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File: BI0599a.doc

 

INDICE

Schede di lettura

§      Quadro di sintesi3

§      Capo I, articoli 1 e 2 (Oggetto e definizioni)13

§      Capo II, articoli 3-6 (Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche)18

§      Capo III, articoli 7 e 8 (Meccanismo di correzione)31

§      Capo IV, articoli 9-12 (Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche territoriali)35

§      Capo V, articolo 13 (Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali)44

§      Capo VI, articoli 14 e 15 (Bilancio dello Stato)46

§      Capo VII, articoli 16-19 (Organismo indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio)55

§      Capo VIII, articoli 20 e 21 (Disposizioni finali)62

Approfondimenti

§      Il principio del pareggio di bilancio nel contesto europeo. 69

§      Il principio del “pareggio di bilancio” negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna  77

§      Organismi indipendenti di valutazione in materia finanziaria e di bilancio considerati dall’OCSE   85

Normativa

§      L.Cost. 20 aprile 2012, n. 1, “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”107

 

 

Schede di lettura

Quadro di sintesi

La proposta di legge in esame reca disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi del nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, il quale prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti da una apposita legge che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

 

Il contenuto della legge “rinforzata”

La proposta di leggein esame si propone, in particolare, di dare attuazione a quanto previsto dal nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione e dall’articolo 5, commi 1-3,della citata legge costituzionale n. 1/2012, che specifica i contenuti e gli ambiti che dovrà disciplinare la predetta legge c.d. “rinforzata”, la cui approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera dovrà avvenire entro il 28 febbraio 2013.

In particolare, ai sensi del citato articolo 5,talelegge dovrà disciplinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni:

a)    le verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza pubblica;

b)    l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali;

c)     il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati - di cui alla lettera b) - corretti per il ciclo economico rispetto al PIL, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione;

d)    la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali ai sensi dell’articolo 81, secondo comma Cost., al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo e il superamento del limite massimo degli scostamenti negativi cumulati, sulla base di un piano di rientro;

e)    l’introduzione di regole sulla spesa a salvaguardia degli equilibri di bilancio e per assicurare la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo;

f)      l'istituzione presso le Camere, nel rispetto dell’autonomia costituzionale, di un organismo indipendente, al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio;

g)    le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all'articolo 119 Cost., concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

 

L’articolo prevede, inoltre, che legge rinforzata debba disciplinare:

a)   il contenuto della legge di bilancio dello Stato;

b)   la facoltà degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano) di ricorrere all'indebitamento;

c)   le modalità attraverso le quali i citati enti territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

 

La relazione illustrativa della proposta di legge, nel rilevare come la stessa intenda dare attuazione alle disposizioni costituzionali sopra richiamate. evidenzia, in particolare, come l’esigenza di assicurare una tempestiva definizione della disciplina di dettaglio del principio del pareggio di bilancio sia connessa anche alla raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012 sul Programma nazionale di riforma 2012 dell’Italia, la quale sollecita il nostro Paese all’adozione di provvedimenti nel periodo 2012-2013 volti a “garantire che il chiarimento delle caratteristiche chiave del pareggio di bilancio inserito nella Costituzione, ivi compreso un adeguato coordinamento tra i diversi livelli amministrativi, sia coerente con il quadro dell’Unione europea”.

La relazione sottolinea, inoltre, l’urgenza del provvedimento, la cui mancata approvazione nei tempi stabiliti – ossia entro il 28 febbraio 2013 - costituirebbe un fatto estremamente grave, che disattenderebbe sia gli impegni assunti nell’ambito della Ue e con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria - cd. Fiscal compact, ratificato dall’Italia con la legge n. 114 del 23 luglio 2012 - sia lo stessodisposto della legge costituzionale.

In questo senso, la proposta di legge in esame rappresenta il necessario completamento sul piano ordinamentale dell’impegno dell’Italia per il risanamento dei conti pubblici e l’esigenza assicurare effettività al principio del pareggio del bilancio costituisce, sempre secondo la relazione, il tassello fondamentale di una più ampia strategia che in mancanza di tale provvedimento risulterebbe fortemente indebolita, con il rischio di alimentare nuovamente tensioni e manovre di natura speculative tali da fare salire oltre il livello di guardia i costi di gestione del debito pubblico.

 

Il contenuto della proposta di legge

Quanto al contenuto, la proposta di legge reca, ai sensi delle citate norme costituzionali, disposizioni volte a dare attuazione al principio dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio delle pubbliche amministrazioni e della sostenibilità del debito pubblico (Capi II-V, articoli 3-13), disciplina i contenuti della legge di bilancio (Capo VI, articoli 14-15) e istituisce l’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per l’osservanza delle regole di bilancio (Capo VII, articoli 16-19). La proposta reca, inoltre, norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di coordinamento con la legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII, articoli 20 e 21).

 

Più in dettaglio, il Capo I della proposta di legge reca l’oggetto e le definizioni, specificando il carattere di legge “rinforzata” del provvedimento - che potrà essere modificato esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima maggioranza assoluta disposta dall’articolo 81, sesto comma, della Costituzione -, e indicando le definizioni utilizzate nell’ambito della legge, con espliciti rinvii a quanto previsto nell’ordinamento dell’Unione europea.

 

Il Capo II, ribadisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche, sancito in via costituzionale ai sensi del nuovo comma 1 dell’articolo 97 della Costituzione, di concorrere ad assicurare l’equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all’obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturaleindividuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea, che per l’Italia è attualmente il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossiacorretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum.

 

L’equilibrio dei bilanci s’intende conseguito, peraltro, quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo, evidenzia uno scostamento dall’ obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell’ordinamento dell’Unione europea e dagli accordi internazionali in materia, ovvero quando assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali – che consentono il ricorso all’indebitamento - e di scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale, ovvero quando evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello considerato significativo.

 

In attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 Cost., la proposta di legge ribadisce altresì l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico, specificando che qualora il rapporto debito/PIL superi il valore di riferimento definito dall’ordinamento dell’Unione europea (60% del PIL), in sede di definizione degli obiettivi si debba tenere conto della necessità di garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento,ai sensi del quale, si ricorda, gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL dovranno adottare interventi per ridurlo con un ritmo adeguato, assumendo come riferimento unadiminuzione dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.

 

In attuazione dell’articolo 5, comma 1, lettera e), della legge costituzionale n. 1 del 2012, la proposta di legge reca una regola sulla spesa, stabilendo, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici ed in coerenza con l’ordinamento dell'Unione europea, che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio debbano fissare, per il triennio di riferimento, il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle pubbliche amministrazioni, al netto delle poste indicate dal medesimo ordinamento.

 

La proposta dà quindi attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. In tale ambito viene specificato che per eventi eccezionali si intendono i periodi di grave recessione economica relativi anche dell’area dell’euro o all’intera Unione europea e gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

Quanto alla procedura di autorizzazione, si prevede che il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilendo le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.

La durata del piano di rientro deve essere commisurata alla gravità degli eventi straordinari e lo stesso deve essere attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento, tenendo conto dell'andamento del ciclo economico.

 

Il Capo III della proposta di legge reca una specifica disciplina tesa a far fronte a eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da quelli già considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine un meccanismo di correzione volto ad assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico

 

Il Capo IV reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, prevedendo, a tale ultimo fine, che nelle fasi favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota di entrate proprie di tali enti influenzata dall’andamento del ciclo economico.

Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali è invece prevista una specifica disciplina volta ad assicurare il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali, mediante l’istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.

Quanto al ricorso all’indebitamento da parte degli enti territoriali, previsto solo per finanziare spese di investimento e con l’obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito, viene stabilita una procedura di intesa a livello regionale per consentire che l’accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l’anno di riferimento, l’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa.

 

Il Capo V reca le disposizioni volte a prevedere l’equilibrio dei bilanci anche nei confronti delle amministrazioni pubbliche non territoriali, distinguendo tra quelle che adottano la contabilità finanziaria, per le quali l’equilibrio si realizza quando le stesse registrano un saldo non negativo tra entrate e spese finali, e quelle che adottano la contabilità economico-patrimoniale, per le quali i criteri di equilibrio saranno definiti con legge dello Stato.

 

Il Capo VI reca le norme relative al bilancio dello Stato, definendo sia il principio dell’equilibrio, sia il contenuto proprio della legge di bilancio. A tale ultimo riguardo, la disciplina proposta prevede, sostanzialmente, l’unificazione in un unico documento (la legge di bilancio), articolato in due sezioni, degli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, ciòin coerenza con la scelta costituzionale di conferire al bilancio una valenza di legge sostanziale. Oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente, la legge di bilancio potrà quindi assumere una portata sostanziale, attraverso l’introduzione di disposizioni volte a innovare la legislazione vigente.

 

Il Capo VII reca l’istituzione dell’organismo indipendente previsto dall’articolo 5, comma 1, lettera f), della citata legge costituzionale, che viene denominato “Ufficio parlamentare di bilancio”, avente le funzioni di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio. L’Ufficio, con sede presso le Camere, ha una composizione collegiale di tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera a maggioranza dei 2/3 dei rispettivi componenti. I membri del Consiglio, la cui opera è incompatibile con altre attività professionali, durano in carica 6 anni e non possono essere confermati.

 

Il Capo VIII reca norme volte ad affidare nuove funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di coordinamento con la vigente disciplina contabile. In particolare, si stabilisce che la Corte dei conti è competente a svolgere, anche in corso di gestione, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, nonché delle amministrazioni pubbliche non territoriali

Ad eccezione del Capo IV, concernente l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali, e della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio, di cui si prevede l’applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2016, le disposizioni della proposta di legge si applicano a decorrere dal 1°gennaio 2014.

Capo I, articoli 1 e 2
(Oggetto e definizioni)

 

Articolo 1
(Oggetto)

1. La presente legge costituisce attuazione dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, e dell'articolo 5 della medesima legge costituzionale.

2. La presente legge può essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una legge successiva approvata ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione.

 

Articolo 2
(Definizioni)

1. Ai fini della presente legge, si intendono:

a) per «amministrazioni pubbliche» gli enti individuati con le procedure e gli atti previsti, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, dalla normativa in materia di contabilità e finanza pubblica, e articolati nei sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni locali e degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale;

b) per «conto consolidato» il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche formato dagli aggregati contabili delle entrate e delle spese di tali amministrazioni, classificati in conformità alle modalità stabilite dall'ordinamento dell'Unione europea;

c) per «saldo del conto consolidato» l'indebitamento netto o l'accreditamento netto come definiti ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi di cui al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

d) per «saldo strutturale» il saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee e, comunque, definito in conformità all'ordinamento dell'Unione europea;

e) per «obiettivo di medio termine» il valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea;

f) per «fase favorevole e fase avversa del ciclo economico» le fasi del ciclo economico individuate come tali sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea;

g) per «obiettivi programmati» gli obiettivi di cui all'articolo 3, comma 3.

h) per «saldo netto da finanziare o da impiegare» il risultato differenziale tra le entrate tributarie, extratributarie e da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e le spese correnti e in conto capitale.

2. Gli obiettivi riferiti ai saldi di cui al comma 1, lettere c) e d), e il valore di cui al medesimo comma 1, lettera e), sono indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio presentati dal Governo alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

 

 

Il Capo I reca l’oggetto e le definizioni utilizzate nell’ambito del disegno di legge in esame.

L’articolo 1, al comma 1, dispone che il provvedimento in esame costituisce attuazione dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, e dell'articolo 5 della medesima legge, i cui contenuti sono stati diffusamente illustrati nel quadro di sintesi, cui pertanto si rinvia.

L’articolo, al comma 2, specifica il carattere di legge ordinaria “rinforzata” del provvedimento in commento, prevedendo che esso potrà essere modificato esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima procedura: maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 81, sesto comma Cost.

Come precisa la relazione illustrativa, posto che la legge in esame dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dai componenti delle due Camere, deve ritenersi che ad essa si applichi la procedura normale di esame dei disegni di legge, senza possibilità di esame in sede legislativa, richiedendosi, per la votazione finale in Assemblea, il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti.

Questa “accresciuta forza passiva della legge” è tra l’altro richiesta – come già detto in premessa – sia dal Patto Euro plus che, successivamente, dal Fiscal compact[2] (articolo 3, par. 2), il quale specificamente prevede che l’introduzione del principio del pareggio di bilancio avvenga “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente - preferibilmente costituzionale - o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio” (articolo 3, parr. 1 e 2).

 

L’articolo2 reca le definizioni utilizzate nell’ambito del disegno di legge, rinviando per relationem a quanto previsto nell’ordinamento dell’Unione europea.

Ciò consente, precisa la relazione illustrativa, di recepire automaticamente, dunque senza la necessità di modifiche, eventuali mutamenti della normativa europea.

In particolare, ai fini della definizione di “amministrazioni pubbliche”, l’articolo fa riferimento agli enti, individuati con le procedure e gli atti previstiin coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea (SEC 95), dalla normativa in materia di contabilità e finanza pubblica, e articolati nei sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni locali e degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale (comma 1, lett. a)).

Del pari, per “conto consolidato“ si intende il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche formato dagli aggregati contabili delle entrate e delle spese delle amministrazioni che vi sono incluse, classificati in conformità alle modalità stabilite dall'ordinamento dell'Unione europea (SEC ‘95) (comma 1, lett. b))

Si ricorda che l'elenco degli enti ed organismi facenti parte del conto economico consolidato della P.A. viene annualmente pubblicato dall'ISTAT, ai sensi della vigente legge di contabilità pubblica (articolo 1, comma 2, legge n. 196/2009).

L’elenco degli enti appartenenti al conto economico consolidato della P.A. - conto funzionale all’ottenimento di statistiche finanziarie affidabili e comparabili ai fini della valutazione della convergenza degli Stati membri rispetto agli obiettivi del Patto di Stabilità e crescita - è elaborato dall’ISTAT in conformità dal Sistema Europeo dei Conti (SEC ’95)- istituito ai sensi del Regolamento (CE) n. 2223/1995 - il quale detta specificamente i criteri per la delimitazione del settore delle amministrazioni pubbliche (Settore S13) e, pertanto, solo la rispondenza ai principi ivi indicati determina l’appartenenza o meno di una unità istituzionale al comparto delle Amministrazioni Pubbliche.

Secondo tale disciplina, una Unità istituzionale è classificata nel settore delle Amministrazioni Pubbliche, indipendentemente dal regime giuridico (pubblico o privato) che la regola, se:

§       è di proprietà o amministrata o controllata da Amministrazioni pubbliche;

§       non vende sul mercato o, vende a prezzi non economicamente rilevanti (cioè i ricavi non eccedono il 50% dei costi di produzione dei servizi). Nel caso in cui i ricavi siano superiori al 50% dei costi di produzione si sarebbe in presenza di enti “market” (di mercato) e non di Amministrazioni Pubbliche.

La relazione illustrativa precisa che le disposizioni relative alle autonomie territoriali si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Il medesimo articolo definisce “saldo del conto economico consolidato” l’indebitamento netto o l’accreditamento netto come definiti ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi di cui al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (comma 1, lett. c)).

La procedura per i disavanzi eccessivi – la cd. parte dissuasiva del Patto di stabilità e crescita - è formalmente prevista dal TFUE (articolo 126 TFUE[3]) ed è disciplinata nei dettagli dalla normativa relativa al Patto di stabilità, come riformata dalle disposizioni contenute nel pacchetto legislativo europeo noto come “Six pack” e nel relativo codice di condotta”^[4]. Nell’ambito di tale pacchetto, si ricordano qui seguenti interventi riformatori:

§       il Regolamento (UE) n. 1177/2011 che modifica il Regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi;

§       il Regolamento (UE) n. 1175/2011 che modifica il Regolamento (CE) n. 1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche;

§       il Regolamento (UE) n. 1173/2011 sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro.

Gran parte delle norme già introdotte dal Six Pack sono state poi riproposte nel Trattato Fiscal Compact.

Il “saldo strutturale” è costituito dal saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee. Esso comunque è definito in conformità all’ordinamento dell’Unione europea (comma 1, lett. d)).

Ai sensi del comma 2 dell’articolo in esame, gli obiettivi relativi a tali due saldi, e il valore dell’ “obiettivo di medio termine” – con esso intendendosi il valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’U.E. (comma 1, lett. e))– devono essere indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio presentati dal Governo alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

La “fase favorevole e fase avversa del ciclo economico" sono le fasi del ciclo economico che dovranno essere individuate come tali sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell'Unione europea (comma 1, lett. f)).

Sono poi “obiettivi programmati”, quelli di cui all’articolo 3, comma 3 della proposta di legge in esame (comma 1, lett. g)).

Nel corso dell’esame in Commissione è stata infine introdotta la definizione di “saldo netto da finanziare o da impiegare”, per esso dovendosi intendere il risultato differenziale tra le entrate tributarie, extratributarie e da alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e le spese correnti e in conto capitale.

Con riferimento alla definizione di saldo netto da finanziare, si ricorda che la legge n. 196/2009, nell’ambito della classificazione delle entrate e delle spese dello Stato, definisce all’articolo 25, comma 7, lettera c), il saldo netto da finanziare come il risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da tutte le entrate e da tutte le spese, escluse le operazioni di accensione e di rimborso di prestiti.

Ai sensi di tale definizione, dunque, il saldo netto da finanziare è il risultato differenziale tra la somma dei primi tre titoli dell’entrata : entrate tributarie – Titolo I; extra-tributarie – Titolo II; alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione crediti – Titolo III; e i primi due titoli della spesa: spese correnti – Titolo I e spese d’investimento - Titolo II.

Benché la definizione di saldo netto da finanziare contenuta nella norma in esame sembri corrispondere a quella ora recata dalla legge di contabilità n.196/2009, sembrerebbe opportuno precisare espressamente che le entrate da considerare ai fini del saldo ricomprendono anche quelle da riscossione dei crediti.

 

Capo II, articoli 3-6
(Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle
amministrazioni pubbliche)

 

Articolo 3
(Principio dell'equilibrio dei bilanci)

1. Le amministrazioni pubbliche concorrono ad assicurare l'equilibrio dei bilanci ai sensi dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione.

2. L'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di medio termine.

3. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell'obiettivo di medio termine ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi previsti dagli articoli 6 e 8. Nei medesimi documenti sono indicate le misure da adottare per conseguire gli obiettivi del saldo del conto consolidato.

4. Gli obiettivi di cui al comma 3 possono, in conformità all'ordinamento dell'Unione europea, tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

5. L'equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato nel primo semestre dell'esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:

a) risulta almeno pari all'obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1;

b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1.

 

Articolo 4
(Sostenibilità del debito pubblico)

1. Le amministrazioni pubbliche concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico ai sensi dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione.

2. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono obiettivi relativi al rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo coerenti con quanto disposto dall'ordinamento dell'Unione europea.

3. Qualora il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo superi il valore di riferimento definito dall'ordinamento dell'Unione europea, in sede di definizione degli obiettivi di cui al comma 2, si tiene conto della necessità di garantire una riduzione dell'eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento

4. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 6, comma 6, non è consentito il ricorso all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie.

 

Articolo 5
(Regole sulla spesa)

1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici ed in coerenza con l’ordinamento dell'Unione europea, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio fissano, per il triennio di riferimento, il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche, al netto delle poste indicate dal medesimo ordinamento.

2. Il Ministero dell'economia e delle finanze, avvalendosi della collaborazione delle amministrazioni interessate, provvede al monitoraggio del rispetto del livello di cui al comma 1. Il Governo qualora preveda il superamento di tale livello, trasmette una relazione alle Camere, evidenziando le eventuali misure correttive da adottare al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici.

 

Articolo 6
(Eventi eccezionali e scostamenti dall'obiettivo programmatico strutturale)

1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 8, scostamenti temporanei del saldo strutturale dall'obiettivo programmatico sono consentiti esclusivamente in caso di eventi eccezionali.

2. Ai fini della presente legge, per eventi eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, si intendono:

a) periodi di grave recessione economica relativi anche all’area dell’euro o all’intera Unione europea;

b) eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

3. Il Governo, qualora, al fine di fronteggiare gli eventi di cui al comma 2, ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravità degli eventi di cui al comma 2. Il piano di rientro è attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento per gli eventi di cui al comma 2, tenendo conto dell'andamento del ciclo economico. La deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

4. Le risorse eventualmente reperite sul mercato ai sensi del comma 3 possono essere utilizzate esclusivamente per le finalità indicate nella richiesta di cui al medesimo comma.

5. Il piano di rientro può essere aggiornato con le modalità di cui al comma 3 al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali ovvero qualora, in relazione all'andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

6. Le procedure di cui al comma 3 si applicano altresì qualora il Governo intenda ricorrere all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi straordinari di cui al comma 2, lettera b).

 

 

Il Capo II reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, secondo quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 97, primo comma, della Costituzione.

Equilibrio di bilancio

In particolare, l’articolo 3, ribadisce, al comma 1, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare l’equilibrio dei bilanci, specificando, al comma 2, che tale equilibrio corrisponde all’obiettivo di medio termine.

