

• l’articolo 3, comma 2 modifica in maniera non testuale l’articolo 68 del decreto legislativo n. 546/1992;

• l’articolo 3, comma 3 amplia in maniera non testuale l’ambito di intervento del decreto-legge n. 347/2003, in ordine alla ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza, e modifica in maniera non testuale l’articolo 53, comma 3 del decreto legislativo n. 446/1997, in materia di requisiti per l’iscrizione all’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni;

• l’articolo 4, comma 5 indica in maniera non testuale nuove finalità per il fondo per la finanza d’impresa di cui all’articolo 1, comma 847 della legge n. 296/2006.

 

 

L’articolo 1, comma 3, con riguardo all’omissione delle comunicazioni di cui al comma 1 del medesimo articolo, dispone l’applicazione della sanzione di cui all’articolo 11 del decreto legislativo n. 471/1997, elevata al doppio. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di:

a)       chiarire a quale sanzione si intenda fare riferimento, dal momento che il citato articolo 11  prevede diverse sanzioni;

b)       esplicitare che l’elevazione al doppio della sanzione riguarda sia il valore minimo sia il limite massimo.

 

 

All’articolo 3, comma 1: la lettera a) novella il decreto legislativo n. 546/1992; la lettera b) novella sia il decreto n. 546 (che viene richiamato come “predetto decreto legislativo”) sia il decreto legislativo n. 218/1997; la lettera c) abroga il comma 2 dell’articolo 52 del “predetto decreto legislativo”, intendendo il decreto legislativo n. 546/1992, che potrebbe essere espressamente richiamato.

 

 

Coordinamento con la legislazione regionale

Come già accennato, l’articolo 2, comma 3prevede l’adozione di un decreto interministeriale, previa intesa con la Conferenza unificata, che dovrebbe anche definire “gli indirizzi generali per l’attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei comuni, dei titoli autorizzativi”.

L’articolo 5, comma 1 sostituisce l’articolo 6 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al DPR n. 380/2001. Il nuovo testo dell’articolo 6 conferma – analogamente al testo vigente - che l’attività edilizia libera dovrà rispettare sia le disposizioni più restrittive previste dalle leggi regionali e dagli strumenti urbanistici comunali, sia le altre normative di settore, indicandole nel dettaglio - sempre rispetto al testo vigente: le norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico e sanitarie, quelle relative all’efficienza energetica e quelle del decreto legislativo n. 42 del 2004.

Si ricorda in proposito che la disciplina vigente in merito alla liberalizzazione dei lavori di manutenzione straordinaria varia da regione a regione: alcune di esse hanno già ampliato gli interventi soggetti ad attività edilizia libera, altre si sono dotate di norme più restrittive, altre ancora applicano le disposizioni del testo unico dell’edilizia.

Qualora la norma regionale contenga disposizioni più restrittive, queste ultime dovrebbero prevalere sulle norme statali, rendendo possibile la semplificazione edilizia unicamente in quelle regioni che hanno già ampliato la casistica di interventi sottoposti ad attività edilizia libera.

Inoltre, laddove una singola regione volesse adeguarsi alla normativa statale, occorrerebbe comunque modificare la legge regionale che individua gli interventi considerati come attività libera.

Occorre inoltre tenere conto di eventuali prescrizioni dei piani regolatori e dei regolamenti edilizi comunali che dovranno essere osservati anche se in contrasto con le disposizioni del decreto legge.

 

Richiami normativi

Talune disposizioni operano un generico coordinamento alla cornice comunitaria. A titolo esemplificativo, l’articolo 1, comma 1 richiama le “nuove regole europee sulla fatturazione elettronica”; l’articolo 2, comma 2 richiama “il pieno rispetto dei principi comunitari sulla concorrenza in materia di concessioni pubbliche statali generatrici di entrate erariali”.

L’articolo 2, comma 1, alinea richiama la “direttiva Ecofin”: si tratta della proposta n. 5531/10, elaborata dall’Ecofin nel corso della riunione del 19 gennaio 2010econfluita nella direttiva 2010/24/UE del Consiglio del 16 marzo 2010, cui occorrerebbe fare riferimento.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Adempimenti

Il decreto in esame prevede 12 distinti adempimenti: tre decreti ministeriali di natura non regolamentare; cinque ulteriori decreti ministeriali, cui si aggiungono gli eventuali decreti di nomina di commissari delle società di riscossione delle entrate degli enti locali (articolo 3, comma 3); tre adempimenti dirigenziali (articolo 1, comma 6, che fa riferimento – con espressione che andrebbe chiarita – a “provvedimenti dirigenziali generali adottati d’intesa [tra di loro, come indicato nella relazione illustrativa]”; articolo 2, comma 1 e articolo 4, comma 4, che si riferiscono a provvedimenti del Direttore dell’Agenzia delle entrate). In particolare:

