Camera dei deputati Dossier BI0136G

Quadro di sintesi

La legge n. 196 del 31 dicembre 2009, recante la riforma della contabilità generale dello Stato e delle norme di finanza pubblica, stabilisce un quadro normativo unico volto ad adeguare le regole di gestione del bilancio e di coordinamento della finanza pubblica agli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario e ai nuovi rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti decentrati derivanti dal processo di attuazione del federalismo fiscale.

La legge si applica all’intero aggregato delle amministrazioni pubbliche definito dall’Istat secondo le regole della contabilità nazionale (art. 1, co. 3), allargando il perimetro dei soggetti interessati dalla precedente legge di contabilità n. 468 del 1978, che viene esplicitamente abrogata.

La legge prevede specifiche deleghe, anche ai fini del completamento successivo della riforma, che introducono significative novità nell’ordinamento contabile:

- il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche (art. 2, co. 2, 3 e 6);

- la razionalizzazione delle procedure di spesa in conto capitale per la realizzazione delle opere pubbliche (art. 30, co. 8);

- il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, finalizzato ad assicurare maggiore certezza, trasparenza e flessibilità della programmazione delle risorse di bilancio, anche mediante la riorganizzazione dello stesso in missioni e programmi di spesa (art. 40);

- la predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili in termini di sola cassa, dopo un periodo di sperimentazione (art. 42);

- il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e degli strumenti di analisi e valutazione della spesa, anche mediantela condivisione dellebanche dati dei diversi soggetti coinvolti (art. 49);

- l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria (art. 50).

Rilevanti novità sono disposte con riferimento al ciclo della programmazione e alle procedure di bilancio, che prevedono il coinvolgimento di tutti i livelli di governo nell’individuazione di politiche e dei conseguenti obiettivi da assumere anche in coerenza con gli obblighi comunitari.

La programmazione finanziaria è estesa ad un arco temporale più ampio (triennale) per consentire una maggiore attenzione alle grandezze strutturali di bilancio nel medio periodo.

I contenuti informativi dei documenti programmatici di finanza pubblica vengono implementati ai fini della maggiore trasparenza delle previsioni di entrata e di spesa. Sono in particolare previsti: un’articolazione per sottosettori di tali previsioni; la redazione di note esplicative delle metodologie di costruzione dei tendenziali, nonché la redazione di allegati informativi sull’efficacia delle manovre di finanza pubblica e sul monitoraggio in corso d’anno delle entrate, delle spese e del fabbisogno del settore statale. Le maggiori informazioni rese disponibili sono volte a potenziare il ruolo di indirizzo del Parlamento nella sua funzione di controllo della spesa e di valutazione dell’effettivo impiego delle risorse rispetto agli obiettivi delle politiche pubbliche. A tal fine, viene istituzionalizzata la classificazione per missioni e programmi del bilancio dello Stato. I programmi diventano le nuove unità di voto parlamentare e la realizzazione di ciascuno di essi viene affidata ad un unico centro di responsabilità.

Armonizzazione dei sistemi contabili

Il Titolo I reca i principi di coordinamento e di armonizzazione dei sistemi contabili. L’articolo 2 delega il Governo ad adottare, entro un anno dall’entrata in vigore della legge fissata (fissata al 1° gennaio 2010), uno o più decreti legislativi – sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari - per l’armonizzazione degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali, finalizzata, tra l’altro, all’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato per il consolidamento e la rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche, nonché schemi di bilancio comuni, articolati per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale comunitaria (COFOG). Tale disposizione garantisce un più trasparente e tempestivo raccordo con le finalità della spesa e delle politiche pubbliche, rappresentate dalle missioni e dai programmi di bilancio.

Si prevede inoltre che il sistema di contabilità finanziaria sia affiancato da schemi di contabilità economico-patrimoniale a fini conoscitivi e che venga definito un sistema di indicatori per misurare i risultati di bilancio. Ai fini della predisposizione dei predetti decreti, è prevista l’istituzione del Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui alla legge n. 42/2009. Vengono infine novellati i criteri di delega in materia di adeguamento dei sistemi contabili degli enti territoriali contenuti nella citata legge n. 42, al fine di favorire un processo unitario e coerente di armonizzazione dei bilanci pubblici.

In tale ambito, l’obiettivo è quello di garantire la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

Le disposizioni recate dalla legge di riforma e dai relativi decreti legislativi di attuazione costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica. Le amministrazioni pubbliche sono a tal fine chiamate a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e a condividerne le conseguenti responsabilità.

Il ciclo di bilancio

Il Titolo III dispone nuove norme concernenti i termini per la presentazione degli strumenti di programmazione degli obiettivi di finanza pubblica. Nel sancire l’adesione al metodo della programmazione economico-finanziaria, la legge specifica che la manovra di finanza pubblica deve articolarsi in un arco temporale triennale.

Gli strumenti della programmazione sono i seguenti:

§ Relazione sull’economia e la finanza pubblica (ex RUEF), che il Governo presenta alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno. La Relazione,giàprevista in via di prassi, contiene l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica (conto economico della P.A. e dei suoi sottosettori e saldo di cassa della P.A./fabbisogno) per l’anno in corso ed il biennio successivo, tenendo conto dei consuntivi e della manovra approvata nell’anno precedente.

§ Decisione di finanza pubblica (DFP), che il Governo presenta come schema alle Camere entro il 15 settembre di ogni anno. Sostituisce il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF).

§ Disegno di legge di stabilità (ex disegno di legge finanziaria) e disegno di legge di bilancio, i quali sono presentati alle Camere entro il 15 ottobre di ciascun anno.

§ Disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il mese di giugno di ogni anno.

§ Disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, da presentare entro il mese di febbraio.

§ Aggiornamento del Programma di stabilità, da presentare al Consiglio dell’UE ed alla Commissione europea secondo il calendario concordato in sede europea. Lo schema di aggiornamento del Programma di stabilità va presentato alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, 15 giorni prima della scadenza concordata in sede europea.

Nell’ambito del Titolo III, la legge di riforma definisce in particolare il contenuto del nuovo documento di programmazione economico-finanziaria, la Decisione di finanza pubblica (art. 10), della legge di stabilità e della legge di bilancio che compongono la manovra triennale di finanza pubblica (art. 11) e, infine, della Relazione sull’economia e la finanza pubblica (art. 12), mentre tratta nel successivo Titolo VI la parte relativa al bilancio di previsione, agli altri documenti di bilancio e ai disegni di legge di assestamento e di rendiconto generale dello Stato.

La Decisione di finanza pubblica (DFP) riporta gli obiettivi di politica economica ed il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica su base triennale. Gli obiettivi di finanza pubblica sono definiti con riferimento ai sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, locali e agli enti di previdenza e assistenza sociale. Essa contiene l’aggiornamento delle previsioni dell’anno in corso e la valutazione degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi macroeconomici precedentemente stimati. Riporta inoltre il quadro economico-finanziario internazionale e le previsioni macroeconomiche tendenziali e programmatiche nazionali, i dati tendenziali a legislazione vigente dei flussi di entrata e di uscita del conto economico per sottosettori, del saldo di cassa (fabbisogno dello Stato), del debito e degli altri obiettivi di finanza pubblica nel loro complesso, nonché gli obiettivi programmatici in rapporto al prodotto interno lordo. La Decisione indica, altresì, a fini conoscitivi, l'obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva.

Nella Decisione viene quindi delineata l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per sottosettori, con l’indicazione delle azioni da assumere per ciascun settore di spesa delle amministrazioni centrali. Sono indicati, infine, gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, per i quali la disciplina di esame viene demandata ai regolamenti parlamentari.

La Decisione è corredata delle relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e delle relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali, nonché di un quadro riassuntivo di tali leggi che, all’interno di un’apposita sezione, presenta la ricognizione puntuale di tutti i contributi a carattere pluriennale iscritti in bilancio.

La manovra triennale di finanza pubblica è composta dalla legge distabilità e dalla legge di bilancio e contiene, nel triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati nella Decisione di finanza pubblica. La legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, provvedendo alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. Con riferimento al suo contenuto proprio, la legge di riforma opera una ridefinizione in senso restrittivo, recependo le innovazioni introdotte in via sperimentale per gli esercizi finanziari di bilancio 2009 e 2010. Nella legge di stabilità, pertanto, non potranno più essere incluse disposizioni che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia. Per essa viene inoltre ribadito il divieto di inserimento di norme di delega ovvero a carattere ordinamentale ed organizzatorio, fatta salva la possibilità di introdurre le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché quelle volte a realizzare il Patto di convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo. Rimane fermo il contenuto proprio relativo alla fissazione dei saldi (saldo netto da finanziare e livello massimo del ricorso al mercato); alle variazioni di aliquote fiscali e alle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione; alle norme recanti misure correttive delle leggi di spesa ovvero che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa.

Una novità si segnala, peraltro, in ordine all’indicazione dell'importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego; in relazione a tale importo se ne prevede la conservazione nel conto dei residui, per la parte non utilizzata al termine dell'esercizio, fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all'emanazione dei provvedimenti negoziali. Oltre agli importi dei fondi speciali e le corrispondenti tabelle, si prevede che la legge di stabilità rechi, in tre distinte tabelle, gli importi, con le relative aggregazioni per programma e per missione, relativi alle leggi di spesa permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, alle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale ed alle riduzioni di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente. Considerato il carattere triennale della DFP, la legge di stabilità potrà contenere anche norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio di previsione, e non più nel solo primo anno.

La Relazione sull’economia e la finanza pubblica, infine, conterrà l’analisi dell’andamento macroeconomico e di finanza pubblica e del conto di cassa della PA nell’anno precedente, nonché gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi indicati nella DFP; l’aggiornamento delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il periodo di previsione e le eventuali misure correttive in caso di scostamento dagli obiettivi; le indicazioni relative al saldo di cassa del settore statale e sulle correlate modalità di copertura. In allegato alla Relazione è fornita una sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo, le risorse statali destinate alle singole regioni e alle province autonome.

Specifiche disposizioni sono previste in relazione al coordinamento della finanza degli enti territoriali.Le regioni, le province autonome e gli enti locali sono chiamati a determinare gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dalla DFP. La legge prevede infatti il coinvolgimento dei diversi livelli di governo nella fase di elaborazione degli obiettivi programmatici. Nell’ambito della procedura di formazione della Decisione si prevede, in particolare, l’invio da parte dell’Esecutivo, entro il 15 luglio, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi finanziari. Su tali linee guida la Conferenza esprime il proprio parere entro il 10 settembre. Nell’ambito di tale procedura viene definito il quadro di riferimento normativo del Patto di stabilità interno, che dovrà essere caratterizzato da stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell'autonomia gestionale degli enti.

Con riferimento alla spesa in conto capitale, la quota di indebitamento delle Amministrazioni territoriali, individuata da parte della DFP e della legge di stabilità, viene definita sentito il parere della Conferenza Unificata, in coerenza con l'obiettivo aggregato riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso.

Copertura finanziaria delle leggi

La legge di riforma riserva l’intero Titolo V alla definizione della copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, in ossequio al disposto dell’articolo 81, comma 4, della Costituzione. Nel ribadire che ciascuna legge onerosa deve indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento previsto, la spesa autorizzata, intesa quale tetto massimo, ovvero le previsioni di spesa, per le quali sono definite specifiche clausole di salvaguardia effettive e automatiche, l’articolo 17, comma 1, conferma le consuete modalità di copertura finanziaria delle leggi (utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate), nonché il divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente mediante utilizzo di entrate in conto capitale.

Con riferimento alle leggi di delega, inoltre, vale il principio dell’individuazione nell’ambito delle stesse della copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi. Qualora ciò non sia possibile in sede di conferimento della delega, in ragione della complessità della materia trattata, la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi è effettuata al momento dell’adozione di ciascuno di essi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

A ciascun decreto legislativo è sempre allegata una relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica sui disegni di legge del Governo e sugli emendamentigovernativi onerosi, nonché l’obbligo di aggiornarela relazione all’atto del passaggio parlamentare. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame, ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. Novità rilevante è che la relazione tecnica evidenzi anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche (fabbisogno) e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

Si prevede infine che le leggi e i provvedimenti con effetti onerosi a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche debbano contenere la previsione e la copertura dell’onere stesso riferita ai bilanci, annuali e pluriennali. Anche le regioni e le province autonome sono tenute a indicare la copertura finanziaria, utilizzando le modalità di cui all’articolo 17, delle leggi onerose a carico della loro finanza e di quella di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni ovvero mediante la disciplina delle funzioni ad esse attribuite.

Il bilancio dello Stato

Il Titolo VI contiene le norme relative: alla disciplina del bilancio di previsione e del bilancio pluriennale dello Stato (Capo I); alla classificazione delle entrate e delle spese e dei diversi fondi di bilancio, all’assestamento e variazioni di bilancio, nonché alla procedura degli impegni di spesa (Capo II); al rendiconto generale dello Stato (Capo III); all’analisi e valutazione della spesa e completamento della riforma del bilancio dello Stato (Capo IV); e, infine, al graduale passaggio al bilancio redatto per sola cassa (Capo V).

La riforma del bilancio si attuerà in più fasi: da un lato, infatti, la legge n. 196 conferma le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari a legislazione vigente (art. 21 e 22), dall’altro delega il Governo (art. 40) al completamento della riforma, prevedendo altresì il graduale passaggio, attuato secondo i criteri della delega dell’articolo 42, da una redazione del bilancio e degli altri documenti contabili in termini sia di competenza e di cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

Viene istituzionalizzata la classificazione funzionale delle voci di spesa del bilancio in missioni e programmi applicata dal 2008 e, al fine di rendere più trasparente e significativo il collegamento tra il ruolo di indirizzo del Parlamento e la funzione allocativa, viene ampliata ulteriormente l’aggregazione delle voci che compongono l’unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare, elevandola dai macroaggregati/U.P.B. (unità previsionali di base) ai programmi, gli insiemi omogenei di attività dirette al perseguimento degli obiettivi strategici rappresentati dalle missioni. Nuova è altresì la previsione in base alla quale la realizzazione di ciascun programma dovrà essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa. Anche dal lato dell’entrata, le unità di voto vengono individuate ad un livello di aggregazione superiore, con riferimento alle tipologie dei cespiti.

La legge n. 196, inoltre, portando a regime le novità già introdotte a legislazione vigente per il 2009, prevede una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno). Viene quindi confermata la rimodulabilità, con il disegno di legge di bilancio, delle dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, anche relativamente alle risorse derivanti da fattori legislativi. Tali rimodulazioni potranno essere effettuate in via compensativa e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa dovranno essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica ed il corrispondente importo.

La legge definisce in dettaglio i contenuti del bilancio di previsione, costituito dagli stati di previsione dell’entrata e della spesa, distinti per Ministeri (art. 21, co. 10 e 11), arricchendo gli elementi informativi contenuti in ciascuno stato di previsione. Tra questi ultimi si evidenzia: la nota integrativa al bilancio di previsione, che dal lato della spesa si compone di una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato, e di una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie; le schede illustrative dei singoli programmi (c.d. schede di programma) e delle leggi che li finanziano; le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale; il budget dei costi della relativa amministrazione.

La legge disciplina anche il bilancio pluriennale di previsione (art. 22), elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi; esso è esposto a legislazione vigente e a livello programmatico ed incorpora in sé gli effetti della legge di stabilità. Viene inoltre ridefinita la classificazione delle entrate e delle spese adattandola alle novità attuate in via di prassi negli ultimi anni mediante il passaggio dalle funzioni obiettivo alle missioni, ferma restando la conformità della classificazione economica e di quella funzionale ai criteri adottati dalla contabilità nazionale ed il raccordo con le classi COFOG individuate a livello internazionale.

Gli articoli da 26 a 29 della legge, inoltre, disciplinano nel dettaglio i fondi speciali e di riserva istituiti nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Essi costituiscono strumenti necessari a rendere più flessibile l’attività di gestione e a far fronte alle maggiori esigenze finanziarie che possono manifestarsi nel corso dell’esercizio. Si sottolinea che ciascuno di tali fondi va approvato con apposite norme nell’ambito della legge di approvazione del bilancio. Nuove norme sono previste inoltre in relazione alle leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali, le quali possono anche stabilire, se la natura degli interventi lo richieda, le relative modalità di utilizzo mediante autorizzazione a stipulare mutui il cui onere di ammortamento è posto a carico dello Stato ovvero secondo cadenze temporali prestabilite. Tra le ulteriori novità previste dalla legge, da attuare entro il 2010, mediante la delega attribuita al Governo dal comma 8 dell’articolo 30, vi è: l’introduzione dell’attività di valutazione, nella fase di pianificazione delle opere, per la selezione dei progetti e la definizione delle priorità, coerentemente con i criteri per l’attuazione delle deleghe riferite alle infrastrutture strategiche; il potenziamento e sistematicità della valutazione ex post sull’efficacia e sull’utilità degli interventi infrastrutturali; la garanzia di indipendenza e professionalità dei valutatori anche attraverso l’utilizzo di competenze interne agli organismi; la separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere attraverso la costituzione del “fondo progetti” e del “fondo opere”; l’adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere; definanziamento automatico in caso di mancato avvio delle opere.

Vengono inoltre confermate le norme relative al rendiconto generale dello Stato, costituito dalle due distinte parti del conto del bilancio e del conto generale del patrimonio. Tra le innovazioni rilevanti introdotte sotto il profilo dell’esame delle risultanze di gestione, si sottolinea la presentazione di una nota integrativa, anch’essa articolata per missioni e programmi, allegata al rendiconto e riferita a ciascuna amministrazione. La nota è formulata in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa del bilancio di previsione ed è composta da due sezioni: un rapporto sui risultati, che espone l’analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella prima sezione della nota integrativa al bilancio di previsione, nonchè una sezione che contiene l’analisi dei risultati. E’ demandato ai regolamenti parlamentari il compito di stabilire le modalità e i termini per l’esercizio del controllo, da parte delle Commissioni competenti per materia, dello stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie.

Ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni, e alla programmazione delle risorse, l’articolo 40 della proposta di legge reca una apposita delega Governo, da esercitarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore della riforma in esame (vale a dire entro il 2011).

I princìpi e i criteri direttivi della delega prevedono, in particolare, la revisione delle missioni, nonché del numero e della struttura dei programmi - che dovranno risultare omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali - al fine di assicurare, tra l’altro, la univoca corrispondenza fra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, evitando, ove possibile, programmi condivisi tra più Ministeri e fermo restando l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Si prevede, inoltre, l’adozione, per la spesa, anche a fini gestionali e di rendicontazione, delle azioni quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Stato e l’individuazione, nell’ambito della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, di metodologie comuni di definizione di indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio. Al sistema di contabilità finanziaria sarà inoltre affiancato, a fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni.

Quanto all’esame degli schemi dei decreti legislativi, si prevede l’adozione della procedura in base alla quale, qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari – da esprimere entro trenta giorni dalla trasmissioni –, è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e a rendere comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono essere comunque adottati in via definitiva dal Governo.

L’articolo 42 della legge n. 196 dispone un’ulteriore delega al Governo per il passaggio, nella predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili, da una redazione in termini di competenza e cassa ad una redazione in termini di sola cassa. La delega, da esercitarsi entro i tre anni successivi a quello dell’entrata in vigore della riforma (vale a dire entro il 2012), è accompagnata dalla previsione dell’avvio di un’apposita sperimentazione presso alcune Amministrazioni della durata massima di due esercizi finanziari, le cui risultanze dovranno essere esposte in un rapporto che il Ministro dell'economia e delle finanze è tenuto a trasmettere alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

Trasparenza, controllabilità della spesa e monitoraggio dei conti pubblici

La legge n. 196 prevede una serie di misure volte ad implementare il principio di trasparenza, controllabilità e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

Per quanto attiene al controllo parlamentare, il Titolo II prevede, in particolare, che il Governo fornisca alle Commissioni parlamentari competenti tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull’attuazione della riforma in esame. Alla luce delle informazioni ricevute e dell’attività istruttoria che potrà essere svolta anche in forma congiunta sulla base di apposite intese da adottare tra i Presidenti delle due Camere, le Commissioni parlamentari competenti dei due rami del Parlamento sono chiamate a formulare osservazioni ed esprimere valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica.

Inoltre, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, i Presidenti della Camera e del Senato adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché la collaborazione tra le rispettive strutture di supporto tecnico, con riferimento ai diversi ambiti inerenti il monitoraggio, il controllo e la verifica degli andamenti di finanza pubblica.

Ai fini del controllo parlamentare, la proposta di legge stabilisce, inoltre, il principio dell’accesso,da parte della Camera e del Senato, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

Per quanto attiene al monitoraggio da parte degli organi amministrativi, nell’ambito del Titolo IV della legge n. 196, l’articolo 14 definisce alcune funzioni della Ragioneria Generale dello Stato, cui sono attribuite una serie di nuove attività ai fini del monitoraggio e della valutazione della spesa. In tale ambito, la Ragioneria è chiamata a predisporre una nuova Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito all’amministrazione centrale, ed una nuova Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche,da presentare alle Camere nel primo, secondo e terzo trimestre dell’anno.

Tra le misure finalizzate al potenziamento delle attività di controllo e monitoraggio dei conti pubblici va altresì annoverata l’istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (articolo 13).

La banca dati, istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, è alimentata da una serie di dati di bilancio che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad inserirvi e a cui potranno avere accesso secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze.

La banca dati reca, inoltre, una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale, i quali sono messi a disposizione, anche mediante accesso diretto, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica per l’espletamento delle attività di competenza di tali organi.

Nell’ambito del Titolo VI contenente norme sul bilancio di previsione dello Stato, inoltre, il Capo IV introduce nuove disposizioni in materia di analisi e valutazione della spesa da parte delle amministrazioni centrali.

Nell’ambito di tale attività, il Ministero dell’economia svolge un ruolo di supporto, anche attraverso una apposita sezione della citata banca dati unitaria, nonché di collaborazione, attraverso appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa.

Le attività svolte da tali nuclei di analisi e valutazione della spesa sono funzionali anche alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa in sede di predisposizione del progetto di bilancio. Si prevede, inoltre, l’Istituzione, da parte del Ministero dell'economia, di una sezione della banca dati unitaria di cui all'articolo 13, diretta a raccoglie tutte le informazioni necessarie alla verifica dei risultati dell’azione amministrativa.

Un apposito Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali, da presentare ogni tre anni a partire da quello successivo all'istituzione della suddetta sezione della banca dati, illustra la composizione e l'evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni, fornendo altresì la base analitica per la definizione ed il monitoraggio degli indicatori di performance, utilizzati per la valutazione ex post del conseguimento degli obiettivi di ciascuna amministrazione, nonché per accrescere la qualità dei servizi pubblici.

La legge di riforma prevede, infine, una apposita delega al Governo – da esercitarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della riforma in esame (vale a dire entro il 2010) – finalizzata al potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e al riordino del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (articolo 49). Tra i principi previsti dalla delega vi sono il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della Ragioneria generale per la realizzazione periodica di un programma di analisi e valutazione della spesa da svolgere anche in collaborazione con le amministrazioni interessate; la condivisione tra la Ragioneria generale, gli organismi indipendenti di valutazione della performance, nonchè gli uffici di statistica dei diversi Ministeri, delle relative banche dati e delle altre informazioni necessarie alla realizzazione della predetta attività di analisi e valutazione della spesa; la graduale estensione del programma di tale attività all’intero comparto delle amministrazioni pubbliche; il riordino del sistema dei controlli preventivi e successivi, la loro semplificazione e razionalizzazione, nonché la revisione dei termini previsti per il controllo.

Tesoreria degli enti pubblici e programmazione dei flussi di cassa

Il Titolo VII reca una serie di disposizioni in materia di tesoreria e flussi di cassa finalizzate a favorire una efficiente gestione del debito e della liquidità del conto “Disponibilità del Tesoro”.

La legge di riforma prevede nuovi strumenti di programmazione dei flussi, quali l’obbligo per le amministrazioni statali di presentare mensilmente una previsione dell’evoluzione dei flussi di cassa, nonché, a fine anno, una previsione dell’evoluzione dei flussi per l’anno a venire. Vengono poi introdotte modifiche alla disciplina dei conti intrattenuti dal Tesoro per la gestione delle disponibilità liquide.

Sulla base della delega per la riforma del bilancio contenuta nell’articolo 40, si dispone altresì la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione di alcune specifiche gestioni.

Fermo restando quanto previsto da tale delega, la proposta dispone l’abrogazione di tutte le disposizioni di legge che autorizzano l'apertura di contabilità speciali di tesoreria a valere su fondi iscritti in stanziamenti del bilancio dello Stato e riferibili alla gestione di soggetti ed organi comunque riconducibili alla amministrazione centrale e periferica dello Stato, ove tali contabilità non siano espressamente autorizzate da specifiche norme che ne disciplinano l'autonomia contabile rispetto al bilancio dello Stato.

Testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria e disposizioni finali

Il Titolo IX dispone una delega al Governo per l’adozione di un Testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, entro 4 anni dalla data di entrata in vigore della legge di riforma (vale a dire il 2013), a carattere compilativo. I principi alla base della delega sono in sintesi la semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi contabili; la riorganizzazione dei conti di tesoreria e la disciplina della tesoreria unica; l’adeguamento della disciplina in considerazione dell’adozione del bilancio di cassa e la modifica ovvero l’abrogazione espressa delle norme preesistenti che risultano incompatibili con le disposizioni della legge n. 196.