Tale obiettivo,in base alla definizione contenuta nell’articolo 2, comma 1, lettera e) della proposta di legge, corrisponde a sua volta al valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea. Per l'Italia l'obiettivo di medio termine, fissato dal Programma di stabilità e riportato nella raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012 - adottata in esito all’esame del medesimo Programma e del Programma nazionale di riforma - è un bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2013.

 

Si ricorda, in particolare, che ai sensi del Patto di stabilità e crescita, come modificato dal c.d. Six pack^[5], l’obiettivo di medio termine è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum, e si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.

Il “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria” (il cd. Fiscal Compact^[6]), restringe il valore minimo per i Paesi più indebitati allo 0,5 per cento del PIL, prevedendo, all’articolo 3, che la regola del pareggio o dell’avanzo del bilancio si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito dal Patto di stabilità rivisto, con un deficit che non ecceda lo 0,5% del PIL (per l’approfondimento di tali aspetti si veda il riquadro che segue).

 

 

 

Il comma 3 dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscano, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine, ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi scostamento dall’obiettivo previsti dagli articoli 6 (eventi eccezionali) e 8 (scostamenti negativi del saldo strutturale emersi a consuntivo che prevedono un meccanismo di correzione).

Insieme agli obiettivi del saldo del conto consolidato i medesimi documenti indicano le misure da adottare per conseguirli.

 

Il comma 4 stabilisce che nella definizione degli obiettivi programmatici è possibile tenere conto, in conformità con quanto disposto in sede europea, deiriflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

 

Anche in questo caso, si tratta di una previsione conforme a quanto previsto dalla normativa europea. Il nuovo testo del regolamento 1466/97 ribadisce, infatti, che il Consiglio e la Commissione, nel definire il percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine per gli Stati che non l'hanno ancora raggiunto e nel consentire una deviazione temporanea da tale obiettivo per gli Stati che l'hanno già conseguito (a condizione che sia mantenuto un opportuno margine di sicurezza rispetto al valore di riferimento per il disavanzo e che si preveda che la posizione di bilancio ritorni all'obiettivo a medio termine entro il periodo coperto dal programma), tengono conto dell'attuazione di importanti riforme strutturali atte a generare benefici finanziari diretti a lungo termine, compreso il rafforzamento del potenziale di crescita sostenibile, e che pertanto abbiano un impatto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Il regolamento conferma altresì che un'attenzione particolare deve essere prestata alle riforme delle pensioni che introducono un sistema multipilastro comprendente un pilastro obbligatorio, finanziato a capitalizzazione, precisando che agli Stati che attuano tali riforme deve essere consentita una deviazione dal percorso verso il loro obiettivo di bilancio a medio termine o dall'obiettivo stesso che rispecchi l'importo dell'incidenza incrementale diretta della riforma sul saldo delle pubbliche amministrazioni, a condizione che sia mantenuto un opportuno margine di sicurezza rispetto al valore di riferimento del disavanzo.

 

Il comma 5 dell’articolo precisa che l’equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo nel primo semestre dell’esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:

a)   risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell’ordinamento dell’Unione europea (procedura per i disavanzi eccessivi) e degli accordi internazionali in materia, (Fiscal compact), cui rinvia l’articolo 8, comma 1, attualmente pari allo 0,5 per cento del PIL ;

b)   assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali e di scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale disciplinati dai successivi articoli 6 e 8 (cfr.oltre), ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello considerato significativo sopra richiamato..

 

Come sopra illustrato, in base alla disciplina rivista del Patto di stabilità e crescita, ciascuno Stato membro ha un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, fermo restando il margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%.

Per gli Stati membri che hanno adottato l'euro gli obiettivi di bilancio a medio termine sono specificati in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.

Nel valutare il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo a medio termine il Consiglio e la Commissione, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, esaminano, tra l’altro, se lo Stato interessato persegua un miglioramento annuo adeguato del suo saldo di bilancio strutturale, richiesto per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine, con lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento.

Si ricorda, altresì, che in base al Fiscal compact, la regola del pareggio di bilancio si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato risulta pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito dal Patto di stabilità rivisto, con un deficit che non eccede lo 0,5% del PIL.

Con riferimento alla disposizione in esame, la relazione illustrativa della proposta di legge rileva come la procedura per i disavanzi eccessivi e il Fiscal compact impongano una correzione solo in presenza di “scostamenti significativi” – che nella medesima proposta legge determinano l'attivazione del meccanismo di correzione di cui all'articolo 8 – e, che pertanto il comma 5 dell'articolo 3 in oggetto prevede che in sede di consuntivo si intenda conseguito l'equilibrio anche in presenza di scostamenti inferiori a quelli considerati significativi in sede comunitaria (fino a -0,5 per cento rispetto all'obiettivo).

La sostenibilità del debito pubblico

L’articolo 4, in attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 Cost., ribadisce, al comma 1,l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico,in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.

 

A tal fine, il comma 2 dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscano obiettivi relativi al rapporto debito pubblico/PIL coerenti con quanto disposto dall’ordinamento dell’Unione europea, che prevede, com’è noto, il valore di riferimento del 60 per cento del PIL.

 

Il comma 3 specifica che qualora tale rapporto superi il valore di riferimento, in sede di definizione degli obiettivi si debba tenere conto della necessità di garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore in coerenza il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento dell’UE.

 

Le disposizioni in esame si riferiscono, in particolare, alla c.d. regola del debito, contenuta nel Six Pack e ribadita nel Fiscal compact, che prevede la riduzione della quota del debito pubblico eccedente il 60 per cento del prodotto interno lordo ad un ritmo annuale medio nel triennio pari ad almeno un ventesimo della medesima eccedenza^[7].:

Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell'influenza della congiuntura sul ritmo di riduzione del debito[8] -, nonché di alcuni fattori rilevanti – cui fa riferimento la disposizione in esame – concernenti, tra l’altro, le passività connesse all’invecchiamento della popolazione e il livello del debito privato.

 

 

Al fine di controllare il livello del debito, il comma 4 vieta il ricorso all’indebitamento per realizzare operazioni sulle partite finanziarie, che non rilevano ai fini dell’indebitamento netto, salvo il caso della necessità di fronteggiare eventi straordinari per i quali è prevista, ai sensi dell’articolo 6, una specifica procedura di autorizzazione.

Le regole sulla spesa

L’articolo 5, in attuazione dell’articolo 5, comma 1, lettera e), della legge costituzionale n. 1 del 2012, reca le regole sulla spesa, stabilendo, al comma 1, che al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio debbano fissare, per il triennio di riferimento, il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle pubbliche amministrazioni.

Il tasso di crescita della spesa è fissato in coerenza con l’ordinamento dell'Unione europea e al netto delle poste indicate dal medesimo ordinamento.

 

La disposizione richiama uno dei principi alla base della nuova governance europea, ossiail concetto di una politica di bilancio prudente basata su una regola di evoluzione della spesa la cui funzione è quella di agevolare il percorso di convergenza verso l’obiettivo di medio termine.

In particolare, il Patto di stabilità e crescita, come modificato dal Six pack, introduce il concetto di expenditure benchmark, in base al quale nell’esaminare i progressi ottenuti dagli Stati membri verso il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine, il Consiglio UE e la Commissione valuteranno l'evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale. L'aggregato di spesa pubblica sottoposto a valutazione è individuato nel totale della spesa delle Amministrazioni Pubbliche, al netto di alcune poste, quali la spesa per interessi, la spesa nei programmi europei pienamente coperta da fondi comunitari e la variazione delle spese non discrezionali per indennità di disoccupazione, con specifici correttivi per le spese di investimento.

 

 

Si ricorda che attualmente il limite massimo per la dinamica dell’aggregato di spesa che si applica all’Italia per il prossimo triennio, definito in sede europea, è pari ad una riduzione della spesa in termini reali dello 0,8 per cento annuo in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo di bilancio di medio termine, mentre in caso di conseguimento dell’obiettivo esso è pari ad una crescita in termini reali dello 0,3 per cento.

La relazione illustrativa rileva come tali tassi di variazione siano collegati al quadro di finanza pubblica ed alle ipotesi di crescita del PIL potenziale contenute nel DEF presentato ad aprile 2012 e come pertanto i medesimi tassi di variazione della spesa possano modificarsi al variare delle grandezze macroeconomiche sottostanti.

 

Il comma 2 affida il monitoraggio del livello della spesa di cui al comma1 al Ministero dell’economia e delle finanze, che lo esercita avvalendosi della collaborazione delle amministrazioni interessate. Qualora, a seguito del monitoraggio, si preveda il superamento di tale livello, il Governo è tenuto a trasmettere una relazione alle Camere, che evidenzia le eventuali misure correttive da adottare al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici[9].

 

In riferimento alle regole concernenti la spesa delle amministrazioni pubbliche, si ricorda come l’Italia, in concomitanza con l’avvio della definizione del nuovo sistema di governance economica dell’UE, abbia introdotto rilevanti modifiche al proprio ordinamento contabile, che oltre a incidere sul complessivo processo di programmazione economica di medio termine, prefigurano anche nuovi criteri di prudenzialità della gestione finanziaria, finalizzati ad agevolare il controllo degli andamenti di finanza pubblica ed il perseguimento dei relativi obiettivi fissati in sede europea.

In questa logica di prudenza fiscale si collocano, ad esempio, le modifiche apportate alla legge di contabilità e finanza pubblica nel 2011, in base alle quali l’utilizzo del risparmio pubblico a copertura degli oneri correnti della legge di stabilità è ora consentito unicamente per finanziare riduzioni entrata e solo a condizione che sia assicurato un valore positivo del risparmio pubblico^[10].

In coerenza con le richieste dell’Unione europea di destinare alla riduzione del deficit e del debito le eventuali maggiori entrate non previste a legislazione vigente, s’inscrive, inoltre, il nuovo comma 1-bis dell’articolo 17 della legge di contabilità, il quale ha introdotto reca il divieto di utilizzare le maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate, con l’espressa previsione che l’eventuale “extra gettito” debba essere finalizzato al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Un’altra innovazione, volta a rafforzare la disciplina fiscale in conformità a uno schema di programmazione e di bilancio ispirato a procedure e regole di tipo “top down”, consiste nella previsione, introdotta nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio dello Stato – non ancora esercitata, di cui all’art. 40, comma 2, lett. h), della legge n.196/09 - di un principio direttivo volto a definire criteri e modalità per la fissazione di limiti per le spese del bilancio dello Stato, ossia “tetti” di spesa riferiti all’intero aggregato delle risorse iscritte nel bilancio, ivi comprese pertanto anche le spese non rimodulabili (per stipendi, pensioni, oneri contrattuali, ecc…), in relazione alle quali la norma specifica che occorrerà comunque tenere conto della loro peculiarità. Tali limiti, in base a quanto disposto dalla delega, dovranno essere individuati in via di massima nel DEF e adottati con la successiva legge di bilancio, in coerenza con la programmazione triennale delle risorse.

In via generale, si rammenta, da ultimo, che nella sezione relativa al Programma di Stabilità contenuta nel Documento di Economia e Finanza 2012, il Governo, nel richiamare le recenti innovazioni alla disciplina contabile, sottolinea come nel quadro di fiscal governance italiano le principali regole fiscali a garanzia della disciplina di bilancio siano rinvenibili:

§       nel Patto di stabilità interno, finalizzato a individuare le modalità attraverso cui gli Enti locali e le Regioni concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso la definizione di vincoli specifici che gli enti sono tenuti a rispettare congiuntamente a obblighi di informazione, comunicazione e certificazione nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, e a un sistema sanzionatorio in caso di inadempienza. Il Patto dispone, in particolare, una regola definita in termini di saldo di bilancio per i Comuni e le Province e un vincolo alla crescita nominale della spesa finale per le Regioni;

§       nel Patto per la salute, volto a conseguire una corretta programmazione della spesa sanitaria pubblica, esclusa dalla disciplina del Patto di stabilità interno, attraverso la fissazione a monte dell’ammontare delle risorse statali da destinare al Servizio sanitario nazionale e la definizione di regole per migliorare la qualità dei servizi e delle prestazioni, sulla base di un modello di “governo condiviso” tra amministrazione centrale e locale;

§       nella previsione di meccanismi di controllo (“tetti”) della crescita della spesa farmaceutica rispetto alla spesa sanitaria.

Eventi eccezionali e scostamento dall’obiettivo programmatico

L’articolo 6 dà attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Il comma 1 dell’articolo 6 precisa, innanzitutto, il concetto di ricorso all’indebitamento, prevedendo che fatto salvo il meccanismo di correzione di cui all’articolo 8, gli scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico sono consentiti esclusivamente in presenza di eventi eccezionali.

L’articolo 5, comma 1, lettera d), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 specifica che con la legge “rinforzata” debbono essere definiti le gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali quali eventi eccezionali al verificarsi dei quali è consentito il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico sulla base di un piano di rientro.

La relazione illustrativa della proposta di legge evidenzia come le disposizioni della legge costituzionale recepiscano i margini di flessibilità consentiti dalla normativa europea (Six Pack e Fiscal Compact), che consentono scostamenti dagli obiettivi di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tali obiettivi in presenza di eventi eccezionali (cfr.oltre).

 

Il comma 2 specifica che per eventi eccezionali si intendono:

§      i periodi di grave recessione economica relativi anche dell’area dell’euro o all’intera Unione europea;

§      gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato[11], nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

La norma specifica che gli eventi eccezionali sopra richiamati sono individuati in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.

 

Si ricorda, in proposito, che in base alla disciplina europea, qualora si produca un evento inconsueto, al di fuori dal controllo dello Stato interessato, che abbia rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale di detto Stato o in caso di grave recessione economica della zona euro o dell'insieme dell'Unione, gli Stati membri possono essere autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento all'obiettivo a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa^[12]

L'articolo 3, paragrafo 1, lettera c), del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria, che contiene il Fiscal compact, prevede che le parti contraenti potranno temporaneamente deviare dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento solo nel caso di circostanze eccezionali, intese come eventi inconsueti non soggetti al controllo dello Stato interessato che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine.

 

Quanto alla procedura di autorizzazione, il comma 3 prevede che il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere:

a)   una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica,

b)   e una specifica richiesta di autorizzazione, che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravita degli eventi eccezionali.

 

Il piano di rientro deve essere attuato a decorrere dall’esercizio successivo a quelli per i quali lo scostamento è autorizzato, tenendo conto dell’andamento del ciclo economico[13].

 

In conformità al disposto costituzionale, la deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

 

Il comma 4 prevede un vincolo di destinazione delle risorse eventualmente reperite sul mercato a seguito dell’attivazione della procedura di cui al comma 3, disponendo che le stesse possono essere utilizzate esclusivamente per le finalità indicate nella richiesta di autorizzazione alle Camere.

 

Ai sensi del comma 5, il piano di rientro può essere aggiornato con le medesime modalità di cui al comma 3 al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali, ovvero qualora, in relazione all’andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

 

Il comma 6 prevede, infine, che le medesime procedure di cui al comma 3 si applicano altresì qualora il Governo intenda ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi straordinari al di fuori del controllo dello Stato di cui al comma 2, lettera b). La relazione illustrativa rileva, in proposito, come la disposizione sia diretta a non incentivare il ricorso ad operazioni finanziarie “sotto la linea”.

 

Capo III, articoli 7 e 8
(Meccanismo di correzione)

Articolo 7
(Monitoraggio degli scostamenti rispetto agli obiettivi di finanza pubblica)

1. Il Ministro dell'economia e delle finanze assicura il monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica. Il Governo, qualora preveda che nell'esercizio finanziario in corso si determinino scostamenti del saldo del conto consolidato o del saldo strutturale rispetto agli obiettivi programmatici, riferisce alle Camere.

 

Articolo 8
(Meccanismo di correzione degli scostamenti rispetto all'obiettivo
programmatico strutturale)

1. Il Governo, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, in base ai dati di consuntivo, verifica se, rispetto all'obiettivo programmatico, si registri uno scostamento negativo del saldo strutturale, con riferimento al risultato dell'esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, ai risultati dei due esercizi precedenti, pari o superiore allo scostamento considerato significativo dall'ordinamento dell'Unione europea e dagli accordi internazionali in materia, ad esclusione degli scostamenti autorizzati ai sensi dell'articolo 6. Il Governo, qualora stimi che tale scostamento si rifletta sui risultati previsti per gli anni compresi nel periodo di programmazione, ne evidenzia l'entità e le cause e indica contestualmente misure tali da assicurare, almeno a decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello in cui è stato accertato lo scostamento, il conseguimento dell'obiettivo programmatico strutturale.

2. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio indicano la misura e l'articolazione temporale delle correzioni di cui al comma 1 a carico dei singoli sottosettori, anche tenendo conto del rispettivo concorso allo scostamento e delle esigenze di coordinamento della finanza pubblica.

3. Le deliberazioni parlamentari di cui all'articolo 6, comma 3, possono disporre la sospensione dell'operatività del meccanismo di correzione previsto dal presente articolo sino all'esercizio precedente a quello a partire dal quale ha inizio l'attuazione del piano di rientro di cui al medesimo comma.

 

 

Il Capo III reca la disciplina tesa a far fronte ad eventuali scostamenti, diversi da quelli dovuti ad eventi eccezionali già considerati dall’articolo 6, degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici. Si tratta pertanto degli scostamenti rispetto agli obiettivi di finanza pubblica e dal percorso di avvicinamento al medesimo.

A tale scopo l’articolo 7 detta una previsione generale volta a prevenire tale eventualità, affidando al Ministro dell’economia e delle finanze l’effettuazione di una attività di monitoraggio in corso d’anno sugli andamenti di finanza pubblica: qualora da tale attività emerga il rischio che si determinino scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici, con riguardo al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni[14], ovvero al saldo strutturale, il Governo “riferisce alle Camere”, cui, pertanto spetteranno le conseguenti eventuali determinazioni.

Come segnala la Relazione illustrativa, un analogo meccanismo è attualmente previsto dalla legge di contabilità n.196/2009, all’articolo 10-bis, comma 6, nel quale tuttavia si prevede, più ampiamente, che nel documento governativo trasmesso al Parlamento siano indicati anche gli interventi correttivi che si prevede di adottare[15].

Qualora, ciò nonostante, si determinino scostamenti (diversi da quelli eccezionali, già previsti dal precedente articolo 6 del disegno di legge in esame), l’articolo 8 ne disciplina il meccanismo di correzione, sulla base di quanto dispongono le lettere c) e d) del comma 1 dell’articolo 5 della legge costituzionale.

La disciplina dettata dall’articolo in esame fa riferimento al meccanismo correttivo automatico previsto dalla normativa UE, ed in particolare dall'articolo 3, paragrafo 1, del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (Fiscal Compact) nel quale, sulla base dell’obiettivo di medio termine (OMT) stabilito dalla lettera b) – ove si prevede ai fini del pareggio di bilancio che il disavanzo strutturale non possa eccedere lo 0,5 del Pil - la successiva lettera e) dispone che “qualora si constatino deviazioni significative dall'obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è attivato automaticamente un meccanismo di correzione. Tale meccanismo include l'obbligo della pare contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito”.

In relazione a tale prescrizione, il successivo paragrafo 2 dell'articolo 3 del Trattato prescrive, inoltre, che il meccanismo di correzione, che deve rispettare appieno le prerogative dei Parlamenti nazionali, sia istituito a livello nazionale sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, riguardanti in particolare la natura, la portata e il quadro temporale dell'azione correttiva da intraprendere, anche in presenza di circostanze eccezionali, e il ruolo e l'indipendenza delle istituzioni responsabili sul piano nazionale per il controllo dell'osservanza delle regole di bilancio. Ai fini della individuazione della “deviazione significativa” stabilita dalle predette disposizioni, l’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento (CE) n. 1466/1997, come modificato dal regolamento n. 1175/2011, prevede che la stessa si determini qualora la deviazione del saldo strutturale corrisponda ad “almeno allo 0,5 per cento del Pil in un singolo anno o almeno allo 0,25 del Pil in media annua per due anni consecutivi”.

Sulla base delle predette regole europee, l’articolo 8 in esame dispone che il Governo:

§       in base ai dati di consuntivo verifica se rispetto all’obiettivo programmatico si registri uno scostamento negativo del saldo strutturale pari o superiore allo “scostamento considerato significativo” dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli accordi internazionali in materia riferita al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, a quelli dei due esercizi precedenti, ad esclusione degli scostamenti autorizzati ai sensi del precedente articolo 6;

Nel testo originario della proposta di legge la nozione di scostamento negativo veniva rapportata al sopradetto parametro numerico dello 0,5 per cento rispetto all’esercizio precedente (o, in termini cumulati, rispetto ai due esercizi precedenti). Il testo approvato dalla Commissione ha eliminato tale indicazione, operando in luogo della stessa un rinvio alla normativa europea, al fine di consentire che vengano recepite automaticamente - vale a dire senza interventi di modifica sul testo della legge - eventuali variazioni che dovessero intervenire a livello comunitario.

§       qualora valuti che tali scostamenti si possano riflettere anche sugli obiettivi per l’anno in corso e per quelli successivi del periodo di programmazione, deve evidenziarne le cause ed indicare le misure correttive tali da assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico entro l’anno successivo a quello in cui si è rilevato lo scostamento ( comma 1).

