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Il progetto di legge in esame contiene un’articolata proposta di riforma della disciplina di contabilità nazionale, finalizzata – secondo la relazione illustrativa – ad adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica al mutato assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali e ai vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario, nonché ad introdurre strumenti di pianificazione e controllo della spesa, finalizzati a contenerne l’espansione.

Il disegno di legge delinea una riforma della contabilità pubblica che, oltre ad essere puntualmente disciplinata dal provvedimento, è per alcuni temi affidata alla legislazione delegata, mediante la previsione di quattro diverse disposizioni di delega: adeguamento dei sistemi contabili, procedure di spesa in conto capitale, completamento della riforma del bilancio dello Stato e riforma del sistema dei controlli (rispettivamente agli articoli 2, 31 comma 8, 43 e 51). E’ inoltre prevista l’adozione di un testo unico (articolo 52).

Proprio al fine di dar conto della progressiva attuazione della nuova disciplina, il disegno di legge, nei tre esercizi successivi alla sua entrata in vigore, prevede la presentazione al Parlamento di un Rapporto sullo stato di attuazione della riforma.

 

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di una proposta di legge di iniziativa parlamentare, approvata dal Senato e trasmessa alla Camera, la quale è sottoposta all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo  16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente  disposizioni di delega al Governo (articoli 2, 31, comma 8, 43, 51 e 52).

Collegamento con lavori legislativi in corso

L’articolo 50, comma 1 conferma l’abrogazione, già disposta dall’articolo 33 della legge n. 468/1978 (abrogata dall’articolo 53 della proposta di legge in esame), di alcuni articoli del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440. Quest’ultimo decreto (diversi articoli del quale risultano ancora in vigore e vengono confermati dalla proposta in esame) non risulta compreso tra gli atti elencati nell’allegato 1 allo schema di decreto legislativo n. 118, che indica, in ossequio alla disposizione di delega di cui all’articolo 14 della legge n. 246/2005, le disposizioni legislative statali delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore. Lo schema di decreto legislativo è all’esame, per il parere, della Commissione parlamentare per la semplificazione.

 

 

Omogeneità delle disposizioni

La proposta di legge reca un organico e complesso progetto di revisione delle procedure di bilancio dello Stato e dei provvedimenti di finanza pubblica, inclusi gli aspetti di coordinamento con i sistemi di finanza e contabilità pubblica degli enti locali: tale revisione in parte è puntualmente disciplinata, in parte è affidata alla legislazione delegata, mediante cinque diverse disposizioni di delega. Finalisticamente connesso agli obiettivi della proposta appare l’articolo 8, relativo ai criteri di nomina del presidente dell’ISTAT.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Considerazioni di carattere generale

Il progetto di legge in esame - in parte riproponendo norme già esistenti - reca diverse disposizioni che regolano l’esercizio della funzione legislativa in materia di spesa pubblica, con riguardo:

a)    ai contenuti delle leggi: gli articoli 11, 22, 23 e 24 indicano i contenuti della legge di stabilità e di bilancio annuale e pluriennale; l’articolo 18 definisce le modalità dicopertura degli oneri legislativamente previsti, anche con riguardo all’istituto della delega legislativa; l’articolo 20 dispone che leggi che comportino oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico “devono contenere la previsione dell'onerestesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali”;

b)    alla fase dell’iniziativa legislativa o emendativa: l’articolo 8 prevede che i provvedimenti collegati alla legge di stabilità siano presentati dal Ministro dell’economia e delle finanze; l’articolo 18, ai commi 3 e  6, prevede che “i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa e del relatore che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica”, e analoga previsione opera per i disegni di legge di iniziativa regionale e del CNEL; il comma 13 dello stesso articolo dispone che il Ministro dell'economia, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, “assume le conseguenti iniziative legislative”; l’articolo 40, comma 2, consente di proporre, “attraverso apposito provvedimento legislativo, l'accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento per renderne più semplice e trasparente il collegamento con il relativo programma”;

c)    all’efficacia delle norme di spesa: secondo l’articolo 18, comma 10, “le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi. Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia (…) è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni (…) cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data”.

Si tratta di disposizioni che, al pari di quelle attualmente vigenti, dovranno fare sistema con le norme regolamentari interne alle due Camere, costituendo anche parametri per l’attività parlamentare.

