Camera dei deputati Dossier CL006

Dati identificativi

*Numero del disegno di legge di conversione*	1366
*Numero del decreto-legge*	92/2008
*Titolo del decreto-legge*	Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica
*Settore d’intervento*
Iter al Senato	Sì
*Numero di articoli*
§ testo originario	13
§ testo approvato dal Senato	22
*Date*
§ emanazione	23 maggio 2008
§ pubblicazione in Gazzetta ufficiale	26 maggio 2008
§ approvazione del Senato	24 giugno 2008
§ assegnazione	24 giugno 2008
§ scadenza	25 luglio 2008
*Commissioni competenti*	Commissioni riunite I (Affari costituzionali e II (Giustizia)
Stato dell'iter	All’esame delle Commissioni in sede referente

Struttura e oggetto

Contenuto

Il decreto-legge in esame si compone di 15 articoli volti per lo più ad introdurre misure funzionali ad una maggiore efficienza dell’apparato pubblico preposto alla prevenzione e repressione delle condotte illecite.

In particolare, l’articolo 1 modifica diverse disposizioni delcodice penale; si prevedono:

modifiche alla disciplina dell’espulsione dello straniero e dell’allontanamento del cittadino comunitario, tramite provvedimento giurisdizionale a titolo di misura di sicurezza personale non detentiva;

un inasprimento delle sanzioni in materia di associazione di tipo mafioso;
modifiche con riguardo ai delitti in materia di falsità personale con lo scopo di potenziare gli strumenti di identificazione e accertamento delle qualità personali;
un inasprimento delle pene per il soggetto che abbia commesso un omicidio colposo o cagionato ad altri lesioni colpose, con particolare riferimento a quando ciò sia avvenuto come conseguenza di guida in stato di ebbrezza o sotto l’influsso di sostanze stupefacenti o psicotrope;
l’introduzione di una nuova circostanza aggravante che consiste nell’“avere il colpevole commesso il fatto mentre si trova illegalmente sul territorio nazionale”;
una modifica in tema di circostanze attenuanti generiche.

L’articolo 2 introduce modifiche al codice di procedura penale in materia di competenza degli uffici giudiziari, distruzione di cose sottoposte a sequestro, attività di coordinamento del Procuratore nazionale antimafia, arresto obbligatorio in flagranza, disciplina del giudizio direttissimo e del giudizio immediato, patteggiamento in appello, sospensione dell’esecuzione della pena detentiva.

Gli articoli 2-bis e 2-ter, inseriti nel corso dell’esame al Senato, recano deroghe alla ordinaria disciplina del processo penale prevedendo, rispettivamente:

la precedenza, nei ruoli d’udienza, per la trattazione dei processi di maggior allarme sociale;
la corrispondente sospensione per un anno dei processi per reati ritenuti meno gravi, purché commessi entro il 30 giugno 2002.

L’articolo 3 sottrae alla competenza del giudice di pace le ipotesi di lesioni colpose gravi e gravissime commesse con violazione delle norme sulla circolazione stradale, quando si tratta di reato commesso da soggetto in stato di ebbrezza alcolica ovvero sotto l’effetto di sostanze stupefacenti o psicotrope.

L’articolo 4 reca modifiche al codice della strada in materia di guida sotto l’influenza dell’alcool o di sostanze stupefacenti, comportamento in caso di incidente e sanzioni accessorie.

L’articolo 5 modifica il Testo unico sull’immigrazione, prevedendo alcune specifiche circostanze aggravanti del reato di agevolazione della permanenza illegale dello straniero, e introducendo una nuova fattispecie di reato, che sanziona la cessione a titolo oneroso ad uno straniero irregolarmente soggiornante, di un immobile di cui si abbia la disponibilità.