Nei documenti di programmazione finanziaria sono riportate la misura e l’articolazione temporale delle misure correttive medesime a carico dei sottosettori delle pubbliche amministrazioni (amministrazioni centrali, territoriali ed enti di previdenza), anche tenendo conto del rispettivo concorso allo scostamento (comma 2).

Inoltre, allo scopo di considerare l’eventualità che sia già previsto il piano di rientro relativo agli eventi eccezionali di cui al precedente articolo 6, comma 3, si dispone che le deliberazioni parlamentari previste da tale ultimo articolo possano disporre la sospensione dell’operatività del meccanismo di correzione in esame sino all’esercizio precedente a quello a partire dal quale ha inizio l’attuazione del piano di rientro previsto dal comma 3 medesimo (comma 3).

La Relazione illustrativa precisa in proposito che tale sospensione è prevista in conformità a quanto previsto nei principi comuni elaborati dalla Commissione europea, laddove si prevede che in caso di applicazione di una clausola di salvaguardia in presenza di eventi eccezionali possa applicarsi una temporanea sospensione di meccanismi di correzione. L’indicazione che rileva sul punto è costituita dalla Comunicazione della Commissione COM(2012)342 final, recante i principi comuni per i meccanismi nazionali di correzione del bilancio, che, con riferimento alla clausola di salvaguardia – vale a dire quegli eventi eccezionali che consentono di discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico[16] - possa prevedersi una sospensione del meccanismo di correzione, che deve riprendere al cessare dell’applicazione della clausola.

Per effetto di tale ultima disposizione, pertanto, in presenza di uno scostamento dovuto ad eventi eccezionali (ed autorizzato ai sensi dell’articolo 6) è possibile sospendere provvisoriamente il meccanismo di correzione previsto dall’articolo 8 in esame, che poi riprenderà al cessare del periodo di scostamento, vale a dire nell’esercizio nel quale inizia la (specifica, in quanto riferita ai suddetti eventi) correzione stabilita nel piano di rientro di cui all’articolo 6, determinandosi pertanto a decorrere da tale ultimo esercizio – secondo quanto desumibile dalla norma in commento – un operare congiunto dei due procedimenti correttivi, ove ne ricorrano i presupposti.

 

Capo IV, articoli 9-12
(Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche territoriali)

 

Articolo 9
(Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali)

1. I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano:

a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali;

b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti.

2. Salvo quanto previsto dall'articolo 10, comma 4, qualora, in sede di rendiconto di gestione, un ente di cui al comma 1 registri un valore negativo dei saldi di cui al medesimo comma 1, lettere a) e b), adotta misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo.

3. Eventuali saldi positivi sono destinati all'estinzione del debito maturato dall'ente. Nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dell'equilibrio dei bilanci, i saldi positivi di cui al primo periodo possono essere destinati al finanziamento di spese di investimento con le modalità previste dall'articolo 10.

4. Con legge dello Stato sono definite le sanzioni da applicare agli enti di cui al comma 1 nel caso di mancato conseguimento dell’equilibrio gestionale sino al ripristino delle condizioni di equilibrio di cui al comma 1, lettere a) e b), da promuovere anche attraverso la previsione di specifici piani di rientro.

5. Nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla presente legge, al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti di cui al comma 1 in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica del complesso delle amministrazioni pubbliche.

 

Articolo 10
(Ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali)

1. Il ricorso all'indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato.

2. In attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali sono evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

3. Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, come definito dall'articolo 9, comma 1, lettera a). A tal fine, ogni anno i comuni, le province e le città metropolitane comunicano alla regione di appartenenza ovvero alla provincia autonoma di appartenenza, secondo modalità stabilite con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 5, il saldo di cassa di cui all'articolo 9, comma 1, lettera a), che l'ente locale prevede di conseguire, nonché gli investimenti che intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con i risultati di amministrazione degli esercizi precedenti. Ciascun ente territoriale può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione.

4. Qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell'equilibrio della gestione di cassa finale dell'anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto.

5. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente articolo.

 

Articolo 11
(Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali)

1. È istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze il Fondo straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato. L'ammontare della dotazione del Fondo di cui al presente comma è determinato nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui all'articolo 10, comma 1, influenzata dall'andamento del ciclo economico.

2. Qualora le Camere autorizzino scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico ai sensi dell'articolo 6, l'ammontare del Fondo di cui al comma 1 è determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi di cui al medesimo articolo sulla finanza degli enti di cui all'articolo 10, comma 1.

3. Il Fondo di cui al comma 1 è ripartito tra gli enti di cui all'articolo 10, comma 1, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dall’andamento del ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti. Lo schema di decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono espressi entro trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere comunque adottato.

 

Articolo 12
(Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico)

1. Le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche ai sensi del presente articolo, nonché, secondo modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla presente legge.

2. Nelle fasi favorevoli del ciclo economico, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Tale contributo è incluso tra le spese di cui all'articolo 9, comma 1, lettera a).

3. Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dall’andamento del ciclo economico. Lo schema del decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario. I pareri sono espressi entro trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere comunque adottato.

 

 

Il Capo IV reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico. Tali disposizioni, si ricorda, entrano in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2016, secondo quanto disposto dall’articolo 21, comma 3.

Il Capo è volto a dare attuazione all'articolo 119, primo e sesto comma, della Costituzione, come riformulati dall’articolo 4 della legge costituzionale n. 1 del 2012. In particolare, le novelle apportate al primo comma dell'articolo 119 hanno condizionato l’autonomia degli enti territoriali al “rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci”, formalizzando nella Costituzione il principio secondo il quale le autonomie territoriali concorrono “ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea”.

La nuova formulazione del sesto comma dell'articolo 119 – oltre a ribadire che l'indebitamento delle autonomie territoriali è consentito solo per finanziare spese di investimento – introduce due ulteriori condizioni all'indebitamento delle autonomie territoriali, richiedendo “la contestuale definizione di piani di ammortamento” ed imponendo che l'equilibrio di bilancio sia rispettato “per il complesso degli enti di ciascuna Regione”.

 

In particolare, l’articolo 9, comma 1, stabilisce che i bilanci di regioni, comuni, province, città metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano:

a)   un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali (come peraltro previsto dal TUEL per gli enti locali);

b)   un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota in conto interessi è già inclusa nell’ambito delle spese correnti). Tale formula implica che le entrate correnti debbano assicurare risorse sufficienti per rimborsare i prestiti assunti. Le regole per il ricorso all’indebitamento sono recate dal successivo articolo 10 (cfr. infra).

 

Il comma 2 prevede l’obbligo di adottare misure di correzione per il recupero, nel triennio successivo, dell’eventuale squilibrio riscontrato nei saldi di cui al comma 1, dunque, sia nel saldo complessivo, come già previsto per gli enti locali e le regioni, sia nel saldo di parte corrente.

Per gli enti locali, i principi e le norme fondamentali in tema di ordinamento finanziario e contabile sono contenute nel testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), di cui al D.Lgs. n. 267/2000. In particolare, nell’articolo 151 è previsto che gli enti locali deliberano il bilancio di previsione per l'anno successivo, osservando, tra gli altri, il principio del pareggio finanziario.

Tale principio è ribadito nell’articolo 162 relativo ai principi di bilancio, in cui è precisato che “gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di competenza, per l'anno successivo, osservando i principi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. La situazione corrente, come definita al comma 6 del presente articolo, non può presentare un disavanzo”. Il citato comma 6 dispone che il “bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Inoltre le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge. Per le comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate”.

Per quanto concerne le regioni, si ricorda che i principi fondamentali e le norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità sono contenute nel decreto legislativo n. 76 del 2000 e negli statuti speciale (nonché nelle norme di attuazione) per le regioni a statuto speciale e le province autonome. Ciascuna regione – e provincia autonome - ha quindi disciplinato la materia contabile nella legge regionale di contabilità.

L'articolo 5 del citato decreto legislativo n. 76 del 2000, dispone in merito all'equilibrio del bilancio, nel senso che in ciascun bilancio annuale il totale dei pagamenti autorizzati non può essere superiore al totale delle entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla presunta giacenza iniziale di cassa. La norma prevede altresì che il totale delle spese di cui si autorizza l'impegno può essere superiore al totale delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei limiti della normativa vigente.

 

Il comma 3 disciplina le modalità di utilizzo degli eventuali saldi positivi di bilancio. E’ previsto in particolare che essi siano destinati all’estinzione del debito maturato dall’ente. E’ altresì prevista, nel rispetto dei vincoli comunitari e dell’equilibrio dei bilanci, la possibilità dell’utilizzo degli avanzi di amministrazione per finalità di investimento, con obbligo di comunicazione nell’ambito di una procedura di intesa a livello regionale finalizzata a consentire l’accesso al debito per finalità di investimento (cfr. successivo articolo 11).

 

Nel corso dell’esame in sede referente è stato introdotta la disposizione di cui al comma 4, che rinvia alla legge dello Stato per l’individuazione delle sanzioni da applicare nei confronti degli enti territoriali in caso di mancato conseguimento dell’equilibrio gestionale, sia riferito al saldo complessivo che al saldo corrente, sino al ripristino delle condizioni di equilibrio di cui al comma 1, lettere a) e b).

A tal fine, la norma indica anche la previsione di specifici piani di rientro.

 

La suddetta previsione di un sistema sanzionatorio, si aggiunge a previsto dal successivo articolo 10, comma 4, in tema di recupero dello scostamento rispetto all’equilibrio di cassa, accertato in sede di rendiconto, definito nell’ambito dell’intesa per l’accesso all’indebitamento, a livello regionale (cfr. infra).

 

Il comma 5 fa inoltre salva la possibilità di prevedere con legge dello Stato ulteriori obblighi per gli enti territoriali in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, regolato attualmente dalla normativa sul Patto di stabilità interno, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità.

 

 

L’articolo 10 disciplina il ricorso all’indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e Bolzano, in ottemperanza a quanto previsto dall’articolo 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale n. 1/2012, che demanda alla legge c.d. rinforzata la disciplina della facoltà degli enti territoriali di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione.

In particolare, il comma 1 afferma che l’accesso all’indebitamento è consentito solo per il finanziamento delle spese di investimento, secondo le modalità e nei limiti fissati dai commi successivi dell’articolo 10 in esame nonché dalla legge dello Stato.

La norma ribadisce il principio contenuto nell’articolo 119 della Costituzione, secondo il quale il ricorso all'indebitamento delle regioni, dei comuni, delle province e delle città metropolitane è consentito solo per finanziare spese di investimento.

Le regole per l’indebitamento degli enti locali sono contenute nel TUEL, agli articoli da 202 a 205-bis. In particolare, il TUEL ribadisce il principio secondo il quale il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli investimenti. Il ricorso all'indebitamento è possibile solo se sussistono le seguenti condizioni: a) avvenuta approvazione del rendiconto dell'esercizio del penultimo anno precedente quello in cui si intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento; b) avvenuta deliberazione del bilancio annuale. Per quanto concerne i limiti all’indebitamento, l’articolo 204 del TUEL dispone che è consentito all'ente locale di assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi non superi i seguenti limiti calcolati in percentuale delle entrate correnti: 8 per centoper l'anno2012, 6 per cento per l'anno 2013, 4 per cento a decorrere dall'anno 2014.

Per le regioni a statuto ordinario, la disciplina è contenuta all'articolo 23 del D.Lgs. 76/2000 e all'articolo 10 della legge 281/1970^[17], come modificato dalla legge di stabilità 2012 (L. 183/2011, dell'art. 8, comma 2). Ulteriori disposizioni possono essere contenute in ciascuna legge regionale di contabilità.

Per le regioni a statuto speciale e le province autonome, la disciplina della contrazione di mutui per investimenti è dettata da norme di principio contenute negli statuti speciali - o nelle norme di attuazione – norme comunque di rango costituzionale e dalle norme dettate da ciascuna legge regionale di contabilità. Secondo quanto disposto dalle norme statutarie^[18] la regione ha facoltà di assumere mutui ed emettere prestiti interni per provvedere ad investimenti per una cifra annuale non superiore alle entrate ordinarie; è inoltre esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dalle stesse contratti.

 

A tal fine, il comma 2 prevede l’obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito, con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e delle corrispondenti modalità di copertura.

Tale previsione corrisponde alla nuova formulazione del sesto comma dell’articolo 119 della Costituzione, il quale condiziona l’indebitamento degli enti territoriali alla contestuale definizione di piani di ammortamento.

Il comma dispone che i piani devono avere durata non superiore alla vita utile dell’investimento.

Come rilevato dalla Corte dei Conti nel corso dell’audizione tenutasi presso la V Commissione bilancio, tale previsione sembra volere limitare definitivamente la possibilità di rinegoziazione di debiti già in essere allungandone la scadenza.

 

Il comma 3 prevede che le operazioni di indebitamento sono effettuate sulla base di una procedura di intesa a livello regionale, per garantire, nell’anno di riferimento, che l’accesso al debito dei singoli enti avvenga nel rispetto dell’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale (comprensivo cioè di tuttidegli enti della regione interessata, compresa la medesima regione), misurato in termini di “gestione di cassa finale” del saldo complessivo.

Tale previsione corrisponde a quanto previsto nell’articolo 119, ultimo comma della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 1/2012, il quale dispone, quale condizione per il ricorso all’indebitamento, oltre alla predisposizione di piano di ammortamento anche il rispetto dell’equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna regione.

 

Ai fini dell’intesa è previsto che ciascun ente comunichi, ogni anno, alla Regione, ovvero alla provincia autonoma, di appartenenza, il saldo di cassa tra entrate finali e spese finali che prevede di conseguire e gli investimenti che intende realizzare, mediante il ricorso all’indebitamento ovvero mediante l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti.

Secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, il comma in esame non attribuisce alla Regione la funzione di organo decisore, ma prevede che sia raggiunta una intesa, in assenza della quale ciascun ente potrà indebitarsi nei limiti del rimborso dei propri prestiti. La relazione evidenzia, inoltre, che la possibilità di utilizzare, a fini di investimento, i saldi di bilancio, non è prevista dal testo costituzionale e rappresenta una misura di flessibilità aggiuntiva che tiene conto del contributo fornito dagli enti locali alla crescita economica.

La disciplina dei criteri e delle modalità di attuazionesembra interamentedemandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

L’ultimo periodo del comma 3 consente, comunque, a ciascun ente territoriale di ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione.

 

Viene, inoltre, disciplinato il caso di mancato rispetto degli equilibri a livello regionale di cui al comma 3 in sede di rendiconto, prevedendo che il saldo negativo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto.

 

Il comma 5, infine, demanda, come detto, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la disciplinati dei criteri e delle modalità di attuazione dell’articolo 10.

 

L’articolo 11 disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentaliinerenti ai diritti civili e sociali, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.

In particolare, si prevede l’istituzione di un Fondo straordinario nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all’indebitamento da parte dello Stato consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.

La dotazione del fondo è determinata nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell’andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti territoriali, influenzata dall’andamento del ciclo economico.

Il comma 2, inoltre, specifica che qualora le Camere autorizzino, ai sensi dell’articolo 6, scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all’obiettivo programmatico, l’ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali.

Il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso all’indebitamento ai sensi dell’articolo precedente è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare da esprimere entro giorni dalla trasmissione alle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti (comma 3).

 

In relazione al finanziamento da parte del Fondo dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali (Lep), si ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale, i livelli strutturali e qualitativi delle prestazioni che concernono il soddisfacimento di diritti civili e sociali devono essere garantiti, con carattere di generalità a tutti gli aventi diritto (ex plurimis, sentenze n. 322 del 2009; n. 168, n. 50 del 2008 e n. 10 del 2010); la stessa giurisprudenza, perciò, ritiene legittima anche la normativa statale di diretta erogazione di provvidenze, oltre che della fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data prestazione, a garanzia del compiuto soddisfacimento dell’interesse ritenuto meritevole di tutela (sentenze n. 248 del 2006 e n. 383 e n. 285 del 2005), se necessario in “peculiari circostanze e situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente negativa” (sent. 10/2010 cit.). Ne consegue che la tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana richiede garanzia dei diritti fondamentali “su tutto il territorio nazionale in modo uniforme, appropriato e tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e congrua rispetto a tale scopo (sentenze n. 166 del 2008 e n. 94 del 2007). Ciò posto, la discrezionalità riconosciuta al legislatore nella individuazione delle misure necessarie a tutela di diritti costituzionalmente garantiti, (…), non ha carattere assoluto, ma trova un limite nel rispetto di un “nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati” (sentenza n. 251 del 2008 che richiama sentenza n. 226 del 2000 e sentenza n. 80 del 2010).

Poiché, alla luce della giurisprudenza illustrata, la previsione di meccanismi idonei a garantire l’integrale finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali in specifiche congiunture risulta necessaria per assicurare il godimento di diritti costituzionalmente garantiti, le disposizioni dettate dall’articolo 11 in esame sembrano perseguire finalità di tutela dei Lep per le fasi avverse del ciclo o per il verificarsi di eventi eccezionali.

Va peraltro rammentato che dopo la riforma costituzionale del Titolo V, la materia riguardante il sistema di protezione sociale è stata assegnata alle Regioni, che hanno competenza esclusiva e concorrente, rispettivamente, per le prestazioni di assistenza sociale e le prestazioni sanitarie, di cui i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) devono essere garantiti rispettando i principi fondamentali stabiliti dallo Stato su tutto il territorio nazionale.

Per la sanità, i Livelli essenziali di assistenza (LEA) sono stati definiti con un atto normativo (d.p.c.m. 29 novembre 2001).

Per il welfare, i livelli essenziali di assistenza sociale, (LIVEAS) non sono ancora stati definiti.

 

 

L’articolo 12 disciplina il concorso delle regioni, dei comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome di Trento e di Bolzano alla sostenibilità del debito pubblico.

In proposito, il comma 1 prevede l’obbligo di concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni, secondo modalità definite con legge dello Stato in base ai principi stabiliti dalla legge in esame.

 

A tal fine, il comma 2 prevede, nelle fasi favorevoli del ciclo economico, che sia determinata, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota delle maggiori entrate proprie degli enti influenzata dal ciclo.

Tale contributo è incluso tra le spese finali che rientrano nel computo del saldo complessivo di bilancio ai fini del rispetto dell’equilibrio dei bilanci degli enti territoriali, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, lettera a).

Il riparto di tale contributo viene demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, previo parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dall’andamento del ciclo economico (comma 3).

 

Capo V, articolo 13
(Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali)

 

Articolo 13
(Equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali)

1. I bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano la contabilità finanziaria si considerano in equilibrio quando, sia in fase di previsione che di rendiconto, registrano un saldo non negativo in termini di cassa e di competenza tra le entrate finali e le spese finali. Ai fini della determinazione del saldo, l'avanzo di amministrazione può essere utilizzato nella misura di quanto effettivamente realizzato, solo successivamente all’approvazione del rendiconto e comunque nel rispetto di eventuali condizioni e limiti previsti dalla legge dello Stato.

2. I bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano esclusivamente la contabilità economico-patrimoniale si considerano in equilibrio quando risultano conformi ai criteri stabiliti con legge dello Stato.

3. Con legge dello Stato possono essere stabiliti ulteriori criteri al fine di assicurare l'equilibrio dei bilanci delle amministrazioni di cui al presente articolo, anche con riferimento alle singole categorie di amministrazioni, nonché i criteri per il recupero di eventuali disavanzi e le sanzioni conseguenti al mancato rispetto dell’equilibrio.

 

 

Il Capo V è relativo alla definizione del concetto di equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali, in ottemperanza a quanto disposto dalla nuova formulazione dell’articolo 97, primo comma, della Costituzione, il quale ha esteso all’intero settore delle pubbliche amministrazioni l’obbligo di assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico, in coerenza all’ordinamento dell’Unione europea[19].

 

In particolare, l’articolo 13, al comma 1, prevede, per le amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano la contabilità finanziaria, che l’equilibrio del bilancio si considera conseguito qualora, sia in sede di bilancio di previsione che in sede di rendiconto, si registri un saldo, in termini di cassa e di competenza, in pareggio o positivo, tra le entrate finali e le spese finali.

In base a quanto aggiunto in sede referente, ai fini della determinazione del saldo, l'avanzo di amministrazione può essere utilizzato nella misura di quanto effettivamente realizzato, solo successivamente all’approvazione del rendiconto e comunque nel rispetto di eventuali condizioni e limiti previsti dalla legge dello Stato.

Per quanto concerne i bilanci delle amministrazioni che adottano esclusivamente la contabilità economico-patrimoniale, il comma 2 demanda alla legge dello Stato la definizione del principio dell’equilibrio di bilancio.

 

Si ricorda quanto disposto dal D.Lgs. n. 91/2011[20] - attuativo della delega prevista dalla legge di contabilità nazionale n. 196/2009 - che disciplina l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche diverse dagli enti territoriali[21].

Il decreto legislativo reca rilevanti innovazioni alla disciplina delle procedure contabili, tra le quali il Piano dei conti integrato, per gli enti che adottano un regime di contabilità finanziaria, costituito da conti che rilevano, contestualmente, entrate e spese, sia in termini di contabilità finanziaria, sia in termini di contabilità economico patrimoniale.

