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File: BI0574.doc

 

I N D I C E

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio. 1

§      1.1 Le unità di voto parlamentare. 2

§      1.2 La flessibilità degli stanziamenti di bilancio. 5

§      1.3 Classificazione delle entrate e delle spese. 8

§      1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio. 9

§      1.5 Bilancio pluriennale. 11

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2013. 12

§      2.1 La formazione delle dotazioni di bilancio per il 2013. 12

§      2.2 Le riduzioni delle spese di Ministeri ai sensi del D.L. n. 95/2012. 28

§      2.3 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio  34

§      2.4 Il quadro generale riassuntivo. 35

§      2.5 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2012. 36

§      2.6 Analisi delle spese finali per Missioni43

§      2.7 Il bilancio pluriennale programmatico. 46

§      2.8 Il bilancio di cassa. 48

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato: Tavole allegate. 50

 

 

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione dello Stato è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica[1].

Si tratta di un bilancio:

§      “annuale”: perché il periodo di tempo sui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

§      “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

Ai sensi dell’articolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa[2].

 

L’articolo 7 della legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 15 ottobre di ogni anno, contestualmente alla presentazione del disegno di legge distabilità (ex disegno di legge finanziaria): i due documenti compongono, infatti, la manovra triennale di finanza pubblica.

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio.

La normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

1.1 Le unità di voto parlamentare

In base alla vigente disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

b)  per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa.

Si ricorda, al riguardo, che la nuova classificazionedel bilancio per missioni e programmi ha operato una profonda revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, volta a meglio evidenziare larelazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultatiraggiunti con la spesa pubblica[3].

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare:

§      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

§      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delleentrate che si prevede di incassare e delle speseche si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce;

§      le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Ai sensi dell’articolo 22 della legge di contabilità, anche il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (e non più solo in termini di competenza come nel passato).

 

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

La dotazione finanziaria dei programmi di spesa è presentata:

§      distinta in spese correnti e spese d’investimento. Per le spese correnti viene data specifica indicazione delle spese di personale;

§      ripartita in spesa “rimodulabile” e spesa “non rimodulabile”[4] (articolo 21, comma 5).

La distinzione della spesa del bilancio dello Stato nelle due categorie di spesa rimodulabile e non rimodulabile è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio[5].

Secondo la definizione contenuta nell’articolo 21, comma 6, della legge di contabilità, le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”.

Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione. Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonché le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano l’evoluzione[6].

Le spese rimodulabili sono individuate:

a)  nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio (la cui rimodulabilità è disciplinata dall’articolo 23 della legge di contabilità, per il quale si rinvia al successivo paragrafo);

b)  nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

La normativa contabile prevede che, sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, relativa al completamento della revisione della struttura del bilancio, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili siano indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo in appositi allegati agli stati di previsione della spesa[7].

 

Con riferimento ai programmi di spesa, la legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

 

La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è ribadita anche nell’articolo 40 della legge di contabilità, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio. La norma prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri; ciò, presumibilmente, anche al fine di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio.

1.2 La flessibilità degli stanziamenti di bilancio

L’articolo 23 della legge di contabilità reca le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione.

A tal fine si prevede che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri - tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi - devono indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento. La norma introduce il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.

Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi dei rispettivi Dicasteri, la norma prevede, inoltre, che i Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa.

Una volta che i Ministri competenti hanno dato le loro indicazioni in merito agli obiettivi perseguiti dal singolo Dicastero e alle risorse necessarie per il loro raggiungimento, la nuova normativa contabile attribuisce al Ministro dell’economia il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.

La normativa contabile prevede, inoltre, che per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possano anche essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa. In tale ambito è in ogni caso preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Tali previsioni, che consentono di incidere, attraverso la legge di bilancio, sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, costituiscono un’innovazione rilevante che configura il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria (ora legge di stabilità).

 

Ulteriori interventi normativi adottati dopo l’approvazione della nuova legge di contabilità hanno peraltro esteso le potenzialità della legge di bilancio, prevedendo altresì un ampliamento della discrezionalità amministrativa del Governo, con la possibilità per quest’ultimo di incidere con strumenti non legislativi sugli stanziamenti determinati con la legge di bilancio.

 

In particolare, norme di flessibilità degli stanziamenti di bilancio sono state introdotte, in deroga alla disciplina generale sopra illustrata, dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78[8].

A fronte delle consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente di competenza dei vari Ministeri, operate dal provvedimento, l’articolo 2 del citato decreto-legge prevede, per il triennio2011-2013, che con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, possono essere rimodulate le dotazioni finanziarie rimodulabili “tra le missioni” di ciascuno stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 della legge di contabilità riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

Tale facoltà può essere esercitata entro i seguenti limiti:

§      esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili, riconducibili, come detto, a quelle disposte da fattori legislativi e di adeguamento al fabbisogno;

§      nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica;

§      con preclusione all’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

 

Ulteriori misure in tema di flessibilità sono state, infine, recentemente introdotte dall’articolo 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95[9], con riferimento alle somme stanziate nel bilancio dello Stato relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento, ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni.

In particolare, l’articolo 6, comma 15, dispone la reiscrizione degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro l’anno, nella competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima. Tale possibilità - esclusa per le autorizzazioni di spese permanenti e per i fondi da ripartire - è limitata ai soli tre anni successivi a quello di prima iscrizione in bilancio. Qualora nei suddetti tre anni le somme non risultino impegnate, l’autorizzazione è definanziata[10].

Relativamente alle autorizzazioni di spesa pluriennale, il successivo comma 16 prevede, via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, assicurandone apposita evidenza, per adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto, anch’esso in via sperimentale, dal responsabile della gestione, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95/2012[11], ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa).

Come precisato dal Ministero dell’economia nella Circolare n. 24 del 23 luglio 2012[12], il crono programma dei pagamenti rafforza il ruolo del bilancio di cassa, rendendo la previsione di cassa uno strumento utile al fine di una efficiente e razionale gestione dei pagamenti.

La normativa contabile, come integrata dall’articolo 6, commi 10 e successivi, del D.L. n. 95/2012, richiede, pertanto, che le previsioni iniziali in termini di cassa debbano rispecchiare le effettive necessità di pagamento delle Amministrazioni e risultare coerenti con i suddetti piani finanziari, dovendone conseguire la possibilità di graduare i pagamenti negli anni del bilancio pluriennale in relazione alla loro effettiva scadenza, con puntuale riferimento agli atti presupposti degli stessi, quali, in via prioritaria, i provvedimenti di approvazione degli stati di avanzamento dei lavori e le fatture commerciali regolarmente emesse.