L’articolo 6 modifica l’art. 54 del testo unico sugli enti locali ampliando i poteri di ordinanza del sindaco, esercitabili – in via ordinaria o con procedura di urgenza – per prevenire o eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

L’articolo 6-bis consente alle giunte degli enti locali di variare l’importo del pagamento in misura ridotta delle sanzioni amministrative per violazione di regolamenti ed ordinanze comunali e provinciali.

L’articolo 7disciplina la collaborazione tra polizia municipale e provinciale e Polizia di Stato nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio.

L’articolo 7-bis, introdotto dal Senato,reca disposizioni riguardanti la possibilità di fare ricorso alleForze armate per lo svolgimento di compiti di sorveglianza e vigilanza del territorio.

Gli articoli 8 e 8-bis ampliano la possibilità di accesso al Centro elaborazione dati del Ministero dell’interno da parte del personale, rispettivamente, della polizia municipale e delle Capitanerie di porto.

L’articolo 9 modifica la denominazione dei centri di permanenza temporanea ed assistenza con quella di “centri di identificazione ed espulsione”.

L’articolo 10 rafforza i poteri della procura distrettuale e della direzione investigativa antimafia e introduce disposizioni volte a garantire una maggiore efficacia delle misure di prevenzione. In particolare è prevista la possibilità di applicare anche disgiuntamente le misure di prevenzione personali e patrimoniali e di disporre misure patrimoniali anche in caso di morte del soggetto interessato dal procedimento.

L’articolo 10-bis reca disposizioni volte al potenziamento dell’istituto della confisca.

Gli articoli 11, 11-bis e 11-ter recano ulteriori disposizioni in materia di misure di prevenzione.

L’articolo 12 consente al procuratore nazionale antimafia di disporre l’applicazione temporanea di magistrati della Direzione nazionale antimafia alle procure distrettuali per la trattazione di singoli procedimenti di prevenzione patrimoniale.

L’articolo 12-bis stabilisce il termine dal quale decorre l’accentramento di competenza in capo alla procura distrettuale per determinati delitti di particolare allarme sociale.

L’articolo 12-ter apporta modifiche al testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia, in relazione alla disciplina del gratuito patrocinio.

L’articolo 12-quater esclude che, nell’ambito del processo minorile, il pubblico ministero possa procedere con rito direttissimo o chiedere il giudizio immediato, quando ciò possa recare grave pregiudizio alle esigenze educative del minore.

L’articolo 13 dispone sull’entrata in vigore del decreto-legge.

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto legge, approvato in prima lettura dal Senato ed ora all’esame della Camera.

Il disegno di legge di conversione presentato dal Governo al Senato è corredato sia della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), sia della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Nel corso del tempo sono stati numerosi i decreti-legge finalizzati a disporre misure funzionali ad una maggiore efficienza dell’apparato pubblico preposto alla prevenzione e repressione delle condotte illecite, anche con riguardo alla sicurezza stradale. Come immediati precedenti si citano:

i decreti-legge 1° novembre 2007, n. 181, e 29 dicembre 2007, n. 249, in materia di espulsioni e allontanamenti dal territorio nazionale per motivi di pubblica sicurezza, entrambi non convertiti in legge;
il decreto-legge 3 agosto 2008, n. 117, recante disposizioni urgenti modificative del codice della strada per incrementare i livelli di sicurezza nella circolazione, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 2007, n. 160.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’articolo 1, comma 1, lettere a) e b), si rammenta che è all’esame delle Commissioni parlamentari competenti lo schema di decreto legislativo n. 5, correttivo del decreto legislativo n. 30/2007 in materia di libera circolazione dei cittadini comunitari.

Con riferimento all’articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c), si segnala che disposizioni di carattere analogo sono contenute negli articoli 10, 11 e 12 del disegno di legge del Governo in materia di sicurezza pubblica (A.S. 733).

