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Il provvedimento in esame si compone di 36 articoli, suddivisi in 5 titoli.

Il Titolo I, Sostegno alle famiglie, comprende gli articoli da 1 a 4.

L’articolo 1 assegna per il 2009 un beneficio economico (bonus) straordinario ai soggetti residenti, componenti di un nucleo familiare a basso reddito, attraverso l’attribuzione di una somma determinata in base al numero dei componenti della famiglia e all’ammontare del reddito complessivo, nei casi di reddito da lavoro dipendente, reddito da pensione e redditi assimilati, previa richiesta autocertificata dei richiedenti.

L’articolo 2 reca norme in materia di determinazione dei tassi di interesse sui contratti di mutuo bancario per l’acquisto, la costruzione o la ristrutturazione dell’abitazione principale.

L’articolo 3 blocca, salvo eccezioni, gli adeguamenti automatici delle tariffe, novellando, in particolare, il decreto-legge n. 59/2008, il decreto-legge n. 262/2006 e la legge n. 498/1992.

L’articolo 4 dispone, al comma 1, l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, di un “Fondo di credito per i nuovi nati”. Il comma 2 modifica la disciplina pensionistica dei periodi di servizio civile svolti come volontario. Il comma 3 riconosce al personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, titolare di un reddito di lavoro dipendente non superiore, nell'anno 2008, a 35.000 euro, una riduzione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali sul trattamento economico accessorio dei fondi della produttività, nel limite complessivo di spesa di 60 milioni di euro, secondo modalità stabilite con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. I commi 4 e 5 novellano l’articolo 7, comma 3, della legge n. 53 del 2000, concernente l’estensione ai dipendenti pubblici della disciplina sulle anticipazioni del trattamento di fine rapporto prevista per i dipendenti privati.

 

Il Titolo II, Sostegno all’economia, comprende gli articoli da 5 a 17.

L’articolo 5 proroga all’anno 2009 il regime di agevolazione fiscale per i lavoratori dipendenti del settore privato limitatamente alle remunerazioni corrisposte in relazione a incrementi di produttività, innovazione ed efficienza organizzativa e altri elementi di competitività e redditività legati all'andamento economico dell'impresa.

L’articolo 6 dispone la deducibilità ai fini IRES e IRPEF, a decorrere dal periodo di imposta in corso al 31 dicembre 2008, del 10% dell’imposta regionale sulle attività produttive, in deroga al principio generale dell’indeducibilità dell’IRAP stabilito dalla legislazione vigente.

L’articolo 7 introduce, per il triennio 2009-2011, la facoltà di effettuare la liquidazione IVA in base al criterio di esigibilità differita, ai sensi del quale l’IVA sulle cessioni diviene esigibile al momento dell’incasso della fattura. Ai sensi del comma 2, l’efficacia della disposizione è subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria prevista dalla direttiva 2006/112/CE.

L’articolo 8 prevede che, anche successivamente ai termini stabiliti dalla normativa vigente per la pubblicazione degli studi di settore, gli studi medesimi possano essere integrati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, al fine di tener conto degli effetti della crisi economica e dei mercati.

L’articolo 9 novella, al comma 1, il comma 12 dell’articolo 15-bis del decreto-legge n. 81/2007, prevedendo che, relativamente agli anni 2008 e 2009, le risorse che risultano disponibili rispetto ai pagamenti effettuati a valere sull’autorizzazione di spesa per la liquidazione delle istanze di rimborso IVA sulle auto aziendali (5.700 milioni per ciascun anno) siano iscritte sul fondo per l’estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali dello Stato. Il comma 2 dispone l’abrogazione dell’articolo 1, comma 140-bis della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007) che ha modificato la disciplina dei rimborsi fiscali per crediti ultradecennali destinandone una quota ai crediti maturati in data più recente.

L’articolo 10 riduce di tre punti percentuali l’acconto 2008 IRES ed IRAP che, pertanto, sarà pari al 97% (anziché al 100%) per l’IRES ed al 96% (anziché al 99%) per l’IRAP.

L’articolo 11 è volto al potenziamento finanziario dei Confidi, disponendo – tra l’altro – che gli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese siano assistiti dalla garanzia dello Stato, quale garanzia di ultima istanza.

L’articolo 12 autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze, fino al 31 dicembre 2009, a sottoscrivere, su richiesta delle banche interessate, strumenti finanziari privi dei diritti indicati nell'articolo 2351 del codice civile.

L’articolo 13 novella gli articoli 104, 104-bis e 104-ter del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante il testo unico della finanza, prevedendo che le regole da essi recate in difesa delle società oggetto di offerta pubblica di acquisto siano applicabili soltanto qualora previste dagli statuti delle società.

L’articolo 14 reca una serie di disposizioni volte a: definire una nuova disciplina riguardante i soggetti che, anche attraverso società controllate, svolgono in misura rilevante attività d'impresa in settori non bancari né finanziari; in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza; in materia di fondi comuni di investimento speculativi.

L’articolo 15 introduce la facoltà, per le società che applicano i principi contabili internazionali (IAS/IFRS), di optare per il riallineamento dei valori contabili, con riferimento alle divergenze determinate dall’applicazione di diversi criteri fiscali. In particolare, i commi da 13 a 15 introducono una deroga ai criteri di valutazione dei titoli iscritti in bilancio che non costituiscono investimenti durevoli consentendo l’indicazione del valore risultante dall’ultimo bilancio approvato ovvero, se disponibile, dall’ultima relazione semestrale.