La descritta programmazione è volta a consentire di prevedere in anticipo i pagamenti da effettuare nel tempo e predisporre, di conseguenza, le occorrenti risorse finanziarie in termini di cassa sui relativi capitoli.

Al fine di preordinare nei tempi stabiliti le disponibilità di cassa occorrenti per disporre i pagamenti, ulteriori misure di flessibilità di tipo gestionale sono state introdotte dall’articolo 6 del D.L. n. 95/2012, al comma 14, nel caso in cui si riscontrassero indisponibilità di risorse sulle appostazioni di cassa, che consentono al Ministro competente, con decreto da comunicare al Parlamento ed alla Corte dei conti, di disporre variazioni compensative di sola cassa, tra capitoli del proprio stato di previsione, con esclusione dei pagamenti effettuati mediante ruoli di spesa fissa (competenze del personale, fitti, passivi, etc.).

 

Si ricorda, da ultimo, che i margini di flessibilità del bilancio utilizzabili nel corso della gestione sono stati altresì ampliati-rispetto a quelli consentiti dalla legge di contabilità ai sensi dell’articolo 33[13] – con il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, che consente alle Amministrazioni centrali, limitatamente al quinquennio 2012-2016, maggiori spazi di manovra per il conseguimento degli obiettivi di progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL, fissati al comma 01 dell’articolo 1 del decreto-legge. Tali norme prevedono, in particolare, la possibilità di effettuare rimodulazioni tra le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione con riferimento a tutte le spese di cui dall'articolo 21, commi 6 e 7, della legge di contabilità, comprese, dunque, le spese obbligatorie non rimodulabili (ad esempio, quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse).

La misura della variazione deve tuttavia essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme sostanziali. Essa, inoltre, non può comunque essere superiore: al 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate qualora siano interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo; al 5 per cento qualora siano interessate le spese non rimodulabili.

Entro questi limiti, dunque, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere variate con atto amministrativo le dotazioni finanziarie degli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero.

La variazione è disposta con decreto del Ministro dell'economia e finanze su proposta del Ministro competente; sugli schemi dei decreti è richiesto il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di carattere finanziario. Tali deroghe trovano peraltro applicazione sulla base delle risultanze di un programma di revisione integrale della spesa pubblica – allo stato non presentato - previsto dall’articolo 01 del medesimo decreto-legge.

1.3 Classificazione delle entrate e delle spese

Ai sensi dell’articolo 25della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   titoli, a secondo della loro natura:

titolo I:     entrate tributarie;

titolo II:    entrate extra-tributarie;

titolo III:   entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV:  entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)   tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti.

d)   categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)   capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

 

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:

a)   missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)   programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

c)   I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);

d)   capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

 

Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.

La nuova legge di contabilità prevede però che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale.

In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

Rispetto alla precedente normativa contabile, è richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito:

§      da un unico stato di previsione dell’entrata;

§      dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§      dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio.

 

 

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:

a)   la nota integrativa al bilancio di previsione[14], contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse; per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con riguardo particolare alla tipologia di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b)   una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa[15].

 

Sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

§       un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

§       una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni;

§         la presentazione del budget dei costi[16], che riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

In allegato al disegno di legge del bilancio di previsione è altresì presentata dal Ministro dello sviluppo economico una relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:

§      la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare;

§      l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo;

§      l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.

§      la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§      l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione.

1.5 Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente è presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, sia su base pluriennale.

L'articolo 22 della legge di contabilità prevede che esso sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), con riferimento ad un periodo di tre anni.

Il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi.

La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF.

Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

E’ ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 della legge di contabilità, che esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscano limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

2. Il disegno di legge di bilancio per il 2013

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2013 e il bilancio pluriennale per il triennio 2013-2015 (A.C. 5535) è predisposto sulla base del criterio della legislazione vigente, e impostato secondo la struttura contabile per missioni e programmi, finalizzata a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

Dopo una prima revisione operata nel 2011, la struttura del disegno di legge di bilancio 2013-2015 presenta ulteriori affinamenti rispetto a quella dell’esercizio precedente. In particolare, secondo quanto esposto nella Relazione illustrativa, sono confermate le 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, mentre sono aumentati da 172 a 174 i programmi di spesa, che costituiscono le unità di voto parlamentare.

In particolare, il disegno di legge presenta i seguenti nuovi programmi:

§       «Giustizia tributaria», a seguito del passaggio delle commissioni tributarie transitate, nell'ambito del Ministero dell'economia e delle finanze, dal Dipartimento delle finanze al Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi;

§       «Supporto all'azione di controllo, vigilanza e amministrazione generale della Ragioneria generale dello Stato sul territorio», istituito per ricomprendere le attività delle Ragionerie territoriali in precedenza gestite dal Dipartimento dell'amministrazione generale del personale e dei servizi;

§       «Gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali», istituito in seguito alla soppressione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali e al passaggio delle relative competenze e del personale al Ministero dell'interno.

Viene invece soppresso il programma «Sviluppo delle filiere agroalimentari, tutela e valorizzazione delle produzioni di qualità e tipiche», a seguito della riorganizzazione del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (decreto del Presidente della Repubblica n. 41 del 2012).

In aumento risulta altresì il numero delle missioni di spesa condivise tra più amministrazioni (21 anziché 20).

Sono, invece, confermati il numero (4) dei programmi condivisi tra Ministeri.

2.1 La formazione delle dotazioni di bilancio per il 2013

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, il disegno di legge di bilancio per il 2013 è coerente con lo scenario macroeconomico illustrato nella Nota di aggiornamento del DEF, presentata a settembre 2012, e si colloca in un percorso di progressivo risanamento dei conti pubblici che prevede il raggiungimento del pareggio strutturale del conto delle amministrazioni pubbliche nel 2013.

Esso è predisposto secondo il criterio della legislazione vigente e include gli effetti finanziari delle misure adottate nel corso di questi ultimi anni, comprese le misure in materia di spending review determinate con il citato D.L. n. 95 del luglio 2012 (fatta eccezione per le riduzioni di spesa dei Ministeri basate sulle apposite proposte dei responsabili dei dicasteri stessi, che verranno invece disposte con la legge di stabilità, su cui si rinvia al paragrafo successivo), nonché delle rimodulazioni proposte dalle Amministrazioni sulla base dei criteri di flessibilità previsti dalla normativa vigente.

