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Il disegno di legge in esame deriva dallo stralcio di
un più ampio disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.
Inoltre, nel corso dell’esame in sede referente, sono state soppresse alcune
disposizioni per ragioni di coordinamento con il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
La numerazione degli
articoli, pertanto, procede a salti e parte dall’articolo 14.
Il disegno di legge si
compone di due titoli. Il titolo I è relativo a sviluppo
economico, semplificazione e competitività e si articola in 7 capi e 43
articoli; il titolo II, in materia di stabilizzazione della finanza
pubblica, comprende un solo articolo.
A seguito delle modifiche derivanti dallo stralcio e
dalle soppressioni, il disegno di legge inizia con il capo II del titolo I, composto
del solo articolo 14, relativo alla
realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica a banda larga.
Prosegue con il capo
IV, la cui rubrica si intitola “Casa e infrastrutture”, composto dal solo articolo 19, il quale reca
un’articolata disciplina - che va ad integrare le norme generali sugli appalti
pubblici e gli accordi quadro stipulati dalle centrali di committenza recate
dall’art. 33 del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 163 del
2006) - delle procedure gestite dalle centrali di committenza regionali, quali
strumenti di razionalizzazione degli acquisti.
Il capo VI,
in materia di semplificazioni, si compone di 11 articoli.
In particolare, l’articolo
25 dispone:
§ al comma 1
che ogni norma diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero
a stabilire deroghe deve indicare espressamente le norme oggetto di
sostituzione, modifica, abrogazione o deroga;
§ al comma 2
che le disposizioni legislative, di rango secondario e contenute in circolari
che rinviano ad altre norme devono contestualmente indicare, in forma integrale
ovvero in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia
alla quale fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si
rinvia, che esse intendono richiamare.
L’articolo 25-bis autorizza il Governo ad adottare
un regolamento di delegificazione finalizzato a semplificare la gestione
amministrativa e finanziaria delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici
consolari.
L’articolo 26
apporta modifiche alla legge n. 241/1990, recante le norme generali che
regolano l’attività amministrativa. In particolare, la lettera a) del comma 1 sostituisce interamente
l’articolo 2 della legge n. 241/1990, che disciplina la conclusione del
procedimento amministrativo, ridefinendo le modalità di determinazione dei
termini per l’adozione dei provvedimenti e abbreviando la durata massima di
tali termini. La lettera b) introduce il nuovo articolo 2-bis, ove si pone a carico delle
amministrazioni pubbliche l’obbligo di risarcire il danno ingiusto causato
dall’inosservanza dei termini procedimentali e si dispone, in caso di ritardo,
la corresponsione a titolo sanzionatorio di una somma di denaro a beneficio
dell’istante. Ai sensi del comma 2,
il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti costituisce un
elemento di valutazione per i dirigenti. I commi
da 3 a 5 recano le norme di prima applicazione e le
disposizioni finanziarie, nonché, al comma 3-bis, specifiche disposizioni per i procedimenti di verifica o autorizzativi
concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici
e paesaggistici.
L’articolo 27 novella
- alle lettere a) e b) - gli
articoli 16 e 17 della legge n. 241/1990, introducendo modifiche alla
disciplina generale relativa all’acquisizione di pareri e valutazioni tecniche
nell’ambito dell’istruttoria del procedimento amministrativo, al fine di
abbreviare e dare maggiore certezza ai tempi di conclusione della fase
consultiva. Si prevede in particolare che l’amministrazione richiedente debba
procedere anche in assenza dei pareri facoltativi e delle valutazioni tecniche
richieste quando siano decorsi infruttuosamente i termini per la loro
emissione. E’ inoltre attribuito agli organi di controllo interno il compito di
effettuare un costante monitoraggio sui tempi di conclusione dei procedimenti e
sul rispetto dei relativi termini.
La lettera c) – attraverso una novella
all’articolo 25 della medesima legge n. 241/1990 – interviene sulla disciplina
della tutela non giurisdizionale nei casi di diniego, espresso o tacito,
dell'accesso agli atti amministrativi o di differimento dello stesso.
§ I commi 1 e 2
dell’articolo 28 apportano modifiche
all’articolo 14-ter della legge n.
241/1990, che disciplina le modalità di svolgimento della conferenza di servizi.
Il comma 3
sottrae alla disciplina della dichiarazione di inizio attività (DIA) e del
silenzio assenso gli atti e i procedimenti riguardanti la cittadinanza.
I commi 4 e
5, intervenendo sull’articolo 19,
dispongono che, in caso di esercizio di impianti produttivi e di prestazione di
servizi, l’attività oggetto della DIA può avere inizio già a decorrere dalla
data della dichiarazione (e non decorsi 30 giorni da questa).
Il comma 6
precisa che il ricorso giurisdizionale per controversie sulla DIA può
riguardare anche gli atti formati in virtù delle norme sul silenzio assenso.
Il comma 7
reca la clausola di invarianza finanziaria.
