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Il disegno di legge di
conversione del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, approvato con modificazioni
dalla Camera dei deputati nella seduta del 24 luglio 2008 (A.C. 1386), è stato
ulteriormente modificato dal Senato, che lo ha approvato nella seduta del 31
luglio 2008 (A.S. 949).
Nella presente nota si dà
sommariamente conto dei commi e degli articoli modificati o aggiunti al
decreto-legge e al disegno di legge di conversione nel corso dell’esame al
Senato.
Risultano modificati 4
articoli del decreto-legge e l’allegato A, contenente l’elenco degli atti
normativi abrogati ai sensi dell’articolo 24, nonché l’articolo unico del
disegno di legge di conversione. Sono state inoltre apportate numerose
modifiche meramente formali.
All’articolo 20, è stato modificato il comma 10, in materia di
assegno sociale. Il testo licenziato dalla Camera dei deputati, modificando il
testo iniziale, aveva previsto l’aumento, da cinque a dieci anni, del periodo
di soggiorno legale nel territorio nazionale necessario per la corresponsione
dell’assegno sociale e aveva inoltre introdotto un ulteriore requisito,
essenziale ai fini della corresponsione dello stesso assegno, consistente
nell’obbligo, per gli aventi diritto, di aver lavorato legalmente per lo stesso
periodo temporale con un reddito almeno pari all’importo dell’assegno sociale.Nel corso dell’esame presso il Senato quest’ultimo
requisito è stato soppresso.
L’articolo 21
reca modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a termine di cui al
decreto legislativo n. 368/2001, come da ultimo modificata dalla legge n.
247/2007. L’articolo in esame è stato modificato nel corso dell’esame presso il
Senato rispetto al testo approvato dalla Camera. Il Senato, in particolare, ha
disposto la riformulazione del comma 1-ter e la soppressione dei commi 1-bis,
1-quater e 3-bis.
In particolare, la soppressione del comma 1-bisfa venir meno la norma di
interpretazione autentica secondo cui le ragioni di carattere tecnico,
produttivo, organizzativo o sostitutivo che legittimano l’apposizione del
termine al contratto di lavoro devono essere determinate da condizioni
oggettive, "quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di
un compito specifico o il verificarsi di un evento specifico".
La riformulazione
del comma 1-ter e la soppressione dei commi 1-quater e 3-bisriguardano la
disciplina volta a sostituire, per alcune fattispecie di violazione della
disciplina del contratto a termine, la “sanzione” della trasformazione del
medesimo in contratto a tempo indeterminato con l'obbligo del pagamento di
un'indennità.
In sostanza, con tali modifiche si intende chiarire che
la disciplina introdotta dalla Camera secondo cui, per i casi di violazione
delle norme sui presupposti e sulle modalità relativi alla stipulazione del
contratto a termine (articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 368 del 2001) o
alla proroga del medesimo (articolo 4 del medesimo decreto legislativo), il
datore di lavoro è tenuto unicamente a indennizzare il prestatore di lavoro – e
quindi non si verifica più la trasformazione a tempo indeterminato del
contratto di lavoro – si applica solamente ai giudizi in corso alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, fatte
salve le sentenze passate in giudicato.
I commi 3 e 5
dell’articolo 60, recanti
disposizioni volte a disciplinare la possibilità di introdurre - con la legge
di bilancio, il disegno di legge di assestamento e con decreti ministeriali -
variazioni quantitative alla legislazione di spesa, sono stati modificati nel
corso dell’esame in seconda lettura al Senato.
In particolare,
al comma 3 è stata circoscritta al solo prossimo esercizio finanziario
(2009) la possibilità - prevista invece nel testo approvato dalla Camera sino
alla riforma della legge di contabilità generale (n.468/1978) – di effettuare,
attraverso la legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni
finanziarie di ciascuna missionedi
spesa”, con la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità
e a pagamento differito.
Il comma 5 -recante la definizione delle ulteriori fattispecie nelle quali è
possibile effettuare le rimodulazioni di risorse finanziarie tra i programmi di
spesa - è stato anch’esso modificato nel corso dell’esame presso il Senato,al fine di:
§
circoscrivere
l’ambito oggettivo e di applicazione temporale delle rimodulazioni di spesa di
ciascun Ministero che possono essere proposte nel disegno di legge di
assestamento (e nelle ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di
cassa da presentare al Parlamento non oltre il termine del 31 ottobre) ed essere
attuate, in via provvisoria, con decreto del Ministro competente di concerto
con il Ministro dell’economia dopo la presentazione del relativo disegno di
legge, specificando che tali rimodulazioni:
1) sonoquelle di cui al comma 3, intendendosi con tale modifica chiarire che tali
rimodulazioni sono soggette agli stessi limiti e divieti di cui al citato comma 3 (ossia il limite del 10 per cento alle rimodulazioni tra spese di
funzionamento e spese per interventi e il
divieto di utilizzo di stanziamenti in conto capitale per
finanziare spese correnti );
2) possono essere
effettuate con decreto ministerialesolo
“limitatamente all’esercizio finanziario 2009” e in misura tale da non
pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme
sostanziali e comunque non superiore al 10 per cento delle risorse finanziarie
complessivamente stanziate dalle medesime leggi.