 

 

Come accennano, in virtù della sopra richiamata disciplina in materia di flessibilità, il disegno di legge di bilancio, oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente, assume un carattere non meramente formale, poiché può incidere sulla legislazione sostanziale di spesa nei seguenti modi:

§      proponendo rimodulazione di spese predeterminate per legge, ai sensi dell’articolo 23 della legge di contabilità e dell’articolo 2 del D.L. n. 78/2010;

§      quantificando, in base all’articolo 52, comma 1, della legge di contabilità, gli stanziamenti destinati al funzionamento degli enti pubblici aventi natura obbligatoria, precedentemente determinati dalla Tabella C della legge finanziaria,

§      proponendo rimodulazioni nel tempo degli stanziamenti di competenza delle leggi pluriennali di spesa, fermo restandone l’ammontare complessivo, ai sensi dell’articolo 6, comma 16, del D.L. n. 95/2012.

 

Come illustrato nella Relazione al disegno di legge di bilancio, sul processo di formazione delle dotazioni finanziarie per l’esercizio 2013 hanno inciso, sotto il profilo quantitativo, le misure di flessibilità previste sia dall’articolo 23, commi 1-3, della legge di contabilità, sia quelle introdotte dall’articolo 2 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (legge n. 122/2010) che - come già illustrato nel paragrafo 1.2 del presente dossier – ha esteso, limitatamente al triennio 2011-2013, la possibilità di rimodulare le dotazioni finanziarie del bilancio dello Stato anche “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 limita le rimodulazioni nell’ambito dello stesso programma o tra programmi di ciascuna missione)a fronte delle consistenti riduzioni di spesa operate dal decreto-legge medesimo[17].

In particolare, il D.L. n. 78/2010 ha disposto la riduzione lineare del 10% delle spese rimodulabili delle missioni di ciascun Ministero che, ai sensi dell’articolo 21, commi 5 e 7, della legge di contabilità, fanno riferimento a quelle derivanti da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno[18].

Le riduzioni sono state operate per importi complessivi pari a 2.443,7 milioni di euro nel 2011, 2.215,8 milioni nel 2012 e 2.395,2 milioni a decorrere dal 2013. Nell’ambito di tali importi, le riduzioni relative alle spese predeterminate per legge corrispondono a 1.850,5 milioni nel 2011, 1.646,9 milioni nel 2012e 1.824,4 milioni nel 2013.

 

Per quanto concerne la componente rimodulabile riconducibile al fattore legislativo, sia l’articolo 23, comma 3, della legge di contabilità, sia l’articolo 2 del D.L. n. 78/2010 prevedono che in appositi allegati agli stati di previsione della spesa debbano essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propongono le modifiche ed i corrispondenti importi.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2013 è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, l’Allegato 1“Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio.

Si rileva che, come lo scorso anno, soltanto alcuni Ministeri risultano aver esercitato le misure di flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi.

 

Nella tabella che segue sono esposte le autorizzazioni legislative di spesa presenti negli Allegati 1 di ciascuno stato di previsione. Per ciascuna autorizzazione di spesa è indicata la dotazione a legislazione vigente per il triennio 2013-2015 e l’entità della “variazione” che è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di predisposizione del bilancio medesimo.

E’ altresì indicata la collocazione della legge di spesa all’interno della missione e del programma.

Posto che l’allegato 1, nel disegno di legge di bilancio in esame, reca, rispetto al disegno di legge di bilancio dello scorso anno, una struttura diversa[19], si osserva che non risulta chiaro se le “variazioni complessive” operate dall’allegato 1 siano solo le rimodulazioni da fattore legislativo consentite ai sensi dell’articolo 23, comma 3 della legge di contabilità, ovvero includano anche altre “variazioni”, tra le quali, in ipotesi, quelle di cui all’articolo 2 del D.L. n. 78/2010 (rimodulazioni tra missioni di uno stesso stato di previsione), o, ancora, quelle consentite ai sensi dell’articolo 6, commi 15 e 16, del D.L. n. 95/2012. A tale riguardo, sarebbe opportuno acquisire un chiarimento al Governo.

In base alle informazione acquisite per le vie brevi presso la Ragioneria generale dello Stato, risulterebbe che le “variazioni complessive” apportate alle autorizzazioni legislative di spesa dall’Allegato 1 ricomprendono, oltre alla flessibilità di bilancio di cui all’articolo 23 della legge di contabilità, anche le riduzioni alle spese per acquisto di beni e servizi apportate ai sensi dell’articolo 1, comma 21, del D.L. n. 95/2012 (c.d. taglio Bondi), laddove tali riduzioni hanno riguardato spese da fattore legislativo[20].

Si ricorda, al riguardo, che i commi 21 e 22dell’articolo 1 del D.L. n. 95 impongono alle amministrazioni centrali dello Stato di assicurare, a decorrere dal 2012, una riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi, nella misura di 141,1 milioni di euro nel 2012 e di 615 milioni a decorrere dal 2013. A tal fine si prevede che gli importi di riduzione fissati per ciascun Ministero siano accantonati e resi indisponibili nei singoli stati di previsione della spesa, fermo restando la possibilità per i Ministri interessati, entro il 10 settembre, di proporre una diversa ripartizione della riduzione nell’ambito degli stanziamenti relativi alle suddette spese.

Le variazioni complessive delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 1

(importi in euro)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, ulteriori misure di flessibilità, da attuarsi con la legge di bilancio, sono state recentemente introdotte dall’articolo 6 del D.L. n. 95/2012 con riferimento specifico alle autorizzazioni di spesa pluriennale.

In relazione alla possibilità, introdotta dal comma 15, dell’articolo 6 di reiscrivere, con la legge di bilancio, nella competenza dell’esercizio successivo a quello terminale dell’autorizzazione pluriennale di spesa, le somme relative alle annualità totalmente non impegnate nell’esercizio in corso, il successivo comma 16 introduce la possibilità, in via sperimentale per gli esercizi 2013, 2014 e 2015, che con la legge di bilancio possano essere rimodulati gli stanziamenti di competenza delle autorizzazioni di spesa pluriennale negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, “assicurandone apposita evidenza”, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, per adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione ai pagamenti programmati ed avvicinare, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (cioè, la competenza alla cassa).

Tale misura di flessibilità è strettamente correlata alla disposizione introdotta dall’articolo 6, commi 10 e 12, del decreto-legge n. 95, che impone ai dirigenti responsabili della gestione, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, l’obbligo di predisposizione di un piano finanziario dei pagamenti in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, relativamente alle spese per somministrazioni, forniture e appalti.