L’articolo 16 reca una serie di misure volte alla riduzione dei costi amministrativi a carico delle imprese.

L'articolo 17 introduce, al comma 1, una misura agevolativa diretta a favorire il rientro in Italia di docenti e ricercatori che operano all'estero. Il comma 2 reca una norma di interpretazione autentica in tema di credito d’imposta per gli investimenti ed i costi sostenuti dalle imprese per la ricerca e l’innovazione, specificando che esso spetta anche alle ricerche effettuate in Italia su incarico di un committente estero.

 

Il Titolo III, Ridisegno in funzione anticrisi del quadro strategico nazionale: protezione del capitale umano e domanda pubblica accelerata per grandi e piccole infrastrutture, con priorità per l’edilizia scolastica, comprende gli articoli da 18 a 23.

L’articolo 18 è volto alla riprogrammazione delle risorse che risultino disponibili sul Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS).

L’articolo 19 reca una serie di disposizioniin materiadi ammortizzatori sociali, operando sia attraverso la fruizione di ulteriori strumenti a tutela del reddito in caso di disoccupazione o sospensione dal lavoro (commi 1-8), sia mediante la riproposizione, al fine di garantire un’operatività delle misure dal 1° gennaio 2009, delle disposizioni già contenute nell’articolo 27 del disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica S. 1167, recante delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori socialigià approvato dalla Camera  ed attualmente all’esame del Senato (commi 9-18).

L’articolo 20 prevede, in riferimento alla contingente situazione economico-finanziaria, l’individuazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di investimenti pubblici, con particolare riferimento agli interventi programmati nell'ambito del Quadro Strategico Nazionale, da assoggettare a procedure straordinarie e derogatorie, in ragione della loro importanza per lo sviluppo economico del territorio nonché per le implicazioni occupazionali ed i connessi riflessi sociali. Il comma 8, in particolare, delinea, per i provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo in commento, una disciplina speciale sia per quanto riguarda la comunicazione e l’accesso agli atti del procedimento amministrativo sia per quanto riguarda l’eventuale ricorso contro tali atti di fronte al giudice amministrativo.

L’articolo 21 provvede al rifinanziamento del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) ex legge obiettivo (n. 443/2001).

L’articolo 22 estende le competenze della Cassa depositi e prestiti, novellando l’articolo 5 del decreto-legge n. 269/2003.

L’articolo 23 autorizza gruppi di cittadini organizzati a formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità per l’esecuzione di opere di interesse locale.

 

Il Titolo IV, Servizi pubblici, comprende gli articoli da 24 a 26.

L’articolo 24 modificale procedure per il recupero degli aiuti di Stato di cui alla decisione 2003/193/CE della Commissione, limitatamente agli aiuti consistenti nell’esenzione dall’imposta sul reddito in favore delle società cosiddette ex municipalizzate.

L’articolo 25 prevede l’istituzione di un Fondo per gli investimenti del Gruppo Ferrovie dello Stato, con una dotazione pari a 960 milioni di euro per il 2009, autorizzando una spesa di 480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 al fine di assicurare l’espletamento dei servizi di trasporto pubblico ferroviario, oggetto dei contratti di servizio stipulati da Stato e Regioni con Trenitalia S.p.A.

L’articolo 26 autorizza la spesa di 65 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 per consentire la stipula della nuova convenzione con la Società Tirrenia di Navigazione S.p.a. nonché il completamento del processo di liberalizzazione del settore del cabotaggio marittimo e la privatizzazione delle società controllate da Tirrenia, a valere sulla quota del Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) destinata alla realizzazione di infrastrutture.

 

Il Titolo V, Disposizioni finanziarie, comprende gli articoli da 27 a 36.

L’articolo 27 amplia la possibilità per il contribuente di usufruire dell’istituto dell’accertamento con adesione; pone dei limiti all’attività di accertamento presuntivo; estende l’applicazione delle misure cautelari dell’iscrizione di ipoteca e del sequestro conservativo anche ai tributi e relativi interessi vantati dagli uffici e dagli enti in base ai processi verbali di constatazione.

L’articolo 28 prevede per le pubbliche amministrazioni - quando creditrici di somme superiori a 250 milioni di euro garantite da fideiussioni e polizze fideiussorie a prima richiesta - la possibilità di avviare la procedura di riscossione della garanzia stessa, trascorsi 30 giorni dal verificarsi di un evento determinante l'escussione.

L’articolo 29 riguarda i meccanismi di controllo per assicurare la trasparenza e l'effettiva copertura delle agevolazioni fiscali.

L’articolo 30 subordina l’applicabilità del regime fiscale agevolato previsto per gli enti di tipo associativo alla trasmissione all’Agenzia delle entrate per via telematica da parte dei suddetti enti di dati e notizie rilevanti a fini fiscali.

L’articolo 31 reca una serie di disposizioni in materia di IVA sui servizi televisivi. In particolare, il comma 1 dispone, con decorrenza dal 2009, l’applicazione dell’aliquota ordinaria IVA (20%), in luogo dell’aliquota ridotta 10%, sui canoni di abbonamento alle radiodiffusioni circolari trasmesse in forma codificata, nonché alla diffusione radiotelevisiva con accesso condizionato effettuata in forma digitale a mezzo di reti via cavo o via satellite.