L’articolo 29,
modificando gli articoli 22 e 29 della legge n. 241/1990, interviene
sull’ambito di applicazione della legge medesima. In particolare:
§ le disposizioni della legge sono estese alle società
con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle
funzioni amministrative;
§ sono ridefinite le disposizioni della legge la cui
applicazione è estesa a tutte le pubbliche amministrazioni, comprese quelle
regionali e locali, in quanto afferenti ad esigenze di disciplina unitaria e di
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, ex articolo 117, comma 2,
lettera m), della Costituzione.
I commi 1 e 2
dell’articolo 30 recano una delega
al Governo in materia di farmacie pubbliche e private, con specifico riguardo
alle farmacie rurali.
I commi da 3 a 5 del medesimo articolo
30 recano una serie di disposizioni volte a semplificare la disciplina
contabile per i comuni di piccole dimensioni, attraverso puntuali modifiche al
testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
Il comma 6 dell’articolo 30 reca una delega al Governo
per la razionalizzazione del ruolo del segretario comunale nei comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti attraverso l’unificazione delle sedi di
segreteria comunale e il riordino delle funzioni dei segretari comunali in
servizio presso le sedi di segreteria unificate.
L’articolo 33
reca disposizioni volte a semplificare le modalità di svolgimento delle
procedure amministrative e contrattuali riguardanti gli interventi di
cooperazione a sostegno dei processi di pace in alcuni Paesi nei quali l’Italia
è già impegnata, nonché interventi di natura umanitaria, sociale o economica in
altre aree individuate con DPCM.
L’articolo 34 prevede
che, con decreto del Ministro dell’economia, vengano stabilite procedure e
modalità volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari dei Fondi
strutturali comunitari e del Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), per
prevenirne l’indebito utilizzo nella programmazione unitaria della politica
regionale 2007-2013.
L’articolo 35
reca modifiche al decreto legislativo n. 261/1999, che disciplina il servizio
postale, recependo alcune previsioni introdotte dalla normativa comunitaria.
Il capo VII,
composto di 13 articoli, concerne il
piano industriale della pubblica amministrazione.
In particolare, l’articolo
36 individua le finalità e l’ambito di applicazione delle norme contenute
nel capo stesso, dirette a rendere più efficienti le amministrazioni pubbliche,
a ridurne i costi di funzionamento e ad accrescere le garanzie dei cittadini,
inquadrandole nell’ambito dei principi in materia di funzionamento delle
amministrazioni pubbliche enunciati dalla Costituzione, dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea (di cui si richiama l’articolo 41) e del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (con il rinvio all’articolo
197).
L’articolo 40,
comma 1 pone a carico delle pubbliche amministrazioni l’obbligo di
pubblicare nel proprio sito internet le
retribuzioni annuali, i curricula vitae,
gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici dei dirigenti nonché
di rendere pubblici, con la stessa modalità di comunicazione, i tassi di
assenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale di
appartenenza. Il comma 2 concerne
invece il conferimento di incarichi di consulenza.
L'articolo 41
– che introduce un nuovo articolo 6-bis nel decreto legislativo n.
165/2001 – reca disposizioni di carattere generale volte alla razionalizzazione
delle spese per il funzionamento e alla riorganizzazione delle pubbliche
amministrazioni in relazione ai processi di esternalizzazione riferiti alla
fornitura di servizi.
L’articolo 42 reca disposizioni riferite al trasferimento di funzioni
e risorse agli enti territoriali, nonché alle modalità di erogazione dei
servizi da parte dai medesimi enti.
L’articolo 43 intende
favorire l’esternalizzazione di funzioni da parte delle pubbliche
amministrazioni e la piena utilizzazione degli edifici pubblici, consentendone
la fruizione anche ai cittadini.
Le amministrazioni pubbliche possono decidere di
affidare, in via temporanea, alcune funzioni da esse esercitate ad altri
soggetti, pubblici o privati (comma 1).
A tal fine presentano una proposta di affidamento – che presuppone un risparmio
di spesa – (comma 2) ad un comitato
interministeriale presieduto dal Presidente del Consiglio o dal ministro per la
pubblica amministrazione e l’innovazione. Il comitato individua lo strumento
giuridico più adatto per l’esercizio della funzione, sul cui trasferimento
decide in ultima istanza il Consiglio dei ministri (comma 3).
Inoltre, le amministrazioni pubbliche favoriscono ogni
iniziativa volta alla piena utilizzazione e fruizione dei propri edifici da
parte dei cittadini, provvedendo con le risorse disponibili in bilancio (comma 4). In sede di contrattazione
collettiva dovranno essere definiti incentivi economici da attribuire al
personale impiegato nelle attività di cui sopra (comma 5).