In conseguenza del complessivo riassetto della disciplina contabile, il Titolo X della legge, oltre a prevedere l’abrogazione espressa della legge n. 468/1978 di contabilità generale e di altre norme in materia di contabilità, tra cui le disposizioni di legge che autorizzano l’apertura di contabilità speciali di tesoreria (con le eccezioni previste dall’articolo 40), prevede un regime transitorio per le contabilità speciali autorizzate da disposizioni di legge per il funzionamento dei reparti e degli enti delle Forze armate. Tra le disposizioni finali, infine, si sottolinea la norma relativa all’applicazione della legge di riforma alla Presidenza delle Repubblica, al Senato e alla Camera dei deputati, nonché alla Corte costituzionale, solo in quanto compatibili con la sfera di autonomia riconosciuta a tali organi dalla Costituzione.

L'articolo 2 contiene una delega legislativa al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali, nonché per l’armonizzazione della relativa tempistica di presentazione e approvazione.

Si ricorda che nel testo originario del disegno di legge la delega riguardava l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di tutte le amministrazioni appartenenti al perimetro delle amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti territoriali.

La legge n. 42 del 2009 di delega al Governo per l’attuazione del federalismo fiscale già disponeva, peraltro, all’articolo 2, lettera h), che il Governo procedesse, attraverso i decreti legislativi delegati, all’individuazione dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali. Si poneva, pertanto, il problema di raccordare, anche in termini temporali, le norme relative all’armonizzazione dei bilanci del disegno di legge di contabilità con quelle contenute nella legge n. 42 del 2009 come rilevato, nel corso dell’esame istruttorio del disegno di legge al Senato, da taluni dei soggetti istituzionali auditi in quella sede [2].

L’articolo in esame, nel testo definitivamente approvato, esclude, invece, dall’ambito applicativo della delega gli enti territoriali ed introduce, al comma 6, integrazioni all’articolo 2 della legge n. 42 del 2009, finalizzate ad uniformare i principi ed i criteri attuativi della delega riguardante gli enti territoriali a quelli previsti dall’articolo in esame per l’attuazione della delega riguardante l’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni non territoriali. Pertanto, il processo di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche si realizza attraverso due deleghe distinte (contenute, rispettivamente, nella nuova legge di contabilità in esame e nella legge n. 42 del 2009), ma ispirate a principi e criteri generali di contenuto uniforme.

Per ciò che riguarda l’armonizzazione degli schemi e dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, fatta eccezione per gli enti territoriali, è prevista l’adozione di uno o più decreti legislativi attuativi della delega entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge (comma 1).

Disposizioni correttive ed integrative di questi possono essere adottate entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei suddetti decreti, tenendo anche conto dei decreti legislativi da adottarsi ai sensi dell’articolo 40, in materia di completamento della riforma del bilancio, e dell’articolo 42, in materia di passaggio dei documenti contabili dello Stato ad una redazione in termini di sola cassa (comma 8).

La delega è esplicitamente finalizzata a consentire il perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 1, cioè il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al governo della finanza pubblica.

Come evidenziato nel corso dell’esame istruttorio del provvedimento, il governo unitario della finanza pubblica ha, come premessa necessaria, la confrontabilità dei dati di bilancio delle differenti amministrazioni[3].

In base alla normativa vigente, ribadita dai commi 1 e 2 dell’articolo 1 della legge in esame, il perimetro delle pubbliche amministrazioni è quello individuato annualmente dall'Istituto nazionale di statistica sulla base delle definizioni contenute negli specifici regolamenti comunitari di contabilità. Secondo tali regolamenti, il perimetro della P.A. include tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi “non market”, cioè non destinabili alla vendita.

Allo stato attuale, per le Regioni e le Province autonome, i relativi bilanci, pubblicati nei Bollettini ufficiali, sono classificati con modalità tra loro non omogenee, avendo ciascuna Regione e Provincia autonoma adottato un proprio schema contabile che non consente l’agevole raccordo delle informazioni rilevate.

I bilanci degli Enti locali sono, invece, classificati secondo uno schema omogeneo e sono oggetto di rilevazione da parte del Ministero dell’Interno. Tuttavia, anche per essi, benché in maniera molto più limitata, esistono dei problemi di disomogeneità: in particolare, le differenti modalità di applicazione della classificazione funzionale non consentono di rappresentare correttamente la spesa per le singole funzioni.[4]

Si ricorda che, con il D. Lgs. n. 170 del 12 aprile 2006, il legislatore – all’indomani della riforma dell’assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali disciplinato nella Parte seconda, Titolo V della Costituzione - aveva effettuato una Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma della delega di cui all’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 [5].

In particolare, ambito di applicazione del citato D. Lgs. n. 170 è l'armonizzazione dei bilanci e dei sistemi di rilevazione contabile degli enti territoriali (regioni ed enti locali) rispetto al bilancio dello Stato^{^[6]} (articolo 1).

La Corte Costituzionale, in sede di giudizio di legittimità sollevato in via principale da talune regioni sulla norma di delega legittimante il citato decreto legislativo n. 170[7] ha affermato che la normativa delegata da essa scaturente ha carattere “meramente ricognitivo” e “di prima applicazione” dei principi fondamentali vigenti, all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, nelle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, a norma dell'art. 117 Cost.

Il citato articolo 1, comma 4 della legge n. 131, infatti, dispone che spetta comunque al Parlamento la definizione di "nuovi" principi quadro nelle materie di competenza concorrente, tra le quali appunto rientrano l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

La delega contenuta nella legge n. 196 del 2009 ha dunque portata più ampia, essendo volta alla fissazione da parte del Parlamento dei “nuovi” principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, ad eccezione che per le regioni e gli enti locali, per la cui disciplina vale la delega contenuta nella legge di attuazione del federalismo fiscale, legge n. 42/2009, articolo 2, comma 2, lettera h), come novellata dai successivi commi dell’articolo in esame (cfr. infra).

I sistemi contabili e gli schemi di bilancio armonizzati devono essere raccordabili con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura sui disavanzi eccessivi (comma 1).

Come evidenziato nella relazione illustrativa al disegno di legge iniziale, si tratta in particolare di creare un maggior raccordo tra tali sistemi e il SEC95, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità.

Principi e criteri direttivi della delega sono in particolare (comma 2):

§ l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato (lettera a);

§ l’adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari (COFOG), nonché di un sistema unico di codifica dei singoli provvedimenti di spesa correlati alle voci riportate nei bilanci (lettera c).

In proposito si segnala che il Ragioniere generale dello Stato ha osservato – nell’ambito di una audizione svoltasi presso la Commissione 5° del Senato nel corso dell’iter del provvedimento - che “ il piano dei conti non dovrà soddisfare solo le esigenze conoscitive della contabilità finanziaria ma curare anche quelle della contabilità economica e patrimoniale. Inoltre, è opportuno che esso sia concordato con le Istituzioni competenti e che abbia nel Manuale SEC95 e nel sistema di classificazione adottato dal Fondo monetario internazionale i suoi riferimenti principali e, per esigenze di opportuna standardizzazione, sia inserito all’interno del Programma Statistico Nazionale”.

Si osservi inoltre che – nell’ambito della delega per il completamento della riforma del bilancio statale – è specificamente previsto il raccordo dei programmi di spesa con la classificazione COFOG di secondo livello[8] (articolo 40, comma 1, lett. b), n. 3);

§ adozione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi per le amministrazioni pubbliche (lettera b)).

Tale previsione sembra connettersi a quanto previsto dall’articolo 1, comma 2 della legge, circa il perimetro delle pubbliche amministrazioni, che viene definito annualmente dall'Istituto nazionale di statistica sulla base dei regolamenti comunitari di contabilità. Secondo tali regolamenti, il perimetro della P.A. include - come già osservato - tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi cd. non market, cioè non destinabili alla vendita.

Il settore della pubblica amministrazione, pertanto, non comprende solo organismi pubblici, quali Stato, enti territoriali e enti previdenziali, bensì anche soggetti, ad esempio configurati sotto forma di società, che non adottano la contabilità finanziaria ma quella civilistica d'impresa (si pensi ad esempio ad ANAS S.p.a., ad Equitalia S.p.a., ecc.).

A questo riguardo, tra i principi e criteri direttivi, rientra l’adozione di un bilancio consolidato delle PP. AA con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema-tipo definito dal Ministro dell’economia e delle finanze d’intesa con i Ministri interessati e la Conferenza unificata Stato-Regioni ed autonomie locali (lettera e)).

Come osservato in sede di audizioni tenutesi nel corso dell’esame del provvedimento in esame, la necessità di procedere ad un bilancio consolidato tra pubbliche amministrazioni e proprie aziende, si pone con particolare rilevanza per gli enti locali, i quali sempre più sovente hanno esternalizzato - attraverso il ricorso a forme societarie - taluni servizi tipicamente pubblici[9];

§ affiancamento, in via sperimentale, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale, ispirati a criteri comuni (lettera d)).

Si segnala che - nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio – è prevista la messa a regime di tale affiancamento, che sarà funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni (articolo 40, comma 2, lettera n));

§ definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri comuni alle diverse amministrazioni, e individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (lettera f)).

Si osservi in proposito che per - quanto riguarda le amministrazioni statali - il Rapporto sulla spesa previsto dall’articolo 41, periodicamente presentato dal Ministero dell’economia fornirà la base analitica per la definizione e il monitoraggio degli indicatori di risultato, nonché specificamente proporrà, per i principali programmi di spesa, gli indicatori di risultato da adottare (articolo 41, comma 3, lettere b) e c));

Gli schemi dei decreti legislativi, cui è allegato un nomenclatore con le definizioni degli istituti contabili (comma 3) sono inviatialla Camera dei deputati e al Senato della Repubblicaper l’espressione, entro sessanta giorni, del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti.

Decorsi i sessanta giorni, i decreti possono essere comunque adottati.

Il Governo, nell’ipotesi in cui non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere, con osservazioni ed eventuali modificazioni e rende comunicazioni in merito dinnanzi a ciascun ramo del Parlamento.

Decorsi trenta giorni dalla trasmissione, i decreti possono essere adottati in via definitiva.

I decreti legislativi aventi riflessi di ordine finanziario devono essere corredati di relazione tecnica (comma 4).

E’ prevista l’istituzione, con decreto del Ministero dell’economia, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame, del Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche, al quale affida è affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione.

Il Comitato è composto da ventitré componenti - rappresentanti di Governo, Parlamento, Corte dei Conti, ISTAT ed enti territoriali, nonché esperti in materie giuridico contabili (comma 5).

Per quanto concerne le modifiche che l’articolo apporta alla legge n. 42/2009, (comma 6), vi è in primo luogo l’esplicitazione che tra le finalità della delega sul federalismo fiscale vi è l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali e dei relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica (comma 6, lett. a)).

Inoltre, l’articolo in esame apporta specifiche modifiche ai principi e criteri direttivi già dettati sulla materia dall’articolo 2, comma 2, lettera h) della legge n. 42, sostituendo tale lettera e in sostanza introducendo – per gli enti territoriali - i principi e criteri direttivi della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili indicati al comma 1 per le altre amministrazioni pubbliche (comma 6, lettera b)).

Per gli enti territoriali, la lettera h, del comma 2 della legge n. 42/2009, come novellato dall’articolo in esame, prevede, dunque, come per le altre amministrazioni pubbliche, la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato, nonché di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari in materia; l’adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; l’affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione.

Rispetto alla precedente formulazione dell’articolo 2, comma 2, lett. h), è confermato che in sede attuativa della delega si debba procedere all’individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi approvati, e l’introduzione di sanzioni, in caso di mancato rispetto di tale termine.

Conseguentemente, viene soppressa l’originaria previsione di cui all’articolo 2 della legge n. 42 secondo la quale nel primo decreto legislativo attuativo della delega sul federalismo fiscale - da adottare entro il termine massimo di 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 42/2009 – dovevano essere disciplinati i principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali (co. 6, lett. c), primo periodo). Viene, inoltre, fissato al 30 giugno 2010 il termine per la trasmissione alle Camere, da parte del Governo, della relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali[10]Si precisa, altresì, che la presentazione di tale relazione deve, comunque, precedere la presentazione degli schemi di decreto legislativo concernenti i tributi, le compartecipazioni e la perequazione degli enti territoriali.

In tale contesto, pertanto, viene sottolineato il ruolo del documento quale strumento conoscitivo e propositivo del quadro generale dei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie territoriali.

E’ infine previsto un raccordo tra il Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche - al quale è affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione delle amministrazioni pubbliche - e la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui all’articolo 4 della legge n. 42/2009[11], in particolare, per le attività relative all’esercizio della delega relativa all’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali di cui al già citato articolo 2, lettera h) dalla legge n. 42 del 2009, con lo scambio di tutte le relative risultanze (comma 7).

Tale attività di raccordo e scambio di informazioni rappresenta lo strumento operativo volto a garantire l’attuazione conforme e coordinata delle due distinte deleghe finalizzate a realizzare il principio fondamentale dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, ai sensi dell’articolo 1 del provvedimento in esame, il cui perseguimento è garantito, sul piano normativo, dalla previsione di principi e criteri direttivi omogenei.

Nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica, disciplinato dall’articolo 3 della legge in esame, si darà inoltre conto anche dello stato di attuazione della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali (art. 2, comma 2, lett. h), legge n. 42/2009).

Si ricorda che presso il Ministero degli Interni, ai sensi dell’articolo 154 del TUEL (Testo Unico delle leggi sugli enti locali, D. lgs. n. 267 del 2000) già opera l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali[12]. Tale organo ha il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l'applicazione dei princìpi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili.

L'Osservatorio, inoltre, adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l'applicazione ed il recepimento delle norme e presenta sullo stato di applicazione di queste almeno una relazione annuale al Ministro dell'interno, formulando altresì proposte di integrazione normativa e di principi contabili di generale applicazione.

Articolo 3
(Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica)

1. Il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette, in allegato alla Relazione sull'economia e la finanza pubblica, un rapporto sullo stato di attuazione della presente legge con particolare riferimento alle attività volte alla realizzazione della nuova organizzazione del bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre amministrazioni pubbliche, evidenziando il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all'attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, e dei relativi decreti legislativi. Nel rapporto si dà altresì conto dello stato di attuazione delle disposizioni di cui alla lettera h) del comma 2 dell'articolo 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come sostituita dall'articolo 2, comma 6, lettera b), della presente legge.

L’articolo 3 dispone che in allegato alla Relazione generale sull’economia e la finanza pubblica sia trasmesso un rapporto sullo stato di attuazione della legge in esame, con particolare riferimento alle attività volte alla nuova organizzazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche.

Per tale aspetto il rapporto dovrà evidenziare il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all’attuazione della legge n. 15 del 2009 (c.d. legge “Brunetta”).

In assenza di ulteriori indicazioni nel testo dell’articolo, è da presumere che ai fini del collegamento in questione si debba far riferimento, da un lato, alle disposizioni che nella presente legge fanno riferimento, tra l’altro, ai compiti affidati alle unità dirigenziali in sede di predisposizione del bilancio di previsione e, nell’ambito della delega al bilancio di cassa, ai compiti di programmazione ed alla connessa responsabilità finanziaria (articolo 21 e 42); dall’altro, alla nuova configurazione delle funzioni e delle responsabilità della dirigenza pubblica come previste nella legge n.15 del 2009 (ad esempio all’articolo 6) e come specificate nella disciplina attuativa recata dal D.Lgs. n.150 del 2009.

Il rapporto dovrà altresì dar conto dello stato di attuazione della norma di delega sulla armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni e degli enti locali recata nell’ambito della disciplina sul federalismo fiscale dettata dalla legge n.42 del 2009, in particolare all’articolo 2, comma 2, lettera h), come sostituito dalla presente legge (all’articolo 2, comma 6, lettera b).

Deve in proposito rammentarsi che l’articolo 3 della legge n.42 del 2009, istitutivo della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, prevede, tra le diverse funzioni affidate a tale Commissione, anche quella di verificare lo stato di attuazione della legge stessa, riferendone ogni sei mesi alle Camere.

Articolo 4
(Controllo parlamentare)

Nell’ambito del nuovo ciclo della programmazione disciplinato dagli articoli da 7 a 12, particolare rilevo assume la Decisione di finanza pubblica (DFP), che sostituisce il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) previsto dalla legge n. 468 del 1978, con una serie di differenze che riguardano, oltre alla data di presentazione, anche il contenuto.

Ai sensi del comma 1 dell’articolo in esame, la DFP indica gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo.

Essa inoltre definiscegli obiettivi articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi all'amministrazione centrale, alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza e aggiorna le previsioni per l’anno in corso.

Nel testo viene precisato che tali funzioni sono affidate alla DFP "come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari", coerentemente con la identica formulazione recata dall’articolo 7, che puntualizza il ruolo dell'approvazione in sede parlamentare del documento programmatico. Ne deriva, a conferma della prassi consolidata di esame ed approvazione del documento di programmazione, che il contenuto della Decisione approvata dal Parlamento è quello, enunciato nel successivo comma 2, riferibile allo schema presentato dal Governo, fermo restando il valore vincolante che scaturisce dall'approvazione parlamentare mediante risoluzione e salvi gli indirizzi specifici di politica economico-finanziaria che il Parlamento stesso intenda introdurre in tale strumento rispetto all'azione di governo.

Per quanto concerne il contenuto, il documento, oltre a riprodurre sostanzialmente le informazioni già previste nel DPEF ai sensi della legge n. 468/78, presenta numerosi elementi di novità.

In particolare, ai sensi del comma 2 dell’articolo 10 la DFP riporta:

§ la valutazione degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi macroeconomici fissati nei precedenti documenti programmatici, nonché rispetto alle previsioni contenute nella Relazione sull’economia e la finanza pubblica di cui all'articolo 12;

§ l'indicazione della evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l'anno in corso e per il periodo di riferimento; per l'Italia, le previsioni macroeconomiche, tendenziali e programmatiche, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita delle diverse determinanti, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; l'esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici tendenziali e programmatici (lett. a));

§ le previsioni tendenziali a legislazione vigente [basate sui parametri di cui alla lettera a) e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte] dei flussi di entrata e di uscita non solo del conto economico ma anche del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e, distintamente, di quelli dell'amministrazione centrale, delle amministrazioni locali e degli enti di previdenza, con una indicazione di massima anche per l'anno in corso dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche. Sono inoltre indicate le previsioni relative al debito delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso e dei singoli settori separatamente, nonché le risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali (lett. b)). Ai sensi del comma 4, i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali a legislazione vigente di cui alla presente lettera sono esposti analiticamente in un’apposita nota metodologica da allegare alla Decisione.

Si segnala, al riguardo, come la lettera b), disponendo che le previsioni tendenziali a legislazione vigente dei flussi di entrata e di uscita del conto economicosiano formulate “al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale”, recepisce in tal modo una prassi ormai da tempo incorporata nei documenti di finanza pubblica volta ad agevolare, attraverso l'analisi degli andamenti di finanza pubblica in termini strutturali, la corrispondenza con le previsioni e gli obiettivi assunti in sede europea, sulla base di quanto richiesto dal Patto di stabilità e crescita. Analogo criterio viene esteso, dalla successiva lett. e), all’esposizione degli obiettivi programmatici di deficit e di debito.

Analogamente, si segnala come anche il riferimento all’indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche costituisca una innovazione, rispetto alla legislazione vigente, che recepisce una prassi affermatasi nei documenti di programmazione;

§ le previsioni tendenziali del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo di cassa del settore statale (lett. c));

§ una indicazione di massima delle risorse finanziarie necessarie a confermare normativamente, per il periodo di riferimento del documento, gli impegni e gli interventi di politica economica e di bilancio adottati negli anni precedenti per i principali settori di spesa (lett. d)).

La portata della previsione recata da tale ultima lettera sembra andare nel senso di includere tra i contenuti della DFP, accanto alle previsioni formulate a legislazione vigente, anche un'analisi degli andamenti di finanza pubblica assimilabile a quella c.d. a “politiche invariate”, in quanto è richiesto di quantificare le risorse correlate alla conferma delle scelte di politica di bilancio adottate negli esercizi precedenti. Tale novità sembra formalizzare nella normativa contabile l'esigenza di un arricchimento dell'analisi sui flussi di finanza pubblica tale da superare la rigidità formale del criterio della legislazione vigente, il quale comporta per definizione un rischio di sottostima dei flussi di finanza pubblica (in particolare, maggiori spese e minori entrate) non riconducibili a norme vigenti in base a criteri strettamente giuridici[25];

§ gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento in rapporto al prodotto interno lordo e tenuto conto della manovra di finanza pubblica cui alla successiva lettera g), per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle amministrazioni pubbliche. Tali obiettivi devono essere indicati al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche. Gli stessi inoltre vanno articolati per i tre sottosettori delle pubbliche amministrazioni (cioè Amministrazioni Centrali, Amministrazioni Locali ed Enti di Previdenza), nonché, in valore assoluto, per il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e per il saldo di cassa del settore statale. Va indicato, infine, l'obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, coerente con il livello massimo di spesa corrente (lett. e)).

Si rileva come l'individuazione di obiettivi programmatici in termini di indebitamento netto, fabbisogno e debito differenziati per ciascuno dei sottosettori istituzionali rappresenti un elemento di novità, che rafforza il valore programmatico della DFP, anche alla luce della necessità di evidenziare con maggiore trasparenza il contributo dei vari livelli di governo al raggiungimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica[26].

§ il contenuto del Patto di convergenza, del Patto di stabilità interno, nonché le sanzioni[27] per gli enti territoriali nel caso di mancato rispetto di quanto previsto da quest'ultimo (lett. f)).

Si sottolinea che la previsione recata dalla lettera f) appare collegata all'esigenza di coordinare le disposizioni della presente legge con quanto previsto dalla legge-delega in materia di federalismo fiscale, in particolare per quanto attiene alle regole di coordinamento della finanza pubblica recata dall’articolo 18 della legge n. 42/2009. Tale articolo, infatti, attribuisce al Governo il compito di proporre - nell'ambito del disegno di legge finanziaria e coerentemente con gli obiettivi programmatici fissati nel DPEF (ora DFP) - norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare la convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo;

§ l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera e), almeno per un triennio, per i sottosettori di cui al comma 1. Devono, inoltre essere indicate - nell'ambito dell'articolazione della manovra - le azioni da assumere nei diversi settori di spesa delle amministrazioni centrali, oltre alle misure atte a realizzare il percorso di convergenza di cui all'articolo 18 della legge-delega sul federalismo fiscale[28] (lett. g).

La norma appare ispirata all'intento di evidenziare separatamente, già nella fase di programmazione, il contributo richiesto per il conseguimento dei saldi programmatici dell'intera P.A., rispettivamente, alle amministrazioni centrali e agli enti territoriali, prefigurando per quanto attiene alle prime una più puntuale indicazione nel documento programmatico degli interventi correttivi rispetto a quanto previsto per le amministrazioni locali, per le quali il richiamo al Patto di convergenza sembra indicare il riconoscimento dei più accentuati margini di autonomia ad esse attribuiti dalle norme costituzionali;

§ l'indicazione di eventuali provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali reca disposizioni omogenee per materia (lett. h).

Viene disposto che ciascun disegno di legge collegato concorre al raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dalla Decisione di finanza pubblica, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia. Viene inoltre stabilito che le procedure ed i termini per l'esame degli stessi saranno determinati dai regolamenti parlamentari.

La precisazione relativa al contenuto delle disposizioni che possono essere inserite nei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica appare strettamente connessa alle modifiche che il successivo articolo 11, relativo alla legge di stabilità, apporta rispetto all'attuale contenuto della legge finanziaria. Gli interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero (e soprattutto) di rilancio e sviluppo dell'economia sono infatti esclusi esplicitamente o implicitamente dal contenuto della legge di stabilità[29] (v. articolo 11, comma 3, per gli interventi di carattere ordinamentale e organizzatorio e la mancata riproposizione della lett. i-ter dell'articolo 11 della legge n. 468 del 1978 per quanto attiene alle norme di rilancio e sviluppo dell'economia).

Tale considerazione, legata a quanto previsto dal precedente articolo 7 in merito alla tempistica di presentazione dei "collegati", sembra prefigurare l'esigenza di riqualificare la tipologia del provvedimento collegato, come dimostra l'esplicito rinvio ai Regolamenti parlamentari per la definizione delle relative procedure e dei termini di esame;

§ l'evidenziazione, a fini conoscitivi, del prodotto potenziale e degli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle pubbliche amministrazioni (lett. i).

L’esplicita evidenziazione del prodotto potenziale e degli indicatori strutturali programmatici costituisce un elemento di novità diretto ad agevolare, attraverso l'analisi degli andamenti di finanza pubblica in termini strutturali, la corrispondenza con le previsioni e gli obiettivi assunti in sede europea.

Il comma 3 dell'articolo in esame prevede che il Governo presenti alle Camere una Nota di aggiornamento della Decisione, sia nel caso che esso intenda modificare gli obiettivi programmatici di cui al comma 2, lettera e), sia nell'eventualità che gli andamenti di finanza pubblica richiedano interventi correttivi.

Il comma in esame sembra pertanto prefigurare un istituzionalizzazione della Nota di aggiornamento del Documento di programmazione, sostanzialmente recependo la prassi vigente, nel senso di indicare espressamente due fattispecie - revisione degli obiettivi programmatici ovvero andamenti di finanza pubblica divergenti tali da determinare scostamenti rilevanti rispetto ai medesimi obiettivi - che nell'esperienza applicativa hanno determinato l'esigenza della presentazione di un aggiornamento del quadro di programmazione, pur in mancanza di una esplicita previsione normativa.