§
eliminare la
possibilità, nel caso in cui si evidenzi l’esigenza di interventi tempestivi,
di effettuare rimodulazioni (o variazioni delle stesse già effettuate) con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro
competente, da inviare alla Corte dei conti per la registrazione.
La medesima
procedura parlamentare prevista nel testo approvato dalla Camera per gli schemi
dei decreti del Ministro dell’economia adottati per esigenze di interventi
tempestivi viene disposta per i decreti ministeriali di attuazione provvisoria
delle rimodulazioni proposte nel disegno di legge di assestamento .
Questi ultimi
devono infatti essere trasmessi al Parlamento per l’espressione del parere per
materia e per i profili finanziari da parte delle Commissioni competenti che si
esprimono entro 15 giorni, oltre i quali i decreti possono essere comunque
adottati. Il Governo può trasmettere una seconda volta gli schemi di decreto
corredati da elementi integrativi di informazione, nel caso non intenda
conformarsi al parere delle Commissioni per i profili finanziari. Il nuovo
parere deve essere reso entro 10 giorni. Se le dotazioni finanziarie sono
determinate per legge, rimane ferma la previsione del carattere vincolante dei
pareri resi dalle Commissioni competenti per i profili di carattere
finanziario.
A seguito di una ulteriore modifica introdotta nel corso dell’esame al
Senato, i suddetti decreti ministeriali perdono efficacia fin dall’inizio
qualora il Parlamento non approvi la corrispondente variazione in sede di esame
del disegno di legge di assestamento del bilancio di previsione (o delle
ulteriori variazionidelle dotazioni
di competenza e di cassa da presentare al Parlamento entro e non oltre il
termine del 31 ottobre, di cui all’articolo 17 della legge n. 468 del 1978).
All’articolo 82,
è stato soppresso il comma 29-bis, che recava alcune modificazioni
al decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220, in materia di
vigilanza sugli enti cooperativi.
Sono state apportate numerose modifiche all’allegato A, contenente l’elenco degli
atti normativi da abrogare ai sensi dell’articolo
24.
All’articolo
unico del disegno di legge di
conversione sono stati aggiunti due commi:
- il comma
2 fa salvi gli effetti ed i rapporti giuridici sorti sulla base delle norme
del decreto-legge in esame modificate o non convertite in legge;
- il comma 3
proroga di tre mesi i termini per l’esercizio della delega integrativa e
correttiva del decreto legislativo di attuazione della direttiva 2003/86/CE,
relativa al diritto al ricongiungimento familiare, nonché del decreto legislativo
di attuazione della direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini
dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri. I termini per l’esercizio delle
due deleghe, previste dall’articolo 1, comma 5, della legge comunitaria per il
2004, scadono – rispettivamente – il 15 agosto e l’11 ottobre 2008.
Tipologia
del provvedimento
Si tratta di un disegno di legge di conversione di un
decreto-legge, approvato in prima lettura dalla Camera e modificato dal Senato.
Il disegno di legge di conversione presentato dal
Governo alla Camera non era corredato né della relazione sull’analisi
tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della
regolamentazione (AIR).
La presente
nota riguarda esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato.
Precedenti
decreti-legge sulla stessa materia
Nella nota
riferita al testo del decreto-legge presentato alla Camera in prima lettura, sono
stati segnalati i casi – non infrequenti – nei quali la manovra finanziaria
annuale è stata anticipata o accompagnata da provvedimenti di urgenza, anche
nel periodo precedente alla istituzione della legge finanziaria (i cosiddetti
decretoni). In particolare sono stati richiamati, con qualche indicazione sui
loro contenuti, i seguenti decreti-legge:
·
26 ottobre 1970,
n. 745, recanteprovvedimenti per il
riequilibrio dell’attuale situazione congiunturale con particolare riguardo
alla finanza pubblica ed alla produzione;
·
30 maggio 1988,
n.173, recante misure urgenti in materia di finanza pubblica per l'anno 1988,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 luglio 1988, n. 291;
·
19 settembre
1992, n. 384, recante misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di
pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992,
n. 438;
·
30 settembre
2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326;
·
1° ottobre 2007,
n. 159, recante interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo
sviluppo e l'equità sociale, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222.