-        l’articolo 1, comma 2 opera una sorta di delegificazione spuria, autorizzando il Ministro dell’economia e delle finanze, con proprio decreto di natura non regolamentare, a modificare – in senso sia restrittivo sia estensivo – il campo di applicazione del comma 1;

-        l’articolo 4, comma 1 demanda ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, la determinazione “delle modalità di erogazione mediante contributi delle risorse del fondo [per interventi a sostegno della domanda in particolari settori, previsto dal medesimo comma 1], prevedendo la possibilità di avvalersi a tal fine, con oneri a carico del fondo, della collaborazione di organismi esterni alla pubblica amministrazione, nonché ogni ulteriore disposizione applicativa”.

In proposito, si segnala che il Comitato per la legislazione, nei propri pareri, ha sempre prestato attenzione alla congruità degli strumenti normativi prescelti, con specifico riguardo ai decreti di natura non regolamentare. In particolare, due sono i profili di interesse del Comitato:

-          la individuazione con legge di criteri utili all’adozione dei successivi provvedimenti ministeriali;

-          il coinvolgimento delle Commissioni parlamentari nella procedura di adozione di tali decreti.

Il primo profilo emerge nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge 1^o gennaio 2010, n. 1, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa (C.3097). il Comitato, nella seduta del 19 gennaio 2010, ha formulato una osservazione nella quale ha invitato le Commissioni di merito a valutare  “l'opportunità di accompagnare questo passaggio dalla norma primaria a strumenti giuridici di rango subordinato con la formulazione di criteri e parametri di incremento prestabiliti, attualmente del tutto assenti”. Il secondo profilo è sottolineato in numerosi pareri. A titolo esemplificativo, si segnalano quelli sui seguenti decreti-legge: n. 143/2008 (C. 1772); n. 155 e n. 157 del 2008 (C. 1762 e C. 1774); n. 195/2009 (C. 3196-A).

 

 

Formulazione del testo

Il decreto in esame si caratterizza per la presenza di numerose espressioni finalizzate ad esplicitare le finalità delle singole disposizioni o comunque a chiarirne la necessità. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti:

• all’articolo 1: il comma 1 (“Per contrastare l’evasione fiscale operata” con determinati sistemi); il comma 3, secondo periodo (“Nella stessa logica non si applica l’articolo 12 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472”); il comma 4 (“Ai fini del contrasto degli illeciti fiscali internazionali”); il comma 6 (“Al fine di contrastare fenomeni di utilizzo illegittimo dei crediti d’imposta e per accelerare le procedure di recupero nei casi di utilizzo illegittimo dei credi d’imposta agevolativi la cui fruizione è autorizzata da amministrazioni ed enti pubblici, anche territoriali”;

• all’articolo 2: il comma 1, lettera b) (“le nuove disposizioni in materia di notificazione operano simmetricamente ai fini della riscossione e, conseguentemente, al quinto comma dell’articolo 26 del decreto del presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602” viene operata una modifica); il comma 2 (“Per garantire il pieno rispetto dei principi comunitari sulla concorrenza in materia di concessioni pubbliche statali generatrici di entrate erariali”);

• all’articolo 3: il comma 1, alinea (“Al fine di potenziare il contrasto all’evasione concentrando e razionalizzando le risorse dell’Amministrazione finanziaria, si dispone quanto segue per deflazionare e semplificare il contenzioso tributario in essere e accelerarne la riscossione”) e lettera b) (che interviene sul decreto legislativo n. 546/1992 “e, coerentemente,” anche sul decreto legislativo n. 218/1997).

Altre espressioni sono riconducibili ad un sofisticato linguaggio tecnico. Per esempio, nel titolo ed all’articolo 1, comma 1, si fa riferimento alla “evasione fiscale operata nella forma dei così detti “caroselli” e “cartiere”.

 

 

Disposizioni con efficacia retroattiva

L’articolo 2, comma 2 reca una norma con efficacia retroattiva, là dove prevede che ogni diverso provvedimento di assenso amministrativo di pratiche e rapporti non precedentemente previsti in forma espressa e regolati negli atti di gara, “anche se già adottato, è nullo e le somme percepite dai concessionari sono versate all’amministrazione statale concedente”.

 

 

Refusi

Si segnalano due refusi:

-          all’articolo 2, comma 1, la lettera a) novella l’articolo 60 del decreto legislativo di cui al DPR n. 600/1973: a conclusione della novella (alla fine della lettera), mancano le virgolette che la delimitano;

-          all’articolo 4, il comma 1 richiama la legge finanziaria per il 2007 con l’indicazione erronea della data: 23 dicembre in luogo di 27 dicembre 2006 (al comma 5 la medesima legge è citata correttamente).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Cl076.dl40-2010.incentivi.doc