L’articolo 44
promuove l’individuazione e la diffusione delle buone prassi in uso presso gli
uffici delle pubbliche amministrazioni pubbliche statali e introduce l’obbligo
per le medesime amministrazioni di pubblicare, sul proprio sito web o con
idonee modalità, un indicatore dei tempi medi di pagamento dei beni, dei
servizi e delle forniture acquistate nonché dei tempi medi di definizione dei
procedimenti e di erogazione dei servizi resi all'utenza.
L’articolo 46
delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riassetto
normativo di tre importanti agenzie pubbliche operanti nel settore
dell’innovazione tecnologica e dell’alta formazione, ossia il Centro nazionale
per l'informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), il Centro di
formazione studi (Formez) e la Scuola superiore della
pubblica amministrazione (SSPA).
L‘articolo 47
dispone che le carte dei servizi pubblici prevedano strumenti di rapida
risoluzione non giurisdizionale delle controversie promosse dagli utenti sulla
base di uno schema tipo di procedura conciliativa definito dalle autorità di
settore o con decreto interministeriale.
L’articolo 48 riconosce
effetto di pubblicazione legale agli atti e provvedimenti amministrativi
pubblicati sui siti informatici dalle amministrazioni e dai soggetti obbligati,
prevedendo altresì la realizzazione e gestione da parte del CNIPA di un portale
di accesso a tali siti. A decorrere dal 1° gennaio 2011, le pubblicazioni
effettuate in forma cartacea non avranno effetto di pubblicazione legale. L’articolo 49 delega il Governo ad
adottare, entro 18 mesi, uno o più decreti legislativi volti a modificare il codice
dell’amministrazione digitale, prevedendo – fra l’altro – forme sanzionatorie
per le pubbliche amministrazioni che non ottemperino alle prescrizioni in
materia di trasparenza e di utilizzo delle nuove tecnologie, modifica delle
norme in materia di firma digitale e previsione dell’utilizzazione delle reti
telematiche nelle comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche e i propri
dipendenti.
L’articolo 50 reca disposizioni relative all’uso
del VOIP (“Voce tramite protocollo Internet”)
da parte delle pubbliche amministrazioni nel contesto del Sistema pubblico di
connettività (SPC).
L’articolo 51
prevede la riallocazione di fondi di interesse del Dipartimento per
l’innovazione e le tecnologie.
L’articolo
51-bis modifica l’articolo 48, comma 1, del citato decreto-legge n. 112 del
2008.
Il capo VIII
reca disposizioni in materia di giustizia.
L'articolo 52
apporta alcune modifiche alle disposizioni contenute nel libro I del codice di
procedura civile. In particolare:
§ si prevede l’elevazione della competenza per valore
del giudice di pace;
§ significative modifiche attengono alle questioni sulla
competenza (il cui rilievo processuale è ridimensionato), definendosi, tra
l’altro, un nuovo sistema di impugnazione consistente nel reclamo deciso in
camera di consiglio con ordinanza non impugnabile.
§ ulteriori disposizioni riguardano la valorizzazione
del comportamento processuale delle parti.
§ con riferimento alla disciplina delle spese
processuali misure particolari sono previste a carico dell'attore il quale
abbia rifiutato, senza giusto motivo, una proposta conciliativa avanzata
dall'altra parte.
§ si introduce altresì uno strumento sanzionatorio a
carico del soccombente, condannato al pagamento di una somma di denaro
ulteriore rispetto alle spese di lite in conseguenza dell'accertamento della
condotta illecita.
§ ulteriori norme sono previste in materia di
disponibilità delle prove e di rimessione in termini, della quale si allarga
l'ambito oggettivo di applicazione.
L’articolo 53
introduce una serie di modifiche al libro secondo del codice di procedura
civile, relativo al processo di cognizione.
In particolare, sono novellate le disposizioni in
materia di notificazioni, di difetto di rappresentanza, assistenza o
autorizzazione, di nomina del consulente tecnico, di sospensione necessaria del
processo, di riduzione dei termini per la riassunzione o prosecuzione della
causa. Viene, infine, coordinata la disciplina delle impugnazioni (sia in
appello che per cassazione) con quella di nuova introduzione in materia di
competenza.
L’articolo 53-bis novella il Codice di Procedura
civile in materia di appellabilità dei provvedimenti aventi natura decisoria.
L’articolo 54
aggiunge alla disciplina del processo di esecuzione un nuovo articolo 614-bis, che prevede che la sentenza che
accoglie la domanda di condanna all'adempimento di obblighi di fare infungibile
o di non fare, contenga anche la determinazione di una somma di denaro
spettante al creditore per ogni violazione o inosservanza successiva alla
pronuncia.
L’articolo 55
interviene in materia di procedimenti cautelari, novellando l’articolo 669-octies del codice processuale civile.
Con la modifica si afferma esplicitamente il principio generale secondo cui il
giudice che emette un provvedimento cautelare ante causam deve sempre provvedere anche sulle spese relative al medesimo
procedimento.
