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Il decreto in esame si compone di 5 articoli.

L’articolo 1 modifica e integra alcune delle norme in materia di contenimento delle spese degli enti locali contenute nella legge finanziaria 2010 (art. 2, commi 183-186) precisando la decorrenza dell’efficacia delle disposizioni relative alla riduzione di organi e apparati locali (dal 2011), ferma restando la riduzione dei trasferimenti erariali ivi prevista, ed estendendo anche ai consigli provinciali la riduzione del 20 per cento del numero dei componenti prevista per i consigli comunali.

 

I citati commi da 183 a 186 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), recano una riduzione del contributo ordinario agli enti locali e, in relazione ad essa, una serie di misure per farvi fronte. Sono previsti, in particolare, una diminuzione del numero dei consiglieri comunali e degli assessori comunali e provinciali, nonché la soppressione del difensore civico, delle circoscrizioni comunali, del direttore generale e dei consorzi di funzioni tra enti locali.

L’articolo 2 prevede la ridefinizione, entro il 30 novembre 2010, della tabella delle circoscrizioni dei collegi per le elezioni provinciali. In ogni caso la riduzione del numero dei consiglieri provinciali disposta dall’articolo 1 è efficace anche in caso di mancata ridefinizione della tabella.

L’articolo 3 prevede che le regioni, a decorrere dal primo rinnovo del consiglio regionale, determinano l’importo degli emolumenti e delle altre utilità, comunque denominati, percepiti dai consiglieri regionali, ivi compresi l’indennità di funzione, l’indennità di carica, la diaria ed il rimborso spese, in modo tale che non ecceda l’indennità spettante ai membri del Parlamento.

L’articolo 4 reca diverse misure per la funzionalità degli enti locali.

In particolare, il comma 1 conferma per l’anno 2010 le disposizioni previste dall'articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 314/2004 (legge n. 26/2005), concernenti l’ipotesi di scioglimento dei consigli comunali per mancata approvazione del bilancio nei termini previsti e l’attribuzione al prefetto dei relativi poteri, ai fini dell’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali e della verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio.

Il comma 2 provvede alla determinazione dei trasferimenti erariali spettanti agli enti locali per l’anno 2010.

Il comma 3 conferma, per l’anno 2010, la compartecipazione delle province al gettito dell’IRPEF, fissata nella misura dell’1 per cento del riscosso in conto competenza.

Il comma 4 reca una modifica all’articolo 2 della legge finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009), cui aggiunge il comma 23-bis diretto ad incentivare l’utilizzo dell’avanzo di amministrazioneper l’estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari da parte di province e comuni. Il comma 5 fissa i termini per l’adozione del decreto del Ministro dell’interno attuativo della norma.

I commi da 6 a 8 recano novelle alla legge finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009) con riferimento alle disposizioni relative all’attribuzione di un contributo di 600 milioni di euro in favore del Comune di Roma, finalizzato per la gran parte al ripiano dei debiti ricompresi nel piano di rientro dall’indebitamento del Comune, predisposto dal Commissario straordinario di Governo nominato ai sensi dell’articolo 78 del decreto-legge n. 112/2008.

Nella sostanza, le novelle apportate ai commi da 194 a 196 dell’articolo 2 della legge finanziaria sono volte a precisare che l’importo complessivamente autorizzato (600 milioni di euro) è dovuto in parte in favore del Comune di Roma (100 milioni) e per la restante parte (500 milioni) in favore del Commissario straordinario del Governo responsabile del piano di rientro dell’indebitamento del comune di Roma. Viene altresì precisato che l’importo viene attribuito, oltre che attraverso quote dei fondi comuni di investimento immobiliari costituiti ai sensi del comma 189 della legge finanziaria medesima, anche attraverso i proventi realizzati con i trasferimenti dei predetti beni. L’anticipazione di tesoreria concessa dal comma 196 al Commissario straordinario di Governo, fino all’importo dei 500 milioni, può essere estinta, entro il termine già previsto del 31 dicembre 2010, anche tramite il ricavato della vendita delle quote dei fondi immobiliari spettanti al Commissario straordinario del Governo.