Coordinamento con  norme vigenti

L’articolo 1, comma 2 adotta, limitatamente alle finalità della legge, una definizione di “amministrazioni pubbliche” che a riferimento alla classificazione utilizzata dall’ISTAT, che tra l’altro include anche le due camere del parlamento ed altri organi costituzionali. Si segnala in proposito che una diversa, più ristretta definizione di “amministrazioni pubbliche”, a valenza generale, è contenuta nel decreto legislativo n. 165/2001.

Coordinamento con la legge n. 42/2009

La proposta di legge in esame presenta numerosi punti di contatto con la legge delega in materia di federalismo fiscale (legge n. 42/2009), cui in qualche caso sembra sovrapporsi. Si segnalano, a titolo esemplificativo, le seguenti disposizioni:

- l’articolo 1, comma 4 conferisce anche alle norme di attuazione del federalismo fiscale di cui alla legge n. 42/2009 la qualifica di “principi fondamentali del coordinamento e della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119, secondo comma, della Costituzione”, finalizzati “alla tutela dell’unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 120, secondo comma, della Costituzione”. Già gli articoli 1 e 2 della legge n. 42/2009 affermano che la legge stessa è finalizzata a definire “i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”;

- l’articolo 2 delega il Governo ad adeguare i sistemi contabili, parzialmente sovrapponendosi – con una diversa disciplina – all’oggetto della delega di cui all’articolo 2 della legge n. 42/2009. In particolare, il comma 6 dell’articolo stabilisce che il comitato per i principi contabili, di cui si prevede l’istituzione, “agisce in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale di cui all’art. 4 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in particolare per le attività di cui all’articolo 2, comma 2, lettera h), della medesima legge”, vale a dire nell’ambito della “individuazione dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici”, che, come già accennato, costituiscono oggetto delle disposizioni di delega sia della richiamata legge n. 42/2009 sia della proposta in esame;

- L’articolo 6 stabilisce che le Camere abbiano accesso a tutte le banche dati rilevanti per il monitoraggio della finanza pubblica, nonchè ad ogni altra fonte informativa ritenuta utile; l’articolo 14 disciplina l’istituzione e le modalità di funzionamento di una banca dati unitaria istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze; l’articolo 15 disciplina il controllo e il monitoraggio dei conti pubblici, ivi compresa la pubblicità degli elementi informativi. Andrebbe valutata l’opportunità di coordinare tali disposizioni tra di loro e con quanto statuito in materia dalla legge n. 42/2009, in particolare con riferimento all’istituzione di una banca dati presso la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (articolo 5).

- l’articolo 9, comma 2 prevede che il coordinamento della finanza pubblica venga realizzato attraverso strumenti da individuare in sede di attuazione del federalismo fiscale, in coerenza con i principi stabiliti dal provvedimento in esame. Il richiamo espresso alla legge n. 42/2009 sembrerebbe configurare una modifica non testuale della stessa.

- agli articoli 10, comma 2, lettera e) e  11, comma 3, lettera i), andrebbe valutata l’opportunità di un coordinamento con l’articolo 18 della legge n. 42/2009, con il quale si verifica una sovrapposizione suscettibile di apportare una modifica non testuale alla legge delega in materia di federalismo fiscale;

- L’articolo 26, comma 2 prevede la ripartizione delle spese dello Stato in missioni, programmi e capitoli. Si segnala in proposito che l’articolo 8 della legge n. 42/2009 opera una classificazione delle spese con riferimento al riparto di competenze legislative tra Stato e regioni;

- L’articolo 31, comma 8 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di “garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alle realizzazione delle opere pubbliche”. Si segnala che l’articolo 22 della legge n. 42/2009 reca disposizioni relative alla perequazione infrastrutturale.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Autonomia delle Camere

Diverse disposizioni del provvedimento in esame riguardano le Camere, con profili che attengono, in qualche caso, anche alla loro autonomia.

In particolare, l’articolo 1, commi 1 e 2, individua la propria sfera applicativa nell’area del “settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche” individuate dall'ISTAT, che include anche le Camere, prefigurando così la possibilità che esso trovi piena applicazione anche per le Assemblee parlamentari, salvo i casi di espressa esclusione (disposta, ad esempio, all’articolo 35). Andrebbe a tal fine valutata l’opportunità di verificare la compatibilità dell’applicazione generalizzata di tali disposizioni, salvo espressa esclusione, con i principi di autonomia contabile che connotano la posizione delle Camere.