L'articolo 56
prevede l'inserimento nel codice di procedura civile di un nuovo capo III-bis (composto dagli artt. 702-bis, 702-ter e 702-quater) che
aggiunge, tra i procedimenti speciali del libro quarto, il procedimento
sommario di cognizione. Tale procedimento può essere attivato per le sole
domande relative ai crediti di somme di denaro, anche se non liquide, ovvero
alla consegna o al rilascio di cose; la rapidità del procedimento permette –
nelle cause in cui il tribunale giudica in composizione monocratica – di
arrivare ad un rapido soddisfacimento della domanda grazie all’emanazione di un
provvedimento immediatamente esecutivo su cui, in mancanza di appello, si forma
il giudicato.
L'articolo 57
interviene sul regio decreto n. 1368 del 1941, contenente le disposizioni per
l'attuazione del codice di procedura civile, aggiungendo l'articolo 103-bis, che disciplina il contenuto del
modello di testimonianza. Sono inoltre apportate modifiche agli articoli 104 e
118, al fine di prevedere che la decadenza dalla prova in caso di mancata
intimazione ai testimoni possa essere disposta anche d'ufficio, e di definire il
contenuto della motivazione della sentenza.
L’articolo 58
abroga le norme che assoggettano al rito del lavoro (di cui al Libro II, Titolo
IV, Capo I del codice di procedura civile) le controversie relative al
risarcimento dei danni per morte o lesioni conseguenti ad incidenti stradali,
dettando, al comma 2, una
disposizione transitoria relativa alle controversie pendenti.
L’articolo 59 consente
all'Avvocatura dello Stato di effettuare la notificazione di atti civili,
amministrativi e stragiudiziali con le modalità semplificate attualmente
previste dalla legge 21 gennaio 1994, n. 53, per gli avvocati del libero foro.
L’ articolo 59-bis novella la legge 21 luglio 2000,
n. 205, in materia di
decisioni sui ricorsi.
L’articolo 61
reca alcune disposizioni transitorie, prevedendo, in particolare, che le
modifiche al codice di procedura civile e alle relative norme di attuazione si
applichino ai giudizi instaurati dopo la loro entrata in vigore.
L’articolo 61-bis riguarda la decisione delle
questioni di giurisdizione.
L’articolo 62-bis, nell’ambito del nuovo capo VIII-bis, reca una delega al Governo in materia di
mediazione e conciliazione delle controversie civili e commerciali.
L’articolo 63
contiene disposizioni volte a realizzare il contenimento delle spese di
giustizia e la razionalizzazione delle procedure di riscossione di esse.
L’articolo 64
dispone l’abrogazione di alcune norme, resa necessaria dall’introduzione della
nuova disciplina in materia di spese di giustizia.
L’articolo 68
interviene sulla disciplina dei ricorsi straordinari al Presidente della
Repubblica di cui al D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, prevedendo, tra l’altro,
che il decreto che decide il ricorso straordinario sia in ogni caso conforme al
parere del Consiglio di Stato.
Il capo IX,
relativo alle privatizzazioni, si compone di due articoli.
L’articolo 69
novella le disposizioni dell’articolo 7, comma 10, del decreto-legge n. 63 del
2002, prevedendo il trasferimento alla società Patrimonio S.p.A., oltre che dei
beni rientranti nel conto del patrimonio dello Stato, di ogni altro diritto
costituito a favore dello Stato. Si dispone inoltre in merito agli effetti
derivanti dalla cessione dei crediti dello Stato alla predetta società.
L’articolo 71
novella le disposizioni della legge finanziaria per il 2008 in materia di
società partecipate e controllate direttamente o indirettamente dallo Stato.
L’articolo 73
reca lo stanziamento di 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009 e
di 1,2 milioni di euro a decorrere dall'anno 2010 per lo studio delle
problematiche connesse all'effettiva attuazione della riforma federalista, al
fine di garantire un contesto di stabilità e di piena compatibilità finanziaria
con gli impegni europei e internazionali assunti.
Tipologia del provvedimento
Si tratta di un disegno di legge collegato alla
manovra di finanza pubblica, risultante dallo stralcio del disegno di legge C.
1441, che viene sottoposto all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente disposizioni di delega al Governo (articoli
4, 5 e 6).
Il disegno di legge non è corredato né della relazione
sull’analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull’analisi di impatto
della regolamentazione (AIR).
Collegamento con lavori legislativi
in corso
L’articolo 62-bis reca una delega al Governo in
materia di mediazione e conciliazione delle controversie civili e commerciali,
rimandando – per quanto riguarda il Fondo unico giustizia – all’articolo 2 del
decreto-legge 16 settembre 2008, n. 143, in corso di
conversione al Senato.