Collegamento
con lavori legislativi in corso
In relazione con la proroga dei termini per
l’esercizio della delega disposta dall’articolo
1, comma 1-ter, si segnala che le
Commissioni competenti delle Camere, nel mese di luglio, si sono pronunciate
sugli schemi di decreti legislativi correttivi e integrativi del decreto
legislativo 8 gennaio 2007, n. 5, in materia di attuazione della
direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di ricongiungimento familiare (schema
n. 3) e del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, di attuazione della
direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro
familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri (schema n. 5). Le deleghe rispettive scadono – rispettivamente – il 15
agosto e l’11 ottobre 2008.
Specificità
ed omogeneità delle disposizioni
Come
già segnalato nella nota riferita al testo del decreto-legge presentato alla
Camera in prima lettura, le disposizioni del decreto-legge in esame, nella loro
eterogeneità, sono finalisticamente legate dal perseguimento di un triplice
obiettivo economico-finanziario: la promozione dello sviluppo, la competitività
e la stabilizzazione della finanza pubblica.
Coordinamento
con la legislazione vigente e semplificazione
Taglia-leggi
In relazione
all'articolo 24 - ove si dispone che "sono o restano abrogate" 3.370
leggi ed altri atti normativi di rango primario riportati nell'allegato A, con decorrenza dal
sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto – il
Comitato, nel parere espresso in prima lettura, aveva formulato una condizione
volta ad una valutazione, da parte delle Commissioni competenti, dell'esigenza
“di un coordinamento con la disposizione di delega, prevista dall'articolo 14
della legge n. 246 del 2005 (nota come taglia-leggi analogamente alla
rubrica dell'articolo in esame), che scadrà il 16 dicembre 2009 e
nell'attuazione della quale è stata già compiuta una ricognizione delle norme
vigenti, che ha costituito, come chiarito nella relazione illustrativa, la base
per la disposizione in commento; oltre ad espungere dal citato allegato le
numerose duplicazioni e le disposizioni già espressamente abrogate, dovrebbe
altresì procedersi a verificare se l'inclusione nell'elenco di atti normativi
volti essenzialmente o esclusivamente alla modifica di atti previgenti (che non
risultano abrogati) importi il venir meno di questi ultimi ovvero determini la
sola caducazione delle modifiche in essi introdotti”.
Rispetto alla condizione posta dal Comitato, si può
rilevare quanto segue:
-
è stato previsto
un raccordo con la delega di cui all’articolo 14 della legge n. 246/2005;
- è stato modificato l’allegato A, anche tenendo conto
del lavoro istruttorio compiuto per l’esame da parte del Comitato stesso.
In particolare,
rispetto alla versione originaria dell’allegato, sono stati espunti dall’elenco
delle disposizioni da abrogare:
§ le ripetizioni di 118 dei 119 atti normativi indicati
due volte (permane soltanto, ai numeri 714 e 719, la duplicazione della legge
n. 961 del 1939);
§
la legge n. 7 del
1981, di cui l’articolo 60, comma 11,
dispone un parziale definanziamento;
§
3 atti normativi
i cui effetti non sembrano esauriti (la legge 10 maggio 1976, n. 264, Miglioramento degli assegni di quiescenza
erogati dall’ente “Fondo trattamento quiescenza e assegni straordinari al
personale del lotto”; la legge 22 maggio 1976, n. 361, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio
1976, n. 241, concernente concessione da parte della Cassa depositi e prestiti
di un mutuo di lire 9.000 milioni all’ente autonomo acquedotto pugliese per il
ripianamento dei disavanzi di bilancio; la legge 26 gennaio 1982, n. 12, Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, concernente il blocco degli organici
delle unità sanitarie locali);
§
le norme di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana di cui ai decreti legislativi
12 aprile 1948, n. 507, Disciplina
provvisoria dei rapporti finanziari tra lo stato e la regione siciliana,
indicato al n. 1012, 6 maggio 1948, n. 655,
Istituzione di sezioni della corte dei conti per la regione siciliana, indicato
al n. 1043, e 7 maggio 1948, n. 789, Esercizio nella regione
siciliana delle attribuzioni del ministero dell'agricoltura e delle foreste,
indicato al n. 1050, e della legge
di ratifica di quest’ultimo (28 dicembre 1952, n. 4437, Ratifica di decreti legislativi concernenti il ministero
dell'agricoltura e delle foreste, emanati dal governo durante il periodo
dell'assemblea costituente, indicata al n.