Peraltro, tenuto conto del fatto che la legge 196 in esame ha posticipato a settembre la presentazione del documento di programmazione, la conseguenza è che la Nota di aggiornamento dovrebbe rivestire un carattere di maggior eccezionalità, rispetto all'attuale prassi, in cui tale strumento è stato utilizzato frequentemente al momento della presentazione della manovra in autunno a revisione delle previsioni relative al quadro macroeconomico e di finanza pubblica delineato a luglio.

Per quanto concerne invece l'altra ipotesi introdotta dal comma, "ovvero" la possibilità di presentare la Nota di aggiornamento in caso di scostamenti rilevanti rispetto agli obiettivi tali da rendere necessarie correzioni, si può osservare che in tal modo, consentendosi la presentazione della Nota anche fuori dai vincoli temporali della sessione, sembra prefigurarsi una procedura decisionale in materia di finanza pubblica al di fuori della sessione di bilancio. In tale periodo, se, come sovente è avvenuto, vi fosse necessità di manovre, sembrerebbe pertanto doversi prima aggiornare il quadro delle previsioni mediante la Nota.

Come accennato, ai sensi del comma 5, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici tra i livelli di governo di cui alla sopra illustrata lettera e) devono essere inviate dal Governo alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica entro il 15 luglio[30], al fine di acquisirne il parere preventivo entro il 10 settembre. Il medesimo parere è quindi trasmesso alle Camere.

L’invio entro il 15 luglio delle suddette linee-guida determina un notevole anticipo rispetto al ciclo delle previsioni di finanza pubblica. In linea teorica, potrebbe risultare problematico prevedere la distribuzione tra i livelli di governo delle quote di concorso alla realizzazione degli obiettivi programmatici complessivi, in un momento in cui non sono ancora definite le previsioni tendenziali per i tre sottosettori istituzionali, né l'entità assoluta della manovra e quindi la correzione affidata alla manovra di finanza pubblica nell’ambito dei diversi comparti. Va peraltro considerato che la previsione (in alternativa) di una data che cada nel mese di settembre sarebbe risultata poco realistica o perché troppo a ridosso del 15 settembre o perché non coerente con l'andamento del lavoro delle strutture preposte. La materia quindi potrebbe rendere necessaria una riflessione dal punto di vista applicativo, anche perché la norma rinvia alle determinazioni assunte in sede di definizione del patto di convergenza e ad una procedura, dunque, di cui non risultano ancora regolate le modalità di svolgimento.

Per quanto concerne il coordinamento con la legge n. 42 del 2009 va inoltre rilevato come, da un lato, la DFP preveda – per le linee guida di ripartizione degli obiettivi tra i livelli di governo - il coinvolgimento delle autonomie in sede Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, e, dall'altro, l'art. 18 della citata legge 42 prevede che il Governo, previi confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, proponga la materia della convergenza dei costi e degli obietti di Servizio nell'ambito del ddl finanziaria. Ciò sembra comportare che per la materia del patto di convergenza la norma di cui al comma 5 in esame sposti ad una fase anteriore al 15 luglio il confronto con le autonomie, che invece l'art. 18 colloca in una data successiva al DPEF e dunque nell'imminenza della presentazione del ddl finanziaria. Va infine aggiunto che, mentre il comma 5 prevede un parere da parte della Conferenza permanente, l'art. 18 indica un percorso di confronto e valutazione congiunta tra la Conferenza unificata e il Governo.

I commi da 6 a 9 dell’articolo 10 recano, infine, la previsione di una serie di elementi informativi che dovrebbero completare il contenuto della DFP.

In particolare, il comma 6 dispone che, per ciascuna missione di spesa, la DFP sia corredata di apposite Relazioni programmatiche e di relazioni sullo stato di attuazione delle leggi pluriennali[31].

In questa sede viene altresì effettuata, per ciascuna legge pluriennale di spesa in scadenza, una valutazione circa la permanenza delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare.

Il successivo articolo 11, co. 10,dispone che la relazione tecnica allegata al disegno di legge di stabilità dia conto delle valutazioni poste alla base delle autorizzazioni al rifinanziamento di leggi pluriennali presenti nel medesimo disegno di legge.

Il comma 7 prevede un quadro riassuntivo di tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale, con indicazione per ciascuna legge degli eventuali rinnovi e della relativa scadenza, delle somme complessivamente autorizzate, indicando quelle effettivamente erogate e i relativi residui di ciascun anno, nonché quelle che restano ancora da erogare.

Ai sensi del comma 8, in una apposita sezione del citato quadro riassuntivo è esposta, in allegato, la ricognizione puntuale di tutti i contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato, ai sensi dell'articolo 4, comma 177, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, con specifica indicazione di quelli attivati e delle eventuali ulteriori risorse anche non statali che concorrono al finanziamento dell'opera. Per ogni intervento finanziato mediante l'utilizzo di contributi pluriennali viene indicato lo stato di avanzamento conseguito delle opere da essi finanziate, il relativo costo sostenuto, nonché la previsione di avanzamento e di costo per gli anni successivi fino alla conclusione dell'opera, con distinta evidenza del costo e dell'utilizzo dei contributi pluriennali per ciascuno degli anni del triennio successivo.

I Ministeri competenti sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze tutti i dati necessari alla predisposizione dell'allegato in oggetto entro il 30 giugno. In caso di mancata comunicazione è prevista una sanzione pecuniaria a carico del dirigente responsabile pari al 5 per cento della sua retribuzione di risultato.

Il comma 9 dispone, infine, che alla DFP sia allegato il programma di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategicipredisposto ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “legge obiettivo”).

Si ricorda che, ai sensi del richiamato comma 1, il Governo individua le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici mediante un apposito programma inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, recante l’indicazione dei relativi stanziamenti. Nel disegno di legge finanziaria sono predisposte le risorse necessarie, che si aggiungono ai finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili.

La costruzione dei quadri tendenziali e programmatici nei documenti di finanza pubblica - Approfondimento

I contenuti necessari dei quadri, macroeconomici e di finanza pubblica, che costituiscono parte integrante dei documenti presentati dal Governo nell’arco del ciclo annuale di bilancio, sono definiti in dettaglio nella legge in esame. Particolare attenzione è dedicata alla Decisione di finanza pubblica le cui previsioni, alla base della manovra correttiva annuale, sono riprese in corso di esercizio con la presentazione dell’aggiornamento del Programma di stabilità e la Relazione unificata.

La legge, da un lato, conferma quanto già previsto dalla normativa pre-vigente e dalla prassi degli ultimi anni, dall’altro, apporta alcune significative innovazioni dirette ad assicurare una maggiore trasparenza dei conti pubblici. In presenza di una asimmetria dell’informazione tra Governo e Parlamento, la qualità dei dati (in termini di conoscenza delle fonti e delle metodologie utilizzate per elaborarli, omogeneità e raccordabilità degli aggregati di riferimento, arco temporale delle stime, ecc.) rappresenta, infatti, un elemento essenziale ai fini di una effettiva valutazione, da parte delle assemblee elettive, degli andamenti di finanza pubblica e delle conseguenti decisioni di bilancio.

Nelle pagine che seguono ci si sofferma sulle principali innovazioni, rispetto alla normativa vigente, proposte dalla legge in esame. Si fa, inoltre, riferimento ai soli quadri previsionali, rinviando ad altra parte del dossier l’esame sia delle tematiche relative agli ulteriori contenuti dei documenti richiamati, che delle questioni relative al coordinamento, in sede di definizione degli obiettivi programmatici, tra i diversi livelli di governo.

La Decisione di finanza pubblica (DFP) (articolo 10) reca il quadro macroeconomico e quello previsionale e programmatico di finanza pubblica per il periodo di riferimento (almeno un triennio) insieme all’aggiornamento delle previsioni dell’anno in corso; essi evidenziano gli scostamenti rispetto a quanto indicato nei precedenti documenti programmatici e alle previsioni contenute nella Relazione sull’economia e la finanza pubblica (REF) di cui all’articolo 12.

Il quadro macroeconomico

Per quanto riguarda il quadro macroeconomico (comma 2, lett a)), oltre alle indicazioni sull’evoluzione della situazione economico-finanziaria internazionale, si richiede, nelle previsioni riguardanti l’Italia, l’evidenziazione dei contributi alla crescita del prodotto interno lordo delle diverse componenti della domanda interna ed estera, l’evoluzione attesa dei prezzi e l’andamento previsto per il mercato del lavoro. Viene inoltre prevista, in via normativa, l’esplicitazione dei parametri utilizzati per la costruzione dei quadri di finanza pubblica.

Nel presentare le previsioni, i documenti di finanza pubblica danno conto attualmente di quegli elementi di rischiosità insiti nelle stesse, legati agli effetti sull’economia italiana (e conseguentemente sulla finanza pubblica) della congiuntura internazionale, della dinamica dei prezzi delle materie prime e dei beni importati, in primo luogo quelli energetici, dell’andamento dei tassi di interesse nonché del tasso di cambio con le principali valute extra europee.

Tale rischiosità delle previsioni non viene, tuttavia, di norma quantificata, fatta eccezione per l’aggiornamento annuale del Programma di stabilità che, come previsto dal relativo codice di condotta, reca un’analisi di sensitività dell’indebitamento e del debito al tasso di crescita del PIL e ai tassi di interesse^{^[32]}.

Ai fini di una maggiore trasparenza dell’informazione, potrebbe inoltre essere utile che nel documento fossero riportate, accanto alle stime governative, le previsioni di altre fonti ufficiali, nazionali ed internazionali (ad es. Commissione europea[33], FMI, OCSE). Il confronto tra tali dati e quelli utilizzati dal Governo, che ne mantiene comunque la responsabilità politica, potrebbero contribuire non solo ad una maggiore comprensione delle variabili di riferimento, ma anche ad evitare previsioni macroeconomiche “troppo ottimistiche” che si riflettono a loro volta in una dinamica “favorevole” delle grandezze di finanza pubblica, e in una conseguente sottovalutazione della correzione necessaria.

La legge 196/2009 prevede, infine, che la Decisione rechi, oltre al quadro macroeconomico tendenziale, anche quello programmatico, che tiene conto cioè degli effetti sull’economia della manovra che il Governo intende presentare. Effetti che possono essere espansivi o riduttivi in termini di crescita, nel suo complesso e nei differenti comparti, e possono incidere sui vari segmenti del mercato del lavoro, sulla dinamica dei prezzi, ecc., con ricadute sulle variabili finanziarie ed in particolare sulle entrate.

Tale previsione[34], diretta a consentire di cogliere appieno gli effetti della manovra, va letta insieme a quanto disposto dalla successiva lett. e), che prevede che i saldi obiettivo fissati dalla Decisione siano espressi in termini di PIL.

Al fine di consentire una valutazione circa la tenuta dei saldi obiettivo, potrebbe risultare utile che i successivi documenti di finanza pubblica, ed in particolare la Nota allegata alla legge di stabilità (articolo 11, comma 9) e la REF, esplicitassero i parametri sottesi alla dinamica del PIL nominale e dessero conto di come la manovra incida sulla crescita reale e sui prezzi. Ciò al fine di chiarire quanto la conferma degli obiettivi di saldo o il loro eventuale scostamento dipenda da una diversa stima del prodotto nominale tendenziale (e delle sue componenti), e quanto dipenda, invece, da una diversa valutazione dell’efficacia dei provvedimenti e del loro effetto sull’economia.

Il quadro tendenziale di finanza pubblica

Secondo quanto disposto dal comma 2, lett. b, le previsioni tendenziali a legislazione vigente riguardano i flussi di entrata e di uscita del conto economico delle amministrazioni pubbliche, nel loro complesso e per sottosettori (amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza), nonché di quelli relativi al saldo di cassa della Pa. Formalizzando la prassi degli ultimi anni, viene richiesto di dare esplicita evidenza oltre che della pressione fiscale per l’intero comparto della P.A., delle misure una tantum, cioè le spese e le entrate di carattere straordinario i cui effetti non incidono sulla determinazione dei saldi strutturali rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità e crescita[35]. Le previsioni sono accompagnate dall’indicazione – anche per l’anno in corso – dei motivi degli scostamenti rispetto alle previsioni dei precedenti documenti programmatici.

La Decisione reca, inoltre, le previsioni tendenziali relative al debito della P.A., anch’esso ripartito per sottosettori, al saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e al fabbisogno del settore statale (lett. c).

Sia per l’indebitamento netto che per il debito della P.A., viene richiesta la disaggregazione per sottosettori, mentre non è chiaro dalla formulazione della norma se tale ripartizione è prevista anche per il saldo di cassa.

Per il SNF e il fabbisogno del settore statale non viene specificato se le previsioni dei saldi debbano essere accompagnate da una indicazione dei flussi di entrata e di uscita. Tale informazione (contenuta nella REF) sarebbe utile per valutare sia la coerenza delle previsioni relative ai saldi che il raccordo con il conto della Pa. Si fa presente al riguardo che il raccordo tra il bilancio dello Stato ed il conto della P.A. viene esplicitamente richiesto, in sede di manovra annuale, tra i contenuti della Nota allegata alla legge di stabilità di cui all’articolo 11, comma 9. La Nota non prevede, tuttavia, un’analoga informazione per quanto riguarda i conti di cassa, rilevanti ai fini delle previsioni del debito.

Relativamente alle previsioni riguardanti il debito, non si fa inoltre riferimento, tra i contenuti della Decisione, ad un’analisi dell’aggiustamento stock/flussi, di norma contenuta nell’aggiornamento del Programma di stabilità e nella REF. Tale analisi potrebbe consentire una verifica della coerenza tra le ipotesi in merito all’evoluzione dell’indebitamento netto e del saldo di cassa e di quelle relative al debito.

L’aggiustamento stock-flussi è rappresentato dalla differenza tra la variazione nello stock del debito ed il flusso annuale di disavanzo (indebitamento netto). Esso deriva principalmente da operazioni finanziarie, oltre che da differenti criteri di imputazione competenza-cassa e poste residuali (scarti o premi di emissioni, variazioni del cambio, interessi maturati e non pagati, ecc) connessi con il fatto che il debito è valutato al valore nominale e non al valore di mercato[36].

Più in generale, si rileva che l’esigenza di disporre di dati di raccordo tra contabilità finanziaria e contabilità economica nella fase attuativa della manovra sembra richiedere analoghi elementi informativi anche in fase di programmazione[37].

Tra le principali innovazioni rispetto alla normativa e alla prassi pre-vigente, vanno segnalati il riferimento, per tutti le grandezze richiamate alla lettera b), al comparto delle pubbliche amministrazioni, e la richiesta della disaggregazione dei dati per i sottosettori della P.A.

L’omogeneizzazione degli aggregati di riferimento risponde ad una esigenza di maggiore trasparenza e di confrontabilità delle informazioni contenute nei documenti, anche di diversa fonte, presentati in corso d’anno.

Negli attuali documenti di finanza pubblica, i dati relativi all’indebitamento e al debito, parametri rilevanti ai fini della verifica del rispetto del Patto di stabilità e crescita, sono riferiti al settore delle pubbliche amministrazioni, mentre i conti di cassa ed i relativi saldi sono riferiti al settore statale o al settore pubblico[38].

Per quanto riguarda la composizione dei suddetti settori, va rilevato che i tre sottosettori che compongono la P.A. (le amministrazioni centrali, le amministrazioni locali e gli enti di previdenza e assistenza) trovano sostanziale corrispondenza negli analoghi aggregati utilizzati nella contabilità pubblica, tranne che per alcuni enti minori delle amministrazioni locali.

Tuttavia, se limitata risulta attualmente la differenza tra P.A. e settore pubblico in termini di enti aggregati, rilevanti restano le differenze in termini di contabilizzazione dei dati. Quelli riferiti al conto della P.A. sono elaborati secondo principi e regole contabili conformi al SEC95 che richiedono la registrazione dei flussi secondo il principio della competenza economica (cosiddetto principio accrual^{^[39]}), in base al quale un’operazione è considerata dal punto di vista contabile nel momento in cui si realizza il fatto economico e gestionale sottostante. In alcuni casi, come ad esempio per alcune voci della spesa in conto capitale, come dato più prossimo al criterio della competenza economica si utilizza la cassa.

Si tratta quindi di regole sostanzialmente diverse da quelle che presiedono alla registrazione dei flussi nel bilancio dello Stato e della maggior parte degli enti pubblici, che adottano invece una contabilità di carattere finanziario, basata sulla rappresentazione dei dati di entrata e di spesa in termini di competenza giuridica e di cassa[40].

La lett. b) specifica, inoltre, che le previsioni relative alla parte discrezionale della spesa, si devono basare oltre che sui parametri macroeconomici di cui alla lett. a), “sull’invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte”.

La disposizione va letta insieme alla successiva lett. d), che richiede che le previsioni a legislazione vigente siano integrate con l’indicazione delle risorse finanziarie necessarie a confermare, nel periodo di riferimento, gli impegni e gli interventi adottati negli anni precedenti per i principali settori di spesa.

Tale previsione consente di superare la rigidità insita negli attuali quadri tendenziali che, costruiti sulla base della legislazione vigente, prendono in considerazione gli andamenti di finanza pubblica quali si determinerebbero in assenza di modifiche legislative, con il rischio di una sottostima di quelle maggiori spese o minori entrate che, verosimilmente, si manifesteranno nel periodo pluriennale di riferimento[41].

Si tratta, in particolare, degli oneri connessi ai rinnovi contrattuali[42] e ad alcune spese in conto capitale che riflettono il venir meno, nell’ultimo periodo della previsione, dei rifinanziamenti disposti dalle precedenti leggi finanziarie. Ciò si traduce in un miglioramento dei saldi che non trova fondamento in un’azione di contenimento della spesa, ma deriva dalla scadenza delle fonti autorizzatorie di spese che dovranno comunque essere rinnovate.

Per un altro verso, i tendenziali costruiti in base al criterio delle politiche invariate[43], se da un lato offrono un quadro più realistico degli effettivi andamenti di finanza pubblica, dall’altro rischiano di alimentare un meccanismo inerziale della spesa. Può risultare inoltre più arbitrario rispetto alla legislazione vigente, in quanto non esiste una linea di demarcazione netta tra ciò che rientra e ciò che rimane escluso dal concetto di politica invariata.

La scelta quindi di un quadro a legislazione vigente, ma arricchito “a latere” dell’indicazione delle ulteriori risorse necessarie per far fronte agli impegni sottoscritti dal Governo (con le parti sociali, con altri enti della P.A., con gli Organismi internazionali, ecc) e agli altri interventi (presumibilmente comprendenti le prassi consolidate) contribuisce alla chiarezza del quadro di riferimento complessivo su cui si innestano gli obiettivi di finanza pubblica.

Si ricorda che il DPEF 2008-2011 indicava le voci di spesa o minore entrata non incluse nella legislazione vigente, coerenti con il criterio delle politiche invariate: un’apposita tabella raggruppava in tre categorie, secondo un ordine decrescente di “obbligatorietà”, le risorse aggiuntive ritenute necessarie dal Governo: impegni sottoscritti, prassi consolidate e nuove iniziative[44].

Come norma di chiusura si pone, infine, il comma 4, che richiede che i criteri utilizzati per la costruzione delle previsioni tendenziali di cui alla lett. b) siano oggetto di apposita nota metodologica allegata alla Decisione.

Va rilevato, tuttavia, che il rinvio alla sola lett. b) fa sì che la nota includa gli elementi relativi al conto economico ed al conto di cassa della P.A., ma non quelli sottostanti le previsioni relative al saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato ed al fabbisogno del settore statale ricompresi nella lett. c).

Il quadro programmatico di finanza pubblica

Il comma 2, lett. e) prevede che la Decisione indichi, per ciascun anno del periodo di previsione, gli obiettivi programmatici relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa ed al debito delle pubbliche amministrazioni, al lordo e al netto degli interessi e delle misure una tantum. Gli obiettivi sono espressi in percentuale del PIL e articolati per sottosettori. Devono essere, inoltre, indicati in valore assoluto i valori obiettivo del SNF del bilancio dello Stato e il fabbisogno del settore statale. Si prevede, infine, l’indicazione “ai fini conoscitivi” del valore obiettivo della pressione fiscale coerente con il livello massimo della spesa corrente.

I saldi programmatici sono definiti “tenuto conto” della manovra per il successivo triennio. Essa evidenzia, attraverso l’articolazione per sottosettori, il contributo dei vari livelli di governo al raggiungimento degli obiettivi complessivi, ed é accompagnata dall’indicazione delle azioni che le amministrazioni centrali dovranno assumere nei diversi comparti di spesa, nonché dalle misure relative al Patto di stabilità interno ed al Patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge 42/2009 sul federalismo fiscale (lettere f), g)). Tale previsione si lega a quella del successivo comma 5, che dispone l’invio (entro il 15 luglio) alla Conferenza unificata delle linee guida per la ripartizione dei suddetti obiettivi ai fini del parere da rendere entro il 10 settembre, prima cioè della presentazione della Decisione alle Camere.

La prevista ripartizione degli obiettivi per sottosettori, insieme all’indicazione delle misure di contenimento della spesa delle amministrazioni centrali e del contenuto del Patto di convergenza e del Patto di stabilità, consentono – pur in assenza di una puntuale ripartizione della manovra tra entrate e spese – una valutazione più completa circa le politiche di finanza pubblica proposte dal Governo.

Dato il carattere triennale della manovra gli obiettivi programmatici dovrebbero quindi essere pienamente raggiunti con le misure oggetto della legge di stabilità e della legge di bilancio presentati nel successivo mese di ottobre[45]. Sul punto si ricorda come il Consiglio Ecofin, nel valutare la politica fiscale italiana ed in particolare l’aggiornamento annuale del Programma di stabilità, abbia sempre sottolineato la necessità di specificare in dettaglio la strategia di consolidamento fiscale per gli anni successivi al primo[46].

Ove il Governo intenda modificare tali obiettivi, ovvero in casi di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi, tali da richiedere interventi correttivi, è prevista la presentazione di una Nota di aggiornamento della Decisione (comma 3) (cfr supra).

Ai soli fini conoscitivi, la Decisione presenta gli indicatori delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica rilevanti per la stima del saldo di bilancio strutturale, al netto cioè delle misure una tantum e degli effetti del ciclo economico. Ciò consente, quindi, di confrontare le indicazioni programmatiche della Decisione con quanto prescritto in sede europea dal Patto di stabilità e crescita(comma 2, lett. i)).

Il saldo di bilancio e il saldo primario corretti per il ciclo consentono di distinguere le variazioni automatiche di entrata e di spesa rispetto alla componente discrezionale di politica fiscale, e di valutare il carattere espansivo o restrittivo di questa.

Tali indicatori, tuttavia, sono fortemente influenzati dall’andamento del PIL (effettivo ed atteso) che, a sua volta, influenza il valore del PIL potenziale, l’output gap e la componente ciclica e, conseguentemente, il valore dei saldi strutturali. Può quindi accadere che, a parità di valore dei saldi nominali e delle una tantum, un diverso valore del PIL comporti una revisione del PIL potenziale in tutto il periodo di previsione e quindi dei saldi strutturali, anche negli esercizi passati.

Al riguardo si ricorda che i valori obiettivo del saldo di bilancio e del saldo primario strutturali sono stati finora ricompresi nel quadro programmatico dei DPEF anche se, di norma, non sono stati oggetto delle risoluzioni parlamentari.

I quadri previsionali e programmatici contenuti nella Decisione sono oggetto di analisi approfondita in occasione della presentazione della manovra annuale. Insieme alla legge di stabilità il Governo presenta una Nota di carattere tecnico informativo che, secondo quanto previsto dall’art. 11, comma 9, reca:

§ il raccordo tra il disegno di legge di bilancio ed il conto economico della P.A. (cfr supra);

§ i contenuti della manovra articolati per settori di intervento, quantificando gli effetti degli stessi sui saldi di finanza pubblica ed esplicitando i criteri utilizzati per tale quantificazione[47];

§ il conto economico ed il conto di cassa tendenziale delle pubbliche amministrazioni (secondo le disaggregazioni previste al comma 2, lett. b) come integrati dalla manovra nel triennio di riferimento.

Tali informazioni, necessarie per poter valutare appieno la manovra e confrontarla con quanto indicato nella fase programmatica, erano finora contenute nella II sezione della Relazione previsionale e programmatica prevista dall’articolo unico della legge 639/1949, che viene ora abrogato dall’articolo 51, comma 1, lettera b), della legge in esame. E’ da rilevare al riguardo che la presentazione della II sezione della RPP avveniva, di norma, in ritardo rispetto all’inizio della sessione di bilancio. Il riversamento di tali informazioni nella Nota allegata alla legge di stabilità, e quindi presentata contestualmente a questa, dovrebbe consentire una maggiore trasparenza e completezza delle informazioni necessarie per una valutazione della manovra.

Si rileva inoltre che le informazioni contenute nella Nota riflettono gli effetti dei disegni di legge di bilancio a legislazione vigente e della legge di stabilità nella loro versione iniziale, e non tengono conto quindi delle modifiche, anche rilevanti, che possono essere introdotte nel corso dell’iter parlamentare. Per quanto tali informazioni siano ricavabili da altri documenti presentati in corso di sessione (ad esempio, le Note di variazione al bilancio, i prospetti riepilogativi degli effetti delle misure recate dalla legge di stabilità, ecc), la presentazione di una Nota “aggiornata” consentirebbe una più facile e completa informazione.

Le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica contenute nella Decisione, sono oggetto di analisi oltre che dell’aggiornamento annuale del Programma di stabilità (cfr articolo 9), anche della Relazione sull’economia e la finanza pubblica (REF), presentata entro il 15 aprile di ogni anno (articolo 12).

Viene così codificata la prassi che ha visto, dal 2007, l’unificazione in uno stesso documento della Relazione trimestrale di cassa e della Relazione sull’andamento dell’economia di cui all’articolo 30, comma 1, della legge 468/1978.