Elementi di valutazione in relazione ai parametri stabiliti dagli articoli 96-bis
e 16-bis del regolamento

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento reca un contenuto parzialmente omogeneo, volto ad introdurre misure funzionali ad una maggiore efficienza dell’apparato pubblico preposto alla prevenzione e repressione delle condotte illecite, cui si affiancano inasprimenti delle relative sanzione; a tale finalità appare riconnettersi solo indirettamente il contenuto dell’articolo 9, che modifica la denominazione dei centri di permanenza temporanea o centri di permanenza temporanea e assistenza.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Tecnica della novellazione

Il provvedimento in esame modifica taluni atti normativi, ricorrendo correttamente alla tecnica della novellazione. Peraltro, a volte provvede a sostituire un intero comma o periodo, altre volte modifica singole parole (articoli: 1, comma 1, lettere b-bis), c), n. 1), e c-bis); 2, comma 1, lettere 0a), n. 1), 0b), n. 1), a-bis), b), d), secondo periodo, e), f) e m); 3, comma 1; 4, commi 01, 1, lettere a), b), e) e f), 2-bis e 3; 5, commi 1-bis e 1-ter; 8, comma 1, lettera a); 10, comma 1, lettere a), c), d), nn. 1) e 3), e), f) e g); 11, comma 1, lettera a); 12-ter, comma 1, lettere c) e d)). A quest’ultimo riguardo, si segnala che tale tecnica della novellazione - pur non conforme a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui andrebbe evitata la modifica di singole parole - appare tuttavia coerente nella generalità dei casi citati con la finalità puntuale dell'intervento legislativo e funzionale ad una sua più agevole comprensione.

Coordinamento con disposizioni vigenti

L’articolo 1, comma 1, lettere a e b) ammette l’applicazione anche per i cittadini comunitari degli articoli 235 e 312 del codice penale, relativi all’ordine di espulsione o allontanamento dello straniero dallo Stato nonché alla punibilità del trasgressore di tale ordine. Andrebbe valutata l’opportunità di coordinare tali disposizioni del codice con le norme del decreto legislativo n. 30 del 2007, ed in particolare con l’articolo 20, relativo ai destinatari dei provvedimenti di allontanamento ed alla punibilità di colui che rientra nel territorio nazionale in violazione del divieto di reingresso.

L’articolo 6, comma 4 interviene nel quadro dei poteri di ordinanza attribuiti al sindaco ai sensi dell’articolo 54, comma 2, del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000), stabilendo che “al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana” il sindaco possa adottare “con atto motivato, provvedimenti, anche contingibili e urgenti”. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se con tale espressione si intenda richiamare l’ambito dei poteri già affidati al sindaco o se, invece, si intenda introdurre una nuova tipologia di atti amministrativi diversa da quella che afferisce al potere di ordinanza dei sindaci, definita con riguardo alla finalità del provvedimento ed al requisito procedurale della sua preventiva comunicazione al prefetto.

L’articolo 6-bis sostituisce il secondo comma dell’articolo 16 della legge n. 681/1989, attribuendo alle giunte degli enti locali la potestà di individuare un importo del pagamento in misura ridotta diverso da quello stabilito dal primo comma. Andrebbe valutata l’opportunità di verificare se non sia necessario un coordinamento con l’articolo 7-bisdel testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), che disciplina le sanzioni amministrative degli enti locali.

L’articolo 7, comma 1 prevede che i piani coordinati di controllo del territorio, previsti dall’articolo 17 della legge n. 128 del 2001, “determinano i rapporti di reciproca collaborazione” tra i soggetti cui sono affidati compiti di pubblica sicurezza. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di riformulare l’articolo in esame in termini di novella al citato articolo 17, il quale, da un lato, riguarda le tre forze di polizia principali (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza), mentre la disposizione in esame si riferisce alla sola Polizia di Stato e, dall’altro, non reca alcun riferimento alla polizia provinciale ma alla sola polizia municipale, prevedendone peraltro la partecipazione solo previa specifica richiesta del sindaco (che invece la presente disposizione non appare contemplare).