Specificità ed omogeneità delle
disposizioni
Il provvedimento
in esame, derivante dallo stralcio di un più ampio disegno di legge, reca
comunque un contenuto estremamente articolato (investendo materie diverse quali
lo sviluppo della banda larga, gli
appalti pubblici, le modalità di redazione delle leggi, la riforma del
procedimento amministrativo, il funzionamento dei comuni di piccole dimensioni,
la cooperazione allo sviluppo internazionale, le sedi diplomatiche, la tutela
degli utenti del servizio postale, l’uso dei fondi comunitari e di quelli per
le aree sottoutilizzate, l’efficienza della pubblica amministrazione ed il codice
dell’amministrazione digitale, la giustizia amministrativa e civile, leprocedure di
mediazione e conciliazione, le spese di giustizia, le società pubbliche, la
riforma degli strumenti di finanza pubblica e le funzioni della Corte dei
Conti); in tali contenuti si innestano numerose disposizioni di delega
legislativa, segnatamente in materia di realizzazione di infrastrutture di
comunicazione elettronica a banda larga (articolo
14, comma 2), di farmacie pubbliche e private (articolo 30, commi 1 e 2), di “razionalizzazione del ruolo del
segretario comunale” nei comuni di piccole dimensioni (articolo 30, comma 5), di riordino del CNIPA, del FORMEZ e della
SSPA (articolo 46, comma 1), di
modifica del codice dell’amministrazione digitale (articolo 49, comma 1), nonché per l’emanazione di norme istitutive
della mediazione in materia civile e commerciale (articolo 62-bis).
Coordinamento
con la legislazione vigente e semplificazione
Tecnica della novellazione
Il provvedimento in esame modifica taluni atti normativi,
ricorrendo correttamente alla tecnica
della novellazione. Peraltro, a volte provvede a sostituire un intero comma
o periodo, altre volte modifica singole parole (articoli 27, comma 1, lettera a), numeri 1) e 3, e lettera c); 28, comma 1, lettere a) e c), e commi
3 e 5; 30, comma 3, lettere da a) a
g); 33-bis; 35, commi 1, 2, 3, 4 e 8; 51, comma 3-bis; 52, comma 7, lettera b) e commi 9 e
11; 53, commi 1, 3 e 14; 63, commi 1 e 2; 64,
comma 1, lettera b); 69, comma 1,
lettera a); 71, comma 1, lettera b);
72). A quest’ultimo riguardo, si
ricorda che la circolare dei Presidenti della Camera e del Senato e del
Presidente del Consiglio dell’aprile 2001 consiglia, al punto 9), che l’unità
minima di testo da sostituire con una novella sia il comma (o comunque un
periodo), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire
una più agevole comprensione della modifica apportata.
In altri casi, la tecnica della novellazione – pur non
conforme a quanto previsto dalla circolare – appare tuttavia coerente con la
finalità puntuale dell'intervento legislativo e funzionale ad una sua più
agevole comprensione (per esempio: articoli
52, 53 e 55, con esclusione
delle disposizioni sopra citate).
Coordinamento con le disposizioni vigenti
All’articolo
19, comma 1, andrebbe valutata
l’opportunità di riformulare il capoverso 3-sexies – nella parte in cui integra il contenuto del Documentodi
programmazione economico-finanziaria con riferimento alla definizione della
quota premiale in favore delle regioni che si avvalgano di centrali di
committenza per gli appalti – come novella all’articolo 3 della legge 5 agosto
1978, n. 468 (peraltro già oggetto di modifiche da parte dell’articolo 72), che
definisce il contenuto proprio del DPEF.
Con riferimento alla novelle recate dall’articolo 27, comma 1, lettera a), n. 1),
si segnala che il termine massimo generale ivi previsto per l’emissione dei
pareri facoltativi, così come quello attualmente previsto per i pareri
obbligatori, eccede il termine ordinario per la conclusione del procedimento,
che la nuova formulazione dell’articolo 2, comma 2, della legge n. 241/1990,
come sostituito dall’articolo 26 del
disegno di legge in esame, ha ridotto (salva diversa disposizione) a 30 giorni.
All’articolo
33, comma 1, lettera a), andrebbe valutata l’opportunità di indicare gli
articoli del decreto-legge n. 8/2008 cui si intende fare riferimento con
riguardo agli interventi di cooperazione e sostegno dei processi di pace e di
stabilizzazione.
L’articolo 48 riconosce
effetto di pubblicazione legale agli atti e provvedimenti amministrativi
pubblicati sui siti informatici dalle amministrazioni e dai soggetti obbligati,
prevedendo altresì la realizzazione e gestione da parte del CNIPA di un portale
di accesso a tali siti. A decorrere dal 1° gennaio 2011, le pubblicazioni
effettuate in forma cartacea, non avranno effetto di pubblicazione legale. Si
attinge a tal fine alle risorse finanziarie disponibili, e non ancora
impegnate, a legislazione vigente per la realizzazione del progetto “PC alle
famiglie”.
Sembra opportuno un più esplicito
coordinamento – valutando anche l’opportunità di una riformulazione della norma
in forma di novella – con le disposizioni generali che disciplinano la
pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi (T.U. di cui al D.P.R.