La descritta programmazione è volta a consentire di prevedere in anticipo i pagamenti da effettuare nel tempo e predisporre, di conseguenza, le occorrenti risorse finanziarie in termini di cassa sui relativi capitoli. A tal proposito, il medesimo articolo 6 del D.L. n. 95, al comma 14, nel caso in cui si riscontrassero indisponibilità di risorse sulle appostazioni di cassa, consente l’adozione, in sede gestionale, - a partire dal corrente anno - di variazioni compensative di sola cassa tra tutti i capitoli di uno stesso stato di previsione con provvedimenti del Ministro competente anche al fine di preordinare, in tempi brevi, le risorse occorrenti per i suddetti pagamenti programmati.

In sostanza, tali norme, che consentono una più agevole programmazione dei pagamenti, hanno lo scopo di contemperare la tempestività dei pagamenti dei debiti commerciali contratti dall’Amministrazione con l’utilizzo razionale delle disponibilità di cassa autorizzate con il bilancio di previsione.

 

Sarebbe opportuno un chiarimento in merito all’effettiva applicazione, nel disegno di legge in esame, delle misure di flessibilità introdotte ai sensi dell’articolo 6, comma 16, del D.L. n. 95/2012, posto che esse, ai sensi della citata normativa, dovrebbero ricevere apposita evidenza contabile.

2.2 Le riduzioni delle spese di Ministeri ai sensi del D.L. n. 95/2012

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, il disegno di legge di bilancio per il 2013 include gli effetti finanziari delle misure disposte con il D.L. n. 95/2012 – recante disposizioni per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (c.d. “spending review 2”)- con esclusione delle misure di contenimento della spesa dei Ministeri disposte dall’articolo 7, comma 12, pari a 1.777,3 milioni di euro nel 2013, 1.574,5 milioni nel 2014 e a 1.649,5 milioni di euro nel 2015, da realizzarsi attraverso la legge di stabilità sulla base delle proposte formulate da ciascuna amministrazione.

Tali riduzioni saranno pertanto recepite in bilancio con l’apposita nota di variazioni.

 

Si ricorda che l’articolo 7 del D.L. n. 95/2012 ha disposto, al comma 12, riduzioni di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato a decorrere dall’anno 2013. Gli importi delle riduzioni previste per ciascun Ministero sono indicati, sia in termini di saldo netto da finanziare, sia in termini di indebitamento netto, nell’allegato 2 al D.L. n. 95, di seguito riportato.

Riduzioni di spesa dei Ministeri

(milioni di euro)

 

Al fine di superare le criticità derivanti dalla riduzione lineare delle dotazioni finanziarie di spesa dei Ministeri, il comma 14 dell’articolo 7 del D.L. n. 95 ha previsto che siano i Ministeri stessi a proporre, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2013-2015, le iniziative legislative necessarie ai fini del conseguimento degli obiettivi di riduzione di spesa fissati dai provvedimenti di manovra. Il Ministro dell’economia e delle finanze verifica gli effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica derivanti dagli interventi proposti, ai fini del rispetto degli obiettivi di risparmio prefissati.

Nelle more della definizione degli interventi correttivi volti al conseguimento delle economie sopra indicate, il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad accantonare e rendere indisponibile una quota delle risorse iscritte nel bilancio pluriennale dello Stato, per un ammontare pari agli importi indicati. L’accantonamento è effettuato nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero interessato, come definite dall'articolo 21, comma 5, lettera b), della legge di contabilità n. 196 del 2009.

 

Nel caso in cui, a seguito della verifica effettuata dal Ministro dell’economia, gli interventi correttivi proposti dai Ministri competenti non risultino adeguati al conseguimento degli obiettivi di risparmio in termini di indebitamento netto, si prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze:

§      riferisca al Consiglio dei Ministri;

§      ed eventualmente, con la legge di stabilità, disponga la corrispondente riduzione delle dotazioni finanziarie nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero interessato, a valere sulle risorse provvisoriamente accantonate e rese indisponibili nelle more della definizione degli interventi correttivi.

 

Il meccanismo qui illustrato è analogo a quello già previsto dall'articolo 10, commi da 2 a 5, del decreto-legge n. 98 del 2011^[21], per le riduzioni di spesa dei Ministeri disposte a decorrere dal 2012, diretto a superare il criterio dei cosiddetti “tagli lineari” ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi programmati di finanza pubblica delle Amministrazioni centrali dello Stato attraverso l’introduzione dell’intervento propositivo dei Ministeri, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità, per la definizione degli interventi correttivi necessari ai fini del conseguimento degli obiettivi di riduzione di spesa fissati dalle norme stesse.

Con la circolare del Ministerodell’economia e finanza del 23 luglio 2012, n. 24, relativa alla formulazione delle previsioni a legislazione vigente per il bilancio per l’anno 2013 e per il triennio 2013-2015, sono state fornite indicazioni per l’attuazione delle riduzioni di spesa di cui all’articolo 7, comma 21, del D.L. n. 95/2012. In particolare, è previsto che i Ministri competenti individuino selettivamente le spese da ridurre e propongano, in un apposito documento da far pervenire al Ministero dell’economia entro il 20 settembre in vista della predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2013-2015, gli interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi indicati, i quali potranno essere raggiunti attraverso la riduzione in via permanente sia delle spese rimodulabili che di quelle non rimodulabili. In quest’ultimo caso, le Amministrazioni dovranno proporre disposizioni normative che, incidendo sugli elementi essenziali che determinano la spesa, consentano di conseguire i risparmi stabiliti.

 

Il disegno di legge di stabilità per l’anno 2013 reca l’attuazione delle suddette misure, indicando all’articolo 3 le riduzioni di spesa delle amministrazioni centrali– sia di quelle rimodulabili che di quelle non rimodulabili - sulla base delle proposte e degli interventi correttivi pervenute da ciascun Ministero.

In particolare, il comma 1provvede ad individuare le riduzioni relative alle spese rimodulabili dei Ministeri, rinviando all'elenco 1 allegato al disegno di legge di stabilità. Il comma 2 dispone la riduzione delle spese non rimodulabili dei Ministeri sulla base degli interventi correttivi contenuti ai successivi commi, proposti dalle Amministrazioni medesime.