Per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, si prevede la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio, volta a consentire la trasformazione dei dati economico-patrimoniali in dati di natura finanziaria[22].

 

Il comma 3 - analogamente a quanto disposto dall’articolo 9, comma 4, con riferimento agli enti territoriali - stabilisce che con legge dello Stato possono essere stabiliti ulteriori criteri per il conseguimento dell’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali, che possono riguardare specifiche categorie di amministrazioni.

Con legge possono altresì essere stabiliti i criteri per il recupero di eventuali disavanzi e, in base a quanto aggiunto in V Commissione, le sanzioni conseguenti al mancato rispetto dell’equilibrio.

 

Capo VI, articoli 14 e 15
(Bilancio dello Stato)

 

Articolo 14
(Principio dell'equilibrio del bilancio dello Stato)

1. L’equilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di cui all’articolo 3, comma 3.

2. La legge di bilancio indica il valore di cui al comma 1 per ciascuno degli anni del triennio di riferimento.

3. I nuovi o maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio devono risultare compatibili con il rispetto dell'equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio stesso, determinato ai sensi dell’articolo 3 e del comma 1 del presente articolo.

4. Il rendiconto generale dello Stato indica il saldo netto da finanziare effettivamente conseguito nell’anno di riferimento e dà autonoma evidenza degli eventuali scostamenti rispetto al valore indicato dalla legge di bilancio ai sensi del comma 2. Nella relazione allegata al disegno di legge recante il rendiconto generale dello Stato sono evidenziate le ragioni dello scostamento rispetto al valore indicato dalla legge di bilancio, tenendo anche conto delle eventuali variazioni derivanti dall’applicazione delle procedure statistiche relative al calcolo del saldo strutturale previste dall’ordinamento dell’Unione europea.

 

Articolo 15
(Contenuto della legge di bilancio)

1. Il disegno di legge di bilancio reca disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative, funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici indicati dai documenti di programmazione economica e finanziaria e le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente. Il disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni, costituisce la base per la gestione finanziaria dello Stato.

2. La prima sezione contiene, per il periodo compreso nel triennio di riferimento, le disposizioni in materia di entrata e di spesa di cui al comma 1, con effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio In particolare essa contiene, in distinti articoli, con riferimento sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa, il saldo netto da finanziare, definito in coerenza con quanto previsto all'articolo 14 e il livello massimo del ricorso al mercato finanziario. Non possono essere previste norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale.

3. La seconda sezione del disegno di legge di bilancio contiene le previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio e delle proposte di rimodulazioni da introdurre alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato, apportando a tali previsioni, alle quali viene in ogni caso assicurata autonoma evidenza contabile, le variazioni determinate dalla prima sezione del disegno di legge.

4. La seconda sezione contiene, nell’ordine di presentazione e di votazione, in distinti articoli, lo stato di previsione dell'entrata, gli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, e il quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio. Con apposito articolo è annualmente stabilito l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto dell’importo di quelli da rimborsare.

5. Le entrate sono ripartite in titoli, in base alla natura o alla provenienza dei cespiti, entrate ricorrenti e non ricorrenti e tipologie, ai fini dell'accertamento dei cespiti. Per la spesa, il bilancio si articola in missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici, e in programmi, quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni. Le unità di voto parlamentare sono costituite, per le entrate, dalle tipologie e, per la spesa, dai programmi.

6. Il disegno di legge di bilancio è accompagnato da una nota tecnico-illustrativa. La nota è un documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto consolidato, che espone i contenuti del medesimo disegno di legge, i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi.

7. Le modifiche normative contenute nella prima sezione del disegno di legge del bilancio e le proposte di rimodulazione contenute nella seconda sezione relative a ciascun stato di previsione sono corredate di una relazione tecnica predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, sulla quantificazione degli effetti recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche.

8. Con legge dello Stato è disciplinato il progressivo superamento delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria e la conseguente riconduzione al bilancio dello Stato delle relative risorse finanziarie.

9. Con il disegno di legge di assestamento, da predisporre secondo il criterio della legislazione vigente, possono essere adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie, anche relative a unità di voto diverse, alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato. Resta precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

10. Con legge dello Stato sono disciplinate le modalità di attuazione del presente articolo.

 

 

Il Capo VI reca le norme relative al bilancio dello Stato, definendo il principio dell’equilibrio del bilancio ed il contenuto della legge di bilancio, in linea con quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 81 della Costituzione.

 

Il primo comma dell’articolo 81 Cost. pone infatti l'obbligo per lo Stato di assicurare per il proprio bilancio «l'equilibrio tra le entrate e le spese» tenendo conto «delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico»[23].

Il secondo comma prevede possibili deroghe alla regola generale dell'equilibrio tra le entrate e le spese, stabilendo che il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e - previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti - al verificarsi di eventi eccezionali.

Il quarto comma stabilisce che le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

Il sesto comma dell’articolo 81, come sostituito dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, e l’articolo 5, comma 2, lettera a), della medesima legge costituzionale demandano ad una legge da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, entro il mese il mese di febbraio 2013, l’individuazione del contenuto della legge di bilancio.

 

In particolare, l’articolo 14 reca la definizione del principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato, stabilendo che esso corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare, o da impiegare, coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria, ai sensi dell’articolo 3, comma 3[24].

L’articolo sottolinea che tale valore di equilibrio del saldo netto deve essere indicato, nella legge di bilancio, per ciascuno degli anni del triennio di riferimento.

Per quanto concerne i maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio, il comma 3 stabilisce che essi devono risultare compatibili con il rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, come determinato ai sensi dell’articolo 3 e del comma 1 dell’articolo in esame, con riferimento, dunque, all’equilibrio del bilancio dello Stato rapportato all’equilibrio inteso in termini di coerenza con gli obiettivi di saldo del conto economico consolidato[25].

 

Rispetto alla impostazione originaria - che richiedeva che il valore del saldo netto da finanziare, sia in sede di bilancio di previsione che in sede di rendiconto, dovesse corrispondere al valore di equilibrio – nel corso dell’esame in sede referente è stata precisato che nel rendiconto generale dello Stato è indicato il saldo netto da finanziare effettivamente conseguito nell’anno di riferimento, dando evidenza degli eventuali scostamenti rispetto al valore di equilibrio del saldo indicato dalla legge di bilancio.

Nella relazione allegata al disegno di legge recante il rendiconto generale dello Stato sono evidenziate le ragioni dello scostamento rispetto al valore indicato dalla legge di bilancio, tenendo anche conto delle eventuali variazioni derivanti dall’applicazione delle procedure statistiche relative al calcolo del saldo strutturale previste dall’ordinamento dell’Unione europea (comma 4).

 

L’articolo 15 disciplina il contenuto della legge di bilancio.

Si ricorda, preliminarmente, che le disposizioni recate dall’articolo entrano in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2016, secondo quanto disposto dall’articolo 21, comma 4, del disegno di legge.

In conformità con la normativa europea di riferimento, la nuova legge di bilancio copre un periodo di tre anni.

Il comma 1, come riformulato in sede referente, reca la definizione del disegno di legge di bilancio, inteso come il documento che reca le disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad oggetto misure quantitative funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, indicati nei documenti di programmazione economica e finanziaria[26], e le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

Il comma dispone, altresì, che la nuova legge di bilancio costituisce la base per la gestione finanziaria dello Stato[27].

 

Come risulta evidente da tale definizione, con la disciplina recata dall’articolo 15 in esame si provvede, sostanzialmente, ad unificare in un unico documento (la legge di bilancio, appunto) gli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge di contabilità nazionale, rispettivamente, all’articolo 11 e agli articoli 21-30 della legge n. 196 del 2009.

Il nuovo disegno di legge di bilancio prefigurato dal provvedimento in esame - racchiudendo in sé le funzioni attualmente svolte dai due citati documenti – non si limita soltanto formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente (attuale disegno di legge di bilancio), ma viene ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere sulla legislazione vigente attraverso l’introduzione di disposizioni in materia di entrata e di spesa volte a innovare la legislazione vigente (funzione propria dell’attuale disegno di legge di stabilità).

Occorre, tuttavia, ricordare che la tradizionale concezione della legge di bilancio come legge meramente formale, che fotografa i fattori legislativi di spesa senza poterli modificare (compito ora spettante alla legge di stabilità, che poi si ripercuote sul bilancio attraverso la nota di variazioni), appare in parte già superata dalle norme in materia di flessibilità del bilancio, introdotte nella nuova legge di contabilità e da altre recenti modifiche legislative, in base alle quali attraverso la legge di bilancio è possibile effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative anche a fattori legislativi nell’ambito delle c.d. spese rimodulabili, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa (articolo 23, comma 3, della legge di contabilità).

 

L’articolo 15 indica, ai commi successivi, i contenuti e le funzioni fondamentalidel nuovo disegno di legge di bilancio suddividendoli in due sezioni: la prima che svolge essenzialmente le funzioni dell’attuale disegno di legge di stabilità e la seconda che assolve in sostanza quelle dell’attuale disegno di legge di bilancio.

Si rileva che la nuova formulazione dell’articolo 15, approvata in sede referente, mantiene sostanzialmente invariato, rispetto al testo originario, l’ambito contenutistico del nuovo disegno di legge di bilancio. Con essa si provvede, peraltro, ad una riorganizzazione dei contenuti medesimi nell’ambito della struttura del disegno di legge, al fine di garantire a tale documento una maggiore trasparenza, con particolare riferimento agli effetti delle modifiche da esso stesso apportate alla legislazione vigente. Il relativo disegno di legge di bilancioviene, pertanto, articolato in due distinte sezioni: una relativa alla formalizzazione della legislazione vigente e una recante le misure innovative e modificative.

 

In particolare, il comma 2 indica i contenuti della prima sezione del disegno di legge di bilancio. In tale sezione sono contenute le disposizioni in materia di entrata e di spesa destinate a realizzare gli obiettivi programmatici, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio;

In particolare, la prima sezione contiene, in distinti articoli, con riferimento sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa:

§       il saldo netto da finanziare, definito in coerenza con il principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato, vale a dire corrispondente ad un valore coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria.

Si ricorda che nella attuale legge di stabilità è prevista l’indicazione del livello massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario in soli termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse specificamente indicate, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera a), della legge n. 196/2009;

§       il livello massimo del ricorso al mercato finanziario (come attualmente previsto dalla normativa contabile nella legge di stabilità).

Viene qui ribadito - come peraltro già previsto dalla vigente legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità – il divieto per la legge di bilancio di contenere norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o micro settoriale.

 

Il comma 3 indica i contenuti della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, consistenti nelle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici indicati nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio[28]. Essa è inoltre comprensiva delle proposte di rimodulazioni da introdurre nel disegno di legge di bilancio alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato[29].

A tali previsioni sono apportate le variazioni determinate dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio medesimo.

Alle previsioni a legislazione vigente viene in ogni caso assicurata autonoma evidenza contabile.

 

Il comma 4 prevede che la seconda sezione contiene, in distinti articoli: lo stato di previsione dell’entrata, gli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri e il quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.

L'approvazione avviene nell’ordine sopra esposto, in lineacon quanto previsto dall’attuale disciplina contabile (articolo 21, comma 14, legge n. 196/2009)[30].

Con apposito articolo è annualmente stabilito l’importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare.

Si ricorda che l’indicazione l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare è annualmente stabilito con apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione dello Stato, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale, ai sensi dell’articolo 21, comma 16, della legge n. 196/2009.

 

Per quanto concerne la classificazione delle voci di bilancio, il comma 5 specifica che:

§      le entrate sono suddivise in: titoli, in base alla natura o alla provenienza dei cespiti, ricorrenti e non ricorrenti (a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi); tipologie, ai fini dell’accertamento dei cespiti;

§      le spese sono articolate in missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici, e in programmi, quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni.

In conformità a quanto previsto dalla vigente normativa contabile (articolo 21, comma 2, legge n. 196/2009), le unità di voto parlamentare sono costituite, per le entrate, dalle tipologie e, per la spesa, dai programmi.

 

Il comma 6 prevede che il disegno di legge di bilancio sia corredato di una nota tecnico-illustrativa, quale documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto consolidato, che espone i contenuti del medesimo disegno di legge, i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi.

In conseguenza dei nuovi contenuti della legge di bilancio - che assorbono l’attuale legge di stabilità – la nota considerata dal comma 6 ricomprende sostanzialmente i contenuti dell’attuale nota tecnico-illustrativa, prevista in allegato al disegno di legge di stabilità dall’articolo 11, comma 9, della legge n. 196 del 2009[31].

 

Il comma 7 prevede, infine, che il disegno di legge di bilancio sia corredato da una relazione tecnica, relativa alle modifiche normative contenute nella prima sezione del disegno di legge del bilancio e alle proposte di rimodulazione contenute nella seconda sezione relative a ciascuno stato di previsione, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione degli effetti recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture.

Alla relazione tecnica è altresì allegato un prospetto riepilogativo che espone gli effetti di ciascuna disposizione sui tre saldi contabili (saldo netto, fabbisogno ed indebitamento).

Il prospetto previsto dalla disposizione in esame corrisponde al prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra, previsto in allegato alla legge di stabilità dall’articolo 11, comma 4, della medesima legge[32].

 

Il comma 8, introdotto in sede referente, dispone che con legge dello Stato è disciplinato il progressivo superamento delle gestioni contabili c.d. “fuori bilancio”, cioè le gestioni operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, con la conseguente riconduzione al bilancio dello stato delle relative risorse finanziarie.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 40 della legge n. 196/2009, nel delegare il Governo a dare attuazione - entro il 1° gennaio 2014[33] - al completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, indica, tra i principi e criteri direttivi della delega, la progressiva eliminazione delle contabilità speciali (comma 1, lett. p)).

In particolare, entro 24 mesi (dall’adozione dei D.Lgs. attuativi della delega), devono essere eliminate legestioni contabili operanti a valere sulle contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di risorse in origine iscritte a bilancio dello Stato, ad eccezione dei seguenti casi:

§      la gestione relativa alla Presidenza del Consiglio dei ministri;

§      le gestioni fuori bilancio istituite ai sensi della legge n. 1041/1971[34];

§      altre gestioni fuori bilancio autorizzate per legge;

§      i programmi comuni tra più amministrazioni, enti, organismi pubblici e privati;

§      casi di urgenza e necessità[35].

Con riferimento alle gestioni fuori bilancio che resteranno attive, si prevede l’obbligo di rendicontazione annuale delle risorse acquisite ed erogate, secondo schemi classificatori armonizzati con quelli del bilancio statale, tali da essere ad esso aggregabili con un livello di dettaglio sufficientemente elevato.

Al di fuori delle gestioni fuori bilancio consentite, la citata legge di contabilità, all’articolo 24, comma 3, vieta la gestione di fondi al di fuori del bilancio.

 

Il comma 9, anch’esso introdotto in sede referente, è riferito al disegno di legge di assestamento del bilancio dello Stato.

In particolare, il comma prevede che il disegno di legge di assestamento è predisposto secondo il criterio della legislazione vigente e che con esso possono essere adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie, anche relative a unità di voto diverse, secondo le condizioni ed i limiti previsti dalla legge dello Stato.

La norma precisa – in linea con l’attuale normativa contabile - che resta precluso il divieto di utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti (cd. “divieto di dequalificazione della spesa”).

Si ricorda al riguardo che l’articolo 33, comma 3, della legge n. 196/2009 dispone che con il disegno di legge di assestamento possono essere proposte, limitatamente all'esercizio in corso, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a programmi di una stessa missione con le modalità consentite per il disegno di legge di bilancio, relativamente al fattore legislativo, ai sensi dell'articolo 23, comma 3.

Con riferimento al cd. “divieto di dequalificazione della spesa” si osserva che esso è enunciato - e dunque ricondotto a principio dotato di una particolare “resistenza passiva” - solo con riferimento alle rimodulazioni operate in sede di disegno di legge di assestamento, mentre il medesimo principio non viene esplicitamente enunciato per le rimodulazioni da effettuare in sede di disegno di legge di bilancio, per la quale si fa rinvio alle “condizioni e ai limiti previsti dalla legge dello Stato”.

 

Il comma 10 dispone, infine, un rinvio alla legislazione ordinaria al fine di disciplinare le modalità attuative dell’articolo 15 in esame.

In sede referente è stata soppressa la previsione – originariamente contenuta nella norma in esame - che rimetteva alla legge dello Stato anche la determinazione di eventuali ulteriori vincoli ed obiettivi della legge di bilancio.

 

Sotto il profilo normativo, le norme introdotte dall’articolo 15, come modificate in sede referente, sembrerebbero pertanto assumere la valenza di principi generali cui la legislazione contabile dovrà conformarsi nel disciplinare puntualmente la legge di bilancio, rinviando alla legislazione ordinaria le sole modalità attuative.

 

Capo VII, articoli 16-19
(Organismo indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell'osservanza
delle regole di bilancio)

 

Articolo 16
(Istituzione dell'Ufficio parlamentare di bilancio)

1. È istituito, ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera f), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, l'organismo indipendente per l'analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio, che assume il nome di Ufficio parlamentare di bilancio, con sede in Roma, presso le Camere.

2. L’Ufficio opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione ed è costituito da un Consiglio di tre membri di cui uno con funzioni di presidente, nominati con decreto adottato d'intesa dai del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nell’ambito di un elenco di dieci soggetti indicati dalle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica a maggioranza di due terzi dei rispettivi componenti, secondo modalità stabilite dai Regolamenti parlamentari. I membri del Consiglio sono scelti tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica a livello nazionale e internazionale. Al Presidente è riconosciuto un trattamento economico complessivo pari a quello previsto per il Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Ai membri del Consiglio è riconosciuto un trattamento economico complessivo pari all’80 per cento di quello spettante al Presidente.

3. I membri del Consiglio sono nominati per sei anni e non possono essere confermati. Essi non possono esercitare, a pena di decadenza, alcuna attività professionale o di consulenza, né possono essere amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura. I dipendenti pubblici sono collocati fuori ruolo per l'intera durata del mandato. Per gravi violazioni dei doveri d’ufficio, i membri del Consiglio possono essere revocati dall’incarico con decreto adottato d’intesa dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, su proposta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, adottata a maggioranza dei due terzi dei relativi componenti, secondo modalità stabilite dai Regolamenti parlamentari.

4 . Il Consiglio, previo assenso dei Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, adotta uno o più regolamenti recanti le norme di organizzazione e funzionamento, quelle concernenti il trattamento giuridico ed economico del personale operante presso l’Ufficio, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese. L'Ufficio provvede all'autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento, ivi comprese quelle relative al personale, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio.

 

Articolo 17
(Risorse umane, strumentali e sede dell'Ufficio parlamentare di bilancio)

1. L’Ufficio seleziona il proprio personale in piena autonomia, unicamente sulla base di criteri di merito e di competenza, con esclusivo riferimento alle esigenze funzionali.

2. Il personale dell'Ufficio è composto da:

a) personale assunto dall’Ufficio attraverso pubblico concorso con contratto di lavoro a tempo indeterminato;

b) personale delle amministrazioni del Senato della Repubblica e delle Camera dei deputati, nonché di amministrazioni pubbliche o di diritto pubblico, collocato fuori ruolo;

c) personale selezionato attraverso procedure comparative pubbliche, per lo svolgimento di incarichi a tempo determinato, di durata non superiore a tre anni, rinnovabili per una sola volta.

3. Il collocamento fuori ruolo del personale delle amministrazioni pubbliche o di diritto pubblico richiesto dall’Ufficio è obbligatorio e viene disposto, secondo le procedure degli ordinamenti di appartenenza, anche in deroga ai limiti temporali, numerici e di ogni altra natura eventualmente previsti dai medesimi ordinamenti. L’Ufficio può restituire alle amministrazioni di appartenenza il personale proveniente dalle amministrazioni delle Camere e dalle amministrazioni pubbliche o di diritto pubblico. La cessazione del collocamento fuori ruolo del personale delle amministrazioni delle Camere è subordinata all’assenso dell’Ufficio.

4. Nei primi tre anni di attività, la dotazione di personale dell’Ufficio non può superare il limite di trenta unità. Decorso tale termine, la dotazione di personale non può superare complessivamente le quaranta unità.

5. Al funzionamento dell'Ufficio sovraintende un Direttore generale, con specifica competenza ed esperienza in materia di economia e finanza pubblica, nominato dal Presidente nell’ambito del personale di cui al comma 2.

6. I Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, d’intesa tra loro, mettono a disposizione dell’Ufficio locali da destinare a sede del medesimo e le necessarie risorse strumentali.

 

Articolo 18
(Funzioni dell'Ufficio)

1. L'Ufficio, anche attraverso l'elaborazione di proprie stime, effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a:

a) le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica;

b) l’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggiore rilievo;

c) gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e l'osservanza delle regole di bilancio;

d) la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo;

e) l’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo di cui all’articolo 8 e gli scostamenti dagli obiettivi derivanti dal verificarsi degli eventi eccezionali di cui all’articolo 6;

f) ulteriori temi di economia e finanza pubblica rilevanti ai fini delle analisi, delle verifiche e delle valutazioni di cui al presente comma.