L’articolo 32 reca un complesso di disposizioni  in tema di riscossione dei tributi:

L’articolo 33 prevede la liquidazione automatica dell’indennità di vacanza contrattuale per il 2008 anche nel settore pubblico.

L’articolo 34 prevede un’ulteriore proroga, per il 2009, del finanziamento delle attività volte a favorire la stabilizzazione occupazionale dei soggetti impegnati in lavori socialmente utili presso gli istituti scolastici.

L’articolo 35 reca la clausola di copertura finanziaria.

L’articolo 36 dispone l’entrata in vigore.

 

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

Il disegno di legge di conversione non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il decreto-legge in esame affronta, con riguardo a molteplici ambiti di intervento, la particolare situazione economico-finanziaria determinatasi negli ultimi tempi su scala mondiale. Esso è stato preceduto da altri provvedimenti d’urgenza a carattere settoriale. Si segnalano, tra gli altri, i due decreti-legge nn. 155 e 157  del 2008, riguardanti la crisi del sistema creditizio. In particolare, l’articolo 12, comma 11 integra la disciplina recata dall’articolo 1 del decreto-legge 9 ottobre 2008, n. 155, recante misure urgenti per garantire la stabilità del sistema creditizio e la continuità nell’erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell’attuale situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 190.

Come decreto-legge multisettoriale, il cui elemento unificante è dato dall’ambito finalistico in materia economico- finanziaria, il provvedimento in esame presenta caratteristiche simili a quelle dei recenti decreti-legge n. 112/2008 e n. 159/2007; risalendo nel tempo, si possono segnalare i decreti-legge n. 269/2003, n. 384/1992 e n. 173/1988. Il più remoto antecedente è forse il decreto-legge 27 agosto 1970, n. 621, recante provvedimenti per il riequilibrio dell'attuale situazione congiunturale con particolare riguardo alla finanza pubblica e alla produzione, poi decaduto e reiterato con il decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, recante provvedimenti straordinariper la ripresa economica.

 

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’articolo 3, comma 9, ultimo periodo, che fa riferimento alla Cassa conguaglio per il settore elettrico, si segnala che l’articolo 16 del disegno di legge recante disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia, approvato dalla Camera ed attualmente all’esame del Senato (S. 1195), dispone la soppressione della Cassa medesima, prevedendo il trasferimento della gestione delle relativa attività (oltre che le risorse strumentali, finanziarie e di personale) all’Acquirente unico S.p.a., fatta eccezione per le attività di accertamento e verifica di natura tecnica che sono trasferite al Gestore dei servizi elettrici S.p.a. (GSE).

L’articolo 14, in base alla relazione illustrativa, intende dare attuazione alla direttiva 2077/44/CE, il cui recepimento è previsto nell’allegato B del disegno di legge comunitaria 2008, attualmente al’esame del Senato (S. 1078). Inoltre, il comma 5 reca una disposizione sostanzialmente analoga a quella già introdotta al Senato nel decreto-legge n. 162/2008 (articolo 3-bis), attualmente in corso di esame alla Camera (C. 1936).

Con riguardo all’articolo 17 del  decreto-legge in esame, il quale reca un incentivo fiscale a favore dei ricercatori e docenti residenti all’estero che acquistino la residenza fiscale in Italia, si segnala che più in generale al tema del reclutamento dei ricercatori  docenti universitari è dedicato il decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, il cui disegno di legge di conversione, approvato dal Senato, è attualmente all’esame della Camera (C. 1966).

Come già accennato nel paragrafo relativo al contenuto, l’articolo 19, ai commi 9-18, ripropone con qualche differenza i contenuti dell’articolo 27 del disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica S. 1167, recante delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori socialigià approvato dalla Camera  ed attualmente all’esame del Senato.

L’articolo 33, nel disporre in materia di indennità di vacanza contrattuale, si affianca a quanto già disposto dall’articolo 2, comma 35 del disegno di legge finanziaria per il 2009, attualmente all’esame della Camera in seconda lettura dopo le modifiche introdotte dal Senato (A.C. 1713-B).

 

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le misure recate dal provvedimento in esame appaiono finalisticamente legate ed unificate dal perseguimento di obiettivi economico-finanziari riconducibili a quattro grandi aree di intervento:

1) sostegno alle famiglie (cosiddetto bonus famiglia, mutui casa, tariffe, accesso al credito);

2) ripresa dell'economia (agevolazioni tributarie, sostegno del credito alle imprese, alleggerimento degli oneri gravanti su di esse, modifiche alla disciplina finanziaria necessarie a seguito delle turbolenze insorte sui mercati finanziari);

3)ridisegno del quadro strategico nazionale (snellimento dei meccanismi di distribuzione delle risorse per occupazione, formazione e interventi infrastrutturali, potenziamento degli ammortizzatori sociali, rifinanziamento delle opere strategiche di interesse nazionale, ampliamento delle funzioni della Cassa Depositi e Prestiti e risorse aggiuntive per le ferrovie ed il trasporto pubblico locale);

4) miglioramento dei saldi di bilancio (potenziamento delle attività di accertamento e controllo svolte dall'Amministrazione fiscale; affinamento dei meccanismi di controllo sulla fruizione dei crediti d'imposta e delle agevolazionipreviste per gli enti non commerciali, le associazioni di volontariato e le società sportive dilettantistiche).