1092/1985 ed art. 26 della L. 241/1990) e con la normativa sui “siti
istituzionali” delle pubbliche amministrazioni (artt. 53 e 54 del Codice
dell'amministrazione digitale – D.Lgs. 82/2005). Riguardo all’articolo 74, commi 1 - 3, si osserva
come sembrino porsi problemi di coordinamento tra questi e l’articolo 3, comma
64 della legge finanziaria 2008 (l. n. 244/2007), il quale prevede che le
amministrazioni che ritengano di non ottemperare ai rilievi svolti dalla Corte
di conti nell’ambito di controlli su gestioni sono tenute ad inviare – entro
trenta giorni dalla ricezione dei rilievi – un documento motivato alla
Presidenza delle Camere, alla Presidenza del Consiglio e alla Presidenza della
Corte dei conti.
Ulteriori questioni di coordinamento
Oltre alle disposizioni sopra citate, per le quali
appare opportuno un coordinamento con la legislazione vigente, si segnalano due
ulteriori articoli, i quali dettano una disciplina che non si inserisce in un
contesto normativo già definito, anche laddove esso è presente. Il riferimento
è agli articoli:
-
25, il quale stabilisce due principi generali per la
chiarezza dei testi normativi, i quali non si inseriscono in un contesto
normativo specificamente dedicato al tema della qualità redazionale delle
leggi, ma confluiscono nel capo VI del
disegno di legge, dedicato al vasto tema delle semplificazioni. Sull’articolo
in esame si rimanda al paragrafo ad esso specificamente dedicato;
-
61-bis, in materia di
decisione delle questioni di giurisdizione in materia civile, amministrativa,
contabile, tributaria o di giudici speciali, il quale pure non è inserito in
alcun contesto normativo;
Coordinamento con il decreto-legge n. 112/2008
Come già accennato, per numerose disposizioni del
disegno di legge si è posto un problema di coordinamento con il decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, recante titolo identico al disegno di legge stesso e
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Diverse di
queste disposizionisono state soppresse nel corso dell’esame in sede
referente; le disposizioni rimaste che comunque interferiscono con il citato
decreto-legge vengono riportate di seguito.
L’articolo 14,
comma 2 reca una delega al Governo
per adottare, entro dodici mesi
dalla entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi di riassetto
legislativo, volti a ridefinire il quadro normativo relativo alla realizzazione
delle infrastrutture di comunicazione elettronica a banda larga, secondo le
modalità e i principi direttivi di cui all’articolo
20 della legge 15 marzo 1997, n. 59
e gli ulteriori principi e criteri direttivi cui il Governo deve conformarsi
nell’attuazione della delega dettati dalla norma in esame. Tra tali principi,
quello di cui alla lettera c) è relativo alla definizione di procedure
semplificate di inizio attività per la realizzazione degli impianti. Si
segnala, in proposito, che l’articolo 2 del decreto legge n. 112/2008 ha già
introdotto la procedura della denuncia di inizio attività (DIA) per la
realizzazione dei lavori necessari alla installazione delle reti di
comunicazione in fibra ottica.
Gli articoli
33-bis e 51-bis novellano il
decreto-legge n. 112.
Con riferimento all’articolo 42, comma 3, in materia di
esercizio associato dei servizi pubblici locali – peraltro formulato come norma
di immediata applicazione anche se necessita di un tempo per l’adeguamento
delle amministrazioni locali interessate – andrebbe
valutata l’opportunità di un maggiore coordinamento con le previsioni
dell’articolo 23-bis del decreto-legge
n. 112/2008, che reca una riforma di carattere generale dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica. In particolare, il comma 10, lettera b) rimette
ad uno o più decreti di delegificazione il compito di prevedere che i comuni
con un limitato numero di residenti possano svolgere le funzioni relative alla
gestione dei servizi pubblici locali in forma associata.
Riferimenti normativi imprecisi
All’articolo
50, comma 3, il decreto legislativo
n. 165 del 2001 è erroneamente indicato come legge n. 165 del 2001.
Disposizioni di interpretazione autentica
L’articolo 28,
comma 2 e l’articolo 71, comma 1, lettera f) recano disposizioni di
interpretazione autentica. Si segnala in proposito che la circolare sulla
formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l’intento di
interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella
rubrica dell’articolo. “Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare
– se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica
ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare
effetto retroattivo”.
Con riguardo all’articolo
28, comma 2, in particolare,
andrebbe valutata l’opportunità di precisare come la disposizione di
interpretazione autentica riferita al comma 9 dell’articolo 14-ter della legge n. 241/1990 (come
modificato dal comma 1, lettera c),
del medesimo articolo), che estende alle amministrazioni preposte alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumità l’applicazione delle
disposizioni in materia di determinazione conclusiva della conferenza di
servizi, si coordini con quanto previsto in materia di effetti del dissenso
espresso in sede di conferenza di servizi dalle medesime amministrazioni
dall’articolo 14-quater, comma 3.