2. L'Ufficio predispone rapporti a richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica ovvero per iniziativa del Consiglio. Il Presidente e i membri del Consiglio, se richiesti, svolgono audizioni presso le Commissioni parlamentari di cui al primo periodo.

3. Qualora nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, l'Ufficio esprima valutazioni significativamente divergenti rispetto a quelle del Governo, su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una Commissione parlamentare competente in materia di finanza pubblica, quest'ultimo illustra i motivi per i quali ritiene di confermarle le proprie valutazioni ovvero ritiene di conformarle alle risultanze dell'attività dell'Ufficio.

4. L’Ufficio opera sulla base di un programma annuale delle attività, che deve in ogni caso prevedere lo svolgimento delle funzioni attribuite all’Ufficio in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, presentato dal Presidente alle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Il programma annuale delle attività, nonché le analisi e i rapporti prodotti nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1 sono pubblicati nel sito istituzionale dell’Ufficio.

5. Il Consiglio può istituire un Comitato scientifico composto da persone di comprovata esperienza e competenza in materia di economia e finanza pubblica a livello nazionale, europeo o internazionale, con il compito di fornire indicazioni metodologiche in merito all’attività dell’Ufficio.

6. Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, l'Ufficio corrisponde con tutte le amministrazioni pubbliche, con gli enti di diritto pubblico e con gli enti partecipati da soggetti pubblici e richiede ad essi, oltre alla comunicazione di dati e informazioni, ogni forma di collaborazione ritenuta utile per l'adempimento delle sue funzioni istituzionali.

7 Al fine di consentire all’Ufficio lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, le amministrazioni e gli enti di cui al comma 6 assicurano all’Ufficio medesimo l’accesso a tutte le banche dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o alimentate.

 

Articolo 19
(Dotazione finanziaria dell'Ufficio)

1. A decorrere dall'anno 2014, è autorizzata la spesa di 3 milioni di euro in favore di ciascuna Camera da destinare alle spese necessarie al funzionamento dell'Ufficio. La dotazione finanziaria di cui al presente comma può essere rideterminata esclusivamente con la legge di bilancio, sentito il Consiglio, e deve risultare in ogni caso sufficiente ad assicurare l'efficace esercizio delle funzioni di cui all'articolo 18.

2. La gestione finanziaria dell'Ufficio si svolge in base al bilancio di previsione approvato dal Consiglio dell'Ufficio medesimo entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello cui il bilancio si riferisce. Il rendiconto della gestione finanziaria è approvato entro il 30 aprile dell'anno successivo. Il bilancio preventivo e il rendiconto della gestione finanziaria sono trasmessi ai Presidenti delle due Camere e pubblicati in allegato ai rispettivi bilanci.

3. Agli oneri derivanti dal comma 1, pari a 6 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014, si provvede mediante corrispondente riduzione delle proiezioni, per l’anno 2014, dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2012-2014, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2012 allo scopo parzialmente utilizzando, quanto a 2 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014, l'accantonamento relativo al medesimo Ministero, e, quanto a 4 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014, l'accantonamento relativo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

4. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

 

 

Il Capo VII reca l’istituzione dell’ organismo indipendente previsto dall’articolo 5, comma 1, lettera f) della legge costituzionale^[36].

In proposito deve rammentarsi come nell’ambito delle istituzioni economiche internazionali da tempo è emersa l’esigenza di costituire a livello nazionale organismi o istituzioni indipendenti in materia di bilancio, e la stessa Unione Europea ne abbia più volte raccomandato l’istituzione ai Paesi membri. Tale processo si è accelerato con il manifestarsi della recente crisi economico/finanziaria, a partire dal pacchetto dei sei atti normativi (c.d. six pack) volti a ridisegnare l’architettura della governance europea. Tale questione ha trovato in particolare una sua previsione nell’ambito della Direttiva 2011/85/UE^[37] sui quadri di bilancio, che individua le caratteristiche necessarie dei sistemi nazionali di contabilità pubblica, nonché i requisiti delle previsioni macroeconomiche e di bilancio. In ordine alle regole di bilancio ed al controllo sull’attuazione delle stesse, l’articolo 5 dispone che gli Stati membri di dotino “ di regole di bilancio numeriche specifiche che promuovano effettivamente l’osservanza dei suoi obblighi (…)nel settore delle politiche di bilancio, nell’ambito di una prospettiva pluriennale per l’intera amministrazione pubblica”. Il successivo articolo 6 prevede inoltre che le regole di bilancio precisino “il controllo effettivo e tempestivo sull’osservanza delle regole, basato su un’analisi affidabile ed indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia finanziaria rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri”. Nel medesimo ambito interviene poi la proposta di Regolamento COM(2011)821final nel quale l’articolo 3 prevede che i programmi di bilancio degli Stati membri, oltre a dover essere predisposti in coerenza con i rispettivi obiettivi di medio termine, debbano risultare basati su previsioni macroeconomiche indipendenti che, ai sensi dell’articolo 2 della proposta stessa, sono da considerarsi quelle predisposte da un organismo indipendente, vale a dire “dotato di autonomia funzionale nei confronti delle autorità di bilancio dello Stato membro”. Da ultimo, il Trattato sulla stabilità (c.d. fiscal compact) all’articolo 3 prevede che la Commissione europea definisca principi comuni riguardanti, oltre che i meccanismi correttivi, anche “il ruolo e l’indipendenza delle istituzioni responsabili sul piano nazionale per il controllo e l’osservanza delle regole enunciate nel paragrafo 1” cioè le regole di bilancio.

 

Con necessario riferimento a quanto contenuto nelle disposizioni e proposte dell’Unione gli articolo da 16 a 19 recano la disciplina di quello che viene comunemente definito come Fiscal council, ovvero, secondo la definizione data dalla Commissione europea, come Independent Fiscal Institution.

 

L’articolo 16 lo denomina “Ufficio parlamentare di bilancio”, cui affida le funzioni di: a) analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica; b) valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.

Esso, che ha sede presso le Camere e che, dispone la norma, “opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, ha composizione collegiale di tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti con competenza a livello sia nazionale che internazionale in materia di economia e finanza pubblica indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a maggioranza dei 2/3 dei rispettivi componenti. I membri, la cui opera è incompatibile con altre attività professionali, durano in carica 6 anni, salvo che siano revocati per gravi violazioni dei doveri d’ufficio, e non possono essere confermati. Oltre a prevedere la revocabilità dei membri del Consiglio – mediante decreto dei Presidenti delle Camere, su proposta delle Commissioni bilancio delle medesime adottata a maggioranza dei 2/3 dei componenti – l’articolo in esame affida alla potestà regolamentare dell’Ufficio stesso le norme organizzative e di funzionamento, ivi inclusa la disciplina dello stato giuridico del personale operante presso l’organismo. Tale potestà va esercitata previo assenso dei Presidenti delle Camere.

L’ordinamento non consente una specifica ed univoca individuazione della fattispecie costituita dalla “grave violazione dei doveri d’ufficio” cui fa riferimento la norma in esame, potendosi tuttavia in generale osservare come la inosservanza dei doveri d’ufficio appaia in genere ricollegabile alla violazione di comportamenti riconducibili allo status di pubblico dipendente. Alcune esemplificazioni di diritto positivo in proposito possono, ad un primo esame, ravvisarsi nel DPR 445/2000[38], laddove l’espressione “violazione dei doveri d’ufficio” è usata nell’art. 72 per le responsabilità in materia di accertamento d'ufficio e di esecuzione dei controlli, ed in cui l'art. 74 considera violazione dei doveri d'ufficio la mancata accettazione delle dichiarazioni sostitutive rese a norma delle disposizioni del testo unico[39]. Inoltre, una ipotesi di revoca dalla carica ricollegabile alla violazione dei doveri d’ufficio è disciplinata dall’art. 100 del TUEL (D.Lgs. n. 267 del 2000) che la prevede in relazione ai segretari comunali (in tal caso, il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della Giunta).

 Quanto al trattamento economico dei membri del Consiglio, per quanto concerne il Presidente esso viene disposto pari a quello previsto per il Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e, per gli altri due membri, pari all’80 per cento dello stesso.

Tale trattamento, che la norma istitutiva dell’Authority suddetta (articolo 10 della legge n.287/1990[40]) rinviava ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, è stato da ultimo determinato dal DPCM 23 marzo 2012, emanato sulla base delle nuove disposizioni in ordine al contenimento degli emolumenti erogati ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche contenute nell’articolo 23-ter del decreto legge n.201/2011[41]. L’articolo 7 di tale provvedimento stabilisce che il trattamento economico annuale dei Presidenti delle autorità amministrative indipendenti, tra cui ovviamente l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, sia pari al trattamento economico complessivo spettante per l’anno 2011 al Primo Presidente della Corte di cassazione, pari a 293.658,95 euro.

 

Con riguardo al personale, l’articolo 17 ne affida la selezione al Consiglio, stabilendo che i personale medesimo sia composto da: - unità con contratto di lavoro a tempo indeterminato assunte mediante concorso pubblico; - unità provenienti dal personale delle Camere, nonché dalle pubbliche amministrazioni, collocato fuori ruolo; infine, da unità assunte mediante apposite procedure selettive con contratti a tempo determinato, non superiori a tre anni e rinnovabili una sola volta.

Per quanto concerne il collocamento fuori ruolo, esso, a differenza del comando e del distacco, pone l’impiegato fuori dai quadri organici dell’amministrazione di appartenenza. Nel collocamento fuori ruolo si ha l’utilizzazione dell’impiegato presso altra amministrazione, con conseguente interruzione del preesistente rapporto d’impiego, così che il posto rimasto vacante può essere ricoperto da un altro titolare. La retribuzione è a carico dell’amministrazione presso la quale si presta il servizio. Nel nostro ordinamento l’istituto è regolamentato dagli articoli 58 e 59 della richiamata L. 3/1957.

Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell'amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell'amministrazione stessa. In particolare, l’articolo 58 dispone che l'impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo. Al collocamento fuori ruolo si provvede con decreto dei ministri competenti di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze, sentito l’interessato.

 

L’articolo 17 in esame regolamenta differentemente il ricorso all’istituto del fuori ruolo in relazione alle amministrazioni di provenienza elencate nell’articolo medesimo, in quanto:

§      per le unità provenienti dalle amministrazioni pubbliche diverse dalle Camere il collocamento fuori ruolo è obbligatorio e viene disposto anche in deroga ai limiti temporali numerici e di ogni altra natura eventualmente previsti dagli ordinamenti di provenienza del personale interessato, ed, inoltre, è nella facoltà dell’Ufficio la restituzione delle unità interessate alle amministrazioni di appartenenza;

§      per le unità provenienti dalle Camere, non è prevista l’obbligatorietà sopradetta e, inoltre, rimane affidata alle Camere medesime la facoltà di richiedere la cessazione del collocamento fuori ruolo, subordinatamente, tuttavia, all’assenso dell’Ufficio.

La complessiva dotazione è stabilita in 30 unità per i primi tre anni di attività dell’Ufficio, e fino a 40 unità successivamente, con possibilità, inoltre, di avvalimento di consulenti ed esperti, da scegliersi nell’ambito di un apposito elenco predisposto dall’Ufficio medesimo. E’ inoltre prevista la figura di un Direttore generale, nominato dal Presidente nell’ambito del personale appartenente all’Ufficio, che sovrintende al funzionamento dei servizi e del personale dell’Ufficio. La complessiva dotazione finanziaria è stabilita dall’articolo 19 in 6 milioni di euro a decorrere dal 2014, attribuiti per metà a ciascuna Camera, e ferma restando la possibilità di rideterminare la dotazione in questione (esclusivamente) con la legge di bilancio. Il bilancio di previsione va approvato entro l’anno precedente a quello cui si riferisce, ed il rendiconto entro il 30 aprile dell’anno successivo, disponendosi inoltre che sia il bilancio preventivo che il rendiconto sono trasmessi ai Presidenti delle Camere e pubblicati in allegato ai rispettivi bilanci.

In ordine alle funzioni, le stesse sono enumerate dall’articolo 18, anche in base a quanto previsto nelle disposizioni europee sopra richiamate, e concernono analisi, verifiche e valutazioni relative, oltre che alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, all’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi “di maggior rilievo”, - espressione, questa, che forse potrebbe meglio precisarsi -, agli andamenti di finanza pubblica ed all’osservanza delle regole di bilancio, all’attivazione ed all’utilizzo del meccanismo correttivo di cui all’articolo 8 ed agli scostamenti rilevanti previsti dall’articolo 6, alla sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo e , infine, ad ulteriori temi economico-finanziari rilevanti ai fini delle attività in commento.

Si dispone poi che l’Ufficio operi sulla base di un programma annuale di attività, che il Presidente dell’Ufficio deve presentare alle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Si prevede altresì, con formulazione la cui finalità non è ad un primo esame evidente, atteso che le funzioni dell’Ufficio sono state stabilite sulla base delle regole europee, che il programma “deve in ogni caso prevedere lo svolgimento delle funzioni attribuite all’Ufficio in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea”.

Qualora si registrino valutazioni “significativamente divergenti” dell’Ufficio rispetto a quelle del Governo, quest’ultimo può essere chiamato, su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, ad illustrarne i motivi.

L’Ufficio può inoltre istituire un Comitato scientifico composto da persone di comprovata competenza in campo economico-finanziario, con il compito di fornire indicazioni metodologiche sull’attività dell’Ufficio medesimo..

Si dispone infine che l’Ufficio:

§       corrisponda con tutte le amministrazioni pubbliche e con gli enti di diritto pubblico, nonché con gli enti partecipati da soggetti pubblici, cui richiede, oltre a dati ed informazioni, “ogni forma di collaborazione ritenuta utile per l’adempimento delle sue funzioni istituzionali”;

§       debba avere accesso a tutte le banche dati in materia di economia o di finanza pubblica, costituite o alimentate dalle amministrazioni ed enti di cui sopra.

 

Capo VIII, articoli 20 e 21
(Disposizioni finali)

 

Articolo 20
(Funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche)

1. La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci degli enti di cui agli articoli 9 e 13, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di cui all'articolo 97 della Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente comma in conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di attuazione.

2. La legge dello Stato disciplina le forme e le modalità del controllo di cui al comma 1.

 

Articolo 21
(Disposizioni transitorie e finali).

1. E’ autorizzata una sperimentazione, anche attraverso un’apposita attività di simulazione, degli effetti derivanti dall’adozione di un bilancio dello Stato “a base zero” e dal superamento del criterio della spesa storica in termini di rafforzamento del ruolo programmatorio e allocativo del bilancio. L’attività di sperimentazione è effettuata dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Il Ministro dell’economia e delle finanze, entro il mese di giugno 2014, presenta alle Camere una relazione in merito all’attività di sperimentazione, nella quale sono esaminate le conseguenze che deriverebbero per il sistema di contabilità e finanza pubblica dall’adozione di un bilancio “a base zero”.

2. Alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dal 1^o gennaio 2016, sono apportate le seguenti modificazioni

a) all'articolo 7, comma 2, la lettera c) è abrogata;

b) all'articolo 7, comma 3, primo periodo, la parola: «c),» è soppressa;

c) all'articolo 8, il comma 4 è abrogato;

d) l'articolo 11 è abrogato;

e) all'articolo 21, il comma 1 è abrogato;

f) all'articolo 22, comma 2, le parole da: «è integrato» fino a: «Esso» sono soppresse;

g) all'articolo 23, i commi 4 e 5 sono abrogati.

3 A decorrere dal 1^o gennaio 2016 i richiami alla legge di stabilità di cui all'articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, e alla legge finanziaria, di cui all'articolo 11 della legge 4 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, contenuti in disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti, devono intendersi riferiti alla legge di bilancio, di cui all'articolo 15 della presente legge.

4 Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano a decorrere dal 1^o gennaio 2014, ad eccezione del capo IV e dell'articolo 15, che si applicano a decorrere dal 1^o gennaio 2016.

 

 

Il Capo VIII reca disposizioni volte ad affidare nuove funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche nonché disposizioni finali di coordinamento con la disciplina contabile vigente.

In particolare l’articolo 20 stabilisce, al comma 1, che la Corte dei conti è competente a svolgere, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni e degli enti territoriali , di cui all’articolo 9, nonché delle amministrazioni pubbliche non territoriali, di cui all’articolo 13 del disegno di legge in esame.

Ciò al fine del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni sancito dall’articolo 97 della Costituzione, come riformato dalla legge Costituzionale n. 1/2012.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata soppressa la previsione secondo la quale la Corte esercita la parifica, con le modalità stabilite per il rendiconto dello Stato, sui bilanci delle regioni a statuto ordinario. Ciò in considerazione della circostanza che tale funzione risulta affidata alla Corte dall’articolo 1 del decreto-legge n.174 del 2012 (convertito dalla legge n.213 del 2012[42]).

Per quanto concerne le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano si prevede che esse provvedano a quanto disposto dal sopra commentato comma 1 in conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di attuazione.

Il comma 2, come sostituito in sede referente, demanda alla legge dello Stato la disciplina delle forme e delle modalità del controllo esercitato dalla Corte dei Conti, di cui al comma 1.

Si osserva al riguardo che il decreto legge n. 174/2012 (legge n. 213/2012)[43] introduce ed implementa le tipologie di controlli, interni ed esterni, sugli enti territoriali.

In particolare, all’articolo 1, estende a tutte le Regioni il giudizio di parifica sui rendiconti generali con le stesse modalità procedurali previste per il bilancio statale.

Il medesimo articolo introduce inoltre nuove tipologie di controllo di regolarità della gestione (cd. auditing finanziario contabile) correlandolo, tra l’altro, alla necessità garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, quali:

§       la verifica semestrale sulle coperture finanziarie adottate dalle leggi regionali;

§       il controllo regolarità sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti del SSN;

§       la verifica annuale sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni;

§       il controllo di regolarità sui rendiconti dei Gruppi consiliari e dei Consigli regionali.

Il medesimo decreto-legge, anche per ciò che riguarda i controlli esterni sugli enti locali, prevede una implementazione dei poteri della Corte dei Conti, i quali, ai sensi dell’articolo 3, vengono a comprendere, anche in corso di esercizio, la regolarità della gestione finanziaria, gli atti di programmazione, nonché la verifica del funzionamento dei controlli interni di ciascun ente. Alla Corte è anche affidato un potere sanzionatorio nei confronti degli amministratori dell’ente locale.

Inoltre, il D.L. n. 174/2012 prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte esaminino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai fini della verifica di specifici elementi suscettibili di pregiudicare gli equilibri economico finanziari degli enti. Sono previste specifiche conseguenze nell’ipotesi in cui la Corte riscontri irregolarità e l’ente locale non provveda a rimuoverle.

Infine, l’articolo 21, reca disposizioni transitorie e finali, prevedendo – a seguito delle modifiche apportate in sede referente - un periodo di sperimentazione effettuato dal Ministero dell’economia e finanze – Dipartimento della Ragioneria e volto alla verifica delle conseguenze che deriverebbero per il sistema di contabilità e finanza pubblica dall’adozione di un bilancio “a base zero”.

In particolare, il comma 1 autorizza tale sperimentazione - senza peraltro indicarne la data a decorrere dalla quale essa ha inizio - prevedendo che essa sia compiuta anche attraverso un’apposita attività di simulazione degli effetti derivanti dal cd. “bilancio a base zero” e dal superamento del criterio della spesa storica in termini di rafforzamento del ruolo programmatorio e allocativo del bilancio dello Stato.

Il Ministro dell’economia e delle finanze, entro il mese di giugno del 2014, presenta alle Camere una relazione in merito all’attività di sperimentazione svolta, nella quale sono esaminate le conseguenze che deriverebbero per il sistema di contabilità e finanza pubblica dall’adozione del nuovo sistema.

 

Il comma 2, il cui contenuto era già contenuto nel disegno di legge originario, reca norma di coordinamento con la vigente legge di contabilità pubblica, legge n. 196/2009, prevedendo talune modifiche e abrogazioni di norme in essa contenute.

In particolare, prevede l’abrogazione a decorrere dal 1 gennaio 2016, delle seguenti disposizioni:

§      articolo 7, comma 2, lettera c) e articolo 11, i quali, rispettivamente prevedono la presentazione alle Camere, entro il 15 ottobre di ogni anno, del disegno di legge di stabilità, e ne recano i relativi contenuti.

§      articolo 23, comma 5, secondo il quale la legge di bilancio è formata apportando al medesimo disegno di legge le variazioni determinate dalla legge di stabilità.

Conseguentemente, per motivi di coordinamento formale, si modifica il comma 3 del citato articolo 7, abrogando la parte in cui si prevede che il disegno di legge di stabilità è presentato alle Camere su proposta del Ministero dell’economia e finanze; nonché l’articolo 22, comma 2, nella parte in cui prevede che il bilancio pluriennale è integrato con gli effetti della legge di stabilità.

Come rileva la relazione illustrativa, l’abrogazione delle predette norme sulla legge di contabilità è determinata in ragione del fatto che l’articolo 15 della proposta di legge in esame attribuisce alla nuova legge di bilancio contenuto sostanziale, attribuendo ad esso in via esclusiva il compito di realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica (cfr. scheda di lettura relativa all’articolo 15).