 

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Incidenza su strumenti giuridici non aventi il rango di fonte primaria

L’articolo 16, comma 11 abroga i commi 4, 5, 6 e 7 dell’articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 68/2005.

Inoltre, alcune disposizioni sembrano incidere su altri strumenti giuridici. In particolare:

- l’articolo 2, trasferendo una quota della rata di mutuo dal contraente allo Stato, incide su clausole contrattuali (anche se con esclusivo riguardo alle modalità della prestazione e non al quantum);

- l’articolo 3, commi 2 e 4, appare incidere su previsioni tariffarie contenuti in atti convenzionali;

- l’articolo 14, commi 6, 7 e 8, incide sul regolamento di fondi di investimento nonché sulle disposizioni legislative e regolamentari ad essi riferite.

 

Incidenza su norme di recente approvazione

Alcune disposizioni del decreto in esame interagiscono in vario modo con il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (erroneamente richiamato dall’articolo 22, comma 3 con la data del 26 giugno 2008), sia intervenendo sul fondo infrastrutture di cui all’articolo 6-quinquies del citato decreto n. 112, sia con semplici richiami, sia con modifiche, talora di carattere non testuale.

Si segnala, in particolare, che l’articolo 8 reca una disposizione in deroga all’articolo 1, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 195/2005, sostituito, da ultimo, dall’articolo 33 del decreto n. 112.

L’articolo 3, comma 5, novella l’articolo 8-duodecies, comma 2, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101.

L’articolo 5 prolunga al 2009, modificando la relativa disciplina, le misure sperimentali per l’incremento della produttività del lavoro previste dall’articolo 2, comma 1, lettera c), del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126.

L’articolo 12, comma 11 integra – peraltro in maniera non testuale – la disciplina recata dall’articolo 1 del decreto-legge 9 ottobre 2008, n. 155, recante misure urgenti per garantire la stabilità del sistema creditizio e la continuità nell’erogazione del credito alle imprese e ai consumatori, nell’attuale situazione di crisi dei mercati finanziari internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 190.

 

Modalità di reperimento delle risorse finanziarie

Riguardoalle modalità di reperimento delle risorse necessarie per il finanziamento delle operazioni previste dall’articolo 12, si osserva come la procedura predisposta – come già quella originariamente prevista nel decreto-legge n. 155/2008 – abbia un carattere innovativo anche rispetto alle recenti disposizioni previste in materia di flessibilità di bilancio dall’articolo 60 del decreto-legge n. 112/ 2008, posto che si demanda adun decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da trasmettere al Parlamento e alla Corte dei Conti l’individuazione delle riduzioni di dotazioni finanziarie stabilite nella legge di bilancio e di singole autorizzazioni legislative di spesa. A tale ultimo riguardo, si ricorda come in occasione dell’esame in prima lettura del citato decreto-legge n. 155/2008 – il Comitato per la legislazione, nel proprio parere, abbia formulato una condizione – analoga a quella formulata, ai sensi dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, nel parere della Commissione Bilancio –  che impegnava la Commissione di merito a valutare “la necessità di introdurre meccanismi idonei ad assicurare un più penetrante ed incisivo ruolo delle Camere relativamente all'impiego (peraltro solo eventuale) di detto strumento, attesa la sua potenziale idoneità ad incidere anche su spese legislativamente previste”. In ottemperanza a tali condizioni, il decreto-legge n. 155/2008 è stato modificato nel senso di prevedere che gli schemi dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, corredati da relazione tecnica, debbano essere trasmessi al Parlamento per l'espressione del parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario da esprimersi entro quindici giorni; il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento ai profili finanziari, è chiamato a ritrasmettere alle Camere gli schemi di decreto corredati dai necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti per i profili finanziari, da esprimersi entro dieci giorni dalla data di trasmissione, decorsi inutilmente i quali i decreti potranno comunque essere adottati.

 

Previsione di adempimenti in novelle

L’articolo 31, comma 3 sostituisce il terzo periodo del comma 466 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nel cui ambito prevede l’adozione di un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per i beni e le attività culturali, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.Il termine per l’emanazione del decreto dovrebbe essere riformulato nell’ambito della novella oppure portato fuori della novella stessa.

 

Modifiche non testuali

Diverse disposizioni intervengono in modo non testuale su un tessuto normativo che è talora il risultato di complesse stratificazioni. A titolo esemplificativo:

- l’articolo 12, comma 11 sembra prevedere una modifica indiretta a disposizioni contenute nel codice civile;

- l’articolo 16, commi 6-10, in materia di riduzione dei costi amministrativi a carico delle imprese e di comunicazioni per posta elettronica delle amministrazioni pubbliche, interviene su un contesto normativo contrassegnato, in particolare, dal codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo n. 82/2005), il cui articolo 47 viene indirettamente integrato dai commi 8 e 9;

- l’articolo 14, comma 1 si limita ad abrogare i commi 6 e 7 dell’articolo 19 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 385/1993, pur intervenendo in maniera non testuale anche su altre disposizioni del medesimo articolo.