La disposizione sulla chiarezza dei testi normativi
Come già segnalato, l’articolo 25 reca la rubrica “Chiarezza
dei testi normativi” e contiene due commi:
§ il comma 1 dispone che ogni norma diretta a sostituire, modificare o
abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe deve indicare espressamente
le norme oggetto di sostituzione, modifica, abrogazione o deroga;
§ il comma 2 stabilisce che le disposizioni legislative di rango
secondario e contenute in circolari che rinviano ad altre norme devono
contestualmente indicare, in forma integrale ovvero in forma sintetica (sembrerebbe questa la strada più
percorribile, per evitare citazioni eccessivamente lunghe) e di chiara
comprensione, il testo ovvero la materia alla quale fanno riferimento o il
principio, contenuto nellenorme cui si rinvia, che esse intendono richiamare.
Si
innova così l’ordinamento, in quanto per la prima volta due principi attinenti
alla formulazione tecnica dei testi legislativi (e non solo) trovano spazio in
una fonte di rango primario a carattere generale.
Si
rammenta infatti che a livello legislativo sono presenti disposizioni attinenti
alle fonti normative, mentre le regole di stesura tecnica dei testi (cosiddetto
drafting) sono raccolte in tre
circolari di identico contenuto emanate contemporaneamente dal Presidente del
Consiglio e dai Presidenti delle due Camere il 20 aprile 2001.
Per
quanto riguarda il livello legislativo, rilevano in particolare:
§
le disposizioni sulla legge in generale
premesse al codice civile (cosiddette preleggi), che in due distinti capi
trattano delle fonti del diritto e dell’applicazione della legge in generale;
§
gli articoli da 14 a 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400,
recante disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, raccolti nel capo III dedicato
alla potestà normativa del Governo. In particolare, vengono disciplinati, anche
in attuazione della Costituzione, il potere delegato e la decretazione
d’urgenza, nonché la potestà regolamentare del Governo;
§ i
primi 7 articoli della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante disposizioni in
materia di statuto dei diritti del contribuente, i quali pongono alcuni vincoli
nell’esercizio della potestà normativa ed amministrativa in materia tributaria.
In particolare l’articolo 3 della legge, limitatamente alle disposizioni di
carattere tributario, già contiene – con qualche differenza – i principi
disciplinati in via generale dall’articolo in commento.
In particolare,
il comma 3 dispone che i “richiami di altre disposizioni contenuti nei
provvedimenti normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il
contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende fare rinvio” ed il
comma 4 stabilisce che le “disposizioni modificative di leggi tributarie
debbono essere introdotte riportando il testo conseguentemente modificato”;
§ altre
leggi che – facendo sistema con specifiche norme dei regolamenti parlamentari –
disciplinano contenuti e procedure di leggi di particolare rilevanza e ad
andamento ciclico, quali la legge finanziaria, la legge comunitaria e la legge
di semplificazione (rispettivamente, si tratta delle leggi: 5 agosto 1978, n.
468, recante riforma di alcune norme di contabilità generale dello
Stato in materia di bilancio; 4 febbraio 2005, n. 11, recantenorme generali
sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e
sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari; 15 marzo 1997, n. 59,
recante delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa, con specifico riguardo all’articolo 20).
Per le leggi ordinarie che disciplinano
l’esercizio della potestà legislativa si presenta il problema della loro
equiparazione agli strumenti normativi che vanno a regolare: un’altra legge,
essendo equiordinata, può derogare implicitamente alle norme sulla produzione
legislativa. Il legislatore, conscio della questione, ha generalmente corredato
le leggi sulla produzione di una clausola (anch’essa comunque derogabile
implicitamente) volta a prevedere che le disposizioni di tali leggi possono
essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali.
Le circolari sulla formulazione tecnica dei testi
legislativi sono composte di 15 paragrafi contenenti
regole e raccomandazioni: le regole hanno ovviamente un carattere precettivo
superiore alle raccomandazioni, che si limitano ad indicare degli indirizzi. Il
complesso delle regole e delle raccomandazioni è volto a garantire una migliore
redazione dei testi, sia dal punto di vista della redazione sia dal punto di
vista del coordinamento con l’ordinamento vigente. Nei paragrafi 3 e 9 della
circolare già è espresso il principio di cui al comma 1 dell’articolo in esame.
L’articolo 25,
dunque, stabilisce due principi generali per la chiarezza dei testi normativi,
i quali non si inseriscono in un contesto normativo specificamente dedicato al
tema della qualità redazionale delle leggi, ma confluiscono nel capo VI del
disegno di legge, dedicato al vasto tema delle semplificazioni.
Si rammenta che nel passato erano stati esperiti
alcuni tentativi per elaborare una legge sulla produzione normativa. In
particolare, nel corso della XIII legislatura, il 15 giugno 1999, la Commissione Affari costituzionali
della Camera aveva adottato come testo base un testo unificato di 4 proposte di
legge elaborato dal Comitato ristretto, recante “Norme per la redazione dei
testi legislativi”(C. 1665,
C.