 

I conseguenti effetti, in termini di competenza e di cassa, saranno recepiti nel bilancio di previsione 2013-2015 con l’apposita Nota di variazioni al disegno di legge di bilancio, a seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità.

 

La tabella che segue riporta gli effetti correttivi, in termini di saldo netto da finanziare, sulle spese dei Ministeri, disposte dall’articolo 3 del disegno di legge di stabilità, ai fini del conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

 

Riduzioni complessive delle spese dei Ministeri
ai sensi dell’articolo 3 del ddl di stabilità 2013 (A.C. 5534)

 

(migliaia di euro)

 

 

2.3 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio

Ai sensi dell’articolo 21, comma 11, lettera a), della legge n. 196 del 2009, gli allegati A e B alla nota integrativa della Tabella 1 (Stato di previsione delle entrate) recano gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

Tale disposizione tra l’altro prevede, per le entrate, che la nota integrativa al bilancio di previsione specifichi gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti evidenziando separatamente gli effetti di quelle introdotte nell’esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l’indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

Nel rispetto della citata disposizione, l’allegato A considera gli effetti delle disposizioni in materia di esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio ivi incluse; l’allegato B contiene solo gli effetti di quelle introdotte nell’esercizio, ossia le disposizioni intervenute successivamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio per l’anno finanziario 2012. Nell’allegato B sono, dunque, inclusi unicamente gli effetti delle disposizioni introdotte da ottobre 2011 a settembre 2012.

Rispetto alle misure dell’allegato A inserito nella nota integrativa dello stato di previsione delle entrate per l’anno finanziario 2012, il numero delle disposizioni recanti esenzioni o riduzione del prelievo obbligatorio, nel complesso, è pari a 263 misure (-3), risultante dalla variazione in aumento derivante dall’ingresso di nuove disposizioni (Allegato B) introdotte nell’esercizio e da quella in diminuzione correlata alle disposizioni non più in vigore.

Gli effetti indicati, riferiti al triennio 2013-2015, sono stati aggiornati per tener conto degli affinamenti delle metodologie di stima di alcune misure nonché dei dati delle dichiarazioni dei redditi ultimi disponibili, con estrapolazione all’anno 2013 e proiezioni per il biennio successivo (2014-2015).

 

L’ammontare complessivo degli effetti dei 263 regimi agevolativi indicato nell’allegato A è pari a 156.231 milioni per il 2013, a156.168 milioni per il 2014 e a 155.423 milioni per il 2015.

L’allegato B indica un ammontare degli effetti delle 15 agevolazioni introdotte da ottobre 2011 a settembre 2012 pari a 1.366 milioni per il 2013, a 2.950 milioni per il 2014 e a 3.638 milioni per il 2015. Tali importi sono comunque contabilizzati anche nell’allegato A.

2.4 Il quadro generale riassuntivo

Per l’anno 2013, il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi:

 

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2013, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 516,4 miliardi euro e spese finali per 524,5 miliardi.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta pari a circa 8,1 miliardi di euro.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, è pari a 75,7 miliardi di euro.

La differenza rispetto al corrispondente valore in termini di competenza dipende essenzialmente dal fisiologico scostamento tra i valori degli accertamenti di entrata e i corrispondenti importi di incassi.

 

Per il biennio 2014-2015, il disegno di legge evidenzia un progressivo miglioramento del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, che si riduce a 3,9 miliardi nel 2014 e assume un valore positivo di oltre 6 miliardi nel 2015. L’ammontare delle entrate e delle spese finali sono previste nel biennio nei seguenti importi:

 

 

 

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 28.625 milioni di euro per quanto concerne le entrate e a 31.855 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2013 prevede:

 

 

Per gli anni successivi al 2013, il saldo netto da finanziare evidenzia, anche al lordo delle regolazioni debitorie, un progressivo miglioramento, raggiungendo un valore di segno positivo nel 2015.

 

2.5 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2012

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2012, le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2013 e per il biennio successivo (A.C. 5534).

 

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2013 mettono in evidenza un peggioramento del saldo netto da finanziare rispetto all’assestamento per il 2012, nell’importo di 11.554 milioni di euro, derivante da:

§      un aumento delle spese finali di 25.819 milioni di euro, che riguarda soprattutto le spese di parte corrente (+21.505 milioni);

§      un incremento delle entrate finali di 14.264 milioni di euro, determinato dall’andamento crescente delle entrate extratributarie (+14.777 milioni).

Il saldo corrente (risparmio pubblico) a legislazione vigente per il 2013 pur evidenziando valori positivi nel triennio, manifesta una riduzione di oltre 7 miliardi nel 2013 rispetto ai dati assestati per il 2012.

 

La Relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio per il 2013 sottolinea come gli importi delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, indicate nella tabella, siano comprensivi degli effetti finanziari derivanti dall’incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) nell’Agenzia delle dogane e dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate, nonché della soppressione dell’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI), le cui funzioni e risorse sono state ripartite tra il Ministero delle politiche agricole e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

In particolare, tali operazioni hanno comportato un incremento delle entrate erariali derivante dall’acquisizione al bilancio dello Stato delle risorse finanziarie che precedentemente affluivano ai bilanci dell’AAMS e dell’ASSI (circa 11,5 miliardi di euro per ciascun anno del triennio 2013-2015) ed un complessivo aumento delle spese (circa 11,2 miliardi per ciascun anno del triennio), in relazione ai maggiori trasferimenti all’Agenzia delle dogane e dei monopoli per lo svolgimento delle funzioni trasferite dall’AAMS[22] e alle maggiori spese del Ministero delle politiche agricole per il funzionamento dell’ASSI.

Analisi economica delle entrate

Per quanto riguarda le entrate, nel disegno di legge di bilancio le previsioni aggiornateper il triennio 2013-2015 sono state elaborate,oltre che sulla base del nuovo quadro macroeconomico, anche in base agli effetti del citato D.L. n. 95/2012, il quale, in particolare, ha parzialmente neutralizzato l’aumento dell’IVA previsto dal D.L. n. 201/2011, con conseguenti minori introiti pari a circa 7 miliardi di euro per il 2013 e 10 miliardi a regime.