Poiché il citato l’articolo 15 della proposta di legge si applicherà a decorrere dal 1° gennaio 2016, il comma 3 dell’articolo in esame, dispone che, a decorrere dalla medesima data, i richiami alla legge di stabilità di cui al predetto articolo 11 della legge n. 196/2009, devono intendersi riferiti alla nuova legge di bilancio.

 

Sono inoltre abrogati i seguenti articoli della predetta legge n. 196/2009:

§      articolo 8, comma 4, che, relativamente alla spesa in conto capitale, demanda alla Nota di aggiornamento al DEF e alla legge di stabilità, l’individuazione della quota di indebitamento delle amministrazioni locali, articolata per regioni, da definirsi in coerenza con l'obiettivo programmatico aggregato di finanza pubblica per l'intera P.A.;

§      articolo 21, comma 1, il quale dispone che il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è formato sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel DEF.

La relazione illustrativa, afferma, in proposito che tale abrogazione trova fondamento nel fatto che sul punto interviene l’articolo 15, comma 5 della proposta di legge in esame.

§      articolo 23, comma 4 e – a seguito delle modifiche in sede referente – comma 5, che recano, rispettivamente, la previsione per cui il disegno di legge di bilancio è predisposto dal Ministero dell’economia e formato dagli schemi degli stati di previsione di entrata e di spesa, e la previsione secondo la quale la legge di bilancio è formata apportando al relativo disegno di legge le variazioni determinate dalla legge di stabilità.

A seguito dell’esame in sede referente, non risulta più, nell’elenco delle disposizioni da abrogare, l’articolo 23, comma 3 della legge n. 196/2009, che reca la attuale disciplina sulla flessibilità del bilancio relativamente al fattore legislativo. Ciò in ragione del fatto che nel comma 3 dell’articolo 15, come modificato in sede referente, si prevede ora che nel disegno di legge di bilancio le proposte di rimodulazione sono elaborate “alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato” e dunque, dalla stessa legge di contabilità pubblica.

 

Il comma 4 dell’articolo in commento dispone, infine, che, ad eccezione del predetto articolo 15, nonché degli articoli da 9 a 12 (Capo IV), che trovano applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2016 (anziché dal 1° gennaio 2015, come nel testo originario), tutte le altre disposizioni del presente disegno di legge si applicano a decorrere dal 1°gennaio 2014.

Approfondimenti

Il principio del pareggio di bilancio nel contesto europeo

(a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

Contesto generale UE

Le disposizioni vigenti dei Trattati in materia di Unione economica e monetaria, nonché il Protocollo sui disavanzi eccessivi, non stabiliscono espressamente l’obbligo di introdurre negli ordinamenti nazionali regole, costituzionali o legislative, volte ad assicurare il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito fissati a livello europeo.

Tuttavia, già nell’ambito del Patto europlus^[44], adottato dai Capi di Stato e di governo dell’area euro l’11 marzo 2011, gli Stati dell’area euro ed alcuni altri Stati membri dell’UE hanno assunto l’ulteriore obbligo di recepire nelle Costituzioni o nella legislazione nazionale le regole del Patto di stabilità e crescita.

Gli Stati membri hanno facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere, purché esso abbia natura vincolante e sufficientemente forte (ad esempio costituzione o normativa quadro).

Anche l'esatta forma della regola sarà decisa da ciascun Paese (ad esempio potrebbe assumere la forma di "freno all'indebitamento", regola collegata al saldo primario o regola di spesa), ma dovrebbe garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale.

Il Patto precisa che la Commissione europea avrà la possibilità, nel pieno rispetto delle prerogative dei parlamenti nazionali, di essere consultata in merito alla precisa regola di bilancio prima dell'adozione, in modo da assicurare che sia “compatibile e sinergica” con le regole dell'UE.

La disciplina del Patto di stabilità e crescita è stata da ultimo modificata con le norme del cd. six pack. In particolare, il regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo al tempo stesso un margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%.

Gli obiettivi di bilancio a medio termine assicurano, in ogni caso, la sostenibilità delle finanze pubbliche o rapidi progressi verso la sostenibilità consentendo margini di manovra finanziaria, specie in relazione alla necessità di investimenti pubblici.

Per gli Stati membri che hanno adottato l'euro gli obiettivi di bilancio a medio termine sono specificati in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.

L'obiettivo di bilancio a medio termine è riveduto ogni tre anni e in caso di attuazione di riforme strutturali aventi un notevole impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

Il Consiglio e la Commissione esaminano gli obiettivi di bilancio a medio termine presentati dagli Stati membri, valutando se:

§      le ipotesi economiche sulle quali il programma è basato siano plausibili;

§      il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine sia adeguato;

§      le misure adottate o proposte per rispettare tale percorso di avvicinamento siano sufficienti per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine nel corso del ciclo.

In particolare, nel valutare il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo a medio termine il Consiglio e la Commissione, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, esaminano se:

§      lo Stato interessato persegua un miglioramento annuo adeguato del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee, richiesto per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine, con lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento;

§      il miglioramento annuo del saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee sia, per gli Stati membri con un livello di indebitamento superiore al 60% del PIL o che presentano rischi considerevoli in termini di sostenibilità del debito globale, superiore allo 0,5% del PIL;

§      un maggiore sforzo di aggiustamento sia stato compiuto in periodi di congiuntura favorevole, sforzo che può essere più limitato in periodi di congiuntura sfavorevole. Si tiene conto, in particolare, delle entrate straordinarie e delle minori entrate;

§      il percorso di crescita della spesa pubblica, considerato unitamente all'effetto di misure adottate o programmate sul lato delle entrate, sia conforme ai requisiti seguenti:

a)  per gli Stati che hanno conseguito l'obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate;

b)  per gli Stati che non hanno ancora conseguito l'obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate. Lo scarto tra i due tassi deve essere fissato in modo da assicurare un avvicinamento adeguato all'obiettivo di bilancio a medio termine. Per i medesimi Stati le riduzioni discrezionali delle voci delle entrate devono essere coperte o da riduzioni della spesa o da aumenti discrezionali di altre voci delle entrate o da entrambi.

§      se il contenuto del programma di stabilità faciliti il conseguimento di una convergenza reale e duratura nell'area dell'euro, un più stretto coordinamento delle politiche economiche e se le politiche economiche dello Stato membro interessato siano coerenti con gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per le politiche occupazionali degli Stati membri e dell'Unione.

Qualora si produca un evento inconsueto, al di fuori dal controllo dello Stato interessato, che abbia rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale di detto Stato o in caso di grave recessione economica della zona euro o dell'insieme dell'Unione, gli Stati membri possono essere autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento all'obiettivo a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa.

Per quanto concerne il parametro del debito pubblico, il regolamento (UE) n. 1177/2011, stabilisce che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL dovranno adottare misure per ridurlo verso in misura sufficiente e con un ritmo adeguato. A questo scopo, si richiede, quale parametro di riferimento, una diminuzione dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.

Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell'influenza della congiuntura sul ritmo di riduzione del debito.

La valutazione dell’andamento del debito, inoltre, dovrà tener conto di alcuni fattori significativi, tra cui:

§      l'evoluzione della posizione economica a medio termine, in particolare la crescita potenziale, compresi i diversi contributi del lavoro, dell'accumulo dei capitali e della produttività totale dei fattori, l'evoluzione congiunturale e la posizione in termini di risparmi netti del settore privato;

§      l'evoluzione delle posizioni di bilancio a medio termine, in particolare lo stato di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine, il livello del saldo primario e l'evoluzione della spesa primaria corrente e in conto capitale, l'attuazione di politiche nel contesto della prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi;

§      la dinamica e sostenibilità a medio termine del debito, in particolare i fattori di rischio, incluse la struttura delle scadenze del debito e le valute in cui è denominato, e le eventuali passività implicite legate all'invecchiamento della popolazione e al debito privato, nella misura in cui possano rappresentare potenziali passività implicite per le amministrazioni pubbliche.

Sempre nell’ambito del six pack, la direttiva 2011/85/UE concernente i requisiti per i quadri di bilancio nazionali fissa le seguenti regole minime perché sia garantita l'osservanza da parte degli Stati membri dell'obbligo, derivante dal trattato, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

La direttiva definisce quale “quadro di bilancio” le disposizioni, procedure, regole e istituzioni inerenti alla conduzione delle politiche di bilancio dell'amministrazione pubblica, in particolare:

§      sistemi di contabilità di bilancio e segnalazione statistica;

§      regole e procedure riguardanti la preparazione delle previsioni per la programmazione di bilancio;

§      regole di bilancio numeriche specifiche per Paese, che contribuiscono a far sì che la conduzione della politica di bilancio degli Stati membri sia coerente con i loro rispettivi obblighi, espresse sotto forma di un indicatore sintetico dei risultati di bilancio, come il disavanzo pubblico, il fabbisogno, il debito o uno dei relativi componenti principali;

§      i quadri di bilancio a medio termine vale a dire una serie specifica di procedure di bilancio nazionali che estendono l'orizzonte per la formazione della politica di bilancio oltre il calendario del bilancio annuale;

§      dispositivi di monitoraggio e analisi indipendente intesi a rafforzare la trasparenza degli elementi del processo di bilancio;

§      meccanismi e regole che disciplinano le relazioni in materia di bilancio tra le autorità dei sottosettori dell'amministrazione pubblica.

La materia disciplinata dalla direttiva in questione costituisce oggetto di ulteriore intervento legislativo dell’UE prospettato dalla proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona (COM(2011)821, parte del cosiddetto two pack).

In base agli articoli 3 e 4 della proposta, gli Stati dell’eurozona dovrebbero:

§      pubblicare annualmente i propri programmi di bilancio a medio-termine, basati su previsioni macroeconomiche fornite da un organismo indipendente;

§      presentare entro il 15 ottobre di ogni anno il progetto di bilancio per l’anno successivo, contenente le seguenti informazioni:

-       gli obiettivi di debito pubblico in percentuale del PIL;

-       le proiezioni, a politiche invariate, per le uscite e le entrate, in percentuale del PIL, del bilancio pubblico;

-       gli obiettivi in materia di spese e di entrate, in percentuale del Pil, del bilancio pubblico;

-       una descrizione dettagliata delle misure da assumere nella legge di bilancio per l’anno successivo al fine di eliminare l’eventuale discrepanza tra gli obiettivi e le proiezioni;

-       le ipotesi principali, basate su previsioni macroeconomiche indipendenti, relative agli sviluppi e alle variabili economiche che possono incidere sul conseguimento degli obiettivi di bilancio.

Lo Stato soggetto a procedura per disavanzo eccessivo dovrebbe fornire ulteriori indicazioni sul modo in cui intende adempiere alle raccomandazioni ad esso rivolte dal Consiglio per correggere la situazione di disavanzo.

§      approvare la legge di bilancio annuale non più tardi del 31 dicembre di ogni anno;

§      istituire un ente di controllo del bilancio indipendente per il monitoraggio degli andamenti di bilancio.

L’articolo 4 prevede che gli Stati membri dispongano di regole di bilancio numeriche sul saldo di bilancio che, applicate ai processi di bilancio nazionali, conseguono l'obiettivo di bilancio a medio termine. Tali regole interessano l'insieme delle pubbliche amministrazioni e sono vincolanti, preferibilmente di natura costituzionale.

Al termine dell’esame del progetto di bilancio, al più tardi entro il 30 novembre di ogni anno, la Commissione adotterebbe, se necessario, un parere sul progetto stesso, da sottoporre alla valutazione dell’Eurogruppo.

La proposta segue la procedura legislativa ordinaria (già procedura di codecisione). Il Consiglio ECOFIN, nella riunione del 21 febbraio 2012, ha approvato un orientamento generale sulla proposta. Il 13 luglio 2012 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione con la quale ha definito gli elementi essenziali della sua posizione negoziale. E’ in corso l’esame in sede di trilogo (composto da rappresentanti del Consiglio, del PE e della Commissione europea), in vista di un’approvazione della proposta in prima lettura. Il Consiglio ECOFIN del 4 dicembre potrebbe raggiungere l’accordo sulla proposta di compromesso presentata dalla Presidenza cipriota dell’UE, e consentire l’approvazione definitiva del two pack nella sessione del PE di gennaio 2013.

Al di fuori della cornice giudica dei Trattati, ma nel contesto della nuovo sistema di governance economica dell’UE, anche il “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria” (cd. fiscal compact^[45]) ha fissato la regola del pareggio di bilancio,

In particolare, l’articolo 3 impegna le Parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme vincolanti e a carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, o di altro tipo purché ne garantiscano l’osservanza nella procedura di bilancio nazionale, le seguenti regole, in aggiunta a e senza pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dell’UE:

§      il bilancio dello Stato dovrà essere in pareggio o in attivo;

§      tale regola si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito dalla sopra citata modifica del Patto di stabilità con un deficit che non eccede lo 0,5% del PIL;

§      gli Stati contraenti potranno temporaneamente deviare dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento solo nel caso di circostanze eccezionali, ovvero eventi inusuali che sfuggono al controllo dello Stato interessato e che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione, oppure in periodi di grave recessione, a patto che tale disavanzo non infici la sostenibilità di bilancio a medio termine;

§      qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti significativamente al di sotto della soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilità a medio termine delle finanze pubbliche siano bassi, il valore di riferimento del deficit può essere superiore allo 0,5%, ma in ogni caso non può eccedere il limite dell’1% del PIL;

§      nel caso di deviazioni significative dal valore di riferimento o dal percorso di aggiustamento verso di esso, le parti contraenti dovranno attivare un meccanismo di correzione automatica, che includa l’obbligo per la parte contraente interessata di attuare le misure per correggere la deviazione entro un determinato termine temporale. Tale meccanismo di correzione verrà definito sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, relativi in particolare alla natura, alla misura e all’arco temporale dell’azione correttiva, nonché al ruolo e all’indipendenza delle istituzioni responsabili a livello nazionale di monitorare l’osservanza delle norme. Il meccanismo dovrà inoltre rispettare pienamente le responsabilità dei Parlamenti nazionali.

In attuazione di tale ultima previsione, il 20 giugno 2012 la Commissione europea ha presentato una comunicazione sui principi comuni per i meccanismi nazionali di correzione di bilancio (COM(2012)342).

I principi comuni individuati dalla Commissione sono sette:

§       status giuridico: in base al Fiscal compact, le regole sui meccanismi di correzione producono effetti nel diritto nazionale “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”. Pertanto lo status giuridico dei meccanismi di correzione dovrebbe presupporre che le loro disposizioni non possano essere modificate semplicemente per mezzo della legge ordinaria sul bilancio;

§       coerenza con il quadro normativo dell’UE: i meccanismi di correzione nazionali poggiano rigorosamente sui concetti e sulle norme del quadro di bilancio europeo (come definiti dall’apposita direttiva del six pack). Ciò vale in particolare per il concetto di “deviazione significativa” e per la definizione di eventuali clausole di salvaguardia. La correzione, in termini di entità e di quadro temporale, deve essere messa in sintonia con eventuali raccomandazioni rivolte allo Stato membro interessato nell’ambito del Patto di stabilità e crescita;

§       attivazione: l’attivazione dei meccanismi di correzione deve avvenire in circostanze ben definite che caratterizzano una deviazione significativa dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo. Per l’attivazione possono essere applicati criteri specifici per Paese o stabiliti a livello dell’Unione, purché sia rispettata la condizione che precede. Ferma restando le stessa condizione, possono soddisfare questi requisiti sia meccanismi ex ante che fissano obiettivi di bilancio atti a impedire che si verifichino deviazioni, sia meccanismi ex post che fanno scattare correzioni dopo il verificarsi delle deviazioni;

§       natura della correzione: deviazioni più ampie dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo comportano correzioni più elevate. Il punto di riferimento per il meccanismo di correzione è il ripristino del bilancio strutturale a un livello pari o superiore all’obiettivo di medio termine entro il periodo stabilito e, successivamente, il suo mantenimento a tale livello, impedendo in questo modo uno scostamento duraturo dagli obiettivi di bilancio generali programmati prima del verificarsi della deviazione significativa;

§       strumenti operativi: il meccanismo di correzione può conferire un ruolo operativo di rilievo alle regole in materia di spesa pubblica e alle misure fiscali discrezionali. L’architettura del meccanismo di correzione contiene disposizioni riguardanti, in caso di attivazione, il coordinamento degli adeguamenti di bilancio tra tutti o alcuni dei livelli decentrati della pubblica amministrazione;

§       clausole di salvaguardia: la definizione di eventuali clausole di salvaguardia è conforme al concetto di “circostanze eccezionali” previsto dal Patto di stabilità e crescita. Possono essere inclusi in questo concetto eventi inediti che sfuggono al controllo dello Stato membro interessato, con ripercussioni rilevanti sulla posizione finanziaria delle amministrazioni pubbliche, oppure periodi di grave recessione economica quale definita nel Patto di stabilità e crescita, anche a livello della zona euro. In caso di applicazione di una clausola di salvaguardia la sospensione del meccanismo di correzione deve essere temporanea;

§       ruolo e indipendenza delle istituzioni di sorveglianza: per rafforzare la credibilità e la trasparenza del meccanismo di correzione vengono designati organismi indipendenti o dotati di autonomia funzionale che fungono da istituzioni di sorveglianza. Tali istituzioni forniscono una valutazione pubblica per stabilire se si verificano circostanze che richiedono l’attivazione del meccanismo di correzione, se la correzione procede in conformità alle norme e ai piani nazionali e se sono presenti le circostanze che comportano l’attivazione di clausole di salvaguardia, la loro proroga o la loro cessazione. Gli Stati membri interessati hanno l’obbligo di rispettare le valutazioni delle suddette istituzioni, o in alternativa di spiegare pubblicamente perché non le stanno osservando. L’operato di tali organismi è disciplinato da disposizioni legislative nazionali che garantiscono un alto livello di autonomia funzionale e che prevedono in particolare: un regime statutario sancito dalla legge; l’assenza di ingerenza, per cui gli organismi non prendono istruzioni; procedure di nomina basate sull’esperienza e sulla competenza; adeguatezza delle risorse e adeguato accesso alle informazioni per poter eseguire il mandato.

Il principio del “pareggio di bilancio” negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna^[46]

(a cura del Servizio Biblioteca - Ufficio Legislazione straniera)

Francia

In Francia la revisione costituzionale del 23 luglio 2008^[47] ha, di fatto, già iscritto nell’art. 34 della Costituzione del 1958 “l’obiettivo di equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche”, dichiarando che “gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche sono definiti dalle leggi di programmazione”^[48].

Tuttavia, la ratifica del Trattato firmato a livello europeo sul “fiscal compact”^[49],che prevede l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella legislazione nazionale degli Stati membri, ha imposto a ogni Stato di considerare l’eventualità di ulteriori misure legislative^[50]. Il testo del Trattato prescrive infatti che la «regola d’oro » dell’equilibrio dei conti pubblici debba essere introdotta entro un anno dall’entrata in vigore del Trattato e avere la forma di “disposizioni vincolanti e permanenti, di preferenza costituzionali” o, in ogni caso, delle quali “il pieno rispetto” sia “garantito”, a pena di sanzioni finanziarie da parte della Corte di giustizia europea.

Di fronte al dilemma sulla necessità o meno di una vera e propria revisione della Costituzione ai fini dell’autorizzazione della ratifica del Trattato, a luglio 2012 il neo-eletto Presidente della Repubblica, François Hollande^[51], ha richiesto sulla questione la pronuncia del Conseil Constitutionnelil quale si è espresso con la Decisione del 9 agosto 2012 (causa n. 2012-653 DC). Nella sua decisione il Conseil ha dichiarato non necessaria una preventiva revisione della Costituzione ed ha ritenuto sufficiente un rafforzamento del quadro giuridico esistente con una semplice legge organica che precisi il contenuto delle già previste leggi di programmazione economica e garantisca che le leggi finanziarie annuali^[52] ne tengano il dovuto conto.

Il 19 settembre 2012 il Governo ha presentato al Parlamento un Projet de loi organique (n. 198 – XIV legislatura) relativo alla programmazione e alla governance dei conti pubblici, richiedendo la procedura d’urgenza (procédure accélérée)^[53].

Il progetto di legge organica prevede tre principali innovazioni nella programmazione e nella gestione dei conti pubblici:

§       la determinazione di un obiettivo a medio termine dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche che il legislatore fisserà nella legge di programmazione economica insieme alla definizione conseguente di una traiettoria strategica pluriennale di saldi strutturali ed effettivi annuali dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche, finalizzata al raggiungimento dell’obiettivo a medio termine per il periodo coperto dalla programmazione; il rispetto di tale traiettoria strategica sarà verificato ogni anno al momento dell’esame delle leggi finanziarie (lois de finances e lois de financement de la sécurité sociale), attraverso una tavola di sintesi relativa ai conti di tutte le amministrazioni pubbliche contenuta in un articolo preliminare ai due atti finanziari annuali;

§       l’istituzione di un organismo indipendente, l’Haut Conseil des finances publiques, presieduto dal Primo presidente della Corte dei Conti, che si pronuncerà, con un parere, sulle previsioni di crescita del Paese, mettendo in guardia il Governo e il Parlamento sull’eventuale debolezza delle previsioni macroeconomiche prese in considerazione ai fini dell’elaborazione della legge di programmazione economica e delle due leggi finanziarie annuali; l’Haut Conseil si pronuncerà anche sulla coerenza di tali progetti di legge annuali con la traiettoria pluriennale fissata dalla legge di programmazione economica;

§       la previsione di un meccanismo di “correzione” da attivare in caso di “scarto” rilevante dei conti pubblici rispetto alla traiettoria strategica indicata dalla legge di programmazione: l’Haut Conseil des finances publiques, tenendo conto delle circostanze eccezionali che giustificano gli “scarti consistenti” rilevati, avrà il compito di allertare pubblicamente il Parlamento e il Governo con un parere sulla eventuale necessità di mettere in moto il meccanismo correttivo. Di fronte all’allarme dell’Haut Conseil il Governo avrà l’obbligo di esporre le ragioni di tali “differenze” dagli orientamenti pluriennali di saldo strutturale definiti dalla legge di programmazione e, se necessario, proporre tempestivamente al Parlamento le opportune misure correttive idonee a riportare i conti nel tracciato programmato. Tali misure dovranno essere attuate nell’ambito dei progetti annuali (o correttivi) di loi de finances o di loi de financement de la sécurité sociale immediatamente successivi ed essere esposte in dettaglio in un allegato a tali progetti di legge.