Con riguardo a tali interventi non testuali su testi unici o su codici, si rammenta che il Comitato per la legislazione, in casi analoghi, ha  sempre invitato le Commissioni di merito ad intervenire in termini di novella “anche al fine di preservare la struttura di fonte unitaria del testo codicistico”.Con specifico riguardo al codice dell’amministrazione digitale, si segnala che l’articolo 89 prevede espressamente che “la Presidenza del Consiglio dei Ministri adotta gli opportuni atti di indirizzo e di coordinamento per assicurare che i successivi interventi normativi, incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuati esclusivamente mediante la modifica o l'integrazione delle disposizioni contenute nel presente codice”.

Infine, l’articolo 15, comma 1 incide in maniera non testuale sull’articolo 1, commi da 58 a 62, della legge n. 244/2007;

 

Ulteriori profili di coordinamento

L’articolo 20, comma 1 reca disposizioni che sembrano sovrapporsi ed intrecciarsi con quelle già recate dall’articolo 13 del decreto-legge n. 67/1997.

 

Operatività di disposizioni “in quanto compatibili”

Numerose norme del decreto-legge prevedono che le disposizioni contenute nel decreto medesimo o in altri atti normativi abbiano effetto in un determinato ambito in quanto compatibili. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti: articolo 14, comma 1 e comma 3, penultimo periodo; articolo 15, commi 8 e 23.

 

Disposizioni in deroga

Numerose disposizioni recano deroghe o a disposizioni puntuali o, più in generale, alla normativa vigente o alla normativa vigente in un determinato ambito. In particolare:

l’articolo 8, comma 1, come già segnalato, reca una disposizione in deroga all’articolo 1, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 195/2005, sostituito, da ultimo, dall’articolo 33 del decreto n. 112. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità diprecisare a quali prescrizioni contenute nel citato articolo 1 del d.P.R. si intenda derogare, atteso che la disposizione daultimo richiamata interviene sia sui termini (entro il 30 settembre del periodo d'imposta nel quale entrano in vigore, prorogato, per il solo 2008, al 31 dicembre) sia sulle modalità di pubblicazionedegli studi di settore (prevedendone la pubblicazione in “Gazzetta Ufficiale”);

l’articolo 12, comma 1 reca una deroga “alle norme di contabilità di Stato”;

l’articolo 13, comma 1, capoverso 2 prevede che con regolamento del Ministro della giustizia, sentita la Consob, si possa disporre “anche in deroga alle vigenti disposizioni di legge”;

l’articolo 15, comma 10 agisce in deroga alle disposizioni dell’articolo 176, comma 2-ter del testo unico sulle imposte sui redditi, di cui al DPR n. 917/1986;

l’articolo 15, comma 16 dà facoltà di agire “anche in deroga all’articolo 2426 del codice civile e ad ogni altra disposizione di legge vigente in materia”;

l’articolo 19, in materia di concessione di ammortizzatori sociali, reca – come è consuetudine in tale ambito – numerose deroghe alla normativa vigente (commi 7, 8, 9 e 10);

l’articolo 20, comma 8 reca una deroga tacita in materia di comunicazioni e di accesso agli atti del provvedimento, che riguarda genericamente i “provvedimenti adottati ai sensi del presente articolo”;

l’articolo 22, comma 1, nel novellare l’articolo 5, comma 7, lettera a) del decreto-legge n. 269/2003, reca una deroga “ a quanto previsto dal comma 11, lettera b)” del medesimo articolo 5.

 

Disposizioni di interpretazione autentica

L’articolo 17, comma 2 reca una norma di interpretazione autentica la cui presenza, contrariamente a quanto previsto dalla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, non è rilevata nella rubrica, nonostante essa si riferisca diffusamente ai contenuti dell’articolo.

 

Richiami normativi

L’articolo 1, comma 18 rinvia al decreto ministeriale 29 dicembre 2000. Dovrebbe trattarsi del decreto del direttore generale del Dipartimento delle entrate relativo alla individuazione delle imposte da rimborsare mediante procedure automatizzate e determinazione delle relative modalità di esecuzione, ai sensi dell’articolo 75 della legge 21 novembre 2000, n. 342.

L’articolo 14, comma 3, capoverso 18-bis, primo periodo richiama – tra gli altri – gli articoli 70 e seguenti del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385. Andrebbe valutata l’opportunità di indicare più precisamente a quali articoli ci si intenda riferire.

L’articolo 22, comma 3 si riferisce al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri istituivo della società di gestione per l’esposizione universale di Milano del 2015, indicando come data di emanazione il 23 ottobre 2008 anziché il 22 ottobre; come già accennato, anche il decreto-legge n. 112/2008 viene richiamato con la data differita di un giorno (26 giugno anziché 25 giugno 2008).

L’articolo 23, comma 2 richiama il testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, che è stato abrogato dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio).