Per quanto riguarda il consuntivo dell’esercizio precedente (comma 1, lett. a), la REF dà conto analiticamente dell’andamento dell’economia e dei risultati di finanza pubblica (con riferimento ai flussi entrata e di uscita del conto economico e del conto di cassa della P.A. nel suo complesso e dei relativi sottosettori), evidenziando eventuali scostamenti rispetto alle stime di pre-consuntivo contenute nella Decisione.

Non è specificato invece l’aggregato di riferimento (amministrazioni pubbliche, settore pubblico o settore statale) rispetto al quale il comma 2 prescrive informazioni dettagliate sui principali comparti di spesa, sia a consuntivo che in termini di previsione. Si rileva, al riguardo, l’opportunità anche per tali informazioni di una disaggregazione per i diversi livelli di governo.

Si ricorda che i risultati degli esercizi precedenti sono contenuti nella Relazione generale sulla situazione economica del paese[48]che secondo quanto ora previsto dal comma 7 dell’articolo 12 in esame dovrebbe essere presentata entro il mese di aprile di ciascun anno.

Per quanto riguarda le previsioni (comma 1, lett. b), tanto macroeconomiche che di finanza pubblica,viene esplicitato che il periodo preso in considerazione dalla Relazione ha lo stesso orizzonte temporale di quello della Decisione, consentendo quindi una verifica continua delle previsioni. L’aggregato di riferimento è, come nella DFP, il conto economico delle pubbliche amministrazioni, di cui viene richiesto la disaggregazione per sottosettori (amministrazioni centrali, locali, enti di previdenza). Sempre con riferimento alla P.A. sono fornite le previsioni aggiornate del saldo di cassa.

In caso che l’aggiornamento delle previsioni comporti uno scostamento dagli obiettivi, la REF indica le eventuali misure che il Governo intende adottare.

Ove tali scostamenti fossero confermati nel prosieguo di esercizio, l’indicazione delle misure correttive dovrebbe confluire nella Nota di aggiornamento della Decisione di finanza pubblica, che il Governo presenta alle Camere ai sensi dell’art. 10, comma 3 (cfr supra).

Viene confermata, infine, tra i contenuti della REF, l’analisi circa l’andamento del fabbisogno del settore statale e della sua copertura (comma 1, lett. c).

A completamento delle informazioni contenute nei documenti programmaticied in particolare ad integrazione della REF; in apposito allegato da presentare entro il 1° luglio di ogni anno sono indicati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi delle misure oggetto delle manovre di bilancio, ivi comprese quelle adottate in corso di esercizio (comma 6 dell’articolo 12).

Tali informazioni, oltre a rendere più trasparente le ipotesi sottostanti gli andamenti di finanza pubblica contenuti nei quadri previsionali, consentono di valutare più compiutamente gli esiti delle scelte di politica fiscale effettuate nei precedenti esercizi, in tempo utile ai fini dell’adozione della successiva manovra.

Articolo 11
(Manovra di finanza pubblica)

L'articolo 11 delinea la nuova configurazione della manovra di finanza pubblica, la quale viene impostata su base triennale e composta esclusivamente da due provvedimenti: la legge di stabilità e la legge di bilancio[49].

Tale impostazione è volta a recepire il metodo di programmazione di bilancio su base triennale, introdotto per la prima volta dal decreto-legge 112 del 2008, convertito con modificazioni nell’agosto dello stesso anno[50], che ha sostanzialmente anticipato di un trimestre l’approvazione delle misure contenute nella manovra finanziaria non solo per l’anno successivo, ma anche per i due seguenti, preordinando pertanto gli interventi oltre che per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, anche per l’intero triennio 2009-2011, secondo gli obiettivi programmatici identificati nel DPEF 2009-2013[51].

Il comma 1 stabilisce che la manovra triennale di finanza pubblica contenga, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dalla Decisione di finanza pubblica - il documento che sostituisce il DPEF -, secondo quanto in essa contenuto ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 10.

Si prevede inoltre che, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi che fossero necessari nel corso del periodo triennale considerato dalla manovra, ed in particolare per quelli conseguenti a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale possa rideterminare gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

Si prefigura pertanto l’obbligo della presentazione di una manovra triennale, salva la possibilità di introdurre cambiamenti di politica economica all'interno della manovra definita per il triennio, secondo l'evoluzione delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica[52].

Ai sensi del comma 2, la definizione annuale del quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale è demandata alla legge di stabilità – che sostituisce la legge finanziaria – con la quale si provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

Il comma 3 provvede a definire il contenuto tipico della legge di stabilità, introducendo alcune innovazioni rispetto alla normativa previgente.

Una prima novità è correlata al carattere triennale della manovra di finanza pubblica: è introdotta la nuova previsione che la legge di stabilità debba contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale. In passato tale obbligo era previsto con decorrenza esclusivamente dal primo anno.

Sul piano del contenuto, inoltre, il comma in esame conferma l’esclusione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonchè gli interventi di natura localistica o microsettoriale.

Tra le innovazioni di rilievo vi è poi la soppressione implicita di quanto previsto dalla lettera i-ter) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 468 (in quanto integralmente abrogata dalla lett. c), co. 1, dell’art. 51 della legge di riforma in esame), nella parte in cui prevede la possibilità di inserire nella finanziaria norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia[53].

Il comma in esame, articolato in lettere, enuncia in dettaglio i contenuti che la legge di stabilità deve indicare. In particolare:

§ le lettere a) e b) ribadiscono che essa deve riportare, rispettivamente, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale (ivi comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse) e le variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce. In relazione alle sole imposte, essa deve indicare altresì le correzioni conseguenti all’andamento dell’inflazione. La lettera b) inoltre specifica che, in relazione alle variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni recate dalla legge di stabilità, è fatta salva la normativa specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali recata dalla legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge n. 42/2009);

§ la lettera c) concerne i fondi speciali previsti al successivo articolo 18 (v. scheda);

Si tratta delle somme, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale, i cui importi sono previsti nella legge di stabilità. Si ricorda che nella normativa previgente, tali importi venivano riepilogati, rispettivamente, nelle Tabelle A e B allegate alla legge finanziaria; analogamente, il testo in esame prevede l’esposizione di tali somme in “corrispondenti tabelle”;

§ le lettere d), e) ed f) individuano le nuove tabelle da allegarsi alla legge di stabilità. In particolare ne sono previste tre distinte, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

- gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie (lett. d)); queste ultime, ai sensi del successivo articolo 21, rientrano nell’ambito dei programmi di spesa oggetto di approvazione parlamentare con la legge di bilancio.

La tabella in esame corrisponde alla Tabella C dalla quale sono espunte le spese obbligatorie. In proposito si segnala il collegamento della norma in esame con il successivo articolo 52, ove si prevede che, in sede di prima applicazione della presente legge, la legge di stabilità disponga la soppressione dalla tabella in commento delle spese obbligatorie e delle relative norme di rinvio alla medesima tabella;

- gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e per missione, con specifica ed analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale[54] (lett. e)).

La tabella in commento pertanto dispone in sostanza l’unificazione delle tre tabelle che riepilogano gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale e di cui, più precisamente, dispongono il rifinanziamento (Tabella D), la riduzione (Tabella E, per la sola parte delle spese in conto capitale) e la rimodulazione (Tabella F);

- gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale, aggregate per programma e per missione (lett. f)).

Si tratta in sostanza di una parte della Tabella E relativa alle sole autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

Nelle nuove tabelle, pertanto, viene attuato il recepimento della nuova classificazione funzionale del bilancio dello Stato mediante l’aggregazione per programma e per missione delle autorizzazioni legislative di spesa;

§ la lettera g) ripropone il contenuto della lettera h) del comma 3 dell'articolo 11 della precedente legge n. 468, prevedendo che la legge di stabilità indichi l’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego[55]e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Viene specificato che detto importo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è conservato in conto residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

§ la lettera h) corrisponde alla lettera i) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 468 e riguarda le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;

§ la lettera i), nel prevedere che la legge di stabilità possa contenere norme “virtuose” comportanti aumenti di entrata o riduzioni di spesa, conferma l’esclusione delle norme a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, come già stabilito al secondo periodo del comma 3 dell’articolo in esame, facendo salva l’eccezione delle spese recate da norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno[56], nonché a realizzare il Patto di convergenza[57];

§ la lettera l)ripropone il disposto di cui alla lettera i-quater) dell’articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/78, prevedendo che nella legge di stabilità siano indicate le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo il meccanismo che è stato ridefinito, rispetto alla normativa previgente, al comma 13 del successivo articolo 17 relativo alla copertura finanziaria delle leggi (v. scheda).

In particolare, rispetto alla precedente lettera i-quater) la procedura di correzione degli effetti finanziari prevista dalla disposizione in esame riguarda non più gli scostamenti fra oneri e coperture verificati su singole norme di legge, ma la necessità di riallineamento delle previsioni relative ad una legge rispetto agli obiettivi di finanza pubblica, fissati con la manovra triennale. La prima ipotesi, infatti (ossia la necessità di correggere gli scostamenti su singole norme), è ora considerata nell’ambito del meccanismo generale di copertura finanziaria delle leggi (articolo 17), in base al quale – nel caso di spese obbligatorie o vincolate – la clausola di salvaguardia predisposta per le previsioni di spesa deve avere carattere effettivo ed automatico;

§ la lettera m) amplia il contenuto della legge di stabilità per includervi le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, nonché a realizzare il patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n. 42/2009 (cfr. sopra lett. i)).

Il comma 4 prevede inoltre che al disegno di legge di stabilità sia allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata[58]. Detto prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate in sede di esame parlamentare al disegno di legge di stabilità, deve essere successivamente allegato alla legge di stabilità medesima.

Si segnala che non viene riprodotto nell’articolo in esame – e risulta pertanto soppresso - il comma 4 dell'articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/1978, che includeva tra i contenuti tipici della legge finanziaria anche l’indicazione della quota delle nuove o maggiori entrate non utilizzabili a copertura di nuove o maggiori spese[59].

Il comma 5 prevede che le disposizioni della legge di stabilità debbano, di norma, essere articolate per missione ed indicare il programma cui si riferiscono.

Si recepisce in tal modo la nuova struttura relativa all’esposizione dei contenuti della legge finanziaria che era stata attuata sulla base della nuova classificazione delle voci di bilancio e presentata per la prima volta con il disegno di legge finanziaria per il 2008.

Il comma 6 prevede che la legge di stabilità possa disporre, per ciascun anno del bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente. Il comma dispone inoltre la possibilità di utilizzare gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico (dato dalla differenza positiva tra il suo valore previsto nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente) per la copertura finanziaria della legge di stabilità, purchè ne venga comunque assicurato un valore positivo.

Tale norma riproduce, in sostanza, il contenuto dell'articolo 11, comma 5, dell’abrogata legge di contabilità n. 468/1978 riguardante l'obbligo di copertura degli oneri correnti recati dal disegno di legge finanziaria.

Il comma 7 prevede che, ferme restando le modalità di copertura della legge di stabilità secondo quanto previsto al comma precedente, le nuove o maggiori spese disposte con tale legge non possono concorrere a determinare i tassi di evoluzione delle medesime spese, sia di parte corrente sia in conto capitale, che risultino incompatibili con gli obiettivi determinati, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nella risoluzione parlamentare sulla Decisione di finanza pubblica.

Si segnala che tale comma riproducesostanzialmente il contenuto del comma 6, articolo 11 dell’abrogata legge n. 468/1978.

Il comma 8 stabilisce che, in allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità, debbano essere indicati i provvedimenti legislativi, con i relativi effetti finanziari, adottati nel corso dell'esercizio conseguenti all’attuazione della procedura prevista all'articolo 17, comma 13 (v. scheda).

Si tratta, in particolare, delle iniziative legislative che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato ad adottare qualora riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

La norma prevede, inoltre, che nel suddetto allegato siano indicate anche le “ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l)” dell’articolo 11 in esame, il quale parallelamente richiama le misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui al citato articolo 17, comma 13.

Si segnala che il comma riproduce sostanzialmente il comma 6-bis, articolo 11, dell’abrogata legge n. 468/1978[60].

Il comma 9 prevede che al disegno di legge di stabilità sia allegata, oltre alla relazione tecnica (v. scheda articolo 17, comma 3), una nota tecnico-illustrativa, finalizzata ad illustrare il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della P.A.

La norma richiama l’articolo 7, comma 2, lett. c), relativo al ciclo e agli strumenti di bilancio, nel quale si prevede, oltre al termine massimo del 15 ottobre ai fini della presentazione del disegno di legge di stabilità alla Camere, anche che quest’ultimo sia corredato di una nota tecnico-illustrativa.

Tale nota espone i contenuti della manovra e gli effetti che questa produce sui saldi e sui principali settori di intervento: essa contiene le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo lo schema delle previsioni tendenziali della DFP, del conto del settore statale e del settore pubblico integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

Il comma 10 dispone, infine, che la relazione tecnica da allegare al disegno di legge di stabilità debba altresì contenere, per ciascuna legge pluriennale di spesa rifinanziata con il medesimo disegno di legge, la valutazione del Ministro competente riguardo il permanere delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare.

Si ricorda che il precedente articolo 10 (che disciplina la Decisione di finanza pubblica) prevede, ai sommi 6-8, specifici obblighi di informazione relativi allo stato di attuazione delle leggi pluriennali di spesa, quali: le valutazioni di efficacia; la scadenza e i rinnovi; le somme autorizzate; le erogazioni effettuate e i residui; la ricognizione puntuale dei contributi pluriennali per investimenti (inclusi gli stati di avanzamento delle opere, i costi, sostenuti, le previsioni di avanzamento e di costo fino alla conclusione degli interventi).

Articolo 12
(Relazione sull'economia e la finanza pubblica)

L’articolo in esame contiene alcune disposizioni che regolano la disciplina delle banche dati e dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica sotto diversi aspetti:

A. l’aspetto dell’istituzione della banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (comma 1, primo e terzo periodo, e comma 2),

B. l’aspetto delle modalità di funzionamento e di alimentazione della predetta banca dati (comma 3);

C. l’aspetto delle modalità di accesso ai dati e in generale della pubblicità degli elementi informativi (comma 1, primo e secondo periodo);

D. l’aspetto della quantificazione e copertura degli oneri inerenti l’istituzione e la gestione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (comma 4).

A. Istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, dispone che, al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale, le amministrazioni pubbliche provvedano a inserire in una banca dati unitaria, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze, i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attuazione del provvedimento.

Il terzo periodo del comma in esame demanda ad un successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze il compito di individuare la struttura dipartimentale del citato ministero, alla quale verrà attribuita la responsabilità della costituzione e della gestione della banca dati.

Per una ricognizione delle ragioni sottostanti l’esigenza dell’istituzione di una banca dati unitaria della pubblica amministrazione appare opportuno un breve richiamo in merito all’attuale situazione dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica.

Da una ricognizione operata nel corso dell’esame parlamentare della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale, con la collaborazione delle principali fonti istituzionali produttrici di dati di finanza pubblica^{^[61]}, è emerso che le fonti istituzionali, primarie e secondarie^{^[62]}, deputate a fornire informazioni di carattere quantitativo sulla finanza pubblica e territoriale, sono numerose e che la produzione di dati copre pressoché integralmente tutti gli aspetti finanziari di rilievo. Nel contempo, si è rilevata una frammentazione delle informazioni disponibili fra le diverse fonti, nessuna delle quali risulta autonomamente idonea a fornire un’informazione esaustiva sulla finanza pubblica in generale e sulla finanza territoriale in particolare.

Inoltre, le informazioni fornite dalle diverse fonti risultano fortemente differenziate su molteplici aspetti che rendono scarsamente comparabili i dati disponibili ed estremamente laboriosa la loro integrazione ai fini di una ricostruzione dell’insieme dei flussi finanziari del comparto della finanza locale^{^[63]}.

Negli anni più recenti sono stati avviati importanti progetti, a partire dal sistema SIOPE, per il potenziamento e dall’implementazione di strumenti informatizzati per il monitoraggio degli andamenti finanziari dei diversi centri di spesa. A tal fine è stata operata una standardizzazione dei dati contabili e una loro codificazione.

In merito ai profili inerenti il coordinamento delle disposizioni in esame rispetto all’articolata composizione delle basi informative sulla finanza pubblica sopra ricordata, si segnala che l’articolo 13, comma 1 qualifica la banca dati delle amministrazioni pubbliche, come “unitaria”. Peraltro non viene prevista esplicitamente la confluenza, nell’istituenda banca dati, delle altre banche dati attualmente esistenti, pur essendo previsto, al successivo comma 3, un interscambio di flussi informativi fra le diverse amministrazioni pubbliche. Non è pertanto esplicitamente definito il significato da attribuire al carattere unitario della nuova banca dati e se esso debba intendersi nel senso che, pur perdurando l’utilizzo delle altre banche dati attualmente esistenti (conti pubblici territoriali, monitoraggio del patto di stabilità interno, SIOPE[64], ecc.^{^[65]}), le relative informazioni debbano comunque confluire all’interno della banca dati delle pubbliche amministrazioni, che fungerebbe da collettore e centro di armonizzazione delle informazioni disponibili.

Il comma 2 prevede che, in apposita sezione della banca dati delle pubbliche amministrazioni siano contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale. Tali dati sono messi a disposizione della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica previste dalla legge per l’attuazione del federalismo fiscale (L. n. 42/2009).

La legge n. 42/2009 ha previsto^{^[66]} l’istituzione, presso la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, di una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio. A tal fine la Conferenza si avvale, quale segreteria tecnica, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale la quale^{^[67]} costituisce la sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, promuove la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi. A tal fine, la Commissione tecnica acquisisce dalle amministrazioni statali, regionali e locali, i necessari elementi informativi.

In merito ai profili di coordinamento, in materia di banca dati, della legge 42/09 con la norma in esame, si sottolinea che quest’ultima prevede che l’apposita sezione della banca dati di cui al comma 2 fornisca informazioni di carattere esaustivo rispetto alle esigenze informative connesse all’attuazione del federalismo fiscale. Sembra pertanto doversi ritenere che, pur in assenza di un’esplicita modifica delle citate norme della legge 42, la banca dati ivi indicata debba intendersi assorbita da quella individuata ai sensi del comma 2 in esame, la cui gestione è affidata al Ministero dell’economia e delle finanze, pur restando impregiudicata la funzione della Commissione COPAFF quale sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, da attuarsi mediante l’accesso diretto alle informazioni della banca dati.

In merito alle caratteristiche delle informazioni raccolte dalla banca dati, mentre la legge 42 indica espressamente, fra le informazioni che andranno raccolte, non solo dati di carattere finanziario, ma anche dati di carattere fisico^{^[68]}, necessari per definire i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio, l’articolo 14 in esame elenca espressamente solo informazioni di carattere finanziario (relative ai bilanci), lasciando ad una categoria residuale^{^[69]} l’eventuale inclusione delle ulteriori informazioni di carattere fisico espressamente individuate dalla legge 42. Non è chiaro pertanto se la banca dati in esame sarà anche la sede di raccolta di tali informazioni, presumibilmente necessarie alle valutazioni del livello delle prestazioni erogate (in particolare per le funzioni soggette a LEP) e del relativo grado di efficienza (rispetto ai costi standard).

Anche in merito ai criteri di classificazione delle informazioni finanziarie contenute nella banca dati, le norme non specificano se tali criteri, la cui definizione è demandata alla normativa secondaria, dovranno corrispondere essenzialmente a quelli già attualmente oggetto di rilevazione (per categorie economiche, sotto i profili di competenza e cassa), o se invece la rilevazione vada estesa anche al profilo della classificazione per funzione, secondo il sistema COFOG, al fine di consentire un collegamento delle variabili con diversi programmi di spesa.

Si sottolinea il diverso impatto, sia sotto il profilo finanziario che nei tempi di implementazione della banca dati, che discenderebbe dall’esercizio delle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di scelta e di classificazione delle informazioni raccolte nella banca dati.

Infatti, mentre le informazioni di carattere finanziario espressamente elencate (bilanci), classificate per categorie economiche, risultano in larga misura già oggetto di rilevazione da parte di banche dati attualmente operanti^{^[70]}, e potrebbero pertanto comportare un impegno finanziario contenuto, la relativa riclassificazione per funzione, nonché l’acquisizione di informazioni di carattere fisico, funzionali alle valutazioni dei livelli delle prestazioni e del grado di efficienza, darebbero origine ad operazioni di rilevazione e riclassificazione attualmente non sempre effettuate.

Si segnala inoltre che la norma non specifica mediante quale procedura potranno in futuro essere apportate variazioni alla tipologia di informazioni raccolte dalla banca dati.

La norma, infatti, formula un elenco[71], comprendente una categoria residuale, senza individuare espressamente una procedura, legislativa o amministrativa, per la modifica dell’elenco disposto. La questione potrebbe rivestire un rilievo per la diversità delle esigenze che potrebbero essere rappresentate dalle diverse amministrazioni utilizzatrici dei dati^{^[72]} e per l’eventuale necessità di definire un procedimento in cui venga definito un ordine di priorità.

A titolo esemplificativo si evidenzia la diversità delle esigenze informative connesse alla funzione di controllo degli andamenti di finanza pubblica (Ministero dell’economia e delle finanze e, in particolare, Ragioneria generale dello Stato), alle scelte dei policy maker (interessati in particolare alla valutazione di efficacia delle leggi), alle necessità di verifica della propria posizione da parte delle singole amministrazioni territoriali, sia a fini comparativi, sia al fine di individuare l’intero ventaglio dei riflessi delle proprie scelte di bilancio (esigenze di raccordo fra la contabilità analitica dei singoli enti e i corrispondenti riflessi in termini di saldi di finanza pubblica e di valutazione della propria performance in termini di LEP e costi standard).

B. Modalità di funzionamento e di alimentazione della banca dati

Il comma 3dispone che l’acquisizione dei dati avvenga sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto ministeriale, sentiti l’ISTAT, il CNIPA e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica relativamente agli enti territoriali, anche attraverso l’interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche, fra cui la Banca d’Italia con riferimento alle informazione necessarie al monitoraggio e al consolidamento dei conti pubblici.

Il coinvolgimento dell’ISTAT nell’ambito della definizione dei criteri di acquisizione delle informazioni raccolte, amministrazione cui è attualmente affidato il coordinamento del SISTAN^{^[73]}, appare presumibilmente volto a garantire un coordinamento delle informazioni dell’istituenda banca dati di finanza pubblica rispetto all’insieme delle informazioni statiche ufficiali fornite dai diversi enti che fanno parte della rete statistica nazionale.

C. Accessibilità delle banche dati e pubblicità degli elementi informativi

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, prevede che la banca dati delle pubbliche amministrazioni sia accessibile, secondo modalità da stabilire con decreto ministeriale, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e il CNIPA, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche chiamate ad alimentarla. Il secondo periodo dello stesso comma dispone che, con apposita intesa in sede di conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica siano definite le modalità di accesso degli enti territoriali alla banca dati.

La tematica dell’accesso alla banca dati è trattata anche in altre disposizioni del provvedimento in esame. In particolare:

§ l’articolo 6 dispone che, ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, anche di settore, la Camera dei deputati e il Senato abbiano accesso alle banche dati rilevanti per il monitoraggio della finanza pubblica, nonché ad ogni altra fonte informativa ritenuta utile (comma 1). E’ inoltre previsto che i bilanci, le relative variazioni e i rendiconti, nonché i relativi allegati, siano resi disponibili in formato elettronico elaborabile, sia per il disegno di legge che per il testo approvato (comma 2) e che i decreti di variazione al bilancio, adottati in conseguenza dell’approvazione di provvedimenti legislativi, siano resi accessibili via internet in tempi rapidi (comma 3);

§ l’articolo 14, comma 1, lettera e), dispone che la Ragioneria generale dello Stato provveda a consentire l’accesso e l’invio in formato elettronico elaborabile delle informazioni della banca dati delle pubbliche amministrazioni ai due rami del Parlamento.

Inoltre, la normativa previgente già disciplinava le modalità di accesso a molteplici banche dati inerenti la finanza pubblica, esistenti o ancora da costruire. In particolare, rileva ricordare:

- l’art. 77-bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che prevede che le informazioni relative al monitoraggio del patto di stabilità interno siano messe a disposizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonché dell’Unione delle province d’Italia (UPI) e dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), sulla base di apposite convenzioni.

- La citata disposizione, riguardante una banca dati già operante e gestita dalla Ragioneria generale dello Stato, ha trovato sinora attuazione limitatamente all’ANCI e all’UPI, mentre non ha ancora trovato attuazione nei confronti dei due rami del Parlamento;

- la legge delega sul federalismo fiscale^{^[74]} che prevede chegli elementi informativi raccolti dalla banca dati ivi disciplinata^{^[75]} siano messi a disposizione delle Camere, dei Consigli regionali e di quelli delle province autonome; è inoltre previsto^{^[76]} che la Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale trasmetta su richiesta informazioni e dati alle Camere e ai Consigli regionali;

- i decreti attuativi del SIOPE^{^[77]} che dispongono che gli enti coinvolti nella rilevazione SIOPE abbiano accesso, previa autorizzazione della Ragioneria generale dello Stato, alle informazioni relative alla propria gestione, nonché a tutte le informazioni presenti sul SIOPE riguardanti gli altri enti.