 

Specificamente, per ciò che attiene alle entrate tributarie (Titolo I), le previsioni sono costruite:

§       con riferimento all’anno in corso: sulla base del monitoraggio dell'andamento del gettito dei singoli tributi; elaborando una proiezione dei gettiti sull'intero anno anche in relazione all'entità dei versamenti rateizzati; considerando i fattori legislativi intervenuti nell'anno i cui effetti si riflettono sul livello delle entrate tributarie erariali dell'esercizio corrente;

§       con riferimento agli anni successivi: calcolando l'impatto dell'eventuale variazione risultante dall'elaborazione della proiezione dell'anno corrente sugli anni successivi; tenendo conto dei nuovi andamenti macroeconomici tendenziali; considerando gli effetti dei provvedimenti legislativi intervenuti successivamente alle previsioni già formulate nell'ultimo documento di finanza pubblica presentato al Parlamento.

Per ciò che concerne le altre entrate (titoli II e III) si è tenuto conto dei fattori, anche di natura legislativa, che influenzano l’andamento delle singole voci. Tra tali fattori, da segnalare, come già ricordato, con riferimento alle entrate extra-tributarie, l’accorpamento dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) nell’Agenzia delle dogane. Tale accorpamento ha determinato l'iscrizione nel bilancio dello Stato delle entrate già facenti capo all’AAMS e la conseguente creazione di una nuova unità di voto, denominata «Entrate derivanti dalla gestione delle attività già svolte dall'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato».

Pertanto, in luogo della contabilizzazione degli utili derivanti da alcuni giochi tra le entrate tributarie, nel disegno di legge bilancio in esame i proventi lordi correlati a tali giochi vengono considerati tra le entrate extra-tributarie.

 

Per quanto riguarda le entrate finali, per il 2013, esse sono previste pari a 516.381 milioni, in aumento rispetto al dato assestato 2012 di 14.264 milioni.

Tale incremento è determinato, come sopra rilevato, da un incremento delle entrate extra-tributarie (+14.777 milioni di euro).

Le entrate tributarie ammontano a 457.122 milioni di euro, in lieve flessione rispetto al dato assestato 2012 (pari a 457.700 milioni di euro).

 

In particolare aumentano di 2.554 milioni le tasse e imposte sugli affari (+1,8%), di 1.456 milioni le imposte sulla produzione, consumi e dogane (+4,2). Rimane stabile il gettito dai prodotti di monopolio (10.951 milioni), mentre per il settore lotto, lotterie e giochi si indica una riduzione di 2.522 milioni (-17,7%), riconducibile alla diversa contabilizzazione degli utili derivanti da alcuni giochi, in conseguenza dell’incorporazione dell’AAMS.

Anche le imposte sul patrimonio e sul reddito evidenziano una flessione di 2.067 milioni di euro (-0,8%)

 

Entrate tributarie

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

 

Analizzando le principali imposte, il gettito IRPEF passa dai 188.578 milioni del dato assestato 2012 a 183.820 milioni nel 2013; l’IRES aumenta da 43.898 delle previsioni assestate 2012 a 46.493 milioni di euro nel 2013.

Il gettito IVA subisce una lieve flessione, venendo indicato in 113.249 milioni nel 2013, rispetto ai 113.986 milioni del dato assestato 2012.

Le imposte di registro, bollo e sostitutive passano da 14.249 a 17.266 milioni, le accise e imposte sugli oli minerali crescono da 25.977 a 27.439 milioni, e quelle su altri prodotti da 8.903 a 8.867 milioni.

 

Rispetto al dato assestato 2012, a fronte di un gettito IRE ridotto, viene previsto per il 2013 un incremento dell’IRES (+2.595 milioni) e delle imposte sostitutive (795 milioni), mentre per l’IVA, come detto, si rileva una lieve flessione di 737 milioni

 

Analisi economica delle spese

Per quanto riguarda le spese finali iscritte nel bilancio di previsione, che ammontano a complessivi 524,5 miliardi nel 2013, si prevede, rispetto all’assestato 2012, un incremento complessivo di oltre 25.818 milioni, per la maggior parte imputabile a un sensibile aumento delle spese di parte corrente, per una variazione pari a +21.505 milioni rispetto al bilancio assestato 2012. Anche rispetto al dato del bilancio 2012, le spese di parte corrente risultano aumentate (di oltre 17 miliardi).

In particolare, per la spesa primaria, considerata al netto degli interessi, è prevista nel 2013 una variazione in aumento di circa 18.610 milioni di euro, che porta tale comparto di spesa a oltre 392,5 miliardi di euro.

Anche la spesa per interessi – che manifesta un incremento nel 2013 rispetto al dato assestato 2012, di 2.896 milioni di euro - si stima un progressivo aumento nel triennio, da 89,7 miliardi nel 2013 a circa 99,9 miliardi nel 2015, in relazione all’andamento previsto per la massa del debito e ai tassi di interesse attesi sui mercati internazionali.

 

Anche la previsione di spesa in conto capitale registra, rispetto al bilancio assestato 2012, un aumento pari a 4.313 milioni di euro.

 

La tavola che segue illustra le spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2012 e il dato a legislazione vigente per il 2013 (A.C. 5535).

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro – al netto delle regolazioni debitorie)

Le spese di parte corrente

Come accennato, le previsioni di competenza delle spese correnti presentano, per il 2013, un incremento, rispetto al dato assestato 2012, di 21.505 milioni di euro, quale somma dell’aumento della spesa corrente primaria e della spesa per interessi.

Le variazioni maggiori rispetto al dato assestato 2012 sono previste per le seguenti categorie di spesa:

§      i trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, previsti nel 2013 in aumento di oltre 11,2 miliardi di euro. Tale incremento è pressoché interamente imputabile all’aumento dei trasferimenti statali destinati agli enti di previdenza assistenza sociale (+11,7 miliardi) relativi in particolare a maggiori trasferimenti all’INPDAP e all’INPS a titolo di anticipazioni di bilancio per la copertura del fabbisogno di spesa degli enti, tenuto conto degli effetti delle disposizioni contenute nel D.L. n. 201/2012 e nella legge di riforma del mercato del lavoro n. 92/2012.