L’articolo 3 prevede che “il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, presenta alle Commissioni competenti per le conseguenze di carattere finanziario dei due rami del Parlamento un rapporto sullo stato di attuazione della presente legge”. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di riformulare la disposizione in esame facendo riferimento alla presentazione del rapporto alle Camere, con formula analoga a quella suggerita dalla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi a proposito di previsioni di pronunce parlamentari, secondo la quale (paragrafo 2, lettera g) ) “le disposizioni che prevedono una pronuncia parlamentare su atti o schemi di atti non individuano l’organo parlamentare competente (salva l’attribuzione per legge della predetta pronuncia ad un organismo bicamerale)”.

L’articolo 4 istituisce la Commissione parlamentare per la trasparenza dei conti pubblici con una disposizione che, al contrario di quanto generalmente avviene in caso di istituzione di Commisisoni bicamerali:

-    non indica espressamente le modalità di nomina dell’ufficio di Presidenza;

-    non esplicita la composizione paritaria dell’organo, che dovrà essere costituito di un ugual numero di Deputati e senatori;

-    si discosta espressamente dal criterio secondo cui la composizione delle Commissioni bicamerali avviene secondo criteri di proporzionalità tra i gruppi (e non tra maggioranza e opposizioni, come invece dispone l’articolo in esame).

L’articolo 30, sul fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa, riprende i contenuti dell’articolo 9-bis della legge n. 468/1978, introdotto dalla legge n. 94/1997, omettendo però la comunicazione alle Camere dei decreti ministeriali finalizzati al trasferimento di somme dal fondo alle specifiche autorizzazioni di cassa.

Disposizioni di delega

L’articolo 2, ai commi 3 e 4, e, analogamente, l’articolo 43, ai commi 3 e 4, stabiliscono procedure di delega in buona parte analoghe a quelle recate dalla legge n. 42/2009. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di riformulare le disposizioni in esame  al fine di individuare:

• i termini per l’invio degli schemi di decreti legislativi – rispettivamente – alla Conferenza unificata ed al Parlamento, rispettando l’«esigenza che il testo trasmesso alle Camere per il parere abbia completato la fase procedimentale interna all’Esecutivo, tenendo conto anche del parere del Consiglio di Stato»[1];

• i soggetti titolari dell’iniziativa legislativa delegata in seno al Governo.

Sia l’articolo 2, comma 3, sia l’articolo 43, comma 3, così come l’articolo 52, comma 2, prevedono, sempre sul modello delineato dalla legge n. 42/2009, una ritrasmissione alle Camere degli schemi dei decreti legislativi nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari. Tale ritrasmissione – diversamente da una consolidata consuetudine – non è finalizzata all’espressione di un nuovo parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari ma dà vita ad una nuova fase che si apre con comunicazioni del Governo “davanti a ciascuna Camera” (cioè, sembrerebbe, davanti a ciascuna Assemblea) e che potrebbe eventualmente concludersi con l’approvazione di atti di indirizzo.

All’articolo 43, comma 4, a differenza che all’articolo 2, comma 4, non è previsto un meccanismo che operi in caso di mancato raggiungimento dell’intesa in sede di Conferenza unificata.

Si segnala inoltre che nel parere espresso nella seduta del 12 marzo 2009 sul disegno di legge C. 2205, recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale (poi legge n. 42/2009), il Comitato per la legislazione, riprendendo le considerazioni già svolte nel parere sul disegno di legge C. 2031 (poi legge n. 69/2009):

-        ha rilevato che “la previa intesa prevista, finalizzata ad una stesura di un testo condiviso tra Governo statale e Giunteregionali, rende potenzialmente meno incisivi i successivi pareri parlamentari”;

-        ha dato conto delle precedenti occasioni in cui è stata prevista – senza  trovare compiuta realizzazione – una procedura analoga:

- in tre casi la delega non è stata esercitata: articolo 24, comma 2 della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Delega al Governo per il riordino degli emolumenti derivanti da invalidità civile, cecità e sordomutismo); articolo 1, comma 2, della legge 28 marzo 2003, n. 53, in materia di istruzione e formazione professionale; articolo 6 della legge 31 marzo 2005, n. 56 (che ha aggiunto ulteriori commi all’articolo 9 della legge 29 luglio 2003, n. 229, recanti delega al Governo per il riordino degli enti operanti nel settore dell’internazionalizzazione delle imprese);

- all’articolo 6 della legge 8 luglio 2003, n. 172, recante delega al Governo per l’emanazione del codice sulla nautica da diporto, è stata data attuazione con il decreto legislativo 18 luglio 2005, n. 171, che nel preambolo fa riferimento all’acquisizione del parere (in luogo dell’intesa) della Conferenza unificata;

- alla delega di cui all’articolo 4 della citata legge n. 53/2003, in materia di alternanza scuola-lavoro, è stata data attuazione con il decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 77, il cui preambolo dà conto della “mancata intesa”[2].

 

Successivamente alla espressione dei pareri citati, è stato presentato alle Camere, per l’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni, lo schema di decreto legislativo n. 82, in attuazione della legge n. 15/2009. Lo schema è stato trasmesso contemporaneamente alle Camere ed alla Conferenza unificata, per l’acquisizione dell’intesa, che è intervenuta il 29 luglio 2009, su tutti i punti, salvo uno. Dopo l’acquisizione dei pareri parlamentari il Consiglio dei ministri ha approvato il testo definitivo del decreto legislativo nella seduta del 9 ottobre 2009. Il relativo comunicato stampa si riferisce semplicemente all’acquisizione dei pareri parlamentari e dell’intesa con la Conferenza.

Analogamente a quanto già segnalato in relazione all’articolo 2, commi 3 e 4, e all’articolo 43, commi 3 e 4, all’articolo 51, comma 2 ed all’articolo 52, comma 2, andrebbe valutata l’opportunità di individuare i termini per l’invio degli schemi di decreti legislativi alle Camere.

 

L’articolo 51, comma 1, lettera c) reca un principio di delega generico, che si limita a delegare il Governo a prevedere sanzioni pecuniarie senza individuare nessun limite minimo e massimo di tali sanzioni né criteri di massima.

 

L’articolo 52 delega il Governo ad emanare – rectius, ad adottare – un testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, “anche con modifica delle disposizioni di legge preesistenti e con abrogazione espressa di quelle non più in vigore o incompatibili con la normativa vigente” (comma 1), ai sensi degli articoli 76 e 87, quinto comma, della Costituzione, e dell’articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di chiarire:

-        se le modifiche devono limitarsi agli aspetti formali e di coordinamento ovvero possano investire anche profili sostanziali. In questo caso, la delega dovrebbe essere corredata degli opportuni principi e criteri direttivi;

-        se non sia opportuno richiamare, piuttosto che l’articolo 14, l’articolo 17-bis della legge n. 400/1988, introdotto dalla legge n. 69/20009 e specificamente dedicato al processo di elaborazione dei testi unici compilativi, per i quali prevede criteri generali di delega e specifiche procedure.

Il comma 3 delega il Governo ad adottare – entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al comma 1 (rectius: del decreto, trattandosi di un testo unico) – disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi.

 

Formulazione del testo

All’articolo 2, comma 6, si utilizza l’espressione “reciproco raccordo”, che appare pleonastica, atteso che ove vi è raccordo vi deve necessariamente essere reciprocità.

All’articolo 4, comma 2, lettera b), si utilizza l’espressione “metodologie per la quantificazione delle innovazioni legislative”, che sembrerebbe fare riferimento alla quantificazione delle spese conseguenti alle innovazioni legislative.

Infine, andrebbe valutata l’opportunità di specificare nel testo che si intende riferire al bilancio dello Stato.

Coordinamento interno del testo

L’articolo 14, comma 1 reca una disciplina applicabile “a decorrere dall’esercizio successivo alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui all’articolo 2, comma 1”. Poiché quest’ultima disposizione delega il Governo all’adozione di “uno o più decreti legislativi”, andrebbe valutata l’opportunità di esplicitare l’oggetto del decreto cui ci si intende riferire.

All’articolo 26, comma 2, lettere a) e b), si richiama l’articolo 21 in luogo dell’articolo 22.