In merito ai profili di coordinamento della materia dell’accesso ai dati di finanza pubblica, trattata in una pluralità di disposizioni, si rilevano alcuni aspetti meritevoli di approfondimento, riguardanti in particolare:

- la platea dei soggetti ammessi alla consultazione delle informazioni. Non è chiaro, infatti, se si tratti di tutte le amministrazioni pubbliche chiamate ad alimentare la banca dati (come espressamente previsto dall’art. 13, comma 1), delle sole due Camere (come potrebbe dedursi dal fatto che l’art. 6, comma 1, e l’art. 14, comma 1, lettera e), dispongono unicamente in merito all’accesso alle informazioni da parte dei due rami del Parlamento), ovvero se si faccia riferimento a soggetti non predeterminati (come potrebbe dedursi, sia dall’articolo 6, comma 2, che non circoscrive la platea di soggetti che potranno avere accesso ai bilanci in formato elettronico elaborabile, sia dalla rubrica del medesimo articolo, che fra riferimento alla pubblicità degli elementi informativi). La legge delega sul federalismo dispone inoltre unicamente in merito all’accesso alle informazioni della banca dati ivi prevista da parte delle Camere e dei Consigli regionali;

- le modalità con cui potrà avvenire l’accesso alle informazioni. L’articolo 13, comma 1, che demanda la questione ad appositi decreti ministeriali, non chiarisce, infatti, se i predetti decreti potranno prevedere, eventualmente, l’utilizzo di convenzioni a titolo oneroso e quali siano i soggetti a carico dei quali deve invece necessariamente escludersi l’applicazione di un corrispettivo.

Dal tenore letterale delle disposizioni, tale eventualità sembra doversi escludere per i due rami del Parlamento, mentre non è chiaro se essa possa escludersi anche con riferimento alle altre amministrazioni pubbliche.

D. Quantificazione e copertura degli oneri

Il comma 4 quantifica gli oneri derivanti dalla norma in esame in 10 mln per il 2010, 11 mln per il 2011 e 5 mln a decorrere dal 2012, disponendone la relativa copertura a carico del Fondo per interventi strutturali di politica economica[78]. Le predette risorse potranno essere ripartite, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, tra le amministrazioni preposte alla realizzazione della banca dati.

In merito ai profili di carattere finanziario, connessi alla quantificazione dell’onere per l’implementazione e la gestione della banca dati, va in primo luogo rilevato che il provvedimento in esame riconosce espressamente, a differenza della legge 42/09, che le accresciute esigenze informative richiedono la destinazione di specifiche risorse volte al rafforzamento delle strutture amministrative incaricate di rilevare, elaborare e rendere disponibili le informazioni. In merito ai profili di quantificazione, ferma restando la configurazione dell’onere come un tetto di spesa, non si dispone di informazioni in merito alla congruità dello stanziamento disposto rispetto alle esigenze finanziarie connesse alla realizzazione e alla gestione della banca dati. Si richiama in proposito quanto sopra evidenziato in merito al diverso impatto finanziario che potrà discendere dalle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di individuazione e classificazione delle informazioni della banca dati.

Articolo 14
(Controllo e monitoraggio dei conti pubblici)

L’articolo 14 può essere esaminato in due parti distinte:

§ la prima, riguardante i commi da 1 a 5, dispone in materia delle attività di verifica e monitoraggio posti a carico di diversi dipartimenti del Ministero dell’economia e delle finanze, nonché degli obblighi informativi cui i medesimi dipartimenti devono far fronte;

§ la seconda, riguardante i commi da 6 a 11, concerne le modalità di alimentazione della banca dati SIOPE e le amministrazioni ad essa soggette.

Attività di monitoraggio e di informazione (commi 1-5)

La normativa vigente

La legge finanziaria per il 2008 ha previsto un potenziamento del sistema informativo e dei controlli delle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo una pluralità di soggetti istituzionali preposti al monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività delle pubbliche amministrazioni. In particolare è previsto il coinvolgimento del Comitato scientifico per il controllo strategico, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, della Corte dei conti, del Governo e dell’Istat. Tale ultimo istituto è tenuto ad arricchire il programma statistico nazionale con una nuova sezione, concernente le statistiche sugli enti facenti parte o facenti capo a pubbliche amministrazioni. Tale nuova sezione è finalizzata a monitorare:

- il numero, la natura giuridica, il settore di attività, la dotazione di risorse umane e finanziarie e la spesa dei soggetti pubblici;

- i beni e i servizi prodotti, il rapporto tra costo e prodotto e ogni altro indicatore o dato utile a misurare l'economicità, l'efficienza, l'efficacia e la qualità dei servizi pubblici, nonché la produttività del personale, anche in chiave comparativa;

- la rilevazione del grado di soddisfazione e della qualità percepita da cittadini e imprese con riferimento a settori e servizi pubblici individuati a rotazione.

Con riferimento ai compiti di carattere informativo il citato provvedimento ha introdotto una procedura parlamentare in base alla quale entro il 15 giugno di ciascun anno, ogni Ministro è tenuto a trasmettere alle camere una relazione recante elementi conoscitivi in ordine:

- allo stato della spesa;

- all'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza;

- al grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

L’articolo 5, comma 1, della legge n. 42/2009 ha inoltre previsto l’attribuzione di alcuni compiti in materia di monitoraggio e verifica degli andamenti di finanza pubblica alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, con particolare riferimento alla componente relativa agli enti territoriali. In particolare si prevede che la Conferenza:

- concorra alla definizione delle procedure per accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;

- promuova l’attivazione degli eventuali interventi necessari per il rispetto di tali obiettivi, in particolare per ciò che concerne la procedura del patto di convergenza di cui all’articolo 18 del medesimo provvedimento;

- verifichi l’attuazione e l’efficacia dei predetti interventi;

- vigili sull’applicazione e sull’efficacia dei meccanismi di premialità e sanzionatori.

Ulteriori compiti di monitoraggio e verifica attribuiti alla Conferenza riguardano la verifica periodica del funzionamento del nuovo ordinamento finanziario territoriale, ivi compresa la congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard, l’adeguatezza delle risorse finanziarie di ciascun livello di governo rispetto alle funzioni svolte, la realizzazione del percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard, nonché agli obiettivi di servizio.

L’articolo 14, ai citati commi da 1 a 5,prevede in particolare quanto segue:

A)con riferimento alle attività di verifica e monitoraggio, compete alla Ragioneria generale dello Stato l’elaborazione delle analisi di seguito sintetizzate:

§ consolidamento delle operazioni delle amministrazioni pubbliche e valutazione della coerenza - in sede di previsione, nel corso della gestione e in sede di consuntivo - dei bilanci, consolidati per sottosettori, con gli obiettivi indicati nella decisione di finanza pubblica (comma 1, lettere a) e b));

§ monitoraggio degli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di bilancio e dei principali provvedimenti adottati in corso d’anno (comma 1, lettera c)).

In proposito si segnala che non appare chiaro se la Ragioneria generale dello Stato si debba occupare del monitoraggio degli effetti finanziari di tutte le misure disposte nei principali provvedimenti adottati, come affermato dalla lettera della disposizione in esame, ovvero del monitoraggio dei soli effetti finanziari delle misure di spesa, dal momento che il monitoraggio di quelle di entrata è affidato, ai sensi del successivo comma 5, al Dipartimento delle finanze;

§ verifica della regolarità della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano[79]. Per gli enti territoriali sono previste unicamente verifiche finalizzate ad accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica nonché per l’eventuale esercizio dei poteri sostitutivi del Governo[80]. I referti di tali verifiche sono inviati alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica affinché possa valutare l’opportunità di attivare il Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza di cui all’articolo 18 della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale[81] (comma 1, lettera d)).

Tale disposizione riguarda misure volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali. In particolare è previsto che, nel caso in cui il monitoraggio, effettuato in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, rilevi che uno o più enti non hanno raggiunto gli obiettivi loro assegnati, lo Stato attivi, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e limitatamente agli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un procedimento, denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza», volto ad accertare le cause degli scostamenti e a stabilire le azioni correttive da intraprendere.

Al riguardo, si segnala che la disposizione in esame sembra porre un collegamento tra le verifiche attivate ai sensi della norma stessa, riferibili unicamente alla rispondenza tra i risultati e gli obiettivi degli enti territoriali in materia di andamenti di finanza pubblica, e l’attivazione del Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza, che attiene invece alla rispondenza tra risultati e obiettivi in materia di livello delle prestazioni e di efficienza dei costi;

§ monitoraggio dei flussi di cassa delle pubbliche amministrazioni, tenendo anche conto delle risultanze del SIOPE (comma 1, lettera e));

§ monitoraggio delle entrate contributive (comma 5).

Il Dipartimento delle finanze è invece incaricato del monitoraggio dell’andamento delle entrate tributarie e degli effetti finanziari delle principali misure adottate in materia tributaria (comma 5).

Ai fini dell’attività di monitoraggio sopra descritta, l’Unità tecnica finanza di progetto[82] trasmette alla Ragioneria generale dello Stato e all’ISTAT le informazioni e i dati relativi alle operazioni di partenariato pubblico-privato, raccolte[83] sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze;

B)con riferimento agli strumenti di carattere informativo:

- compete alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile, entro il mese successivo a quello di riferimento, di relazioni sul conto consolidato di cassa dell’amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli altri comparti della P.A., tenendo anche conto delle informazioni desunte dal SIOPE (comma 3);

- compete al Ministro dell’economia e delle finanze la presentazione alle Camere di relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, con eventuale aggiornamento delle stime per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico. Nella relazione del 30 settembre, riferita al primo semestre, sono altresì esposte informazioni sull’aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa della P.A. e sulle relative forme di copertura, nonché sulla consistenza dei residui alla fine dell’esercizio precedente del bilancio dello Stato, sulla loro struttura per esercizio di provenienza e sul ritmo annuale del loro processo di smaltimento, in base alla classificazione economica e funzionale (commi 4 e 5);

- compete al Dipartimento delle finanze e alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile di un rapporto sull’andamento delle entrate tributarie e contributive. E’ inoltre prevista l’elaborazione di ulteriori allegati a corredo delle relazioni trimestrali di cassa riguardanti: a) il monitoraggio degli effetti sulle entrate delle principali misure tributarie adottate; b) l’analisi dei risultati conseguiti in materia di entrata, con riferimento all’andamento di tutte le imposte, tasse e tributi, anche di competenza di regioni e enti locali, con indicazioni relative all’attività accertativa e alla riscossione (comma 5).

Ulteriori compiti di carattere informativo affidati ai dipartimenti sopra citati del Ministero delle finanze, inerenti la pubblicazione di relazioni e allegati, sono disciplinati da altri articoli del provvedimento in esame[84].

Riguardo alla disposizione che prevede l’elaborazione degli ulteriori allegati alle relazioni di cassa trimestrali (comma 5 terzo periodo) si segnala che non è espressamente indicato quale sia il soggetto amministrativo incaricato della relativa predisposizione, anche se, dato il tenore fiscale delle informazioni contenute negli allegati stessi, può ritenersi implicito che tale soggetto sia il Dipartimento delle finanze.

Più in generale, in merito ai profili di coordinamento tra le procedure di monitoraggio e verifica previste dalle norme in esame e l’articolata struttura delle procedure già contemplate dalla normativa vigente, si segnala che non appare chiaro se le nuove procedure si aggiungano o si sostituiscano a quelle già previste dalla normativa vigente, non espressamente soppresse.

La previsione di un accresciuto bagaglio informativo, a fini di monitoraggio e controllo, appare infatti funzionale all’incremento dei margini di autonomia e flessibilità che le riforme in atto attribuiscono alle diverse pubbliche amministrazioni, cui non può che corrispondere une incremento delle esigenze informative volte ad assicurare la tenuta dei conti e, più in generale, la verifica della coerenza di un sistema di amministrazioni che godono di sempre maggiori margini di manovra. Peraltro, in assenza di un’espressa disposizione normativa, non risulta di immediata evidenza quali delle procedure attualmente previste siano eventualmente da considerarsi sostituite e quali invece permangano e in che rapporto si integrino con quelle previste dalle norme in esame.

La banca dati SIOPE (commi 6-11)

Il SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici), è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche.

Esso è stato istituito dall'articolo 28 della legge n. 289/2002 ed attuato progressivamente in collaborazione dalla Ragioneria Generale dello Stato, dalla Banca d'Italia e dall' ISTAT. Nella sua prima fase di attuazione, iniziata nel 2003, la rilevazione era limitata ai soli pagamenti del Bilancio dello Stato. Successivamente, mediante il previo avvio di fasi sperimentali, il SIOPE è stato esteso quasi alla totalità delle pubbliche amministrazioni.

Dal 2006 esso è stato esteso a regime a Regioni, Province e Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e alle Università.

Successivamente esso è stato esteso:

- ai Comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti, alle Comunità montane, alle Unioni di Comuni, ai Consorzi di enti locali (dal 1° gennaio 2007);

- agli Enti di ricerca (dal 1° luglio 2007);

- alle strutture sanitarie: aziende sanitarie, aziende ospedaliere, Policlinici universitari, Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici e gli Istituti zooprofilattici sperimentali (dal 1° gennaio 2008) e alle agenzie sanitarie regionali (con decorrenza dal 1° gennaio 2011).

Le informazioni del SIOPE risultano accessibili agli enti coinvolti nella rilevazione e ad altri enti o amministrazioni accreditate.

In considerazione del ruolo svolto dal sistema bancario, che gestisce il maggior numero di servizi di tesoreria o di cassa per gli enti pubblici, il compito di sviluppare e gestire il sistema informativo SIOPE è affidato alla Banca d'Italia, sulla base di un'apposita convenzione (sottoscritta il 1 marzo 2003).

Attualmente, a seguito dell’emanazione del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 23 dicembre 2009, concernente il superamento della rilevazione trimestrale dei flussi di cassa, la rilevazione SIOPE costituisce la principale fonte informativa per la predisposizione delle relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche[85].

I commi da 6 a 11 confermano l’obbligo di trasmissione quotidiana al SIOPE dei dati concernenti gli incassi e i pagamenti, codificati con criteri uniformi, effettuati dalle pubbliche amministrazioni già soggette al SIOPE e dispongono in merito alle modalità di trasmissione delle stesse informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni non ancora assoggettate alla suddetta banca dati. E’ in particolare confermato l’obbligo di trasmissione dei dati alla Ragioneria generale dello Stato con cadenza mensile da parte degli enti di previdenza e con cadenza trimestrale da parte di altre amministrazioni. A titolo di sanzione, in caso di mancata osservanza dell’obbligo di trasmissione dei dati, è previsto il divieto di effettuare prelevamenti dai conti aperti presso la tesoreria dello Stato.

Articolo 15
(Disposizioni speciali e transitorie per il monitoraggio dei conti pubblici)

1. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime. In ogni caso la clausola di salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la relativa copertura. La copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti modalità:

a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura;

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.

2. Le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura necessari per l'adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi è effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. A ciascuno schema di decreto legislativo è allegata una relazione tecnica, predisposta ai sensi del comma 3, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

3. Fermo restando quanto previsto dal comma 2, i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti parlamentari, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nella Decisione di cui all'articolo 10 ed eventuali successivi aggiornamenti.

4. Ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica di cui al comma 3 evidenzia anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i criteri per la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa copertura finanziaria.

5. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione di cui al comma 3 per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. La relazione tecnica deve essere trasmessa nel termine indicato dalle medesime Commissioni in relazione all'oggetto e alla programmazione dei lavori parlamentari e, in ogni caso, entro trenta giorni dalla richiesta. Qualora il Governo non sia in grado di trasmettere la relazione tecnica entro il termine stabilito dalle Commissioni deve indicarne le ragioni. I dati devono essere trasmessi in formato telematico. I regolamenti parlamentari disciplinano gli ulteriori casi in cui il Governo è tenuto alla presentazione della relazione tecnica di cui al comma 3.

6. I disegni di legge di iniziativa regionale e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3.

7. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. In particolare per il comparto scuola sono indicati anche le ipotesi demografiche e di flussi migratori assunte per l'elaborazione delle previsioni della popolazione scolastica, nonché ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni. Per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. La relazione tecnica fornisce altresì i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia di cui al comma 1 sulla base dei requisiti indicati dal comma 12.

8. La relazione tecnica di cui ai commi 3 e 5 e il prospetto riepilogativo di cui al comma 3 sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

9. Ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmette alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Nella medesima relazione la Corte dei conti riferisce sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nei decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

10. Le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi. Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data.

11. Per le amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui al comma 10. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza, dandone completa informazione al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

12. La clausola di salvaguardia di cui al comma 1 deve essere effettiva e automatica. Essa deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

13. Il Ministro dell'economia e delle finanze, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri, fermo restando quanto disposto in materia di personale dall'articolo 61 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

14. Le disposizioni contenute nei provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che prevedono l'incremento o la riduzione di stanziamenti di bilancio indicano anche le missioni di spesa e i relativi programmi interessati.

Articolo 18.

1. La legge di stabilità prevede gli importi dei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi indicati nella Decisione di cui all'articolo 10. In tabelle allegate alla legge di stabilità sono indicate, distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale, le somme destinate alla copertura dei predetti provvedimenti legislativi ripartite per Ministeri. Nella relazione illustrativa del disegno di legge di stabilità, con apposite note, sono indicati i singoli provvedimenti legislativi che motivano lo stanziamento proposto per ciascun Ministero. I fondi speciali di cui al presente comma sono iscritti nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze in appositi fondi la cui riduzione, ai fini della integrazione per competenza e cassa di programmi esistenti o di nuovi programmi, può avvenire solo dopo la pubblicazione dei provvedimenti legislativi che li utilizzano.

2. Le quote dei fondi di cui al presente articolo non possono essere utilizzate per destinazioni diverse da quelle previste nelle relative tabelle per la copertura finanziaria di provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, salvo che essi riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria.

3. Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a disegni di legge già approvati da un ramo del Parlamento, di quelli di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono, costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali, la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. Le economie di spesa da utilizzare a tal fine nell'esercizio successivo formano oggetto di appositi elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell'economia e delle finanze entro il 25 gennaio; detti elenchi vengono allegati al conto consuntivo del Ministero dell'economia e delle finanze. In tal caso, le nuove o maggiori spese derivanti dal perfezionamento dei relativi provvedimenti legislativi sono comunque iscritte nel bilancio dell'esercizio nel corso del quale entrano in vigore i provvedimenti stessi e sono portate in aumento dei limiti dei saldi previsti dall'articolo 11, comma 3, lettera a).

Articolo 19.

1. Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali.

2. Ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo 17.

L’articolo 17 reca disposizioni relative alla copertura finanziaria delle leggi che determinano conseguenze onerose per la finanza pubblica. Tali disposizioni riproducono, con talune modifiche ed integrazioni, quelle prima contenute nell’articolo 11-ter della legge n. 468/1978.

Sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, l’articolo 18 riproduce, con limitate modifiche, la disciplina relativa ai fondi speciali, già dettata dall’art. 11-bis della citata legge n. 468, mentre l’articolo 19 detta disposizioni, in parte già contenute nell’art. 27 della stessa legge n. 468, relative all’indicazione e alla compensazione degli oneri posti a carico di amministrazioni ed enti pubblici.

Si esaminano, di seguito, suddivise per voci omogenee, le principali innovazioni recate dalle norme in esame rispetto alla previgente disciplina.

Mezzi di copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi (art. 17, co. 1 e art. 18)

Normativa previgente

In attuazione del disposto costituzionale dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, l’art. 11-ter della legge n. 468 del 1978, ha individuato, con carattere di tassatività, le seguenti tipologie di copertura ammissibili:

- utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dalla legge finanziaria (tabelle A e B);

- riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

- modifiche legislative che comportino nuove o maggiori entrate, con esclusione della copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.

Con specifico riferimento ai “fondi speciali” il cui importo, per ciascun anno ricompreso nel bilancio pluriennale, è indicato dalla legge finanziaria, l’art. 11-bis della legge n. 468/1978 detta una specifica disciplina che prevede, tra l’altro, l’iscrizione dei fondi medesimi nello stato di previsione del Ministero del tesoro in appositi capitoli. Gli importi previsti nei fondi di cui al comma 1 rappresentano il saldo fra accantonamenti di segno positivo per nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e accantonamenti di segno negativo per riduzioni di spese o incremento di entrate. Gli accantonamenti di segno negativo sono collegati mediante apposizione della medesima lettera alfabetica, ad uno o più accantonamenti di segno positivo o parte di essi, la cui utilizzazione resta subordinata all'entrata in vigore del provvedimento legislativo relativo al corrispondente accantonamento di segno negativo e comunque nei limiti della minore spesa o delle maggiori entrate da essi previsti per ciascuno degli anni considerati. Gli accantonamenti di segno negativo possono essere previsti solo nel caso in cui i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati alle Camere.

Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del Parlamento, quelle di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali ovvero ad obbligazioni relative ai contratti per il pubblico impiego, la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo.

Le norme in esame innovano in parte la previgente normativa in materia dettata dalla legge n. 468 del 1978: in particolare, viene meno la possibilità di prevedere accantonamenti di segno negativo e si dispone un espresso collegamento degli accantonamenti ai programmi di spesa iscritti in bilancio (art. 18, co. 1).

E’ inoltre sancito il divieto di utilizzare gli accantonamenti per destinazioni difformi da quelle stabilite al fine di fornire copertura finanziaria a decreti-legge adottati dal Governo, fatti salvi i casi in cui tali provvedimenti d’urgenza riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria (art. 18, co. 2).

Infine, le spese relative ai contratti per il pubblico impiego o comunque altrattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni[87] non sono più espressamente sottoposte al regime previsto per spese corrispondenti ad obblighi internazionali, in virtù del quale la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. (art. 18, comma 3).

Oneri connessi a deleghe legislative (art. 17, co. 2)

Il comma 2 dell’art. 17 introduce specifiche disposizioni, relative alla copertura degli oneri recati dall’attuazione di deleghe legislative, non contenute nell’art. 11-ter della legge n. 468/1978.

In particolare, è espressamente sancito il principio in base al quale le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura finanziaria necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell’adozione dei singoli decreti.

Il principio di carattere generale enunciato dalla norma risponde a quello da tempo elaborato dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976), in base al quale, per il combinato disposto del terzo e quarto comma dell'art. 81 Cost., spetta la legislatore delegante disporre in ordine alla copertura della spesa derivante dall’esercizio della delega. La stessa Corte ha tuttavia evidenziato che, “qualora eccezionalmente non fosse possibile, in sede di conferimento della delega, predeterminare rigorosamente in anticipo i mezzi per finanziare le spese che l'attuazione della stessa comporta” è sufficiente che il Governo venga a ciò espressamente delegato, con determinazione di principi e criteri direttivi. Nei predetti casi, dando attuazione ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il legislatore delegante ha, di volta in volta, stabilito criteri di delega, anche enunciati sotto forma di clausole di neutralità finanziaria, volti a definire gli equilibri finanziari interni a ciascun provvedimento da adottare nell’esercizio della delega.

Di recente si è assistito ad un’evoluzione nell’applicazione delle modalità di copertura delle deleghe legislative, con la possibilità anche di graduare nel tempo l’esercizio della delega, in ragione dell’ammontare delle risorse disponibili, stanziate nell’ambito delle manovre finanziarie annuali. In tali casi, tuttavia, il legislatore delegante ha comunque subordinato l’emanazione dei decreti legislativi alla previa entrata in vigore degli atti legislativi recanti lo stanziamento delle relative risorse finanziarie (si veda la legge n. 53 del 2003 sull’istruzione, la legge n. 80 del 2003 sul sistema fiscale e la legge n. 243 del 2004 sul sistema previdenziale).

Le norme contenute nel testo in esame mirano a recepire sul piano legislativo alcuni dei criteri delineati dalla più recente prassi, sopra richiamata, di copertura delle leggi di delega. Si dispone in primo luogo che ciascuno schema di decreto sia corredato di una relazione tecnica, che dia conto della neutralità finanziaria del medesimo provvedimento ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura. Anche se dalla formulazione della norma non emerge con certezza, l’obbligo di predisposizione di una relazione tecnica a corredo di ciascuno schema di decreto sembra assumere portata generale, non limitata quindi alle ipotesi di cui al secondo periodo del comma 2 dell’art. 17 (oneri non quantificati al momento dell’approvazione della legge delega).

Si dispone infine che l’individuazione dei mezzi di copertura deve in ogni caso precedere l’entrata in vigore dei decreti medesimi, secondo quanto espressamente disposto da diverse, recenti leggi delega che hanno rinviato ad una fase successiva l’individuazione dei mezzi di copertura degli effetti connessi all’esercizio delle deleghe da esse stesse conferite.

Modalità e termini di predisposizione delle relazioni tecniche (art. 17, commi 3, 5 e 7)

Normativa previgente

l citato articolo 11-ter della legge n. 468/1978 ha disposto:

- l'obbligo di presentazione della relazione tecnica per tutti i disegni di legge del Governo, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino "conseguenze finanziarie";

- che le Commissioni parlamentari competenti possano richiedere al Governo la relazione tecnica anche sulle proposte di legge di iniziativa parlamentare;

- che la relazione tecnica debba essere verificata in sede parlamentare secondo le norme dei regolamenti delle due Camere.

E’ stato inoltre individuato un contenuto necessario delle relazioni tecniche, che devono indicare i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare. Completano la definizione del contenuto necessario delle relazioni tecniche ulteriori prescrizioni recate dall’art. 11-ter, alcune delle quali aventi una valenza di carattere generale, altre riferite a specifiche tipologie di spese.

Si dispone infatti che la quantificazione debba dar conto anche della proiezione temporale dell’onere con riferimento ad un arco generalmente coincidente con quello del bilancio pluriennale, almeno per quanto riguarda la spesa in conto capitale, per la quale è richiesta anche un’indicazione dell’onere complessivo, in relazione agli obiettivi fisici previsti. Per la spesa corrente e per le minori entrate, la relazione tecnica deve considerare tutti gli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme.

Specifiche prescrizioni sono infine dettate con riferimento ai progetti di legge vertenti su particolari materie.