Analogamente, andrebbe valutata l’opportunità di riformulare l’articolo 8, comma 1-bis in termini di novella all’articolo 16-quater del decreto-legge n. 8/1993, nel contempo verificando l’opportunità di modificare anche la rubrica dello stesso articolo 16-quater, che oggi fa riferimento ai soli servizi di polizia stradale della polizia municipale.

Disposizioni con efficacia retroattiva

L’articolo 12-bis, novellando l’articolo 11 della legge n. 48 del 18 marzo 2008, produce retroattivamente effetti a far data dalla vigenza delle legge novellata.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Disposizioni di non immediata applicazione

Il decreto in esame contiene, anche a seguito delle modifiche introdotte nel corso del procedimento di conversione al Senato, talune disposizioni i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto alla loro entrata in vigore, in quanto l’efficacia della disposizione è subordinata all’adozione di ulteriori provvedimenti attuativi. Tale circostanza – per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione – suscita perplessità in ordine alla rispondenza al requisito della “immediata applicabilità” delle misure disposte dai decreti-legge, espressamente previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988. A titolo esemplificativo, si segnalano:

- l’articolo 6, comma 4-bis, che appare rimettere ad un decreto ministeriale la concreta definizione di nuovi poteri attribuiti ai sindaci;

- gli articoli 7, comma 2 e 8, comma 1-bis, che affidano a successivi decreti ministeriali la definizione di taluni aspetti della disciplina da essi introdotta).

Nuove definizioni normative

La relazione per l’analisi tecnico-normativa accenna all’introduzione, con il provvedimento in esame, di una nuova definizione normativa, senza specificare quale. Probabilmente, ci si intende riferire all’articolo 6, dove è presente l’espressione “sicurezza urbana”, la cui definizione normativa, oggi assente nell’ordinamento, è affidata ad un successivo decreto del Ministro dell’interno. In proposito, andrebbe valutata l’opportunità di riformulare la disposizione di cui al comma 4-bis– ove si attribuisce al decreto ministeriale la funzione di disciplinare “l'ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana” – al fine di chiarire se i poteri affidati al sindaco, compresi quelli di cui al comma 4, possano essere comunque esercitati ovvero siano subordinati alla previa adozione del suddetto decreto, del quale peraltro non viene specificata né la natura né il termine di emanazione.

Al comma 5 del medesimo articolo, si fa riferimento ad una forma di coordinamento fra amministratori locali in sede di conferenza, convocata dal prefetto che, come si desume dalla relazione illustrativa, è diversa dalla conferenza di servizi e non è in alcun modo tipizzata.

Coordinamento interno del testo

L’articolo 2-ter, ai commi 7 e 8, prevede, rispettivamente, la possibilità per il presidente di tribunale di sospendere il processo e quella dell’imputato di formulare una richiesta in senso inverso. Andrebbe valutata l’opportunità di precisare se a tali fattispecie siano interamente applicabili le disposizioni dei commi precedenti, con specifico riferimento alla durata della sospensione, agli effetti sulla prescrizione ed alle conseguenze per l’azione in sede civile delle parti. Peraltro, il citato comma 7 – in relazione alla possibilità di sospendere – i processi, si riferisce ai reati “prossimi alla prescrizione”, con formulazione che potrebbe essere meglio determinata.

L’articolo 4, comma 1, lettera b), inasprisce le pene per la guida in stato di ebbrezza, disponendo che il veicolo confiscato possa essere affidato in custodia al trasgressore, purché questi non sia recidivo rispetto a tale violazione del codice della strada. Andrebbe valutata l’opportunità di riformulare il comma 2, lettera b), che, richiamando la citata disposizione del comma 1 anche per chi guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti, sembrerebbe però condizionare l’affidamento in custodia del veicolo confiscato ad una precedente violazione della norma in materia di tasso alcolemico e non di quella dettata in relazione all’uso di droghe.