Il progetto legislativo è stato già esaminato e approvato dal Parlamento francese, dall’Assemblea nazionale il 19 novembre 2012 (TA n. 31 ) e dal Senato il 22 novembre 2012 (TA n. 35 ). Prima della promulgazione della nuova legge organica, come previsto dall’art. 61, I della Costituzione, il Primo Ministro ha richiesto il 23 novembre 2012 al Conseil Constitutionnel (causa n. 2012-658 DC) di pronunciarsi sulla conformità delle disposizioni approvate con la Costituzione. La decisione del Conseil è attesa entro il mese di dicembre 2012.

Germania

Prima delle due riforme costituzionali federaliste del 2006 e del 2009, il principio del pareggio di bilancio era menzionato nell’art. 110, comma 1, della Legge fondamentale, in cui, semplicemente, si stabiliva che nel bilancio preventivo le entrate e le spese dovessero essere pareggiate. L’effettiva costituzionalizzazione di tale principio è avvenuta con la novella dell’art. 109 (già modificato nella prima fase della riforma), l’introduzione del nuovo art. 109a e la modifica dell’art. 115.

Con la prima riforma del federalismo (Föderalismusreform I), del 28 agosto 2006, il nuovo comma 5 dell’art. 109 [Separazione di competenza tra la Federazione e i Länder; principi in materia di bilancio] ha sancito la responsabilità congiunta della Federazione e dei Länder per il rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo, stabilendo che le sanzioni per la violazione delle disposizioni sulla conformità alla disciplina di bilancio, di cui all’art. 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE)^[54], siano sostenute, rispettivamente, in misura del 65% dalla Federazione e del 35% dai Länder. Quest’ultima quota è ulteriormente ripartita in due fasce percentuali: è infatti previsto che tutti i Länder rispondano in via solidale del 35% in rapporto alla rispettiva popolazione, mentre il restante 65% ricada sui Länder che hanno causato la sanzione, in proporzione alla rispettiva responsabilità oggettiva.

Tra le successive modifiche dell’art. 109 introdotte con la seconda riforma del federalismo (Föderalismusreform II), del 29 luglio 2009, assume particolare rilevanza il nuovo comma 3, che impone come regola generale, sia alla Federazione sia ai Länder, il pareggio del bilancio senza ricorrere al prestito. Con tale disposizione, che di fatto introduce un freno all’indebitamento (Schuldenbremse)^[55], viene superata la c.d. golden rule, ossia la possibilità di ricorrere a forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale, precedentemente prevista dall'art. 115^[56] della Legge fondamentale e nelle Costituzioni di numerosi Länder. Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono infatti che, per rispettare i criteri fissati a livello comunitario, il bilancio della Federazione e dei Länder debba essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico - consentito solo alla Federazione e non ai Länder - per un massimo dello 0,35% del PIL. Sono ammesse deroghe al principio generale solo nel caso di calamità naturali o in situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e compromettono gravemente la sua capacità finanziaria. In questi casi dovrà essere adottato un piano di rientro nei parametri stabiliti non appena cessino le circostanze eccezionali.

In applicazione dei principi enunciati dalla nuova formulazione dell’art. 109, è stato modificato anche l’art. 115 [Ricorso al credito]. Il nuovo comma 2 ribadisce, con riferimento al solo bilancio federale^[57], che le entrate e le uscite, di norma, debbano essere portate in pareggio senza ricorrere al prestito e che tale principio venga salvaguardato se le entrate da prestiti non superino la soglia dello 0,35% del PIL (c.d. freno all’indebitamento). La nuova formulazione è poi particolarmente dettagliata: in presenza di andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità, le nuove disposizioni impongono che si tenga conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio, sia nelle fasi di ripresa che nelle fasi di declino. In particolare, nelle circostanze in cui il bilancio federale richieda il ricorso ad un indebitamento pubblico superiore ai parametri stabiliti, gli scostamenti del ricorso effettivo al credito dalla soglia massima consentita vengono registrati su un apposito conto di controllo; gli addebiti che superano la soglia dell’1,5% rispetto al prodotto interno lordo nominale devono essere quindi ridimensionati, tenuto conto dell'evoluzione del ciclo congiunturale. Nelle situazioni derivanti da disastri naturali o emergenze straordinarie, la deroga dovrà essere autorizzata con una decisione adottata dal Bundestag a maggioranza assoluta. Tale deliberazione deve inoltre essere collegata a un piano di ammortamento e il rimborso dei prestiti accesi deve avvenire entro un lasso di tempo adeguato.

I limiti previsti nelle nuove disposizioni contenute negli articoli 109 e 115 sono accompagnati da un sistema volto a prevenire gli indebitamenti eccessivi, ovvero un meccanismo di early warning cooperativo. È stato infatti introdotto un nuovo art. 109a [Emergenze di bilancio], ai sensi del quale, al fine di evitare un’emergenza di bilancio, possono essere emanate con legge federale bicamerale (c.d. Zustimmungsgesetz, legge che richiede necessariamente anche il consenso da parte del Bundesrat) disposizioni che riguardano: il controllo continuo della gestione di bilancio della Federazione e dei Länder da parte di un organismo comune (Consiglio di stabilità - Stabilitätsrat); le condizioni e le procedure per l’accertamento di un’imminente emergenza di bilancio; i principi regolanti l’elaborazione e l’attuazione di programmi di risanamento intesi a prevenire emergenze di bilancio.

In attuazione dell’art. 109, il 10 agosto 2009 è stata approvata l’apposita legge federale di esecuzione volta ad istituire un Consiglio di stabilità e ad evitare emergenze di bilancio (Gesetz sur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen). in vigore dal 1° gennaio 2010. Il Consiglio di stabilità, costituitosi il 28 aprile 2010, è composto dal Ministro federale delle finanze, dal Ministro federale dell’economia e dell’innovazione tecnologica e dai ministri finanziari dei singoli Länder. Le riunioni del Consiglio si svolgono a seconda delle necessità, ma non meno di due volte l’anno. Il principale compito del Consiglio di stabilità, che ha acquisito anche le competenze del disciolto Consiglio di pianificazione finanziaria (Finanzplanungsrat), consiste nel valutare la situazione economica della Federazione e dei Länder monitorando la loro gestione finanziaria, con particolare riguardo ai progressi compiuti nel risanamento dai cinque Länder (Brema, Berlino, Saarland, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein) che, ai sensi dell’art. 143d, comma 2, hanno ottenuto sovvenzioni supplementari^[58] a causa del loro particolare dissesto finanziario. Le nuove disposizioni costituzionali prevedono che la concessione degli aiuti sia subordinata al rientro totale dei deficit di finanziamento entro la fine del 2020. A tale scopo il Consiglio elabora rapporti annuali, concordando le misure eccezionali da adottare nei casi di deroga ai parametri di risanamento previsti dalla riforma. Nella prossima riunione, che avrà luogo nel novembre 2011, è infatti previsto che siano concordati programmi di risanamento (Sanierungsprogramme) di durata quinquennale, che il Comitato di valutazione (Evaluationsausschuss) interno al Consiglio sta esaminando e discutendo nel dettaglio con i Länder interessati.

Per quanto riguarda, infine, l’entrata in vigore della nuova disciplina costituzionale di bilancio, il già citato art. 143d, comma 1, stabilisce che il freno sul debito sia applicato a partire dal bilancio per il 2011, ma prevede due periodi transitori di avvicinamento progressivo agli obiettivi, che termineranno nel 2016 per la Federazione e nel 2020 per i Länder.

Spagna

Il 26 agosto 2011 è stato presentato al Congresso dei deputati un disegno di legge volto a modificare l’art. 135 della Costituzione spagnola, al fine di inserirvi il principio della stabilità di bilancio. Esso è stato approvato il 2 settembre dal Congresso ed il 7 settembre dal Senato. Essendo decorsi quindici giorni dalla sua approvazione, senza che sia stato chiesto un eventuale referendum per ratifica da parte di un decimo dei membri di una delle due Camere, ai sensi dell’art. 167 della Costituzione, la riforma dell’art. 135 è stata pubblicata ed è entrata in vigore il 27 settembre (Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011).

Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria) (art. 135, comma 1) e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea (comma 2). Una legge organica fisserà il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo. Anche gli enti locali dovranno mantenere un equilibrio di bilancio (comma 2). Inoltre lo Stato e le Comunità dovranno essere autorizzati per legge all’emissione di debito pubblico (comma 3). Una legge organica darà attuazione ai principi contenuti nell’art. 135 (comma 5). Ai sensi della disposizione aggiuntiva unica della riforma costituzionale, la legge organica prevista dall’art. 135 della Costituzione dovrà essere approvata entro il 30 giugno 2012, essa prevederà i meccanismi che permettano di adempiere al limite di debito previsto dal comma 3 dell’art. 135, inoltre i limiti di deficit strutturali previsti dal comma 2 entreranno in vigore a decorrere dall’anno 2020.

Prima di tale riforma, la Costituzione spagnola non contemplava espressamente l’obbligo del pareggio di bilancio. L’art. 134, comma 2, della Costituzione^[59], prevede che “il Bilancio Generale di previsione dello Stato sarà annuale, comprenderà la totalità delle spese ed entrate del settore pubblico statale, e in esso sarà indicato l’importo delle agevolazioni fiscali che interessino i tributi statali”. Il comma 4 aggiunge che “approvato il Bilancio Generale dello Stato, il Governo potrà introdurre progetti di legge che comportino aumento della spesa pubblica o diminuzione delle entrate relative al medesimo esercizio”; inoltre “ogni proposta o emendamento che comporti aumento dei crediti o diminuzione delle entrate di bilancio richiederà, per aver corso, l’accettazione del Governo” (comma 6), mentre “la Legge di Bilancio non può istituire imposte. Potrà modificarle qualora una legge tributaria sostanziale lo preveda” (comma 7).

Previsioni normative relative alla stabilità dei bilanci sono inoltre presenti a livello di legislazione ordinaria ed organica^[60].

In materia di bilancio del settore pubblico^[61] vige infatti il Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria^[62], il cui art. 3 stabilisce il principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria).L’art. 8 sancisce il perseguimento dell’obiettivo di stabilità di bilancio: nel primo semestre di ogni anno, il Governo, mediante accordo in Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, e previo rapporto del Consiglio di politica fiscale e finanziaria delle Comunità autonome (Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas)^[63] e della Commissione nazionale dell’amministrazione locale (Comisión Nacional de Administración Local)^[64], fissa l’obiettivo di stabilità di bilancio riferito ai tre esercizi successivi^[65].

L’art. 14 disciplina la correzione della situazione di inadempienza dell’obiettivo di stabilità, prevedendo che, per il settore pubblico statale - nel caso di bilanci che presentino un deficit maggiore di quello fissato - il Governo rimetta al Parlamento un piano economico-finanziario di riequilibrio, contenente la definizione di politiche di entrate e di uscite da applicare per correggere la situazione, al massimo entro i tre esercizi di bilancio successivi.

L’art. 20 prevede l’obiettivo di stabilità di bilancio per gli enti locali, la cui proposta spetta al Ministro dell’economia e delle finanze; essa deve essere approvata dal Governo, previo rapporto della Commissione nazionale dell’amministrazione locale. Ai sensi dell’art. 22, gli enti locali che non abbiano rispettato l’obiettivo di stabilità fissato sono obbligati all’approvazione, da parte del rispettivo Consiglio, di un piano finanziario di riequilibrio entro un termine massimo di tre anni. In questo piano devono essere indicate le attività da realizzare e le misure da adottare in relazione alla regolazione, esecuzione e gestione delle spese e delle entrate, che permettano di garantire il ritorno a una situazione di stabilità di bilancio.

Per quanto concerne le Comunità autonome, è vigente inoltre la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

In particolare, l’art. 3 della legge organica è relativo al principio della stabilità di bilancio delle Comunità. Esso prevede che l’elaborazione, l’approvazione e l’esecuzione dei bilanci delle Comunità autonome si realizzi generalmente in equilibrio o in attivo. L’art. 7 prevede che, nel caso di rischio di inadempienza all’obiettivo di stabilità, il Governo possa formulare un’avvertenza alla Comunità autonoma, di cui è informato anche il Consiglio di politica fiscale e finanziaria delle Comunità autonome. L’inadempienza dell’obiettivo comporta la predisposizione di un piano economico-finanziario di riequilibrio entro i tre anni successivi. Ai sensi dell’art. 8, le Comunità autonome che abbiano approvato dei bilanci, con un deficit maggiore rispetto a quello fissato, sono obbligate ad elaborare un piano economico-finanziario di riequilibrio.

Organismi indipendenti di valutazione in materia finanziaria e di bilancio considerati dall’OCSE

(a cura del Servizio Commissioni – Segreteria V Commissione)

 

 

The Public Debt Committee (Austria)

(website: http://www.staatsschuldenausschuss.at)

 

L’organismo è stato istituito nel 2002.

Organizzazione:

§       12 membri con diritto di voto, di cui:

a)   6 membri designati dal governo federale;

b)   3 membri designati dall’Austrian Federal Economic Chamber, in accordo con il Presidium delle Chambers of Agricolture;

c)   3 membri designati dalla Chamber of Labour;

 

§       3 membri senza diritto di voto, di cui:

a)   1 membro designato dall’associazione austriaca delle municipalità;

b)   1 membro designato dall’associazione austriaca delle città e dei paesi;

c)   1membro designato dalla Conferenza dei Governatori provinciali austriaci.

 

I membri devono esser esperti nelle materie di bilancio e finanziarie.

Il Presidente è nominato dal Governo federale. La durata dell’incarico è di 4 anni. La partecipazione all’organismo è a carattere onorario (è previsto il rimborso delle spese). Possono essere costituite delle sottocommissioni e ai lavori dell’organismo è autorizzato a prendere parte sempre la Banca centrale europea.

Mandato:

§       valutazione e previsione della situazione politico-finanziaria;

§       analisi degli effetti delle operazioni finanziaria sull’economia nazionale con specifico riguardo ai livelli di indebitamento di tute le autorità pubbliche;

§       analisi della sostenibilità e della qualità delle politiche di bilancio;

§       presentazione di raccomandazioni scritte sulla politica finanziaria e sul bilancio pubblico alla luce delle condizioni economiche di riferimento;

§       presentazione di un Rapporto annuale che tiene conto anche della raccomandazioni presentate al Ministro delle finanze federale e delle analisi effettuate ai sensi del precedenti punti da presentare al Consiglio nazionale e al governo federale;

§       supportare la formazione dell’opinione pubblica in relazione alle funzioni svolte dall’organismo.

 

L’organismo non ha un ruolo diretto nel processo di bilancio e non effettua previsioni macroeconomiche.

Parliamentary Budget Office (Australia)

(website: http://www.financeminister.gov.au/media/2011/mr_23112011_joint.html)

 

Nel 2012, la struttura dell’organismo è ancora in via di definizione.

L’organismo è disciplinato dalla legge n. 170 del 2011 promulgata nel febbraio 2012.

Il PBO è un dipartimento del Parlamento e il suo Direttore è coadiuvato da impiegati del Parlamento.

Organizzazione:

Il vertice del PBO è nominato dai Presidenti dei due rami del Parlamento. La proposta deve essere comunicata e approvata dal Joint Committee of Public accounts and audit. L’incarico dura 4 anni e può essere rinnovato ma per un periodo totale che non superi gli otto anni.

Mandato:

§       fornire informazioni circa il bilancio;

§       contribuire alle indagini svolte dalle Commissioni parlamentari;

§       svolgere ricerche o analisi in materia di budget e sull’impostazione della politica fiscale;

§       preparare su richiesta di singoli parlamentari un calcolo dei costi delle politiche.

Conseil Supérieur des Finances

 

In Belgio opera il Conseil Supérieur des Finances, che è stato riformato da ultimo nel 2006. Tale riforma ha previsto la costituzione di due strutture permanenti (la prima in materia di prestiti al settore pubblico e la seconda in materia di tassazione e di contributo per la sicurezza sociale) e di un gruppo di studio sull’invecchiamento della popolazione. I suoi membri sono esperti di alto livello, che possono agire di propria iniziativa o su richiesta dei Ministri del tesoro o delle finanze. I membri del Consiglio.

I membri del Consiglio analizzano le questioni fondamenti in termini di finanza, fisco e bilancio e suggeriscono modifiche o riforme.

Parliamentary Budget Officer (Canada)

(website: http://www.parl.gc.ca/pbo-dpb)

 

L’organismo, creato nel 2006, è stato istituito come Ufficio della Biblioteca del Parlamento.

Organizzazione:

L’Ufficio riferisce al Capo della biblioteca che a sua volta riferisce, a turno, ai Presidenti del Senato e della Camera dei comuni.

Il Governatore generale del Canada (rappresentante della Regina in Canada)nomina per un periodo non superiore a cinque anni, ma con mandato rinnovabile, il Capo del Parliamentary Budget Officer (PBO) selezionandolo all’interno di una lista di tre nomi di fiducia a lui fornita dal Leader of the Government in the House of Commons (sorta di Ministro per i rapporti con il Parlamento). La lista è predisposta da un Comitato costituito e presieduto dal Bibliotecario del Parlamento.

Il titolare dell’incarico di Direttore diventa un componente del personale della Biblioteca del Parlamento. La remunerazione e l’indennità del Direttore del PBO è fissata dal Governatore generale.

Attualmente, presso l’Ufficio prestano servizio circa 18 persone, prevalentemente esperti in materia economica ed analisti finanziari.

Mandato:

§       fornire al Parlamento analisi indipendenti sullo stato delle finanze pubbliche e sulle tendenze di lungo periodo;

§        su richiesta di specifiche commissioni parlamentari analizzare lo stato delle finanze nazionali e sull’economia;

§       su richiesta delle commissioni parlamentari analizzare le stime fornite dal Governo;

§       su richiesta delle Commissioni stimare i costi finanziari delle proposte soggette alla giurisdizione del Parlamento.

National Assembly Budget Office (Corea del Sud)

(website: korea.nabo.go.kr)

 

L’organismo è stato costituito nell’ottobre del 2003.

Organizzazione:

La previsione di un organismo dedicato si colloca nel quadro di una articolazione piuttosto ampia delle strutture di supporto parlamentare, che prevede anche la presenza di un Segretariato, di un Servizio studi e della Biblioteca.

Il direttore del National Assembly Budget Office (NABO) è nominato e revocato dallo Speaker dell’Assemblea nazionale, con il consenso dell’House Steering Committe (assimilabile sostanzialmente all’Ufficio di presidenza delle Camere italiane). Prima di richiedere tale consenso, lo Speaker dovrà acquisire il parere da una speciale Commissione (Committee for the Recommendation of the Chief of the National Assembly Budget Office) composta da esperti nelle materie di competenza del NABO che siano politicamente neutrali e non siano componenti dell’Assemblea nazionale né prestino servizio presso la medesima Assemblea.

Presso il NABO prestano servizio circa 120 dipendenti.

La legge costitutiva del NABO prevede che il vertice dell’organismo sia coadiuvato da un Consiglio di consulenti (Panel of advisors), composto da un presidente e altri 14 membri, che rimangono in carica due anni. I componenti del Consiglio sono riconosciuti esperti in materie economiche e finanziarie provenienti da università, istituti di ricerca, uffici governativi ovvero esperti in comunicazione giornalistica.

Mandato:

Il ruolo principale del NABO è quello di supportare l’Assemblea nazionale nell’analisi e nella valutazione delle questioni relative al bilancio nazionale, ai fondi e alle operazioni fiscali. In particolare, il NABO:

§       conduce ricerche e analisi sul disegno di bilancio, sui saldi dei conti e dei fondi;

§       produce previsioni sullo stato della finanza e sui trend dello scenario macroeconomico;

§       conduce analisi e valutazioni del programma di governo e analizza le misure fiscali nel medio e lungo termine;

§       produce studi e analisi sulla base delle specifiche richieste delle Commissioni e dei membri dell’Assemblea nazionale.

The Economic Council (Danimarca)

(website: http://www.dors.dk/sw3018.asp)

 

L’Economic Council è stato istituito nel 1962.

Organizzazione:

26 membri in rappresentanza delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, della banca centrale e del Governo. I membri sono proposti dalle singole organizzazioni e nominati dal Ministro degli affari economici.