1351);
§
3 dei 21 atti
normativi che risultano già espressamente abrogati (la legge 29 dicembre 1987,
n. 546, Indennità di maternità per le
lavoratrici autonome; la legge 9 marzo 1989, n. 86, Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo
comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari; la
legge 19 febbraio 1991, n. 50, Disposizioni
sul collocamento a riposo del personale medico dipendente);
§
11 dei 14 atti
normativi modificativi di atti normativi previgenti;
§
ulterioriatti segnalati da varie
Amministrazioni.
Inoltre:
§
1 atto segnalato dal Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti come da abrogare è stato incluso nell’elenco (si tratta del regio
decreto 11 gennaio 1925, n. 356, “Approvazione del regolamento per la
navigazione aerea”);
§
di 6 atti è stata modificata la data,
originariamente errata;
§
di 2 atti è stato modificato il numero,
originariamente errato;
§
di 3 atti è stata modificata la tipologia,
originariamente errata;
§
di 929 atti è stato corretto il titolo;
In conclusione, L’allegato
A, nel testo approvato dal Senato, presenta complessivamente 3370 atti da abrogare, a fronte degli
iniziali 3574.
Rimodulazione
della spesa
L’articolo 60, comma 5 reca una norma di flessibilità
del bilancio, che, limitatamente al prossimo esercizio finanziario, consente di rimodulare“tra i programmi le
dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa”, con la sola eccezione
delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito. Nel
paragrafo relativo al contenuto si è già illustrata la disposizione in oggetto,
con specifico riguardo alle modificazioni introdotte dal Senato. Con riferimento
alla formulazione presente nel testo sottoposto al parere del Comitato in prima
lettura, si evidenziava, tra l’altro, come:
- una disposizione pressoché identica fosse
stata approvata nel corso del procedimento di conversione del decreto-legge 27
maggio 2008, n. 93, recante disposizioni urgenti per salvaguardare il potere
d’acquisto delle famiglie (A. C. 1185). Ora,
il decreto-legge, nel testo modificato dalla Camera e confermato dal Senato,
provvede ad abrogare tale disposizione (articolo 5, comma 3, del decreto-legge
27 maggio 2008, n. 93), come rilevato nel comunicato della Presidenza della
Repubblica del 24 luglio 2008 che ha accompagnato la promulgazione del decreto-
legge n. 93: “il Presidente ha proceduto alla promulgazione dopo aver preso
atto che il decreto legge n. 112 del 2008 in materia
finanziaria, nel testo risultante dalla legge di conversione approvata in prima
lettura dalla Camera dei Deputati e attualmente all’esame del Senato, prevede
l’abrogazione del comma 3 dell’articolo 5 del decreto legge n. 93 che affronta
in modo inappropriato il delicato tema della flessibilità del bilancio”). Viene così superata la condizione volta alla soppressione della norma
in commento formulata nel parere espresso dal Comitato in prima lettura;
- la previsione riguardante la possibilità di rimodulare la spesa con decreto ministeriale incidesse sul sistema delle
fonti, comportando la possibilità di modificare con atto amministrativo
decisioni assunte con legge in conformità all’articolo 81 della Costituzione e
alla legislazione contabilistica di attuazione del dettato costituzionale. Ora, nella formulazione approvata dal
Senato, è previsto che tale previsione si applichi limitatamente all’esercizio
finanziario 2009 e che i decreti ministeriali riguardanti le variazioni perdano
efficacia fin dall’inizio qualora il Parlamento non approvi la corrispondente
variazione in sede di esame del disegno di legge di assestamento o degli altri
provvedimenti di cui all’articolo 17 della legge n. 468 del 1978. In proposito, occorre
segnalare che in questo caso il Parlamento si pronuncia – non necessariamente
in modo coincidente – sia a monte, attraverso i pareri espressi dalle
Commissioni parlamentari, sia a valle, con la deliberazione legislativa delle
Assemblee in merito al disegno di legge di assestamento.
Chiarezza
e proprietà della formulazione del testo
Come già segnalato, l’articolo 1, comma 3, del disegno di legge di conversione
proroga di tre mesi i termini per l’esercizio della delega integrativa e
correttiva del decreto legislativo di attuazione della direttiva 2003/86/CE,
relativa al diritto al ricongiungimento familiare, nonché del decreto
legislativo di attuazione della direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei
cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Tale delega è stata prevista
dall’articolo 1, comma 5, della legge comunitaria per il 2004. Si segnala in proposito che il Comitato per la legislazione, nei propri
pareri, ha sempre posto condizioni volte alla soppressione di disposizioni di
carattere sostanziale inserite nel disegno di legge di conversione, in quanto
tale inserimento non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello
specifico strumento
normativo rappresentato da tale tipologia di legge.