Il comma 9 dispone l’adozione degliinterventi per lo sviluppo delle isole minori per l’anno 2008, come indicati nel Documento unico di programmazione isole minori (DUPIM), secondo gli importi ivi previsti, nei limiti della dotazione finanziaria complessiva del Fondo di sviluppo isole minori, istituito dalla legge finanziaria per il 2008.

L’articolo 5 dispone l’entrata in vigore.

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

Il disegno di legge è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), ma non della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative”.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il decreto-legge in esame prevede la riduzione del numero dei consiglieri provinciali a partire dal 2011. Dal momento che il sistema elettorale provinciale prevede la definizione, in ciascuna provincia, di tanti collegi elettorali uninominali quanti sono i membri del consiglio spettanti alla provincia, la riduzione del numero di questi ultimi incide sulla procedura elettorale. Pertanto, l’articolo 2 del decreto-legge dispone la ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali per l’elezione dei consigli provinciali, prevedendo che, in caso di mancata ridefinizione, si applichi comunque la riduzione dei consiglieri.

In proposito si segnala che, pur se l’articolo 15, comma 2, lettera b) della legge n. 400 del 1988 esclude che con decreto-legge si possa provvedere sulla materia elettorale, il ricorso alla decretazione d’urgenza per dettare disposizioni in tale materia non è un evento infrequente; i precedenti decreti-legge hanno  inciso, per lo più, sul procedimento elettorale, con  particolare riguardo alle modalità per consentire lo svolgimento contemporaneo di più consultazioni elettorali. L’ultimo provvedimento con questa finalità è stato il decreto-legge 27 gennaio 2009, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 2009, n. 26. In qualche caso, si sono disciplinate con provvedimento d’urgenza anche le modalità di espressione del voto (a titolo esemplificativo, si segnala il decreto-legge 10 maggio 1996, n. 257, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 luglio 1996, n. 368).

Nel corso delle ultime legislature il Comitato ha sviluppato una linea che può essere così riassunta:

-        non appaiono in contrasto, anche sulla base dei numerosi precedenti, con l’articolo 15, comma 2, lettera b) della legge n. 400 del 1988 disposizioni aventi una finalità limitata, volta a regolare aspetti di carattere organizzativo;

-        presentano profili problematici e suscitano perplessità disposizioni che incidono più in profondità sulla materia elettorale: a titolo esemplificativo:

•    nel parere sul decreto-legge 3 gennaio 2006, n. 1, recante disposizioni urgenti per l'esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l'ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche (A. C. 6292 della XIV legislatura), il Comitato ha rilevato che suscita perplessità la presenza di “disposizioni che disciplinano aspetti quali la presentazione delle liste e delle candidature nonché le cause di ineleggibilità”;

•     analogamente, nel parere sul decreto-legge 15 febbraio 2008, n. 24 (A. C. 3431 della XV legislatura), il Comitato ha rilevato che presenta “profili problematici il contenuto dell’articolo 4, in quanto incidente sul regime della presentazione delle liste alla competizione elettorale, nella misura in cui si modifica il requisito della loro sottoscrizione da parte di un certo numero di elettori”.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il 13 gennaio 2010 il Governo ha presentato alla Camera un disegno di legge (A.C. 3118) che realizza una ampia riforma dell’ordinamento degli enti locali e reca diverse disposizioni relative alla riduzione di organi ed apparati amministrativi degli enti locali, che incidono sugli stessi ambiti su cui interviene il provvedimento in esame (differendo la decorrenza delle norme dalla legge finanziaria 2010 al 2011), dettando peraltro una disciplina parzialmente differente.