In particolare,:

- per le norme in materia di pensioni, va fornito un quadro analitico di proiezioni, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari;

- per le misure concernenti il pubblico impiego, vanno indicati i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti derivanti dalle norme fino alla loro completa attuazione, nonché sulle correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili;

- per gli interventi comportanti oneri a carico di enti del settore pubblico la relazione tecnica riporta le valutazioni espresse dagli enti interessati, fermo restando l’obbligo di prevedere la copertura degli oneri a carico degli enti, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 468/1978.

L’articolo 17 della legge n. 196/2009 in esame reca modifiche alla vigente disciplina riguardante i presupposti, le modalità ed i termini per la predisposizione delle relazioni tecniche nonché il contenuto delle stesse. Le principali innovazioni consistono:

§ nell’individuazione di precisi termini e modalità di trasmissione delle relazioni tecniche al Parlamento e nell’obbligo per il Governo di indicare le ragioni di eventuali ritardi. I regolamenti parlamentari potranno individuare ulteriori ipotesi di obbligatorietà della trasmissione della relazione tecnica (comma 5);

§ nell’obbligo di aggiornamento della relazione al momento del passaggio di un progetto di legge da un ramo all’altro del Parlamento (comma 8);

§ nella necessità di indicare nella relazione tecnica il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle pubbliche amministrazioni, nonché di allegare alla relazione un prospetto riepilogativo degli effetti di ciascuna disposizione sui diversi saldi di finanza pubblica (comma 3);

§ nell’integrazione dell’elenco degli elementi e dei dati che devono essere contenuti nelle relazioni tecniche. In particolare, l’obbligo di predisporre un quadro analitico di previsioni finanziarie a carattere almeno decennale, già previsto per le disposizioni in materia previdenziale, è esteso ai casi in cui il progetto legislativo contenga norme in materia di pubblico impiego (comma 7);

§ nell’obbligo, per le disposizioni corredate di una clausola di neutralità finanziaria, di riportare nella relazione tecnica i dati e gli elementi idonei a suffragare l’ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti ed utilizzabili per le finalità indicate (comma 7);

§ nell’obbligo che la relazione tecnica fornisca i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia, sulla base dei requisiti indicati al successivo comma 12 (comma 7);

Al riguardo, si rileva che le innovazioni introdotte appaiono suscettibili, in linea di principio, di arricchire la base informativa e il complesso degli elementi di valutazione contenuti nelle relazioni tecniche, finalizzati ad una più approfondita verifica delle quantificazioni in sede parlamentare.

Valutazione degli effetti delle norme sui saldi di fabbisogno e di indebitamento netto (art. 17, co. 3 e 4)

Normativa previgente

Come già segnalato, l’articolo 11-ter, comma 2, della legge n. 468/1978 ha disposto che i provvedimenti governativi comportanti conseguenze finanziarie debbano essere corredati di una relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture. Tale obbligo è stato tradizionalmente riferito agli effetti delle norme sul saldo netto da finanziare.

La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 2004, che ha introdotto il c.d. modello di “relazione tecnica standard”, da allegare a tutti i provvedimenti aventi effetti finanziari, ha previsto, tra l’altro, che detti effetti debbano essere valutati non solo in termini di saldo netto da finanziare, ma anche ai fini del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. E’ stato altresì previsto che, in caso di differenze tra gli effetti stimati rispetto ai tre diversi aggregati, le relative motivazioni debbano essere adeguatamente esplicitate.

La necessità di valutare gli effetti dei provvedimenti sui tre saldi trova riscontro anche in una direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri, adottata nel corso della XV legislatura, che, richiamando la precedente Direttiva del 2004, ha precisato che le coperture finanziarie dei nuovi provvedimenti devono essere idonee a garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, nonché degli obiettivi contenuti nel Patto di stabilità, in relazione agli impatti sui saldi di finanza pubblica. A tale scopo nella relazione tecnica va dimostrato l’equilibrio di copertura con riguardo al saldo netto da finanziare del bilancio statale, al fabbisogno e all’indebitamento. Va in proposito segnalato che il modello standard per la predisposizione delle relazioni tecniche e gli obblighi di esplicitare il procedimento di quantificazione degli effetti sui tre diversi saldi non hanno finora trovato una sistematica applicazione.

Infine, il D.L. 112/2008, all’art. 60, comma 7, ha stabilito che, ai fini del rispetto dei parametri imposti in sede internazionale e del Patto di stabilità e crescita, nel definire la copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, qualora siano prevedibili specifici e rilevanti effetti sugli andamenti tendenziali del fabbisogno del settore pubblico e sull’indebitamento netto della P.A., il Ministero dell’economia e delle finanze fornisca i relativi elementi di valutazione nella relazione tecnica di cui all’art. 11-ter della legge n. 468/1978, con specifico riferimento agli effetti delle innovazioni sugli andamenti tendenziali, o con apposita nota scritta negli altri casi .

Le innovazioni alla vigente normativa, introdotte dall’articolo in esame consistono essenzialmente:

§ nell’individuazione di alcuni specifici obblighi informativi ai fini della predisposizione delle relazioni tecniche; come già segnalato, è stabilito l’obbligo di allegare alla relazione tecnica un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare (riferito al bilancio dello Stato), del saldo di cassa nonché dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche; inoltre, la relazione tecnica deve sempre indicare il raccordo con le previsioni tendenziali riferite ai tre diversi quadri contabili di riferimento della finanza pubblica, contenute nella Decisione di finanza pubblica e negli eventuali successivi aggiornamenti (comma 3);

§ nell’obbligo che la relazione tecnica evidenzi sempre gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto, per verificare il rispetto degli equilibri di finanza pubblica, ed indichi inoltre i criteri per la quantificazione e la compensazione di tali effetti (comma 4).

Rispetto alla preesistente normativa, prima richiamata, si evidenziano le seguenti differenze:

§ le disposizioni in esame - a differenza del citato art. 60, comma 7, del D.L. 112/2008, che si limita a prevedere obblighi di carattere informativo – richiedono che siano individuati nella relazione tecnica i criteri per la compensazione degli effetti dei provvedimenti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento “ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi”. Le disposizioni introdotte sembrano quindi implicitamente sancire un obbligo di compensare gli effetti delle disposizioni legislative anche sui predetti saldi, integrando a tal fine, ove necessario, la clausola di copertura finanziaria con le relative misure compensative;

§ l’art. 60 del D.L. 112/2008 demanda l’indicazione degli effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento alla relazione tecnica ovvero ad una specifica nota scritta; le disposizioni in esame pongono invece sempre a carico della relazione tecnica l’indicazione di tali effetti.

In ogni caso, qualora trovasse conferma l’interpretazione in base alla quale la norma in esame intende configurare un vero e proprio obbligo di provvedere sempre alla compensazione dei provvedimenti legislativi anche ai fini dei saldi di fabbisogno e di indebitamento, le relazioni tecniche non dovrebbero limitarsi ad indicare gli effetti di ciascuna disposizione rispetto a tali saldi, ma contenere anche elementi esaustivi riguardo ai metodi utilizzati per valutare l’impatto dei provvedimenti sui predetti aggregati, ai dati utilizzati nonché ogni altro elemento utile per la verifica in sede parlamentare delle relative stime.

Tali informazioni appaiono indispensabili anche al fine di disporre di idonei parametri di riferimento per valutare l’entità delle compensazioni necessarie a corredo delle proposte emendative presentate nel corso dell’esame parlamentare dei progetti legislativi. Va considerato in proposito che l’obbligo di predisporre una relazione tecnica a corredo di proposte emendative è attualmente prescritto per gli emendamenti di iniziativa governativa. Per tutte le altre iniziative emendative, non dotate di tale strumento, potrebbero quindi mancare parametri di riferimento certi per l’individuazione dei relativi effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento, ai fini della predisposizione della necessaria compensazione.

Clausole di salvaguardia (art. 17, co. 1 e 12)

Normativa previgente

Il D.L. n. 194/2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246/2002, integrando la disciplina recata dall’articolo 11-ter della legge 468/1978, ha individuato alcuni meccanismi volti a correggere eventuali effetti di maggiore spesa, rispetto a quelli quantificati nelle relazioni tecniche ed oggetto di copertura finanziaria, che dovessero verificarsi a seguito dell’applicazione di specifiche norme.

In linea generale, le disposizioni introdotte dal citato D.L. n. 194 prevedono che ogni legge, che comporti nuove o maggiori spese, debba indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa disposto, la spesa autorizzata, configurata come limite massimo di spesa, ovvero la relativa previsione di spesa. Al fine di mantenere nel tempo la coerenza tra onere e copertura, in relazione a tali due tipologie di spesa, il legislatore ha individuato meccanismi che intervengono nel caso di andamenti anomali della spesa stessa.

Più in particolare, in relazione a norme configurate come “autorizzazioni di spesa”, da intendere quindi come limiti massimi di spesa, sono stabilite procedure che, con notevole grado di automaticità, prevedono la disapplicazione in via amministrativa delle stesse, nel caso di accertato superamento delle risorse autorizzate.

In altri casi, allorquando la norma è suscettibile di configurare, in capo ai beneficiari, veri e propri diritti soggettivi, la relativa copertura finanziaria va formulata come previsione di spesa e deve essere prevista un’apposita clausola di salvaguardia, per la compensazione di eventuali effetti che eccedano le previsioni stesse.

Il decreto n. 194 non ha indicato un contenuto tipico della clausola di salvaguardia.

La prassi applicativa delle disposizioni richiamate ha consentito peraltro di elaborare un modello alquanto standardizzato di clausola di salvaguardia, che, in linea di massima, è riconducibile al seguente schema: a) monitoraggio degli oneri da parte del Ministero dell’economia; b) attivazione delle procedure per l’adozione dei necessari provvedimenti correttivi, consistenti nella presentazione di una relazione e di un’apposita iniziativa legislativa e/o nel rinvio alla legge finanziaria delle misure correttive; c) inoltre, in considerazione della specifica tipologia di intervento, è previsto la possibilità che il Ministro dell’economia attinga al Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine , in attesa dell’adozione dei necessari provvedimenti correttivi.

Solo in pochi casi, la formulazione della clausola di salvaguardia si è discostata dal modello consolidato, prevedendo procedure caratterizzate da un certo automatismo, dirette a ripristinare, in via permanente e senza un nuovo intervento legislativo, la coerenza tra oneri effettivi e risorse stanziate. Si ricordano, tra gli altri: l’articolo 2 della L. n. 44/2006 che, nello stabilire i nuovi importi degli assegni spettanti ai soggetti aventi diritto all’accompagnatore militare, ha disposto che in caso di scostamenti rispetto alla previsione di spesa il Ministro dell’economia provvede a modificare l’importo degli assegni medesimi, e l’articolo 2 della legge n. 104/2006 che, nell’estendere l’indennità di maternità alle donne dirigenti, prevede che, qualora sulla base del monitoraggio sull’applicazione della legge emergano scostamenti rispetto alla relativa previsione di spesa, siano corrispondentemente rimodulate le aliquote contributive a carico dei datori di lavoro di riferimento.

Va altresì evidenziato che l’articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978 ha delineato una procedura di intervento per tutte le norme (anche se non dotate di clausola di salvaguardia) la cui attuazione determini scostamenti fra previsioni di spesa e fabbisogno effettivo. La procedura si basa su una relazione al Parlamento e sull’assunzione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze delle “conseguenti iniziative legislative”. Inoltre, con l’articolo 11, comma 3, lettera i-quater) della stessa legge n. 468/1978, il contenuto tipico delle leggi finanziarie annuali è stato ampliato per ricomprendervi le misure correttive delle c.d. “eccedenze di spesa”, ossia di “norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 11-ter, comma 7” della legge n. 468/1978.

Dal punto di vista procedurale le norme richiamate - pur essendo poste fra loro in correlazione dal testo della legge n. 468 – possono essere considerate come costitutive di due distinte possibilità di intervento, entrambe volte alla correzione di effetti finanziari che eccedano quelli previsti: da una parte, l’adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 11-ter, comma 7 (“conseguenti iniziative legislative”), dall’altra l’inserimento nella legge finanziaria annuale di misure destinate a coprire le eccedenze di spesa (ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera i-quater) .

In sostanza, sulla base dell’attuale prassi, al clausola di salvaguardia si configura come un intervento correttivo di carattere provvisorio , in vista della successiva attivazione di una delle predette procedure.

Le disposizioni in esame riproducono in parte la disciplina vigente in materia, procedendo inoltre ad una più puntuale definizione delle caratteristiche e delle finalità delle clausole di salvaguardia.

Si dispone che queste ultime debbano garantire la corrispondenza – anche dal punto di vista temporale - tra l’onere e la relativa copertura (comma 1, alinea).

Inoltre, innovando rispetto ai caratteri finora conferiti alle clausole, si stabilisce che esse debbano essere effettive ed automatiche (comma 12). La clausola deve indicare infatti le misure di riduzione delle spese o di aumento dell’entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, da adottare nel caso in cui si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa indicate nelle leggi ai fini della copertura finanziaria.

In tali casi, sulla base di un apposito monitoraggio, il Ministro dell’economia e delle finanze adotta le misure indicate dalla clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione, che dovrà indicare le cause degli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per al quantificazione degli oneri autorizzati.

Quest’ultima previsione e quelle del successivo comma 13 ricalcano in parte la disciplina del comma 7 dell’art. 11-ter della legge n. 468/1978, ma, a differenza di quest’ultima, non prevedono più, per le norme corredate di clausola di salvaguardia (oggetto delle previsioni del comma 12) che, a fronte della presentazione della relazione al Parlamento, siano assunte, da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, le conseguenti iniziative legislative: ciò presumibilmente in ragione del fatto che, per tale categoria di norme, dovranno operare in modo automatico i meccanismi correttivi prefigurati nella clausola di salvaguardia. Infatti, la previsione di clausole effettive ed automatiche che - senza ricorso al fondo di riserva - determinino misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata comporta la possibilità di adottare direttamente tali misure, senza la necessità di un ulteriore intervento parlamentare.

Il Parlamento è destinatario tuttavia della relazione del Ministro dell’economia e delle finanze, che dà conto delle cause degli scostamenti e fornisce altresì elementi “anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione”.

Non si rinviene nel testo un esplicito collegamento tra le informazioni che dovranno essere contenute nella relazione trasmessa al Parlamento ed eventuali procedure di revisione legislativa delle normative che hanno dato luogo agli scostamenti, atteso che le misure correttive dovranno operare in via automatica, secondo modalità definite in anticipo nella clausola di salvaguardia.

Resta inoltre da chiarire, in base alla prassi applicativa, il coordinamento della predetta disciplina con le disposizioni del comma 13, che prevede invece l’adozione di specifiche “iniziative legislative” da parte del Ministro dell’economia, per assicurare il rispetto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, allorquando si riscontri che l’attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Si osserva infine che, l’art. 11, comma 3, lett. l), della legge in esame indica, tra i contenuti della legge di stabilità, la definizione di “misure correttive” degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 17, comma 13 (leggi che rechino pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ovvero effetti prodotti da sentenze di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale) senza quindi far espressamente riferimento alle leggi di cui all’art. 17, comma 12 (leggi corredate di clausole di salvaguardia).

Va tuttavia considerato che la prassi applicativa delle norme in esame finora intervenuta ha ritenuto applicabili le disposizioni dell’art. 11, comma 3, lett. l) anche alle norme corredate di clausola di salvaguardia.

Infatti, alla data del 22 marzo 2010, le clausole di salvaguardia che richiamano esplicitamente il comma 12 dell’articolo 17 della nuova legge di contabilità e finanza pubblica sono tre. In particolare, una clausola è contenuta nell’articolo 10-sexies, comma 4, del decreto-legge 30 dicembre 2010, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25. Due ulteriori clausole sono inoltre contenute in disegni di legge all’esame del Parlamento: si tratta dell’articolo 3, comma 2, dell’A.S. 2003[88], e dall’articolo 3, comma 2, dell’A. S. 2004[89], già approvati in prima lettura dalla Camera. Negli ultimi due casi citati, le clausole, oltre a stabilire meccanismi di monitoraggio e a prevedere, nel caso di scostamenti rispetto alle previsioni, riduzioni di determinati stanziamenti, hanno comunque “fatta salva l’adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 11, comma 3, lettera l), della citata legge n. 196 del 2009”.

Monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri finanziari (art. 17, co. 11, 12 e 13)

Normativa previgente

Come già segnalato, il D.L. n. 194/2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246/2002, integrando la disciplina recata dall’articolo 11-ter della legge 468/1978, ha individuato alcuni meccanismi volti a correggere eventuali effetti di maggiore spesa rispetto a quelli previsti, derivanti da specifiche norme. A tal fine sono state disciplinate procedure di monitoraggio degli effetti finanziari prodotte dalle leggi onerose.

In particolare, con i commi 6-bis e 6-ter introdotti nel citato art. 11-ter, è stata disciplinata una procedura volta a verificare il raggiungimento dei limiti di spesa autorizzati da norme legislative, ai fini dell’accertamento dei presupposti per la cessazione di efficacia delle norme medesime. Per le Amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie provinciali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione di tali disposizioni. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi interni di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza e segnalazione al Parlamento e al Ministero dell'economia e delle finanze.

Lo stesso D.L. 194/2002 ha modificato le disposizioni recate dal comma 7 dell’art. 11-ter della legge n. 468/1978, che, come prima segnalato, ha previsto una procedura di relazione al Parlamento da parte del Ministro dell'economia e delle finanze e l’adozione di specifiche iniziative legislative volte a far fronte agli scostamenti rilevati, nell’attuazione delle leggi, tra oneri e mezzi di copertura. Il Ministro dell'economia e delle finanze può promuovere la medesima procedura allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

Le modifiche apportate dalle norme in esame alla previgente disciplina consistono essenzialmente:

§ nella limitazione dell’obbligo di relazione al Parlamento – precedentemente previsto dall’art. 11-ter, comma 7, della legge n. 469/1978 - ai soli casi di superamento delle previsioni di spesa e di conseguente attivazione della clausola di salvaguardia (comma 12). Per tali fattispecie – come già segnalato - non è tuttavia prevista l’adozione specifiche iniziative legislative;

§ nel venir meno, per le ulteriori fattispecie già contemplate dal citato art. 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, dell’obbligo di presentazione della relazione al Parlamento, essendo prevista esclusivamente l’adozione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze “delle conseguenti iniziative legislative” (comma 13);

§ nel venir meno dell’obbligo di segnalazione al Parlamento da parte degli organi interni di revisione e controllo degli enti pubblici non territoriali in merito al monitoraggio finalizzato all’accertamento del raggiungimento dei limiti di spesa (comma 11). Viene comunque ribadito il rinvio a quanto previsto, in materia di pubblico impiego, dall’art. 61 del D.Lgs. n. 165/200.

La norma da ultimo citata, fermo restando il disposto dell'articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, ha stabilito specifiche procedure di informazione del Parlamento e di adozione di misure correttive qualora si verifichino o siano prevedibili, per qualunque causa, scostamenti rispetto agli stanziamenti previsti per le spese destinate al personale e in caso di pronunce giurisdizionali suscettibili di determinare oneri per la finanza pubblica.

Al riguardo, in merito alle modifiche apportate dal comma 12 dell’art. 17 della legge in esame alla disciplina precedentemente recata dall’art. 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, si rinvia alle considerazioni già svolte nel precedente paragrafo, riguardante le clausole di salvaguardia.

Con riferimento al comma 13, si rileva altresì che, rispetto alla previgente normativa, viene meno l’espresso obbligo di riferire al Parlamento circa le cause che hanno determinato pregiudizi al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica o in relazione agli effetti di decisioni di organi giurisdizionali; si presume tuttavia che tali informazioni siano comunque rinvenibili nella documentazione tecnica a corredo delle iniziative legislative che il Ministro dell’economia è tenuto ad assumere.

Indicazione delle missioni e dei programmi di spesa (art. 17, co. 14)

L’articolo 17, al comma 14, introduce l’obbligo di indicare, in caso di disposizioni di iniziativa governativa che prevedano l’incremento o la riduzione di stanziamenti di bilancio, anche le missioni di spesa ed i relativi programmi interessati (comma 14).

Oneri a carico di amministrazioni ed enti pubblici (art. 19)

Sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, l’articolo 19, al comma 1, riproduce sostanzialmente le disposizioni dell’art. 27 della legge n. 468/1978, imponendo l’obbligo, in caso di leggi che comportino maggiori oneri a carico dei bilanci di amministrazioni pubbliche, di indicare espressamente tali oneri e la relativa copertura finanziaria, riferita ai medesimi bilanci, annuali e pluriennali.

Al comma 2 viene introdotta una disposizione, non contenuta nel testo della legge n. 468/1978, ma che sancisce che un principio già ampiamente recepito nell’ordinamento per effetto della giurisprudenza costituzionale.

Richiamando il disposto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, la norma dispone infatti espressamente un obbligo di copertura finanziaria anche per il legislatore regionale per gli oneri posti a carico della finanza regionale e della finanza di altre amministrazioni pubbliche, anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tali fini dovranno essere utilizzate le metodologie di copertura previste dal precedente articolo 17.

Articolo 20
(Anno finanziario)

1. La gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione redatto in termini di competenza e cassa.

2. L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario che comincia il 1º gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno.

L'articolo 20, confermando la legislazione vigente, stabilisce che la gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione, il cui periodo di riferimento coincide con l’anno solare.

Il bilancio annuale è redatto in termini di competenza e di cassa.

Si ricorda, al riguardo, che le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano invece l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

Tali criteri contabili sono tuttavia destinati ad essere superati con l'attuazione della delega di cui all'articolo 42, che prevede il passaggio, nell’arco di un periodo massimo di tre anni dall’entrata in vigore della riforma, ad una redazione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato in termini di sola cassa (cfr. la relativa scheda di lettura).

Articolo 21
(Bilancio di previsione)

1. Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è formato sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri indicati, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera a), nella Decisione di cui al medesimo articolo 10.

2. Il disegno di legge del bilancio di previsione espone per l'entrata e, per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare determinate con riferimento rispettivamente alla tipologia di entrata e ad aree omogenee di attività. Per la spesa, le unità di voto sono costituite dai programmi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni. Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all'unità organizzativa di primo livello dei Ministeri, ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. I programmi sono univocamente raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the functions of government) di secondo livello. Nei casi in cui ciò non accada perché il programma corrisponde in parte a due o più funzioni COFOG di secondo livello, deve essere indicata la relativa percentuale di attribuzione da calcolare sulla base dell'ammontare presunto dei capitoli di diversa finalizzazione ricompresi nel programma.

3. In relazione ad ogni singola unità di voto sono indicati:

a) l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

b) l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce;

c) le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale;

d) l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione fra operazioni in conto competenza ed in conto residui. Si intendono per incassate le somme versate in Tesoreria e per pagate le somme erogate dalla Tesoreria.

4. Nell'ambito delle dotazioni previste in relazione a ciascun programma di cui al comma 2 sono distinte le spese correnti, con indicazione delle spese di personale, e le spese d'investimento. Sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa sono indicate, per ciascun programma, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

5. Nell'ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in:

a) spese non rimodulabili;

b) spese rimodulabili.

6. Le spese non rimodulabili di cui al comma 5, lettera a), sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa.

7. Le spese rimodulabili di cui al comma 5, lettera b), si dividono in:

a) fattori legislativi, ossia le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

8. Le spese di cui al comma 7, lettera a), sono rimodulabili ai sensi dell'articolo 23, comma 3.

9. Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni di cui alle lettere b), c) e d) del comma 3. Le previsioni di spesa di cui alle lettere b) e d) costituiscono, rispettivamente, i limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

10. Il bilancio di previsione, oggetto di un unico disegno di legge, è costituito dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome, e dal quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio.

11. Ciascuno stato di previsione riporta i seguenti elementi informativi, da aggiornare al momento dell'approvazione della legge di bilancio per le lettere a), b), c), d) ed e):

a) la nota integrativa al bilancio di previsione. Per le entrate, oltre a contenere i criteri per la previsione relativa alle principali imposte e tasse, essa specifica, per ciascun titolo, la quota non avente carattere ricorrente e quella avente carattere ricorrente, nonché gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti. Per la spesa, si compone di due sezioni:

1) la prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato, riporta le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l'amministrazione opera, illustra le priorità politiche, espone le attività e indica gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa, che le amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi, in coerenza con il programma generale dell'azione di Governo. A tal fine il documento indica le risorse destinate alla realizzazione dei predetti obiettivi e riporta gli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché i criteri e i parametri utilizzati per la loro quantificazione, evidenziando il collegamento tra i predetti indicatori e parametri e il sistema di indicatori e obiettivi adottati da ciascuna amministrazione per le valutazioni previste dalla legge 4 marzo 2009, n. 15, e dai successivi decreti attuativi. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono individuati i criteri e le metodologie per la definizione degli indicatori di realizzazione contenuti nella nota integrativa;

2) la seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie, illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle previsioni, con riguardo in particolare alle varie tipologie di spesa e ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa di cui ai commi 4, 5, 6 e 7. Nella stessa scheda sono contenute tutte le informazioni e i dati relativi alle spese di funzionamento, ivi comprese quelle del personale, necessarie all'attuazione del programma, nonché gli interventi programmati, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. Tali schede sono aggiornate semestralmente in modo da tenere conto dell'eventuale revisione dell'attribuzione dei programmi e delle relative risorse ai Ministeri nonché delle modifiche apportate alle previsioni iniziali del programma attraverso le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno ai sensi delle disposizioni normative vigenti. Le variazioni rispetto alle previsioni iniziali sono analiticamente motivate anche in relazione alla loro tipologia e natura. Il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette le schede al Parlamento entro trenta giorni dalla fine del semestre di riferimento;

c) per ogni programma l'elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti;

d) per ogni programma un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

e) una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale, nella quale sono indicati i corrispondenti stanziamenti previsti dal bilancio triennale, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, e gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. La scheda di cui alla presente lettera è aggiornata semestralmente in modo da tenere conto delle modifiche apportate agli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio con le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno. Le variazioni rispetto alle previsioni iniziali indicano analiticamente i provvedimenti legislativi e amministrativi ai quali sono correlate le variazioni di cui al secondo periodo. Il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette le schede al Parlamento entro trenta giorni dalla fine del semestre di riferimento;

f) il budget dei costi della relativa amministrazione. Le previsioni economiche sono rappresentate secondo le voci del piano dei conti, distinte per programmi e per centri di costo. Il budget espone le previsioni formulate dai centri di costo dell'amministrazione ed include il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche alle previsioni finanziarie di bilancio.

12. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni.

13. Il Ministro dello sviluppo economico presenta alle Camere una relazione, allegata al disegno di legge del bilancio di previsione, con motivata indicazione programmatica sulla destinazione alle aree sottoutilizzate del territorio nazionale, di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito dalla legge 7 aprile 1995, n. 104, e alle aree destinatarie degli interventi di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, in conformità alla normativa comunitaria, nonché alle aree montane, delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza nell'ammontare totale e suddiviso per regioni.

14. L'approvazione dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo è disposta, nell'ordine, con distinti articoli del disegno di legge, con riferimento sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa.

15. L'approvazione dei fondi previsti dagli articoli 26, 27, 28 e 29 è disposta con apposite norme.

16. Con apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione dello Stato è annualmente stabilito, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale, effettuata ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera c), l'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare.

17. Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con le amministrazioni interessate, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione. Entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio i Ministri assegnano le risorse ai responsabili della gestione. Viene altresì data informazione del raccordo tra il bilancio di previsione dello Stato approvato e il sistema di contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione.

18. Agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri sono annessi, secondo le rispettive competenze, i conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

L’articolo 21 reca la disciplina del disegno di legge del bilancio annuale di previsione.

Come già previsto nella precedente legge di contabilità, l’articolo conferma, al comma 1, che le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nella Decisione di finanza pubblica (cfr. articolo 10, comma 2, lettera a).

Le unità di voto parlamentare (commi 2-4 e 9)

Per quanto riguarda l’individuazione delle unità di voto parlamentare, il comma 2 introduce alcune importanti novità rispetto alla precedente disciplina contabile. In luogo delle unità previsionali di base, il comma 2 prevede che le unità di voto siano individuate:

a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni.

Queste ultime rappresentano le principali funzioni e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa da parte di ciascun Ministero.

Le nuove unità di voto fanno riferimento alla nuova classificazione delle voci di entrata e di spesa, disciplinata dal successivo articolo 25 che, di fatto, formalizza la struttura del bilancio applicata a decorrere dal 2008, fondata sulla riclassificazione delle spese dei Ministeri per missioni e programmi e delle entrate in base della ricorrenza (a seconda, cioè, che siano entrate riferite a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata a uno o più esercizi) e della tipologia dell’entrata medesima (cfr. la scheda di lettura relativa all’articolo 25).

Si ricorda che la classificazionedel bilancio dello Stato attuata con il disegno di legge di bilancio di previsione dello Stato per il 2008 aveva operato, rispetto alla allora vigente legge di contabilità[90], una revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, riferita in particolare al versante della spesa: capovolgendo l’impostazione precedente, erano state poste al centro le funzioni che le Amministrazioni sono chiamate a svolgere. A tale scopo sono state individuate le grandi finalità delle politiche perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica - le “Missioni” - e le attività omogenee volte alla realizzazione delle stesse mediante determinati “Programmi” di spesa.

Nell’ambito della riorganizzazione del bilancio per missioni e programmi di spesa era tuttavia stata mantenuta, come unità di voto parlamentare, l’unità previsionale di base (denominata “macroaggregato”), codificata a seconda della natura della spesa. Nell’ambito dei macroaggregati erano esposti i centri di responsabilità amministrativa cui compete la gestione delle risorse, e specificamente l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento.

Per quanto concerne l’unità di voto della spesa, la norma in esame si limita a definire in termini generali i concetti di “missione” e “programma”, su cui è imperniata la nuova classificazione del bilancio, disciplinata dal successivo articolo 25, senza tuttavia specificare numero e qualifiche delle missioni e dei programmi medesimi.

Va peraltro osservato che il successivo articolo 40, recante delega al Governo ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio, prevede la revisione sia delle missioni, in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi perseguiti con la spesa pubblica, sia del numero e della struttura dei programmi di spesa (cfr. la scheda relativa all’articolo 40), al fine di renderli omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali, da completarsi nell’arco di un periodo di due anni[91].

Va ricordato che dal 2008 al 2010 sono già intervenute alcune modificazioni nel numero e nella denominazione dei programmi, per effetto delle quali alcuni di essi sono stati soppressi, altri accorpati o riferiti a diverse strutture amministrative.

Il bilancio di previsione per il 2010 risulta articolato in 34 Missioni, le medesime già individuate nei due anni precedenti, a loro volta articolate in 168 programmi (rispetto ai 168 della legge di bilancio per il 2008 e ai 164 della legge di bilancio 2009).

Con riferimento ai programmi di spesa, il comma 2 dispone:

§ che la realizzazione di ciascun programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, che deve corrispondere all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri, individuata ai sensi dell’articolo 3 del D.Lgs. 300/1999 (comma 2, ultimo periodo).

In base alla norma richiamata, nei Ministeri costituiscono strutture di primo livello i dipartimenti ovvero le direzioni generali.

La formulazione usata dalla norma, che affida la “realizzazione” di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa, sembra indicare che, indipendentemente dal numero delle strutture amministrative coinvolte nel programma (ed attualmente, infatti, la gran parte dei programmi coinvolgono più centri di responsabilità amministrativa di uno stesso Ministero ovvero, nell’ipotesi di programmi interministeriali, di Ministeri diversi), la sua realizzazione dovrebbe comunque essere affidata alla responsabilità di un unico soggetto.

La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è invece espressa nell’articolo 40, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio (comma 2, lett. b), punto2). La norma richiamata prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri (comma 2, lett. b), punto 1)).

L’univoca corrispondenza tra programma di spesa e centro di responsabilità e tra programma di spesa e ciascun Ministero cui sembra tendere, in prospettiva, l’articolo 40, oltre a permettere di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio, sembrerebbe comportare, di conseguenza, l’eliminazione, ove possibile, di programmi di spesa interministeriali[92];

§ che i programmi siano univocamente raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the functions of government) di secondo livello. Nei casi in cui il programma corrisponda in parte a due o più funzioni COFOG di secondo livello, deve essere indicata la relativa percentuale di attribuzione da calcolare sulla base dell'ammontare presunto dei capitoli di diversa finalizzazione ricompresi nel programma.

Il raccordo dei programmi alla classificazione COFOG di secondo livello è ribadito dall’articolo 40, tra i criteri della delega per il completamento della riforma del bilancio (comma 2, lett. b, punto 3).

La classificazione COFOG, definita a livello internazionale dalle principali istituzioni che si occupano di contabilità nazionale, è articolata in tre livelli di analisi:

i) divisioni, in numero di 10, che rappresentano i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni;

ii) gruppi, in numero di 69, che rappresentano le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

iii) classi, in numero di 112, che identificano i comparti di attività in cui sono articolate le aree di intervento.

I programmi cui fa riferimento il testo in esame rappresentano a loro volta il secondo livello della classificazione del bilancio di previsione (“aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni”).

Il comma 2 in esame sembra quindi prospettare un allineamento dei secondi livelli delle due classificazioni (gruppi-programmi)[93].

Poiché il testo stabilisce che il raccordo sia “univoco” (ossia che ad un programma corrisponda un solo gruppo COFOG) e poiché i programmi sono attualmente 162 mentre i gruppi sono 69, potrà verificarsi un disallineamento fra livelli funzionali: in pratica, più programmi potrebbero contribuire a comporre un gruppo COFOG ovvero – come previsto dal testo - un programma potrebbe corrispondere a due o più funzioni COFOG di secondo livello.

La soluzione prospettata dal testo, di indicare la percentuale di attribuzione del programma, mira a soddisfare le esigenze conoscitive e di raccordo tra classificazioni diverse.

Un ulteriore strumento che potrà contribuire a chiarire i raccordi fra i diversi criteri di classificazione è previsto dal successivo articolo 25, comma 5, che dispone la presentazione (in allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia) di appositi prospetti nei quali si darà conto degli “incroci tra i diversi criteri di classificazione” e del “raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi”.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto parlamentare, il comma 3 prevede che ogni singola unità di voto deve indicare:

§ l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce (lett. a));

§ l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nell'anno cui il bilancio si riferisce (lett. b));

§ le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale (lett. c)). L'introduzione di previsioni di bilancio triennali per le unità di voto rappresenta una novità rispetto alla precedente legge di contabilità[94].

Va segnalato, peraltro, che le previsioni triennali di bilancio dei programmi di spesa risultano, di fatto, già presenti nell'attuale struttura della legge di bilancio: a partire dal 2009, infatti, la legge di bilancio risulta corredata, con riferimento a ciascun stato di previsione, di un apposito allegato (allegato 1), che espone le proiezioni triennali degli stanziamenti di competenza delle missioni e dei programmi di ciascun Ministero.

Nell'introdurre le previsioni pluriennali, la lettera c) del comma 3 non specifica peraltro se si tratti di previsioni di cassa o di competenza giuridica. Va però considerato che l'articolo 23, relativo al bilancio pluriennale, prevede, al comma 1, secondo periodo, che gli stanziamenti siano indicati sia in termini di competenza che di cassa;

§ l'ammontare delleentrate che si prevede di incassare e delle speseche si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui (lett. d)). Si intendono per incassate le somme versate in Tesoreria e per pagate le somme erogate dalla Tesoreria.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, sia di competenza che di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché le previsioni relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale (comma 9).

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono tuttavia limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Il principio della triennalità del bilancio (precedente comma 3, lett. c) viene così contemperato, presumibilmente per tenere conto della possibilità che la manovra finanziaria subisca aggiornamenti o riallocazioni negli anni successivi al primo.

Con riferimento all’unità di voto della spesa, individuata nei programmi, il comma 4 prevede che la dotazione finanziaria venga distinta in spese correnti (con indicazione specifica delle spese di personale) e spese d’investimento.

Inoltre, formalizzando una novità già introdotta con il disegno di legge di bilancio per il 2009, il comma 4 prevede che, sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa siano indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

La distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili (commi 5-9)

Ai sensi del comma 5, nell’ambito di ciascun programma, le spese sono ripartite tra le due tipologie di spese “rimodulabili” e “non rimodulabili”.

La distinzione delle spese del bilancio dello Stato in rimodulabili e non rimodulabili è stata effettuata, per la prima volta, nel disegno di legge di bilancio per il 2009, a seguito delle disposizioni introdotte dall’articolo 60 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente[95].

A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 di competenza dei vari Ministeri operate dal citato decreto-legge, alle singole Amministrazioni è stato concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

A seguito dei tagli lineari alle dotazioni finanziarie delle missioni, è stata stabilita una procedura che ha modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, posto che è stato fissato una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire le risorse a disposizione, per ogni missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari.

Ai fini dell’applicazione della nuova disciplina, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte nelle due categorie di “spese rimodulabili” e “spese non rimodulabili”, ora formalizzate dal provvedimento in esame.

La definizione delle suddette due tipologie di spesa è fornita dai successivi commi 6 e 7:

§ le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione.

Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui. In via residuale, rientrano tra le spese obbligatorie anche quelle che sono così identificate per espressa disposizione normativa (comma 6).

§ le spese rimodulabili - delle quali non è data una vera e propria definizione - sono individuate:

a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio (comma 7, lett. a)), la cui rimodulabilità è disciplinata da una apposita norma della legge (articolo 23, comma 3, cui si rinvia);

b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni(comma 7, lett. b)).

La struttura del disegno di legge di bilancio (commi 10-18)

Per quanto concerne la struttura del disegno di legge di bilancio di previsione, il comma 10 conferma la struttura attuale del documento, costituito:

§ da un unico stato di previsione dell’entrata;

§ dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§ dal quadro generale riassuntivo, che la nuova legge di contabilità in esame estende al triennio.

Ciascuno stato di previsione deve essere corredato da una serie di elementi informativi:

a) la nota integrativa al bilancio di previsione – che sostituisce la nota preliminare prevista dalla precedente legge di contabilità (art. 2, co. 4-quater, della abrogata legge n. 468/1978) – contenente i seguenti elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese (comma 11, lett. a)):

- per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse, e specifica, per ciascun titolo, la quota di risorse avente carattere ricorrente o meno, nonché gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti – con separata indicazione delle disposizioni introdotte nell’esercizio - recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti[96];

- per la spesa, in una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, la nota illustra il quadro di riferimento in cui l’amministrazione si trova ad operare, le priorità politiche, le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa che le amministrazioni intendono conseguire, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione dei predetti obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché dei criteri e dei parametri utilizzati per la loro quantificazione. In una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle previsioni di spesa, con riguardo particolare alle varie tipologie di spesa e ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa. Di tali schede è previsto un aggiornamento semestrale, in modo da tenere conto delle modifiche apportate alle previsioni iniziali del programma attraverso le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno ai sensi delle disposizioni normative vigenti (comma 11, lett. b)).

Nell’ambito di ciascuno stato di previsione è inoltre richiesto, con riferimento ad ogni programma:

c) l'elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti(comma 11, lett. c));

d) un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale (comma 11, lett. d));

Rispetto alla normativa precedente sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

e) una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, e gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. Anche in questo caso, è previsto un aggiornamento semestrale di tali schede, in modo da tenere conto delle modifiche apportate agli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio con le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno (comma 11, lett. e));

f) la presentazione del budget dei costi relativo a ciascuna amministrazione, che finora ha invece costituito un documento a se stante[97]. Il budget riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio (comma 11, lett. f)).

Il comma 13 conferma inoltre la presentazione alle Camere, in allegato al disegno di legge del bilancio di previsione, di una relazione del Ministro dello sviluppo economico sulla destinazione alle aree sottoutilizzate del territorio nazionale, alle aree di crisi occupazionale di cui alla 148/1993, nonché alle aree montane, delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, gli ulteriori commi dell’articolo 21 confermano in larga parte quanto già attualmente previsto in merito, disponendo:

§ la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare (comma 12);

§ l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo, nell'ordine detto, con riferimento alle dotazioni di competenza e cassa (comma 14);

§ l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità in esame: Fondo di riserva per le spese obbligatorie (art. 26), Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale (art. 27), Fondo di riserva per le spese impreviste (art. 28) e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (art. 30) (comma 15).

Per quanto concerne la disciplina dei suddetti fondi si rinvia alle indicate norme. È interessante qui segnalare, rispetto alla precedente legge di contabilità, il venir meno del Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente e la costituzione di due specifici fondi per la reiscrizione in bilancio dei residui passivi perenti, uno per la parte corrente (attualmente ricompreso nell'ambito del Fondo per le spese obbligatorie) e l'altro per la parte in conto capitale;

§ la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale (comma 16);

§ la ripartizione delle unità di voto in capitoli, ai fini della gestione e della rendicontazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (comma 17).

La norma prevede, altresì, che venga data informazione del raccordo tra il bilancio di previsione dello Stato approvato e il sistema di contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione;

§ l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (comma 18).

Articolo 22
(Bilancio pluriennale)

L'articolo 30 reca norme in materia di:

§ leggi pluriennali di spesa in conto capitale (commi 1-2 e comma 7);

§ leggi che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali per investimenti (commi 3-5);

§ leggi di spesa a carattere permanente (comma 6);

§ procedure di realizzazione di opere pubbliche, con riferimento alle quali viene disposta un’apposita delega legislativa (commi 8-10);

§ conservazione in bilancio dei residui passivi relativi a spese in conto capitale (comma 11).

I commi 1 e 2 confermano la legislazione previgente (articolo 11-quater della legge n. 468 del 1978) prevedendo che le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantifichino gli effetti finanziari indicando sia la spesa complessiva sia gli oneri per competenza riferiti a ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale. Viene inoltre confermata la possibilità che, nell’ambito della legge di stabilità, siano rimodulate - senza modificare l’autorizzazione complessiva - le quote previste per ciascuna annualità considerata nel bilancio pluriennale (tabella F della precedente legge finanziaria).

Anche il comma 7 conferma la legislazione previgente (articolo 11-quater, comma 4, della legge n. 468 del 1978), prescrivendo che siano esposte in un apposito allegato del disegno di legge di stabilità (precedente allegato 6 del disegno di legge finanziaria) le informazioni contabili, per ciascuna legge pluriennale, relative a:

§ residui di stanziamento in essere al 30 giugno dell’anno in corso;

§ giacenze, alla medesima data, in conti correnti o contabilità speciali di tesoreria (ove siano previsti versamenti in tali contabilità).

Il comma 3, innovando quanto stabilito dalla legislazione previgente, prevede che le leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali stabiliscano anche, ove richiesto dalla natura degli interventi, le relative modalità di utilizzo. In particolare può essere prevista una delle seguenti modalità:

a) autorizzazione al beneficiario a stipulare, a valere sul contributo pluriennale, operazioni di mutuo con oneri di ammortamento posti a carico dello Stato. Il debito si intende assunto dallo Stato che provvede, attraverso specifica delega del beneficiario, ad erogare il contributo direttamente all’istituto di credito. Ai sensi del successivo comma 4, al momento dell’attivazione dell’operazione le amministrazioni che erogano il contributo sono tenute a comunicare al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato il piano di ammortamento del mutuo, con distinta indicazione della quota capitale e della quota interessi. Sulla base di tale comunicazione il Ministero iscrive il contributo in parte tra le spese per interessi passivi e, in parte, come rimborso di passività finanziarie. Tale procedura si applica, in base al comma 5, anche a tutti i contributi pluriennali iscritti in bilancio per i quali siano già state attivate, alla data di entrata in vigore della presente legge, le relative operazioni di mutuo;

b) “spesa ripartita”, da erogare al beneficiario secondo le cadenze temporali stabilite dalla legge.

Si ricorda che il precedente articolo 10 (che disciplina la Decisione di finanza pubblica) prevede, ai commi 6-8, specifici obblighi di informazione relativi allo stato di attuazione delle leggi pluriennali di spesa, quali: le valutazioni di efficacia; la scadenza e i rinnovi; le somme autorizzate; le erogazioni effettuate e i residui; la ricognizione puntuale dei contributi pluriennali per investimenti (inclusi gli stati di avanzamento delle opere, i costi sostenuti, le previsioni di avanzamento e di costo fino alla conclusione degli interventi).

Si segnala che la nuova disciplina di cui al comma 3, lettera a), ed ai commi 4 e 5 – con i quali la procedura di attivazione dei mutui mediante contributi pluriennali viene sottoposta a specifici obblighi di comunicazione –, va posta in relazione con le norme vigenti in materia di utilizzazione dei contributi pluriennali, che subordinano l’utilizzo di tali contributi ad una specifica procedura autorizzatoria, finalizzata a garantire la compensazione, ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento netto, degli effetti finanziari derivanti da tali operazioni.

Si ricorda che la richiamata normativa vigente^{^[110]}, in tema di utilizzazione dei contributi pluriennali, ha così disciplinato la materia:

- per i mutui e le operazioni finanziarie, l’utilizzo dei contributi pluriennali autorizzati con legge (nel cui costo sono da includere gli oneri per il rimborso sia del capitale sia degli interessi) può essere disposto soltanto previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi, rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, sul fabbisogno e sull'indebitamento netto. In esito a tale verifica:

- nel caso di riscontro favorevole (=assenza di effetti peggiorativi), l’utilizzo è autorizzato mediante decreto emanato dal Ministro competente;

- nel caso di mutui o operazioni finanziarie per i quali siano invece stati riscontrati effetti finanziari non previsti a legislazione vigente, questi possono essere compensati^{^[111]} a valere sulle disponibilità di un apposito “Fondo per la compensazione degli effetti conseguenti all'attualizzazione dei contributi pluriennali” (recante una dotazione finanziaria in termini di sola cassa), il cui utilizzo deve essere autorizzato dal Ministro dell’economia con decreto, da emanare una volta acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari;

- il Fondo per l’attualizzazione dei contributi pluriennali è stato istituito dalla legge 296/2006, che ne ha stabilito la dotazione finanziaria per il 2007; successivamente è stato più volte rifinanziato. Attualmente risulta dotato di finanziamenti limitatamente agli esercizi 2010 e 2011^[[112]^].

La procedura di attualizzazione sopra descritta è finalizzata - alla luce dei differenti criteri che disciplinano l’iscrizione delle spese per investimenti nei tre saldi di finanza pubblica - ad evitare scostamenti fra le previsioni di spesa incorporate nei conti tendenziali e le erogazioni contabilizzate in base ai criteri di classificazione europei (Sec 95): in tale contesto, per individuare gli oneri che devono essere registrati ai fini dell’indebitamento netto e del fabbisogno, occorre considerare - oltre alla durata del debito e al saggio di interesse applicato - anche i fattori che determinano la fuoriuscita delle somme dalla disponibilità della P.A. (per esempio, i soggetti destinatari del contributo o gli esercizi finanziari nei quali gli importi andranno contabilizzati in uscita), nonché le modalità di utilizzo delle somme (per es. la dinamica degli esborsi in relazione allo stato di avanzamento dei lavori finanziati).

In sintesi, per le operazioni finanziarie con oneri a totale carico dello Stato, la spesa viene registrata sul SNF in misura corrispondente all’importo del limite autorizzato per legge (rate annuali)[113]. Nel caso in cui – in sede di previsione - i medesimi effetti vengano riportati anche sui saldi di fabbisogno e di indebitamento[114], la predetta procedura dovrà in seguito autorizzare la spesa (per la quota capitale):

- nella misura dell’effettivo utilizzo delle somme ricavate dal mutuo (=pagamenti effettuati di anno in anno a fronte dello stato di avanzamento dei lavori): è il caso dei mutuatari che siano soggetti interni al settore della P.A.;

- nella misura dell’intero ricavo netto del mutuo (che grava, in unica soluzione, sull’anno di perfezionamento del mutuo)[115]: è il caso dei mutuatari che siano soggetti esterni al settore della P.A.

Il comma 6 conferma la legislazione previgente (articolo 11-quater della legge n. 468 del 1978) prevedendo che le leggi di spesa a carattere permanente (in precedenza esposte nella tabella C della legge finanziaria) quantifichino gli effetti finanziari indicando sia l’onere annuale riferito a ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale sia l’onere a regime. Viene inoltre confermata la possibilità che la quantificazione dell’onere annuo sia rinviata alla legge di stabilità [articolo 11, comma 3, lett. d), della legge in esame] nel caso in cui non si tratti di spesa obbligatoria.

Il comma 6 inoltre, innovando rispetto alla legislazione previgente, introduce l’obbligo – per le leggi di spesa a carattere permanente - di rapportare la copertura all’onere più elevato nel caso in cui quest’ultimo si verifichi non nel periodo considerato nel bilancio pluriennale, ma in un anno finanziario successivo. In particolare il testo dispone che, nel caso considerato, “la copertura segue il profilo temporale dell'onere”.

La disposizione sembra finalizzata a recepire un consolidato orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale, in base al quale l’onere recato dalle leggi di spesa pluriennali va individuato per tutto il periodo di effettiva durata della legge e vanno indicati idonei mezzi finanziari garantendo la coerenza tra la copertura nel triennio e gli oneri a regime.

Nel passato, in conformità con tale orientamento, a fronte della previsione di apprezzabili scostamenti tra l’onere massimo indicato nel bilancio pluriennale e gli oneri stimati per gli esercizi successivi, sono stati seguiti due possibili criteri:

- la copertura necessaria a far fronte all’onere massimo, che si produce oltre il triennio, è stata prudenzialmente anticipata all’ultimo anno del triennio di riferimento;

- la copertura è stata commisurata non già all’onere massimo previsto oltre il triennio, ma all’onere medio ultratriennale. Ciò al fine di evitare che, in applicazione del criterio cautelativo sopra richiamato, vengano predisposti mezzi di copertura destinati a rimanere inutilizzati negli esercizi in cui l’onere si colloca ad un livello inferiore rispetto al picco.

Il testo non precisa se (ed in presenza di quali presupposti) dovrà essere seguito, sulla base della nuova disciplina in esame, l’uno o l’altro dei due criteri sopra richiamati.

I commi 8, 9 e 10 recano una delega al Governo finalizzata a garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche. La delega, da esercitarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, previa trasmissione dei relativi schemi di decreto al Parlamento per l’acquisizione del parere delle Commissioni competenti (anche per i profili finanziari), è subordinata al rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) introduzione della valutazione nella fase di pianificazione delle opere, al fine di consentire il confronto e la selezione dei progetti, nonché la definizione delle priorità.

Il testo precisa che, per quanto concerne le infrastrutture strategiche, la valutazione nella fase di pianificazione delle opere dovrà essere coerente con i criteri adottati nella definizione del programma deliberato dal CIPE e allegato alla Decisione di finanza pubblica;

b) predisposizione, da parte del Ministero competente, di linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione degli investimenti;

c) garanzia di indipendenza e di professionalità dei valutatori.