4868, C. 5151 e C. 6019).
Composto
di 23 articoli e strutturato in sette capi, il testo esordisce con i princìpi generali in materia di formulazione
dei testi normativi, redazione delle leggi, nonché regole per la chiarezza
delle disposizioni legislative. Il capo II reca disposizioni in materia di
istruttoria legislativa. Il capo III introduce nell’ordinamento (sull’esempio
di modelli stranieri) una nuova fonte normativa: la legge organica. Il capo IV
riguarda la potestà normativa del Governo e riprende, con qualche modifica,
alcune delle disposizioni della legge n. 400 del 1988. Il capo V reca
disposizioni in materia di regolamenti delle autorità amministrative
indipendenti, mentre il capo VI reca disposizioni in materia di semplificazione
normativa e di codificazione, nell'ambito delle quali si è tenuto conto dei
rilevanti princìpi introdotti nella legge annuale di semplificazione. Gli
articoli 22 e 23 recano disposizioni finali concernenti, rispettivamente,
l'elenco delle norme da abrogare a seguito dell'entrata in vigore della nuova
disciplina, nonché la clausola di abrogazione o modificazione espressa, volta
ad attribuire alle disposizioni del testo unificato la capacità di non poter
essere abrogate o derogate se non in maniera esplicita.
In
particolare, all’interno del capo I, l’articolo 3 contiene (Regole per la chiarezza delle disposizioni di
legge) una disposizione di
tenore analogo al comma 2 dell’articolo in esame:
“Ogni rinvio ad altre norme
contenuto nelle disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o
circolari emanati dalla pubblica amministrazione, deve contestualmente
indicare, in forma sintetica e di chiara comprensione, la materia alla quale le
disposizioni fanno riferimento ed il principio, contenuto nelle norme cui si
rinvia, che esse intendono richiamare”.
Chiarezza e proprietà della
formulazione del testo
Rubriche
Il capo IV,
composto del solo articolo 19,
relativo alle centrali di committenza, reca la rubrica “Casa e infrastrutture”; il capo IX, intitolato “Privatizzazioni”, reca due articoli,
riguardanti, rispettivamente, la Patrimonio dello Stato Spa
e le società pubbliche: in entrambi i casi, pertanto, la rubrica non sembra
aderente ai contenuti delle partizioni.
L’articolo 29
apporta modificazioni agli articoli 22 e 29 della legge n. 241/1990 sull’azione
amministrativa, intervenendo in ordine all’ambito di applicazione della legge
medesima, con riguardo alle società con totale o prevalente capitale pubblico
ed alle amministrazioni regionali e locali. Si
osserva in proposito che la rubrica non ne rispecchia integralmente il
contenuto, riferendosi esclusivamente alle autonomie territoriali.
L’articolo 40
pone a carico delle pubbliche amministrazioni l’obbligo di pubblicare nel
proprio sito internet le retribuzioni
annuali, i curricula vitae, gli
indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici dei dirigenti nonché di
rendere pubblici, con la stessa modalità di comunicazione, i tassi di assenza
del personale distinti per uffici di livello dirigenziale di appartenenza. Andrebbe valutata l’opportunità di integrare
la rubrica dell’articolo con un riferimento anche ai tassi di assenza del
personale.
Adempimenti
Il provvedimento in esame contiene previsioni relative
a numerosi adempimenti, in genere formulate con la precisa indicazione dei
soggetti chiamati ad assolvere ad essi e dei tempi entro i quali devono essere
attuati. In particolare, l’articolo 25-bis,
reca una autorizzazione alla delegificazione corredata sia delle norme generali regolatrici della materia
(che però vengono definiti “criteri”),
sia delle norme abrogate a decorrere dalla entrata in vigore delle nuove norme
regolamentari. In altri casi, invece, nel prevedere ulteriori adempimenti non
se ne specificano esattamente tutti i requisiti. A titolo esemplificativo:
§
l’articolo 30, comma 5, prevede
l’adozione di un regolamento “a norma dell’articolo 17 della legge23 agosto 1988,
n. 400, e successive modificazioni”, senza specificare né il tipo di
regolamento cui ci si intenda riferire, né il soggetto chiamato alla sua
adozione;
§
l’articolo 40, comma 1-bis interviene sulle norme generali regolatrici della materia
previste dall’articolo 3, comma 52-bis,
della legge finanziaria 2008, il quale autorizza il Governo ad adottare, entro
il 31 ottobre 2008, un regolamento di delegificazione per disciplinare il tetto
alle retribuzioni; data la vicina scadenza del termine previsto, andrebbe valutata l’opportunità di
modificare anche quest’ultimo contestualmente alla modifica delle norme
generali regolatrici della materia;
§
l’articolo 43, comma 3, in materia di
trasferimento delle funzioni, prevede che ad esso si proceda previa
approvazione del Consiglio dei ministri, senza indicare la relativa tipologia
di provvedimento.