A titolo esemplificativo, l’articolo 1, comma 1 del decreto in esame dispone la riduzione del 20 per cento dei componenti dei consigli provinciali, mentre il disegno di legge n. 3118 prevede una riduzione leggermente inferiore: i due provvedimenti, rispettivamente, prevedono consigli provinciali composti di: 36 e 37 membri nelle province con più di 1.400.000 abitanti; 29 e 31 membri nelle province da 700.001 a 1.400.000 abitanti; 24 e 25 membri nelle province da 300.001 a 700.000 abitanti; 20 e 21 membri nelle province fino a 300.000 abitanti.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento concerne distinti profili riguardanti gli enti locali e le regioni, aventi per lo più di carattere finanziario, cui si connettono aspetti ordinamentali relativi alla riduzione dei componenti degli organi elettivi di comuni e province ed alla indennità dei consiglieri regionali. Appare solo in parte riconducibile all’ambito materiale del decreto l’articolo 4,  comma 9, volto ad approvare gli interventi a favore delle isole minori indicati nel “Documento unico di programmazione isole minori” (DUPIM).

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Modifiche di norme di recente approvazione

I commi 1 e 2 dell’articolo 1 del decreto-legge  incidono – rispettivamente in maniera diretta (cioè in termini di novella) e indiretta (con una modifica non testuale della decorrenza delle disposizioni) sull’articolo 2, commi da 183 a 186 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010).

All’articolo 4:

-        il comma 4 inserisce nell’ambito dell’articolo 2 della legge n. 191/2009 (legge finanziaria 2010) il comma 23-bis;

-        i commi 6, 7 e 8 modificano – rispettivamente – i commi 194, 195 e 196 del medesimo articolo.

Coordinamento con disposizioni vigenti

L’articolo 2, comma 1 dispone al primo periodo che venga ridefinita entro il 30 novembre 2010 la tabella delle circoscrizioni dei collegi per le elezioni provinciali ai sensi dell’articolo 9 della legge 8 marzo 1951, n. 122, il quale già stabilisce in via generale che la tabella delle circoscrizioni dei collegi sia stabilita, su proposta del Ministro dell’interno, con decreto del Presidente della Repubblica. La portata normativa del comma 1, primo periodo va letta anche alla luce del secondo periodo del medesimo comma, il qualeprevede che la riduzione del numero dei consiglieri provinciali disposta dall’articolo 1 sia efficace anche in caso di mancata ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi. In tale ultima evenienza, si determinerebbe una situazione in cui il numero dei collegi elettorali sarebbe superiore al numero dei consiglieri provinciali da eleggere. A tale proposito si segnala che l’articolo 14, commi primo e secondo, della citata legge n. 122/1951 prevede che ciascun gruppo distinto da un unico contrassegno – in sostanza ciascun partito politico – deve presentare un numero di candidati non inferiore ad un terzo e non superiore al numero dei consiglieri assegnati alla Provincia.

In caso di mancata ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi, ai sensi del citato articolo 14 della legge n. 122/1951, i partiti politici non potrebbero quindi presentare un numero di candidati tale da coprire tutti i collegi, dovendo invece presentare alcuni candidati in più collegi, come consentito dall’articolo 14, terzo comma, della citata legge n. 122/1951.

L’articolo 4, comma 9 interviene in merito al Fondo di sviluppo delle isole minori, prevedendo l’adozione degli interventi per lo sviluppo delle isole minori per l’anno 2008 come indicati nel Documento unico di programmazione isole minori (DUPIM: documento che peraltro non risulta attualmente disponibile neanche sul sito del’ANCIM), approvato il 17 dicembre 2008, secondo gli importi ivi previsti, nei limiti della dotazione finanziaria complessiva del Fondo per l’anno 2008.La disposizione dispone quindi direttamente ed una tantum l’approvazione di interventi ai fini del loro finanziamento che, secondo l’attuale disciplina, è invece demandata a decreti del Presidente del Consiglio ed a decreti ministeriali;