Nell’ambito dei trasferimenti alle amministrazioni locali, si segnala un incremento di 3.758 milioni dei trasferimenti alle regioni (dovuto, per la gran parte, all’incremento dello stanziamento occorrente per la regolazione contabile delle quote di entrate erariali dalle province autonome di Trento e Bolzano nonché, per 550 milioni, alla costituzione del fondo per la ricostruzione delle zone dell’Emilia-Romagna colpite dal sisma di maggio 2012, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del D.L. n. 74/2012) e una riduzione di 3.704 milioni dei trasferimenti agli enti locali (in applicazione dell’articolo 16 del D.L. n. 95/2012, che ha disposto il taglio del fondo sperimentale di riequilibrio di comuni e province, quale concorso delle autonomie territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle disposizioni in materia di IMU dettate dall’articolo 13 del D.L. n. 201/2012);

§      le poste correttive e compensative registrano una crescita rispetto all’assestato 2012 di 8.156 milioni, in relazione a quanto sopra illustrato, in merito all’incorporazione dell’AAMS nell’Agenzia delle dogane;

§      gli interessi passivi sono previsti in aumento nel periodo considerato. Come precisato nella Relazione illustrativa al disegno di legge, le ipotesi assunte per le previsioni della spesa per interessi derivano dall’analisi delle tendenze in atto per la struttura del debito, dall’evoluzione dei tassi di interesse, dal fabbisogno e dalle indicazioni fornite nel DEF 2012 e nella relativa Nota di aggiornamento;

§      i redditi da lavoro dipendente evidenziano, invece, una flessione di 2.124 milioni, in relazione alle norme di contenimento in materia di spesa per il personale dipendente, in particolare per quanto concerne le misure limitative delle assunzioni e della crescita dei trattamenti economici anche accessori;

§      anche i consumi intermedi sono previsti in lieve riduzione di 105 milioni rispetto al 2012.

Le spese in conto capitale

L’aumento delle spese in conto capitale per oltre 4,3 miliardi rispetto al dato assestato 2012 è ascrivibile agli investimenti fissi lordi (+1.568 milioni), ai contributi per investimenti a imprese (+337 milioni) e agli altri pagamenti in conto capitale, previsti in aumento di 8.245 milioni di euro nel 2013.

Per questi ultimi, l’incremento è principalmente ascrivibile al profilo dello stanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione, che presenta a legislazione vigente un incremento rispetto al 2012. Si segnala, tuttavia, che il disegno di legge di stabilità per il 2013, nella tabella E, prevede una rimodulazione in riduzione delle risorse del Fondo di 2.500 milioni di euro per l’anno 2013, e in aumento negli esercizi successivi.

Quasi tutti gli altri comparti di spesa in conto capitale presentano riduzioni. In particolare, si segnala la riduzione di 4.384 milioni dei contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche, che scendono da 14.843 a 10.459 milioni nel 2013, imputabile principalmente al trasferimento alla parte corrente delle risorse del Fondo per l’occupazione, ai fini di una più corretta allocazione della spesa, nonché alle minori assegnazioni alle regioni per la realizzazione di interventi ricompresi nelle intese istituzionali di programma, derivanti dal Fondo per lo sviluppo e la coesione.

Si ricorda, inoltre, la riduzione della spesa per l’acquisizione di attività finanziarie (-1.219 milioni di euro), che risente della conclusione del programma triennale di sostegno finanziario mediante prestiti bilaterali alla Grecia (articoli 1 e 2 del D.L. n. 67/2010).

2.6 Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio per il 2013 presenta una struttura contabile articolata in 34 Missioni e 174 programmi.

 

In termini di composizione, circa l’80% della spesa complessiva dello Stato è concentrato in 7 missioni.

 

Rispetto alle spese complessive del bilancio dello Stato per l’esercizio 2013, calcolate al netto della missione debito pubblico, le missioni di spesa che risultano assorbire le maggiori risorse sono:

§      Relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3), pari al 23%, che dispone le risorse per il finanziamento dei programmi concernenti l’attuazione del federalismo fiscale e il concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria;

§      Politiche previdenziali (Missione 25), pari al 20,3%, che reca i trasferimenti agli istituti di previdenza per il contributo dello Stato al pagamento delle pensioni e delle altre prestazioni sociali in denaro;

§      Istruzione scolastica (Missione 22), pari al 9,4%, relativa alle risorse connesse al funzionamento del settore scolastico e dello svolgimento delle attività di insegnamento;

§      Politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), pari al 9,1%, che reca le risorse per il contrasto delle frodi e dei reati finanziari, nonché per i compensi ai concessionari della riscossione e i rimborsi fiscali;

§      Diritti sociali e famiglia (Missione 24), pari al 7,2%.

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie delle Missioni iscritte nel bilancio di previsione per il 2013-2015, a raffronto con gli stanziamenti previsti nell’assestamento 2012.

Le missioni sono altresì rappresentate in quota percentuale rispetto al complesso della spesa statale, calcolata al netto della missione debito pubblico.

I dati sono al netto delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

 

Si segnala che il maggior incremento, in termini assoluti, rispetto all’assetato 2012, è registrato dalle seguenti Missioni:

§      Politiche previdenziali (+8.094 milioni),che passa da 80.294 milioni nel 2012 a 88.388 milioni per l’anno 2013;la spesa di tale missionemanifesta un andamento crescente in tutto il triennio considerato(93.197 milioni nel 2013 e 94.433 milioni nel 2015), in conseguenza della legge n. 92/2012 che ha riformato il mercato del lavoro e, in particolare, per la revisione degli istituti per ammortizzatori sociali in caso di disoccupazione e del relativo finanziamento. Le risorse sono dovute a prestazioni, indennità e contribuzione figurativa;

§      Politiche finanziarie e di bilancio, che reca un incremento di 9.462 milioni, passando da 30.009 milioni nel 2012 a 39.471 milioni per l’anno 2013;

§      Sviluppo territoriale, che passa da 3.818 milioni nel 2012 a 10.317 milioni per l’anno 2013.

 

Tra le maggiori variazioni in diminuzione, si segnalano, invece, la Missione Relazioni con le autonomie territoriali (-1.398 milioni di euro), la Missione Difesa e sicurezza del territorio (-1.322 milioni) e la missione Istruzione scolastica (-1.114 milioni).

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione iscritti nel bilancio di previsione per il 2013:

 

Incidenza % stanziamenti per Missione – Bilancio 2013

 

 

*   Nella voce “Altre missioni” sono raggruppate le Missioni (22 su un totale di 33) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale della spesa inferiore all’1,8%.

2.7 Il bilancio pluriennale programmatico

La legge di contabilità prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente, sia di un bilancio pluriennale programmatico, che copre un periodo di tre anni, in cui si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati.

Il bilancio pluriennale è integrato con gli effetti della legge di stabilità e aggiornato annualmente.