 

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Misure una tantum, a carattere sperimentale o eventuale

Numerose disposizioni del decreto, che spesso richiamano con diverse espressioni la eccezionale situazione di crisi e di turbolenza dei mercati finanziari (per esempio: articolo 8, che si riferisce semplicemente agli effetti della crisi economica; articolo 15, comma 13; articolo 18, comma 1, alinea; articolo 20, comma 1), recano misure una tantum (articoli 1 e 10), ovvero a carattere sperimentale o temporaneo, in genere relative al triennio 2009-2011 (per esempio: articolo 4, comma 3; articolo 7, comma 1; articolo 19, comma 1, lettera c) e comma 2) ovvero prevedono l’utilizzo soltanto eventuale di strumenti operativi. Da quest’ultima evenienza deriva la circostanza che in diversi casi:

-          non si possano formulare previsioni di spesa ed anche gli oneri a carico dello Stato siano indeterminati o meramente eventuali. A titolo esemplificativo: l’articolo 2, comma 8 prevede la copertura degli oneri conseguenti all’attuazione del comma 3 (che non vengono determinati) “con le maggiori entrate derivanti dal presente decreto”; l’articolo 3, comma 9, ultimo periodo prevede la “eventualità che gli oneri eccedano le risorse di cui al precedente periodo”; l’articolo 6, comma 4 dispone che “ai fini dell’eventuale completamento dei rimborsi, si provvederà all’integrazione delle risorse con successivi provvedimenti legislativi”; l’articolo 7, comma 2 fa riferimento alle “risorse derivanti dal presente decreto”;

-          che si preveda genericamente l’adozione di  misure volte a determinati fini (articolo 3, commi 3 e 8) ovvero di “ogni altra misura idonea” a determinati fini (articolo 3, commi 10 e 11) o, ancora, di “ogni altro atto necessario per la costituzione della società” chiamata a gestire l’esposizione universale del 2015 a Milano (articolo 22, comma 3). L’articolo 7, comma 2 e l’articolo 11, comma 4 demandano ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, rispettivamente: la definizione del “volume d’affari dei contribuenti nei cui confronti è applicabile la disposizione del comma 1 nonché ogni altra disposizione di attuazione del presente articolo”; la definizione di criteri , condizioni e modalità per gli interventi di garanzia del Fondo di garanzia operante presso il Mediocredito centrale;

-          che si faccia generico riferimento alla assegnazione di “una quota delle risorse nazionali disponibili del Fondo delle aree sottoutilizzate” senza fornire alcuna quantificazione di tale quota né elementi per la sua determinazione (articolo 18, comma 1, alinea);

-          che si preveda la possibilità di incrementare la dotazione di un fondo “mediante versamento di contributi da parte delle banche, delle Regioni e di altri enti e organismi pubblici, ovvero con l’intervento della SACE S.p.a., secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro dello sviluppo economico” (articolo 11, comma 5).

 

Ambito operativo di alcune disposizioni

In alcuni casi, andrebbe valutata l’opportunità di specificare l’ambito operativo delle disposizioni. In particolare, si segnalano le seguenti:

all’articolo 1, commi 8 e 15, andrebbe precisato se coloro che hanno i requisiti per richiedere il bonus famiglia hanno in ogni caso diritto all’erogazione, ovvero possono ricevere l’erogazione, da parte dei rispettivi sostituti di imposta, nei soli limiti del “monte delle ritenute disponibile”;

all’articolo 6, comma 1, dovrebbe chiarirsi se la deduzione ivi prevista, testualmente riferita solo all’IRES, debba invece intendersi relativa anche all’IRPEF, secondo quanto potrebbe desumersi dal richiamo all’articolo 5-bis del decreto legislativo n. 446 del 1997 che riguarda anche le imprese individuali (soggette all’IRPEF e non all’IRES). In tale caso, andrebbe adeguata anche la rubrica;

all’articolo 15, comma 16, dovrebbe valutarsi se integrare l’individuazione della platea dei soggetti destinatari della disposizione, anche con un esplicito riferimento alle persone fisiche che esercitano attività di impresa, in coerenza con il rinvio (contenuto nel comma 23 del medesimo articolo), ad alcune disposizioni della legge n. 342 del 2000 che risultano riferibili a tali soggetti;

All’articolo 23, comma 4 - che consente la detraibilità di talune somme dall’imposta sul reddito dei soggetti che li hanno erogati, richiamando l’articolo 1, della legge n. 449 del 1997 - dovrebbe specificarsi se essa operi ai soli fini IRPEF, cui la citata legge n. 449 si riferisce, ovvero possa riguardare anche i redditi delle persone giuridiche, come potrebbe desumersi dal tenore letterale della disposizione in esame che si indirizza genericamente ai “soggetti che li hanno erogati”.

 

Operatività temporale delle misure previste

Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se la facoltà integrativa disposta nell’articolo 8 in ordine alla revisione degli studi di settore costituisca una norma a regime ovvero se, come potrebbe essere presumibile, andrà esercitata limitatamente al periodo di tempo nel quale sulle risultanze degli studi di settore opereranno gli “effetti della crisi economica e dei mercati” (come riporta il primo periodo dell’articolo) che costituiscono il presupposto della facoltà integrativa medesima.

All’articolo 29, comma 7, la disposizione sembrerebbe avere carattere retroattivo, in quanto incide – peraltro in maniera non testuale – sulla disciplina relativa alla facoltà di portare in detrazione nella dichiarazione dei redditi le spese sostenute per interventi di riqualificazione energetica degli edifici nel corso del 2008.

 

Partizioni interne degli articoli

L’articolo 19, comma 1, reca tre lettere e, in fine, un capoverso isolato, contravvenendo alla regola di cui al paragrafo 7, lettera e) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, la quale recita: «Ogni comma può suddividersi in periodi, cioè in frasi sintatticamente complete che terminano con il punto, senza andare a capo. Si va a capo soltanto alla fine del comma. Le uniche eccezioni ammissibili sono: la suddivisione del comma in lettere anziché in periodi; il comma che reca una “novella”.».