Mandato:

§       monitorare l’economia danese;

§       analizzare lo sviluppo economico di lungo termine;

§       migliorare il coordinamento dei differenti interessi economici della realtà sociale danese.

Nel 2007 accanto all’Economic Council è stato istituito l’Enviromental Economic Council composto da 24 membri.

I due consigli hanno in comune la presidenza. Questa è composta da 4 esperti economici indipendenti, in genere professori universitari, nominati dal Ministro degli affari economici. La presidenza è coadiuvata da uno staff composto da 35 membri circa.

La presidenza elabora un Rapporto che contiene analisi economiche, valutazioni sulle politiche economiche e le previsioni dei successivi due o tre anni dell’economia danese. Possono poi essere analizzate questioni relative al mercato del lavoro, alla distribuzione, al welfare o all’Unione monetaria europea. Il report dell’Enviromental Economic Council contiene anche analisi delle tematiche ambientali, come le politiche energetiche, le trasformazioni climatiche e il settore dei trasporti.

Haut Conseil des finances publiques (Francia)

(di prossima istituzione)

 

L’istituzione dell’organismo indipendente è prevista nel Projet de loi organique relativo alla programmazione e alla governance dei conti pubblici, presentato dal Governo francese al Parlamento il 19 settembre 2012 (n. 198 – XIV legislatura).

Il progetto legislativo è stato già esaminato e approvato dal Parlamento francese, dall’Assemblea nazionale il 19 novembre 2012 (TA n. 31) e dal Senato il 22 novembre 2012 (TA n. 35 ). La legge organica sarà promulgata ed entrerà in vigore dopo la pronuncia del Conseil Constitutionnel sulla conformità delle disposizioni approvate con la Costituzione, attesa entro il mese di dicembre 2012.

Organizzazione:

L’Haut Conseil des finances publiques sarà istituito presso la Corte dei Conti e sarà presieduto dal Primo presidente della Corte dei Conti. L’organismo sarà composto da dieci membri, oltre il Presidente: quattro rappresentanti della Corte dei Conti, quattro membri, nominati rispettivamente dai Presidenti dell’Assemblée nationale e del Sénat e dai presidenti delle Commissioni delle finanze delle due assemblee, un membro nominato dal Presidente del Conseil économique social et environnemental e il direttore generale dell’INSEE.

I componenti dell’Haut Conseil non saranno remunerati.

Sono nominati per cinque anni i membri dell’Haut Conseil des finances publiques provenienti dalla Corte dei Conti e il membro nominato dal Conseil économique social et environnemental; il mandato dei rappresentanti della Corte dei Conti è rinnovabile 1 sola volta; il mandato dei membri di nomina parlamentare e del Conseil économique social et environnemental non è rinnovabile. Inoltre in occasione della loro nomina i rappresentanti della Corte dei Conti e il Direttore dell’INSEE rimettono al Primo Presidente della Corte dei Conti una «dichiarazione d’interessi».

I quattro membri dell’Haut Conseil rappresentanti della Corte dei Conti e i quattro membri nominati dai Presidenti delle assemblee parlamentari sono rinnovati per metà ogni trenta mesi; lo stesso rinnovo periodico è previsto per il membro nominato dal Conseil économique social et environnemental.

Mandato:

L’Haut Conseil des finances publiques si pronuncerà, con un parere, sulle previsioni di crescita del Paese, mettendo in guardia il Governo e il Parlamento sull’eventuale debolezza delle previsioni macroeconomiche prese in considerazione ai fini dell’elaborazione della legge di programmazione economica e delle due leggi finanziarie annuali (lois de finances o di lois de financement de la sécurité sociale) o delle loro eventuali leggi correttive; l’Haut Conseil si pronuncerà anche sulla coerenza di tali progetti di legge annuali con la traiettoria pluriennale fissata dalla legge di programmazione economica.

L’Haut Conseil avrà infine il compito di attivare un “meccanismo di correzione”, in caso di “scarto” rilevante dei conti pubblici rispetto alla traiettoria strategica indicata dalla legge di programmazione. L’organismo indipendente, tenendo conto delle circostanze eccezionali che giustificano gli “scarti consistenti” rilevati, avrà il compito di allertare pubblicamente il Parlamento e il Governo con un parere sulla eventuale necessità di manovre correttive. Di fronte all’allarme dell’Haut Conseil il Governo avrà l’obbligo di esporre le ragioni di tali “differenze” dagli orientamenti pluriennali di saldo strutturale definiti dalla legge di programmazione e, se necessario, proporre tempestivamente al Parlamento le opportune misure correttive idonee a riportare i conti nel tracciato programmato.

Council of economic experts (Germania)

(website: http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/14.html?&L=1#c579)

 

In Germania, anche dopo l’approvazione, nel 2009, della riforma costituzionale in materia di pareggio del bilancio improntata ad un estremo rigore e che ha introdotto una serie di regole di spesa, non è presente un Fiscal council con le caratteristiche proprie del modello originariamente definito in ambito OCSE e fatto di recente proprio anche dalla legislazione della UE.

A corredo della riforma costituzionale è stato infatti istituito un Consiglio di stabilità, composto dal Ministro federale dell’economia e delle finanze e dai Ministri delle finanze dei Länder, con il compito di monitorare gli sviluppi delle politiche di bilancio e, qualora ritenga che il governo federale o un governo statale rischi di incorrere in un’emergenza finanziaria, di proporre le necessarie misure correttive. La natura politica dell’organo impedisce di considerarlo un fiscal council.

In Germania, tuttavia, come evidenziato dalla commissione europea, sono presenti diversi organismi che operano nell’ambito delle politiche di bilancio con un qualche margine di autonomia e delle cui analisi e valutazioni il Governo tiene, in misura diversa, conto nella gestione dei conti pubblici.

Merita, in particolare, di essere menzionato il Consiglio degli esperti per la valutazione del complesso degli indicatori economici, che produce un rapporto annuale sull’economia e gli sviluppi macroeconomici. Il Governo, qualora intenda considerare previsioni macroeconomiche diverse da quelle prodotte dal Consiglio, deve spiegarne le ragioni.

Il Consiglio, istituto nel 1963, è comporto da 5 membri e da uno staff di circa 30 persone.

Mandato:

§       analizzare la situazione economica corrente e il suo sviluppo;

§       esaminare le vie e i mezzi per una crescita costante e equilibrata in coerenza con i principi del libero mercato mantenendo un’elevata occupazione, la stabilità dei prezzi e l’equilibrio della bilancia commerciale;

§       tenere in considerazione l’accumulazione e la distribuzione delle entrate e dei capitali;

§       evidenziare le cause del potenziale conflitto tra la domanda e l’offerta a livello macroeconomico e esaminare le vie per evitare o eliminare tali conflitti senza, tuttavia, suggerire specifiche misure economiche o socioeconomiche.

 

Sussiste inoltre un Organismo, composto da esperti di diverse istituzioni, che formula previsioni in materia di entrate sulla base delle previsioni macroeconomiche condivise dal Governo. Le predette stime in materia di entrata sono utilizzate dal Governo per la definizione dei piani di medio-termine.

Di rilievo è anche l’attività svolta dall’Istituto per le previsioni economiche, ove sono rappresentati i sei maggiori centri di ricerca, che predispone previsioni in materia macroeconomica e di bilancio e formula raccomandazioni in materia di politica fiscale.

Irish Fiscal Advisory Council (Irlanda)

(website: http://www.fiscalcouncil.ie/)

 

L’organismo è stato istituito nel giugno 2011.

Organizzazione:

L’organismo si compone di 5 membri, incluso il Presidente, nominati dal Ministro delle finanze, coadiuvati da un Segretariato composto da 3 persone

Mandato:

§       valutare la correttezza delle previsioni economiche e di bilancio predisposte dal Governo nel bilancio annuale e nell’aggiornamento del Programma di stabilità;

§       valutare l’appropriatezza dell’impostazione della politica di bilancio rispetto alla posizione dell’economia nel ciclo economico indicata dal Governo nel bilancio e nell’aggiornamento del Programma di stabilità, anche con riferimento al perseguimento dell’obiettivo di medio - termine;

§       verificare se i piani del bilancio contenuti nell’aggiornamento del Programma di stabilità sono coerenti con le regole fiscali previste nel Fiscal responsibility Bill;

§       verificare le implicazioni del piano di bilancio con riferimento alla crescita economica, agli investimenti, all’occupazione come indicati dal Ministro delle finanze. Nello svolgimento di questa funzione, l’organismo può anche valutare la validità delle previsioni macroeconomiche ufficiali in linea con il suo mandato.

Netherlands Bureau for economic Policy Analysis (CPB) (Paesi Bassi)

(website: http://www.cpb.nl/en)

 

L’organismo è stato istituito nel 1945.

Organizzazione:

La gestione è affidata ad un Presidente e a due vice. La struttura si articola in 5 sezioni specializzate nei seguenti ambiti:

§       finanza pubblica;

§       macroeconomia;

§       lavoro e istruzione;

§       concorrenza e regolazione;

§       clima ed economia regionale.

Lo staff è composto da circa 150 membri.

Mandato:

§       elaborazione previsioni e analisi macroeconomiche trimestrali utilizzate dal governo nella preparazione del bilancio annuale che viene presentato al parlamento in settembre;

§       analisi di proposte politiche e valutazione degli effetti delle misure di politica già attuate;

§       previsioni macroeconomiche di medio termine (per un periodo di 4 anni), rilasciate all’inizio di ogni ciclo politico-elettorale;

§       analisi delle proposte politiche contenute nei manifesti elettorali di partiti/coalizioni partecipanti alle elezioni.

L’organismo svolge, inoltre, attività di ricerca in numerose altre aree – per esempio, gli effetti economici dell’invecchiamento, della globalizzarne, dell’assistenza sanitaria, dell’istruzione, della crisi finanziaria o il regolamento degli ordini di mercato. Tali lavori sono talvolta cofinanziati dalla Commissione europea o da ministri del Governo danese.

Conselho das finanças pùblicas (Portogallo)

(website: www.cfinpub.org)

 

Lo Statuto dell’organismo è stato adottato nel 2011.

Organizzazione:

L’organismo è composto dal Senior Board, dalla Commissione esecutiva, dall’auditor ed è coadiuvata da uno staff. Allo stato non sono disponibili informazioni sull’organico dello staff.

Il Senior board è un organo collegiale responsabile delle attività dell’organismo ed è composto da 5 membri. I membri devono essere personalità con conoscenze e meriti riconosciuti nell’area dell’economia e delle finanza pubblica e devono avere un elevato livello di indipendenza. Il Board è composto da almeno due cittadini portoghesi e due cittadini di altri stati membri. Tali componenti sono nominati dalla Banca centrale portoghese e dalla Corte dei conti congiuntamente.

Mandato:

§       valutare lo scenario macroeconomico adottato dal Governo e la coerenza del progetto di bilancio con tali scenari;

§       valutare il rispetto delle fiscal rules previste dalle leggi;

§       analizzare le dinamiche del debito pubblico e la sua sostenibilità;

§       analizzare la dinamica delle spese previste in particolare con riferimento al sistema sanitario e sulle partnership pubbliche private, in particolare al fine di verificarne a sostenibilità finanziaria;

§       valutare la posizione finanziaria delle regioni autonome e dei governi locali;

§       valutare la situazione economica e finanziaria delle imprese pubbliche e il loro impatto sui conti consolidati e la loro sostenibilità;

§       analizzare le agevolazioni e le esenzioni fiscali;

§       monitorare i risultati di bilancio;

§       fornire la sua opinione sulle altre questioni che hanno un impatto effettivo o potenziale rilevante sulle finanze pubbliche.

Office for Budget Responsibility (Regno Unito)

(website: http://budgetresponsibility.independent.gov.uk)

 

L’ Office for Budget Responsibility è stato costituito nel 2010 al fine di fornire analisi indipendenti e autorevoli delle finanze pubbliche del Regno Unito.

Organizzazione:

L’Office è composto da un Budget Responsibility Committee (BRC) di cui fanno parte tre membri, che hanno la responsabilità esecutiva delle previsioni elaborate; dall’ Oversight Board, del quale fanno parte i tre membri del BRC e altri due membri non esecutivi, con compiti di supervisione dell’organizzazione interna e controllo sull’organismo stesso, anche al fine di garantirne l’effettiva indipendenza. È inoltre previsto un panel di esperti economici e fiscali che collabora alle attività dell’organismo.

Lo staff permanente dell’organismo è composto da 17 membri.

Mandato:

Le funzioni che gli sono state assegnate possono essere ricondotte a quattro finalità:

§       produrre previsioni sull’economia e le finanze pubbliche. Tali previsioni, che hanno un orizzonte temporale di riferimento quinquennale, sono pubblicate due volte l’anno in uno specifico documento denominato Economic and fiscal outlook (EFO). Una delle due pubblicazioni annuali, quella primaverile, coincide con la presentazione del Budget e tiene conto dell’impatto che avranno le misure di entrate e di spesa dallo stesso previste. Un’altra pubblicazione a carattere annuale è denominata Forecast evaluation report. Tale documento ha un contenuto prevalentemente tecnico ed è volto a verificare la performance delle previsioni effettuate al fine di migliorare le tecniche utilizzate;

§       valutare i progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi fiscali del Governo. Nell’EFO, l’Office for budget responsibility verifica se sussista una possibilità superiore al 50 per cento di raggiungere gli obiettivi fiscali prefissati dal Governo alla luce della politica corrente. Viene, inoltre, verificato quanto sia affidabile questa valutazione tenendo conto dell’alea che contraddistingue tutte le previsioni;

§       valutare lo sostenibilità di lungo periodo della finanza pubblica. A tale riguardo, viene predisposta una specifica pubblicazione denominata Fiscal sustainability report che tiene conto delle previsioni di lungo periodo delle spese e delle entrate relative alle differenti categorie, oltre ad analizzare il bilancio del settore pubblico e gli indicatori della sostenibilità di lungo periodo;

§       verificare i costi per il Tesoro connessi alle misure previste dal Budget. Tali verifiche sono compiute anche durante l’esame parlamentare dei disegni di legge presentati dal Governo.

 

Nel paragrafo 4.12 della Charter for budget responsibility dell’aprile 2011 è esplicitamente previsto che l’Organismo non possa formulare apprezzamenti positivi su particolari meriti delle politiche di Governo.

A supporto delle attività dell’OBR sono prodotte anche durante l’anno differenti ricerche. Sono, inoltre, pubblicate mensilmente delle informative sui dati di finanza pubblica denominate Monthly public finances.

 

L’Office for budget responsibility risponde ai quesiti posti in sede parlamentare anche con audizioni presso le Commissioni parlamentari.

Fiscal Council (Slovenia)

(website: http://www.fiskalnisvet.si)

 

L’organismo è stato istituito nel 2009.

Organizzazione:

I membri sono nominati dal Governo su proposta del Ministro responsabile delle finanze.

Attualmente i membri sono 7 scelti tra esperti in finanza pubblica. La durata dell’incarico è di 5 anni. Non si può essere nominati 2 volte consecutivamente.

Mandato:

§       verificare successivamente la sostenibilità e la stabilità della politica fiscale determinata annualmente dal memorandum di bilancio e dal programma di stabilità; e dell’armonizzazione con le regole previste dal patto di stabilità e crescita. La verifica dell’armonizzazione tiene conto della situazione del ciclo economico e può basarsi su valutazioni indipendenti degli andamenti economici elaborati dal Fiscal council;

§       verificare l’adeguatezza degli obiettivi stabiliti rispetti a quello di medio termine;

§       verificare annualmente l’efficienza nell’utilizzo dei fondi pubblici, compresi quelli dell’Unione europea, sulla base della legge finanziaria annuale;

§       verificare, sulla base della legge finanziaria annuale e del bilancio adottato per gli anni successivi, il tasso di crescita delle entrate e delle spese per categoria al fine di verificarne la sostenibilità;

§       verificare l’armonizzazione delle politiche fiscali del governo con la sostenibilità di lungo periodo con particolare riferimento all’invecchiamento della popolazione;

§       verificare la trasparenza e qualità delle previsioni economiche utilizzate per la preparazione della legge di bilancio;

§       verificare l’efficienza dell’attuazione delle politiche strutturali con riferimento alla sostenibilità di lungo periodo della finanza pubblica, della crescita economica e dell’occupazione;

§       verificare la politica del Governo con riferimento ai livelli di indebitamento e alle garanzie prestate ai fini della sostenibilità e della stabilità delle finanze pubbliche.

Congressional Budget Office (Stati Uniti d’America)

(website: http://www.cbo.gov)

 

L’organismo è stato fondato nel 1974.

Organizzazione:

Il vertice dell’istituzione è un Direttore nominato d’intesa tra lo Speaker della Camera dei rappresentanti e il Presidente del Senato, previa acquisizione delle raccomandazioni delle Commissioni bilancio delle due Camere.

Il Direttore resta in carica quattro anni e non sono posti limiti al suo rinnovo. Ciascuna Camera può tuttavia disporne la rimozione con una risoluzione.

Il Direttore conferisce gli incarichi all’interno del CBO e, in particolare, nomina il Vice Direttore. La retribuzione del Direttore e del Vice Direttore è fissata dalla legge sulla base della retribuzione dei funzionari della Camera dei rappresentanti e del Senato.

Attualmente, presso l’Agenzia prestano servizio circa 250 persone, prevalentemente esperti in materia economica e in politiche.

L’attività del CBO è sottoposta alla valutazione di due Comitati:

§       il Comitato di esperti in materia economica, composto dai precedenti direttori del CBO e da esperti in materia economica, che restano in carica due anni; il Comitato si riunisce due volte l’anno per effettuare una revisione delle previsioni preliminari del CBO e per fornire commenti al riguardo, nonché per fornire raccomandazioni per rafforzare l’affidabilità, la qualità professionale e la trasparenza dell’attività del CBO; attualmente il Comitato si compone di 18 membri;

§       il Comitato di esperti in materia sanitaria, composto da riconosciuti esperti in materia sanitaria, che si riunisce periodicamente per esaminare la ricerca avanza in materia di politica sanitaria e fornire consulenze all’agenzia sulle sue analisi in materia sanitaria; attualmente il Comitato si compone di 21 membri.

Mandato:

§       fornire previsioni economiche che coprono il periodo di dieci anni previsto dal bilancio del Congresso, evidenziando le linee guida del suddetto progetto e descrivendo le differenze tra le previsioni correnti e quelle precedenti;

§       fornire previsioni di bilancio di lungo termine (dai 25 ai 75 anni) tenendo conto dell’invecchiamento della popolazione e dei costi del settore sanitario;

§       valutare l’impatto delle proposte di bilancio del Presidente;

§       stime scritte dei costui delle disposizioni contenute nei progetti di legge approvate dalle Commissioni del Congresso;

§       analizzare i costi delle proposte di legge per lo Stato, le realtà locali e il settore privato;

§       monitorare la coerenza del livello delle entrate e delle spese previsto dal bilancio approvato con l’attività legislativa posta in essere dal Congresso.

Fiscal policy council (Svezia)

(website: http://www.finanspolitiskaradet.se)

 

Il Fiscal policy council è un’agenzia governativa costituita nel 2007, la cui disciplina è stata rivista nel 2011.

Organizzazione:

L’organismo è costituito da un Consiglio di non più di 6 membri (tra cui un Presidente e Vicepresidente), coadiuvato da 4 dipendenti.

I componenti del Consiglio sono nominati dal Governo su proposta del Consiglio stesso tra esperti in materie economiche o soggetti che abbiano esperienze professionali in materie connesse alla politica economica. La composizione del Consiglio deve assicurare un bilanciamento tra le diverse esperienze e garantire un’equilibrata rappresentanza di genere.

La durata dell’incarico non può eccedere i tre anni consecutivi per i componenti del Consiglio e i sei anni consecutivi per il Presidente.

Il Consiglio è coadiuvato da un segretariato composto da quattro membri e da un direttore, che è il capo dell’agenzia.

Mandato:

All’agenzia è assegnato il compito di verificare in che misura siano stati raggiunti gli obiettivi di politica economica e fiscale proposti dal Governo e decisi dal Parlamento. In particolare, il Consiglio è chiamato a verificare, con riferimento al disegno di legge di bilancio e a quello, presentato entro il 15 aprile, recante le linee guida di politica economica e di bilancio:

§       la sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo;

§       il rispetto degli obiettivi di bilancio, in particolare quelli relativi all’avanzo e ai tetti di spesa.

 

Inoltre, il Consiglio verifica, sempre sulla base dei suddetti progetti di legge, se la politica economica abbia un effetto ciclico o anticiclico e se essa sia in linea con una crescita di lungo periodo sostenibile e con la sostenibilità di lungo periodo di un’elevata occupazione. Il Consiglio esamina, inoltre, la chiarezza del disegno di legge di bilancio, con particolare riferimento ai dati assunti alla base della politica economica e alle motivazioni delle misure proposte, e analizza gli effetti della politica fiscale in relazione alla distribuzione degli interventi di carattere sociale nel breve e ne lungo periodo.

Infine, il Consiglio può rivedere e verificare la qualità delle previsioni e dei modelli sulla base delle quali queste ultime sono elaborate dal Governo.

Da ultimo, l’attività del Consiglio è volta a stimolare il dibattito pubblico in ordine alla politica economica.