Il quadro generale riassuntivo del bilancio dello Stato (A.C. 5535) – Quadro C - evidenzia i seguenti importi, in termini di competenza, di alcune voci dell’entrata e della spesa, nonché i saldi differenziali previsti nel bilancio programmatico per il 2013-2015, confrontati con i dati del bilancio consuntivo 2011 e dell’assestamento 2012, come riportato nella tabella che segue (valori in miliardi di euro ed in percentuale sul PIL, al netto delle regolazioni contabili, debitorie e rimborsi IVA):

 

 

Il livello programmatico del saldo netto da finanziare per il 2013 è fissato a 6,6 miliardi di euro, attestandosi su un livello inferiore rispetto a quello a disegno di legge di bilancio per il 2013 (8,1 miliardi di euro).

Il valore esposto nel quadro programmatico ingloba gli effetti della manovra adottata con il D.L. n. 95/2012 e integra altresì gli effetti del disegno di legge di stabilità per il 2013 (416 milioni), come indicati nell’Allegato 4 del medesimo disegno di legge (A.C. 5534).

 

Al riguardo, si rileva che il valore-obiettivo del saldo netto da finanziare indicato nel bilancio programmatico dello Stato (6,6 miliardi) è pari al livello massimo del saldo medesimo fissato all’articolo 1, comma 1, del disegno di legge di stabilità per il 2013 (A.C. 5534).

 

Il bilancio programmatico confrontato con i dati del bilancio assestato 2012, evidenzia, per quanto concerne la spesa corrente al netto degli interessi, un incremento nel 2013 e nel 2014, con un’incidenza, in termini percentuali sul PIL, che sale dal 23,9 per cento al 24,6 per cento nel 2013. L’incidenza è più bassa nel 2014 (24,2%).

La spesa per interessi in percentuale al PILè prevista in lieve progressivo aumento, passando dal 5,5 per cento del2012 al 5,7 per cento nel 2013.

La spesa in conto capitale è prevista, infine, lievemente aumentare dal 2,4 per cento sul PIL nel 2012 al 2,6 per cento nel 2013.

2.8 Il bilancio di cassa

La relazione illustrativa sottolinea come negli ultimi anni le previsioni di cassa abbiano assunto una importanza crescente in considerazione del fatto che l’autorizzazione di cassa assegnata comporta riflessi anche sul livello del fabbisogno statale.

Il bilancio di cassa è considerato come uno strumento per lo svolgimento di una funzione regolatoria dei flussi di spesa, che si realizza mediante la previsione di "autorizzazioni di cassa" che costituiscono un limite alla facoltà delle Amministrazioni di effettuare pagamenti; in tal senso, le citate autorizzazioni non assumono solo una funzione giuridico-amministrativa e di informativa sul volume dei pagamenti previsti dal bilancio statale, ma acquisiscono di fatto una rilevanza tale da risultare funzionali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. Questa funzione delle autorizzazioni di cassa è stata ratificata attraverso l’istituzione del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa, che costituisce un vero e proprio strumento di controllo dei pagamenti.

 

Di recente, con il D.L. n. 95/2012 sono state introdotte alcune disposizioni in materia di programmazione dei pagamenti, che anticipano, in sostanza, il potenziamento del ruolo del bilancio di cassa previsto ai sensi dall’articolo 42 della legge n. 196/09, rendendo la previsione di cassa uno strumento utile al fine di una efficiente e razionale gestione dei pagamenti.

In particolare, si segnalano le disposizioni introdotte dall’articolo 6, commi 10 e 12, del decreto-legge n. 95 del 2012, che impongono, a decorrere dall’anno 2013, ai dirigenti responsabili della gestione, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, l’obbligo di predisposizione di un piano finanziario dei pagamenti in relazione a ciascun impegno assunto sui capitoli di bilancio di propria pertinenza, relativamente alle spese per somministrazioni, forniture e appalti.

In relazione a ciò, il medesimo articolo 6 del D.L. n. 95, al comma 14, consente, nel caso in cui si riscontrassero indisponibilità di risorse sulle appostazioni di cassa, l’adozione di variazioni compensative di sola cassa tra tutti i capitoli di uno stesso stato di previsione con provvedimenti del Ministro competente anche al fine di preordinare, in tempi brevi, le risorse occorrenti per i suddetti pagamenti programmati.

La programmazione è volta a consentire di prevedere in anticipo i pagamenti da effettuare nel tempo e predisporre, di conseguenza, le occorrenti risorse finanziarie in termini di cassa sui relativi capitoli di ciascuno stato di previsione, con esclusione di quelli sui quali sono disposti pagamenti mediante ruoli di spesa fissa. In sostanza, le suddette norme mirano a consentire una più efficiente e razionale gestione dei pagamenti, contemperando la tempestività dei pagamenti dei debiti commerciali contratti dall’Amministrazione con l’utilizzo razionale delle disponibilità di cassa autorizzate con il bilancio di previsione.

 

La seguente tabella espone l’andamento dei flussi di cassa per l’anno 2013.

 

 

Il bilancio di cassa per l'anno 2013 reca, al netto di regolazioni debitorie e contabili, previsioni di incassi e pagamenti pari, rispettivamente, a 463.419 milioni e 539.157 milioni di euro.

La massa acquisibile e la massa spendibile (risultante dalla somma dei residui presunti al 31 dicembre 2012 e la previsione di competenza del bilancio per il 2013) è indicata, rispettivamente, in 781.386 milioni e in 599.687 milioni.

I coefficienti di realizzazione espressi dal raffronto dei flussi di cassa previsti con i corrispondenti potenziali risultano pari al 59,3 per cento per le entrate finali ed al 89,9 per cento per le spese finali (rispetto al 92,7 per cento previsto lo scorso anno).

Ai fini dell’esatta valutazione dei suddetti coefficienti, va ricordato che in sede d’impostazione del bilancio previsionale di cassa, la determinazione del potenziale di entrata e di spesa presenta notevoli margini d’incertezza per ciò che attiene alla componente dei residui.

In sede di predisposizione del bilancio 2013, la previsione dei residui è stata operata sulla base della valutazione sulla presunta consistenza dei residui passivi all’inizio del nuovo esercizio, tenuto conto delle norme di riduzione della conservazione in bilancio dei residui passivi (da tre a due anni) e in linea con gli importi che dovrebbero essere definitivamente accertati in sede di rendiconto dell’anno 2012.

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:
Tavole allegate

 

 

 

 

 

 

Tavola I       Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II      Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III     Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

Tavola IV    Andamento delle principali imposte

 

 

 

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.

 

Tavola I – Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

 

Tavola II – Evoluzione della spesa finale per categorie
ed incidenza percentuale sul bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Tavola III – Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)

 

Tavola IV – Andamento delle principali imposte

(competenza – milioni di euro – dati al lordo delle regolazioni debitorie e contabili)