 

Rubriche

Le rubriche apposte agli articoli ed ai titoli sono formulate in base a due modelli: in qualche caso, appaiono estremamente didascaliche nel sintetizzare i contenuti del titolo o dell’articolo; in altri casi sono redatte in stile quasi telegrafico, anche rinunciando all’uso delle preposizioni.

Si segnalano, come esempi della prima tipologia, le rubriche del titolo III (Ridisegno in funzione anticrisi del quadro strategico nazionale: protezione del capitale umano e domanda pubblica accelerata per grandi e piccole infrastrutture con priorità per l’edilizia scolastica) e dei seguenti articoli: 2 (Mutui prima casa: per i mutui in corso le rate variabili 2009 non possono superare il 4 per cento grazie all’accollo da parte dello Stato dell’eventuale eccedenza: per i nuovi mutui, il saggio di base su cui si calcola gli spread è costituito dal saggio BCE); 17 (Incentivi per il rientro in Italia di ricercatori scientifici residenti all’estero. Estensione del credito d’imposta alle ricerche fatte in Italia anche in caso di incarico da parte di committente estero, che però, come già accennato, non fa riferimento alla norma di interpretazione autentica recata dal comma 2).

Come esempi della seconda tipologia si segnalano le rubriche degli articoli: 21 (Finanziamento legge obiettivo); 31 (IVA servizi televisivi).

Inoltre, alcune rubriche non specificano a quale normativa comunitaria intendano fare riferimento: all’articolo 13 si usa l’espressione, di cui andrebbe valutata la congruità, “Adeguamento europeo della disciplina in materia di OPA”: ci si intende riferire al completo recepimento della direttiva 2004/25/CE; all’articolo 14, andrebbe valutata l’opportunità di specificare che ci si intende riferire alla direttiva n. 2007/44/CE, che non viene menzionata neppure nel testo ma solo nella relazione illustrativa; all’articolo 24, andrebbe valutata l’opportunità di specificare, nella rubrica, che ci si intende riferire, come chiarito al comma 1, alla decisione 2003/193/CE della Commissione.

 

Formulazione del testo

All’articolo 12, il comma 4 vincola la sottoscrizione, da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, degli strumenti finanziari di cui al comma 1 alla “condizione che l’operazione risulti economica nel suo complesso”; il comma 11 disciplina “le operazioni della specie”.

All’articolo 17, la rubrica si riferisce ai ricercatori scientifici, con formulazione di non chiaro significato.

L’articolo 18, comma 2, dispone che le risorse assegnate al Fondo sociale per occupazione e formazione siano utilizzate per attività di apprendistato, prioritariamente svolte in base a libere convenzioni volontariamente sottoscritte anche con università e scuole pubbliche”.

L’articolo 31, comma 3, fa riferimento – con formula invero di ardua comprensione – “al reddito proporzionalmente corrispondente all'ammontare dei ricavi e dei compensi alla quota di ricavi derivanti dalla trasmissione di programmi televisivi del medesimo contenuto.”. Il medesimo comma, novellando l’articolo 1, comma 466, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, dà poi una definizione di materiale pornografico che include – tra le altre -  ogni opera letteraria, “anche realizzata o riprodotta su supporto informatico o telematico, in cui siano presenti immagini o scene contenenti atti sessuali espliciti e non simulati tra adulti consenzienti”. Andrebbe valutata la congruità della definizione con riguardo alle opere letterarie, che constano generalmente di soli testi scritti.

 

Disposizioni i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento successivo

L’articolo 3, comma 12 dispone che l’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, su proposta del gestore della rete di trasmissione nazionale, suddivida la rete rilevante in non più di tre macro-zone entro 24 mesi dall’entrata in vigore del presente decreto-legge. Si tratta, dunque, di una norma i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento sensibilmente successivo rispetto alla data di entrata in vigore del decreto.

Analogamente, l’articolo 16:

- al comma 6 dispone che “entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge (rectius: del presente decreto-legge) tutte le imprese, già costituite in forma societaria alla medesima data di entrata in vigore, comunicano al registro delle imprese l’indirizzo di posta elettronica certificata”;

- al comma 7 dispone che “entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge (rectius: del presente decreto-legge) i professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato comunichino ai rispettivi ordini o collegi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata”.

 

Poteri sostitutivi

L’articolo 3, comma 12 reca una previsione di potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e del Ministro per lo (rectius: dello) sviluppo economico, che appare innovativa, soprattutto con riguardo a quest’ultimo.

 

Coordinamento interno del testo

L’articolo 18, comma 1, lettera a) istituisce, nello stato di previsione del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, il Fondo sociale per occupazione e formazione, “nel quale affluiscono anche le risorse del Fondo per l'occupazione, nonché le risorse comunque destinate al finanziamento degli ammortizzatori sociali concessi in deroga alla normativa vigente e quelle destinate in via ordinaria dal CIPE alla formazione”. Nel successivo articolo 19, ai commi 1, 6, 15, 16 e 18, si fa tuttavia riferimento, soprattutto a fini di copertura delle spese ivi previste, al Fondo per l’occupazione.

L’articolo 20, comma 8, prevede che i provvedimenti adottati ai sensi del medesimo articolo siano comunicati agli interessati a mezzo fax o posta elettronica all’indirizzo da essi indicato. Andrebbe valutata l’opportunità di definire meglio i provvedimenti cui ci si intende riferire, anche tenendo conto che l’articolo si riferisce anche a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri aventi valenza generale.