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Immediata applicazione

Il decreto-legge dispone, agli articoli 2 e 4, misure in materia di contenimento delle spese negli enti locali, di revisione dei collegi spettanti alle province e di estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari, che per lo più non sono immediatamente operative, in quanto gli effetti finali sono destinati a prodursi solo a seguito di appositi decreti ministeriali, da adottare:

- per quanto riguarda la ridefinizione della tabella dei collegi per le elezioni provinciali entro il 30 novembre 2010, “ai fini del rinnovo dei consigli provinciali che ha luogo a decorrere dal 2011” (articolo 2);

- per quanto riguarda l’estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari da parte di enti locali, l’articolo 4, comma 4, inserendo nell’ambito dell’articolo 2 della legge n. 191/2009 (legge finanziaria 2010) il comma 23-bis, dispone la corresponsione ai comuni ed alle province di contributi per gli anni 2010, 2011 e 2012, sulla base di una certificazione le cui modalità sono stabilite con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare, ai sensi del comma 5, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.

Per tali disposizioni la rispondenza al requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure disposte dal decreto, va valutata, per costante giurisprudenza del Comitato, anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti.

Formulazione del testo

L’articolo 1, comma 1, seconda parte, modifica la legge finanziaria 2010, estendendo ai consiglieri provinciali la riduzione del 20 per cento già prevista per i consiglieri comunali, senza specificare se la riduzione si riferisca al numero dei consiglieri comprensivo o meno del sindaco e del presidente della provincia. La riduzione dei consiglieri provinciali viene presentata – sembrerebbe in maniera impropria – come conseguenza della diversa ripartizione della riduzione del finanziamento agli enti locali disposta dalla prima parte del comma 1.

Con riguardo all’articolo 3, si rileva che, pur non essendo segnalato nei paragrafi dedicati al quadro normativo nazionale e all’incidenza delle norme proposte sulle  leggi e sui regolamenti vigenti della relazione per l’analisi tecnico-normativa, le indennità dei consiglieri regionali sono attualmente disciplinate dalle leggi regionali, in base ai rinvii ad esse effettuati dagli statuti. In particolare, per quanto riguarda le regioni a statuto speciale, gli statuti del Friuli Venezia Giulia, della Sardegna e della Valle d’Aosta, approvati con legge costituzionale, rimettono alla legge regionale le indennità dei consiglieri regionali. Relativamente alla formulazione dell’articolo, dopo aver ricordato che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 417 del 2005, ha “ribadito il principio costantemente affermatodalla giurisprudenza di questa Corte, per cui le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art. 119”, si segnala comunque che:

-        andrebbe valutata l’opportunità di chiarire l’ambito di applicazione della disposizione, con riguardo sia alla sua operatività per le regioni a statuto speciale, sia alla sua decorrenza, dal momento che dalla formulazione non appare chiaro se l’eventuale riduzione degli emolumenti decorra dall’insediamento dei nuovi consiglieri regionali ovvero dall’entrata in vigore delle determinazioni assunte a livello regionale;

-        il riferimento alla “indennità spettante ai membri del Parlamento” non appare univoco, in quanto le indennità percepite da deputati e senatori divergono tra di loro, seppure di poco, rientrando comunque entrambe nel tetto massimo stabilito dalla legge n. 1261/1965, in base alla quale l’indennità non può superare il trattamento complessivo massimo annuo lordo dei magistrati con funzioni di Presidente di Sezione della Corte di cassazione ed equiparate. Si rammenta in proposito che l’articolo 1, comma 52 della legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006) ha ridotto del 10 per cento l’ammontare massimo delle indennità mensili spettanti ai parlamentari (la medesima legge prevedeva altresì la riduzione del 10 per cento delle indennità spettanti ai titolari degli organi politici regionali; tale disposizione (articolo 1, comma 54) è stata dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 157 del 2007, in quanto “pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall’ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica”).

 

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