 

Richiami normativi interni

L’articolo 2, comma 3, in materia di monitoraggio dei flussi finanziari conseguenti a nuove autorizzazioni di spesa, richiama l’eventuale adozione dei provvedimenti “di cui all’articolo 16, comma 9, del presente decreto”. Andrebbe verificata la congruità di tale riferimento normativo.

All’articolo 20, comma 9, il riferimento dovrebbe essere ai periodi quarto e quinto del comma 3, anziché al secondo e terzo. Nei periodi quarto e quinto del comma 3 vengono, infatti, elencati i casi in cui il commissario segnala il mancato rispetto dei tempi o propone la revoca dell’assegnazione delle risorse a seguito di circostanze che impediscono la realizzazione dell’investimento.

Con riguardo all’articolo 29,che disciplina il credito di imposta per spese per attività di ricerca e le detrazioni per interventi di riqualificazione energetica degli edifici, andrebbe valutata l’opportunità di  coordinare il comma 1, secondo periodo, che rinvia ai commi 2 e 3 per la detrazioni concernenti la riqualificazione energetica, con i medesimi commi 2 e 3 che, invece, si riferiscono alle sole attività di ricerca, mentre la specifica procedura in ordine all’utilizzabilità delle detrazioni per interventi di riqualificazione energetica degli edifici risulta recata dai successivi commi da 6 a 10.

 

Previsione di adempimenti in materia fiscale

L’articolo 4, comma 3, nel riconoscere in via sperimentale, per il solo 2009, al personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, titolare di reddito complessivo di lavoro dipendente non superiore, nel’anno 2008, a 35.000 euro,  una riduzione dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali sul trattamento economico accessorio dei fondi della produttività, si limita a stabilire il limite complessivo di spesa, demandando ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta dei Ministri interessati, di concerto con il Ministro della pubblica amministrazione e dell’innovazione e con il Ministro dell’economia e delle finanze, la definizione sia della misura della riduzione sia delle relative modalità applicative,consentendo dunque di intervenire su aliquote legislativamente prefissate, in una materia peraltro coperta da riserva dilegge ai sensi dell’articolo 23 della Costituzione.

L’articolo 7, comma 2 – con riferimento all’applicazione di nuove modalità di pagamento dell’IVA – demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze la definizione del “volume d’affari dei contribuenti nei cui confronti è applicabile la disposizione del comma 1 nonché ogni altra disposizione di attuazione del presente comma”, rimettendo così ad una fonte secondaria l’individuazione della platea dei destinatari della disposizione, senza indicare né parametri di riferimento né una quantificazione delle risorse utilizzabili.

L’articolo 10, comma 3 - secondo cui con DPCM sono stabilite “le modalità ed il termine del versamento dell'importo non corrisposto in applicazione del comma 1, da effettuare entro il corrente anno, tenendo conto degli andamenti della finanza pubblica” con riguardo all’acconto IRES ed IRAP – consente la modifica di termini di versamento dagli acconti legislativamente fissati (al 1° dicembre 2008).

 

Previsione di decreti di natura non regolamentare

Quattro disposizioni rimandano per la loro attuazione a decreti ministeriali di natura non regolamentare:

-          l’articolo 4, comma 1, ultimo periodo demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze la  definizione dei criteri e delle modalità di organizzazione del fondo di credito per i nuovi nati e di rilascio e operatività delle garanzie;

-          l’articolo 11, comma 4 demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze la definizione di criteri, condizioni e modalità per gli interventi di garanzia del Fondo di garanzia operante presso il Mediocredito centrale;

-          l’articolo 12, comma 12 demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, la definizione di criteri, condizioni e modalità di sottoscrizione degli strumenti finanziari di cui al medesimo articolo.Con riguardo a tale disposizione, si segnala che essa riproduce una previsione del testo originario del decreto-legge n. 155/2008 (’articolo 5, comma 1), su cui il Comitato per la legislazione aveva formulato la seguente osservazione: “dovrebbe valutarsi l’opportunità di verificare se, data l’ampiezza di contenuto, sia congrua la scelta dello strumento del decreto, con specifico riguardo alla natura non regolamentare, nonché l’opportunità di prevedere il coinvolgimento delle Camere”; nel testo finale è statoespressamente previsto il meccanismo del doppio parere parlamentare (articolo 5, comma 1-bis del citato decreto 155);

-          l’articolo 32, comma 1, capoverso 2, demanda ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze la definizione di alcune percentuali.

 

Previsione di adempimenti senza indicazione di un termine di adozione

In alcuni casi, si demanda l’attuazione di specifiche disposizioni del provvedimento in esame a successivi provvedimenti del Presidente del Consiglio dei ministri o dei Ministri competenti per materia, senza indicare un termine per la loro adozione. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni: articolo 4, commi 1, ultimo periodo e 3, ultimo periodo; articolo 7, comma 2 (l’adozione del decreto ivi previsto è subordinata all’autorizzazione della Commissione europea delle misure recate dal comma 1 del medesimo articolo); articolo 10, comma 3, peraltro in  relazione ad un adempimento “da effettuare entro il corrente anno”; articolo 11, commi 4 e 5; articolo 19, comma 10; articolo 20, commi 1 e 9.