Il testo precisa che l’indipendenza e la professionalità dei valutatori possono essere assicurate anche attraverso l'utilizzo di competenze interne agli organismi di valutazione esistenti e con il ricorso a competenze esterne solo qualora manchino adeguate professionalità e per valutazioni particolarmente complesse;

d) potenziamento e sistematicità della valutazione ex post in ordine all’efficacia e all’utilità degli interventi infrastrutturali (riconoscendo carattere di pubblicità agli scostamenti che saranno verificati rispetto alle valutazioni ex ante);

e) separazione del finanziamento dei progetti rispetto al finanziamento delle opere attraverso la costituzione di due appositi fondi:

- il Fondo progetti, al quale si accede a seguito dell’esito positivo della procedura di valutazione tecnico-economica degli studi di fattibilità;

- il Fondo opere, al quale si accede solo dopo il completamento della progettazione definitiva;

f) adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere, prevedendo l’invio di relazioni annuali in formato telematico al Parlamento e procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione dei singoli interventi, con particolare riferimento ai costi complessivi sostenuti e ai risultati ottenuti;

g) previsione di un sistema di verifica per l’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti, con automatico definanziamento in caso di mancato avvio delle opere entro i termini stabiliti.

Si segnala che il testo non include, fra i criteri di delega, un obbligo di neutralità finanziaria. Peraltro, in base alla disciplina generale ed alla prassi prevalentemente seguita in materia di regolamentazione e di finanziamento degli interventi con oneri a carico delle pubbliche amministrazioni, le spese connesse all’esecuzione delle procedure preliminari o delle verifiche tecniche vengono solitamente incluse nell’ambito degli importi complessivamente destinati ai piani di finanziamento delle opere (senza oneri ulteriori rispetto alle spese già autorizzate per legge).Tale modalità potrebbe essere adottata anche nel caso in esame, con riguardo alle eventuali spese per la valutazione degli investimenti.

Il comma 11 consente di prorogare di un ulteriore anno i termini di conservazione dei residui passivi relativi a spese in conto capitale. Tale facoltà può essere esercitata nell’ambito dei seguenti limiti e procedure:

§ solo per i tre esercizi finanziari successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della presente legge;

§ su proposta motivata dei Ministri competenti (con adeguata illustrazione dello stato di attuazione dei programmi di spesa e dei relativi tempi di realizzazione);

§ su titolarità esclusiva del Ministro dell'economia e delle finanze;

§ previa valutazione delle cause che rendono la proroga necessaria;

§ con la finalità di evitare l'insorgenza di possibili contenziosi, con conseguenti oneri.

Si ricorda che la normativa vigente^{^[116]} in tema di mantenimento in bilancio di somme in conto capitale non utilizzate prevede i seguenti termini:

- le somme relative a spese in conto capitale non impegnate e non erogate possono essere conservate in bilancio come residui (residui di stanziamento) per un solo anno, ad eccezione degli stanziamenti iscritti in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, per i quali il periodo di conservazione previsto è di due anni;

- per le spese in conto capitale che risultano impegnate, ma non erogate, è previsto il mantenimento in bilancio dei relativi residui (residui propri) per tre esercizi successivi a quello in cui è stato iscritto il corrispondente stanziamento.

Poiché la disciplina richiamata incide sui criteri per la costruzione delle previsioni a legislazione vigente, la deroga ai predetti termini può influire sulla dinamica delle spese, determinando un impatto finanziario pari all’entità delle risorse che si decide di riutilizzare negli esercizi successivi. In particolare, un’estensione dei termini di utilizzo di somme non impegnate e/o non erogate è suscettibile di determinare effetti finanziari sia sul saldo di fabbisogno[117] sia sull’indebitamento netto, rispetto ai quali dovrebbe essere predisposta un’idonea compensazione.

Si osserva che il comma 11 riserva la competenza primaria della procedura di proroga al Ministro dell'economia e delle finanze, con la finalità principale di ridurre i rischi di insorgenza di oneri da contenzioso. D’altra parte, il testo non prevede espressamente una preliminare valutazione dei possibili effetti finanziari delle proroghe in esame, anche con lo scopo di predisporre l’eventuale compensazione – ai fini dei saldi di fabbisogno e di indebitamento netto – di effetti non previsti e, quindi, non inclusi nei tendenziali di spesa.

Nella successiva fase applicativa andrà chiarito se il testo faccia riferimento ai residui formati a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge ovvero anche a quelli esistenti a tale data.

Egualmente andrà chiarito se la proroga di un anno sia ripetibile, ovvero se per ciascuna generazione di residui la proroga possa essere effettuata una sola volta. La limitazione della facoltà ai tre esercizi finanziari successivi, come prevede la norma, sembrerebbe connessa con il termine previsto per l'introduzione del bilancio di cassa, la cui applicazione dovrebbe prefigurare il superamento del meccanismo di formazione dei residui stessi.

Si osserva – infine – che l’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Stabilizzazione finanziaria e competitività economica), ha disposto che siano definanziate le autorizzazioni di spesa i cui stanziamenti annuali non risultino impegnati sulla base delle risultanze del Rendiconto per gli anni 2007, 2008 e 2009. E’ previsto che le disponibilità esistenti sui predetti stanziamenti siano riassegnate al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. In assenza – nel testo della disposizione – di una esplicita limitazione temporale, la predetta norma dovrebbe operare in via permanente. Conseguentemente risulterebbe implicitamente limitato il possibile campo di applicazione del comma 11 in esame.

Articolo 31
(Garanzie statali)

1. In allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze sono elencate le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a favore di enti o altri soggetti.

L’articolo 31 riproduce la disposizione già contenuta all’articolo 13 dell’abrogata legge n. 468/1978, prevedendo che in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze siano riportato l’elenco delle disposizioni legislative recanti le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a favore di enti o altri soggetti.

Nel disegno di legge di bilancio 2010, l’elenco è contenuto nell’allegato 19 allo stato di previsione del Ministero dell’Economia e finanze.

Articolo 32
(Esercizio provvisorio)

1. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

2. Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascun capitolo quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

3. Le limitazioni di cui al comma 2 si intendono riferite sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento.

L’articolo 32 riproduce la legislazione previgente[118] confermando la disciplina dell’esercizio provvisorio.

In particolare, viene confermato che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

Articolo 33
(Assestamento e variazioni di bilancio)

L’articolo in esame ripropone, con qualche modifica ed integrazione, la legislazione previgente contenuta all’articolo 22 dell’abrogata legge n. 468 del 1978.

Il comma 1, relativo alle due parti che costituiscono il rendiconto generale, viene pressoché interamente riprodotto. Esso dispone che i risultati di gestione dell’anno finanziario sono riassunti e dimostrati nel rendiconto che consta del conto del bilancio (lett. a)) e del conto generale del patrimonio (lett. b)).

Si sottolinea che alla lett. b) viene eliminata la specificazione “a valore” che connotava il conto generale del patrimonio nella disposizione previgente.

Il comma 2 specifica inoltre le voci che compongono il conto del bilancio in relazione alla classificazione del bilancio stesso.

Nella nuova formulazione della disposizione del comma 2 viene eliminata la specificazione “preventivo” riferita al bilancio la cui classificazione è seguita per la predisposizione delle voci che compongono il conto del bilancio.

L’elencazione delle voci contenute nel conto del bilancio rimane immutata rispetto a quanto precedentemente previsto dalla legge di contabilità generale. Esso comprende:

a) le entrate di competenza dell’anno, accertate, riscosse o rimaste da riscuotere;

b) le spese di competenza dell’anno, impegnate, pagate o rimaste da pagare;

c) la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi anteriori;

d) le somme versate in tesoreria e quelle pagate per ciascun capitolo del bilancio con separata evidenza di quanto viene pagato in conto competenza ed in conto residui;

e) il conto totale dei residui attivi e passivi che vengono rinviati all’esercizio successivo;

Il comma 3 espone l’elencazione di dettaglio delle voci che compongono il conto generale del patrimonio, la quale rimane immutata rispetto alle disposizioni previgenti. Esso comprende:

a) le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le variazioni derivanti dalla gestione del bilancio o da qualsiasi altra causa;

b) la dimostrazione dei diversi punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e la contabilità patrimoniale.

Al riguardo, si ricorda che rimane fermo quanto disposto dal titolo IV (articoli 13 – 15) del D.Lgs. n. 279 del 1997 emanato in attuazione delle deleghe contenute nella legge n. 94 del 1997 con particolare riferimento alla ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato. In particolare, rimane vigente quanto disposto dal decreto interministeriale 18 aprile 2002 relativo alla nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio dello Stato ed ai loro criteri di valutazione. Tale documento, da un punto di vista strettamente contabile, raggruppa le varie attività e passività come segue: attività finanziarie (attività economiche che comprendono mezzi di pagamento, strumenti finanziari ed altre attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari); attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione); attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione); passività finanziarie (mezzi di pagamento o strumenti finanziari e simili)[126].

Con riferimento al conto generale del patrimonio, inoltre, il comma 4 richiama in parte la normativa previgente che stabilisce che tale documento sia presentato unitamente al conto del dare ed avere relativo alla Tesoreria statale, con allegati il movimento generale di cassa, la situazione del Tesoro e la situazione dei debiti e crediti di tesoreria. Rispetto a quanto precedentemente previsto dal comma 4 dell’articolo 22 dell’abrogata legge 468/78, pertanto, a corredo del conto generale del patrimonio non devono essere più presentati i conti: a) dell’istituto bancario che svolge il servizio di tesoreria provinciale; b) del contabile del portafoglio; c) del cassiere speciale per i biglietti e le monete a debito dello Stato.

Si ricorda che il riferimento al conto del contabile del portafoglio era stato già implicitamente soppresso dal comma 1 dell'articolo 9 del D.P.R. n. 482 del 15 dicembre 2001.

Il comma 5 innovain parte la normativa previgente, riproponendo nella sostanza la disposizione che prevede l’allegato conoscitivo contenente l’illustrazione delle risultanze economiche con particolare riferimento ai costi sostenuti, ma precisando che l’analisi dovrà essere svolta per ciascun ministero e ne dovrà essere data una rappresentazione secondo le voci del piano dei conti, distinti per programma e per centri di costo. Viene peraltro introdotto un prospetto di riconciliazione finalizzato a collegare le risultanze economiche con quelle della gestione finanziaria delle spese riportate nel conto del bilancio.

Si ricorda che al rendiconto generale vengono altresì allegati[127] il conto consuntivo, economico e patrimoniale, della Patrimonio dello S.p.A.[128], nonché il conto consolidato della gestione di bilancio statale e della gestione della Patrimonio dello Stato S.p.A.

Ulteriore innovazione rispetto alla normativa contabile previgente è contenuta al comma 6, con il quale si dispone che, in apposito allegato al rendiconto, siano illustrate le risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali. La finalità di tale illustrazione è quella di evidenziare le risorse impiegate per la protezione dell’ambiente che riguardano l’attività di tutela, conservazione, ripristino ed utilizzo sostenibile delle risorse e del patrimonio naturale.

Come si evince dal parere della V Commissione bilancio del 28 ottobre 2009 sul disegno di legge di riforma della contabilità, tale documento sembrerebbe coincidere con l’”eco-rendiconto” che è stato presentato a perfezionamento del ciclo di esposizione dei dati contabili del bilancio dello Stato, già a partire dal 2008, unitamente al Rendiconto generale dello Stato, allo scopo di dare sistematica illustrazione delle risultanze della gestione delle risorse finanziarie destinate alla tutela dell'ambiente, peraltro in parallelo all’obbligo della presentazione in allegato al disegno di legge di bilancio del c.d. “eco-bilancio” già previsto, a partire dal 2000, dalla risoluzione parlamentare di approvazione del DPEF 2000-2003.

Per le finalità illustrative del predetto allegato al rendiconto generale, il comma in esame prevede altresì che le amministrazioni interessate forniscano al Ministero dell’economia e delle finanze le informazioni necessarie secondo gli schemi contabili e le modalità di rappresentazione che vengono stabiliti con determina del Ragionerie generale dello Stato, in coerenza con gli indirizzi ed i regolamenti comunitari in materia.

L’articolo, infine, ripropone la disposizione già presente nella normativa contabile previgente secondo cui il Ministero dell’economia e delle finanze, nell’ambito della gestione delle spese, è chiamato ad assicurare adeguati controlli anche a carattere economico-finanziario (comma 7).

Articolo 37
(Parificazione del rendiconto)

1. Al termine dell'anno finanziario ciascun Ministero, per cura del direttore del competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione.

2. I conti di cui al comma 1 sono trasmessi al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato entro il 30 aprile successivo al termine dell'anno finanziario e, non più tardi del 31 maggio, il Ministro dell'economia e delle finanze, per cura del Ragioniere generale dello Stato, trasmette alla Corte dei conti il rendiconto generale dell'esercizio scaduto.

L’articolo in esame riproduce con alcune modifiche di carattere formale la normativa contabile previgente contenuta all’articolo 23 della abrogata legge n. 468 del 1978, in materia di parificazione del Rendiconto generale dello Stato.

Secondo tale norma, al termine dell’anno finanziario, ciascun ministero, tramite il direttore del competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione (comma 1).

La previgente normativa prevedeva il tramite del direttore della competente ragioneria ai fini della compilazione del bilancio e del conto del patrimonio di ciascun ministero.

Il conto del bilancio ed il conto del patrimonio sono trasmessi entro il 30 aprile, successivo al termine dell’anno finanziario, al Ministero dell’economia, dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Successivamente, entro il termine del 31 maggio, Ministro dell’economia, per il tramite del Ragioniere generale dello Stato, trasmette alla Corte dei conti il rendiconto generale dell’esercizio scaduto.

Articolo 38
(Presentazione del rendiconto)

1. La Corte dei conti, parificato il rendiconto generale, lo trasmette al Ministro dell'economia e delle finanze per la successiva presentazione alle Camere.

L’articolo in esame riproduce la normativa contabile previgente contenuta all’articolo 24 della abrogata legge n. 468 del 1978, in materia di presentazione del Rendiconto generale dello Stato.

Si prevede infatti che la Corte dei conti, una volta parificato il rendiconto, trasmetta quest’ultimo al Ministro dell’economia e delle finanze per la successiva presentazione alle Camere (che, si ricorda, ai sensi del precedente articolo 35, deve avvenire entro il mese di giugno).

Si ricorda in proposito che il Regolamento della Camera dei deputati, all’articolo 119, comma 8, detta la disciplina dei tempi e delle modalità per l’esame del disegno di legge di approvazione del rendiconto generale dello Stato presso le Commissioni parlamentari. Esso, in particolare, viene esaminato, unitamente al disegno di legge che approva l'assestamento degli stanziamenti di bilancio per l'esercizio in corso, entro il mese successivo alla presentazione dei disegni di legge.

Articolo 39
(Analisi e valutazione della spesa)

Termini per la presentazione di atti e
documenti governativi alle Camere

	Termini fissi	Legge 196/2009
25 gennaio	Trasmissione alle Camere degli elenchi delle economie di spesa determinatesi per effetto del mancato utilizzo nel precedente esercizio di quote dei fondi speciali, utilizzabili nell’esercizio successivo.	Art. 18, co. 3
15 aprile (a decorrere dal 2011)	Presentazione alle Camere della Relazione sull’economia e la finanza pubblica (riguardante il periodo di riferimento della precedente Decisione di finanza pubblica). La Relazione è integrata da un apposito allegato che reca un Rapporto sullo stato di attuazione della legge di contabilità, con particolare riferimento alle attività volte alla realizzazione della nuova organizzazione del bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre amministrazioni pubbliche. Sempre in allegato alla Relazione sull’economia e la finanza pubblica, il Ministro dello sviluppo economico presenta alle Camere una Relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e sui risultati conseguiti nel precedente esercizio[159].	Art. 7, co. 2, lett. a) Art. 3, co. 1 Art. 12, co. 4
30 aprile	Presentazione alle Camere della Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l’anno precedente.	Art. 12, co. 7
31 maggio	Presentazione alle Camere di una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita al primo trimestre dell’esercizio in corso.	Art. 14, co. 4
30 giugno	Presentazione alle Camere dei disegni di legge relativi all’assestamento di bilancio per l’esercizio in corso e al rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31 dicembre dell’anno precedente.	Art. 7, co. 2, lett. c) Art. 33, co. 1 Art. 35, co. 1
1° luglio (a decorrere dal 2011)	Presentazione alle Camere - ad integrazione della Relazione sull’economia e la finanza pubblica – di un allegato con i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate che per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate, anche in corso d’anno, con l’indicazione degli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni.	Art. 12, co. 6
15 luglio	Invio da parte del Governo alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.	Art. 10, co. 5
20 luglio (dell’ultimo anno di ciascun triennio)	Invio al Parlamento del Rapporto di analisi e valutazione della spesa.	Art. 41, co. 4
15 settembre	Presentazione alle Camere dello schema di Decisione di finanza pubblica, recante gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo nonché la definizione degli obiettivi articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche. Il Governo presenta alle Camere una Nota di aggiornamento della Decisione di finanza pubblica, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari, ogniqualvolta intenda modificare gli obiettivi sanciti dalla Decisione ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi, che rendano necessari interventi correttivi.	Art. 7, co. 2, lett. b) Art. 10, co. 3
30 settembre	Presentazione alle Camere di una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita al primo semestre dell’anno, con l’aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche e delle relative forme di copertura.	Art. 14, co. 4
15 ottobre	Presentazione alle Camere del disegno di legge di stabilità, corredato di una nota tecnico-illustrativa, e del disegno di legge di bilancio dello Stato. In allegato al disegno di legge di bilancio, il Ministro dello sviluppo economico presenta alle Camere una relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate del territorio nazionale nonché alle aree montane delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza.	Art. 7, co. 2, lett. c) e d) Art. 21, co. 13
30 novembre	Presentazione alle Camere di una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita ai primi nove mesi dell’anno.	Art. 14, co. 4
28 febbraio dell’esercizio successivo	Presentazione alle Camere dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nella Decisione di finanza pubblica.	Art. 7, co. 2, lett. f) Art. 10, co. 2, lett. h)

	Termini mobili	Legge 196/2009
Entro i 15 giorni antecedenti la data di presentazione concordata in sede europea	Trasmissione alle Camere dello schema di aggiornamento del Programma di stabilità da presentare al Consiglio e alla Commissione dell’Unione europea, comprensivo di un quadro sulle prospettive di medio termine della politica economica italiana e dell’indicazione delle linee guida per la relativa implementazione a livello di politiche nazionali.	Art. 9, co. 1
Entro 30 giorni dalla fine di ciascun semestre di riferimento	Trasmissione al Parlamento delle schede, aggiornate semestralmente, illustrative dei singoli programmi di spesa in cui è articolato il bilancio nonché di schede, anch’esse aggiornate semestralmente, illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale.	Art. 21, co. 11, lett. b) Art. 21, co. 11, lett. e)
Entro il termine indicato dalle Commissioni parlamentari e, in ogni caso, entro 30 giorni dalla richiesta	Trasmissione della relazione tecnica richiesta dalle Commissioni (RT da aggiornare all’atto del passaggio dei provvedimenti tra i due rami del Parlamento).	Art. 17, co. 5 e 8
Entro 10 giorni dalla registrazione della Corte dei conti (ovvero entro 10 giorni dalla data della loro adozione)	Trasmissione telematica alle Camere delle delibere CIPE.	Art. 6, co. 4
Nei due esercizi finanziari successivi a quello in corsoalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui all’art. 42, comma 2 (sperimentazione del bilancio di sola cassa), della legge n.196/2009	II Ministro dell’economia e delle finanze trasmette alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti un rapporto sullo stato di attuazione e sulle risultanze della sperimentazione relativa al passaggio al bilancio di cassa.	Art. 42, co. 2-3

Deleghe previste per il completamento della riforma

Termine per l’esercizio delle deleghe	Oggetto delle deleghe	Disposizioni della legge
1° gennaio 2011	Entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare: § uno o più decreti legislativi per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali. Sugli schemi è previsto il parere delle Camere da parte delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro tre anni. § uno o più decreti legislativiper la razionalizzazione, trasparenza, efficienza ed efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche. Sugli schemi è previsto il parere delle Camere da parte delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Per i tre esercizi finanziari successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 196, su proposta motivata dei Ministri competenti, il Ministro dell'economia può prorogare di un anno i termini di conservazione dei residui passivi relativi a spese in conto capitale (art. 30, co. 11). § uno o più decreti legislativiper il potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e per la riforma del controllo di regolarità amministrativa e contabile.	Art. 2, co. 1 Art. 30, co. 8 Art. 49, co. 1
1° gennaio 2012	Entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni e alla programmazione delle risorse (art. 40). Sugli schemi è previsto il parere delle Camere da parte delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro due anni.	Art. 40, co. 1
1° gennaio 2013	Entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi peril passaggio alla redazione in termini di sola cassa del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato. A tal fine, il Ministero dell'economia avvia un'apposita sperimentazione della durata massima di due esercizi finanziari (art. 42). Sugli schemi è previsto il parere delle Camere da parte delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro 1 anno.	Art. 42, co. 1
1° gennaio 2014	Entro quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare un decreto legislativo recante un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato nonché in materia di tesoreria (art. 50). Sugli schemi è previsto il parere delle Camere da parte delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro 1 anno.	Art. 50, co. 1

Elenco degli adempimenti

Riferimento normativo	Oggetto	Parere	Termine	Provvedimento
Art. 2, co. 5	Decreto del MEF per l’istituzione il Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, ai fini dell’adozione dei decreti di cui al comma 1.		30 gg. dall’entrata in vigore della legge (entro il 1° febbraio 2010)	Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 4 maggio 2010
Art. 13, co. 1	Decreti del MEF per la determinazione delle modalità per l’accesso da parte delle amministrazioni pubbliche ad una banca dati unitaria alimentata dalle medesime amministrazioni.	Sentiti la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica ed il CNIPA. E’ inoltre richiesta l’intesa con la predetta Conferenza permanente per la definizione delle modalità di accesso degli enti territoriali alla banca dati unitaria.
Art. 13, co. 1, ult. periodo.	Decreto del MEF per l’individuazione della struttura dipartimentale del Ministero responsabile della banca dati unitaria.
Art. 13, co. 3 e 4	Decreto del MEF per la definizione degli schemi, tempi e modalità per l’acquisizione dei dati nella banca dati. Con il medesimo decreto di cui sopra possono essere stabilite le modalità di ripartizione delle risorse stanziate dall’art. 13 tra le amministrazioni preposte alla realizzazione della banca dati.	Sentiti l’ISTAT, il CNIPA e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica relativamente agli enti territoriali.
Art. 14, co. 2	Decreto del MEF per la definizione degli schemi, tempi e modalità per l’acquisizione dei dati relativi alle operazioni di partenariato pubblico-privato (comunicatedalle stazioni appaltanti) che l'Unità tecnica finanza di progetto della PCM è tenuta a trasmettere al MEF-RGS e all’ISTAT.
Art. 14, co. 8	Decreti del MEF per stabilire la codificazione, le modalità e i tempi per la trasmissione degli incassi e dei pagamenti, codificati con criteri uniformi, effettuati da parte delle amministrazioni pubbliche e, separatamente, degli enti di previdenza. Con propri decreti modificativi e integrativi il MEF può provvedere ad apportare variazioni alla codificazione stabilita.	Sentita la Conferenza unificata enti territoriali.
Art. 14, co. 9	Decreto del MEF per determinare lo schema tipo dei prospetti riepilogativi dei dati trimestrali relativi alla gestione di cassa dei bilanci, che gli enti previdenziali privatizzati, le CCIAA, le autorità portuali, gli enti parco nazionali e gli altri enti pubblici, i quali inviano i flussi trimestrali di cassa e non sono ancora assoggettati alla rilevazione SIOPE, continuano a trasmettere alla RGS.
Art. 14, co. 10	Decreti del MEF per la definizione di tempi e modalità con cui vengono meno gli adempimenti relativi alla trasmissione dei dati trimestrali di cassa, una volta estesa la rilevazione SIOPE agli enti non ancora assoggettati a tale sistema (elencati al comma 9).
Art. 21, co. 11. lett. a), punto 1)	Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per l’individuazione dei criteri e delle metodologie per la definizione degli indicatori di realizzazione contenuti nella nota integrativa al bilancio di previsione, prima sezione.	Intesa con il MEF
Art. 21, co. 17	Decreto del MEF per la ripartizione in capitoli delle unità di voto parlamentare, ai fini della gestione e delle rendicontazione.	Intesa con le amministrazioni interessate	Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio
Art. 33, co. 4	Decreto del MEF per l’eventuale adozionedi variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma di bilancio, relativamente alle spese per adeguamento al fabbisogno nell'ambito delle spese rimodulabili.	Su proposta dei Ministri competenti
Art. 39, co. 1	Decreto del MEF ai fini della disciplina della composizione e le modalità di funzionamento dei nuclei di analisi e valutazione della spesa, presso i quali si svolge la collaborazione tra il predetto e le amministrazioni centrali per il monitoraggio degli obiettivi di finanza pubblica.			Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 22 marzo 2010
Art. 39, co. 4	Decreto del MEF per la definizione della procedura attraverso cui le amministrazioni centrali sono tenute a fornire le informazioni per il monitoraggio degli obiettivi di finanza pubblica (cfr. decreto art. 13, co. 1, modalità di accesso alla banca dati unitaria).			Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 22 marzo 2010
Art. 39, co. 4, ult. periodo.	Decreto del MEF per stabilire le modalità per la trasmissione, da parte del MEF alla PCM - Dipartimento della funzione pubblica, delle informazioni che alimentano la banca dati unitaria, ai fini dell'esercizio delle funzioni delegate al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione.	Con il Ministro per la pubblica amministrazione
Art. 42, co. 2	Decreto del MEF per la definizione di termini e modalità di attuazione della sperimentazione, di massimo due esercizi, prevista con riferimento al passaggio alla redazione del bilancio di previsione in termini di sola cassa, nonché la definizione delle amministrazioni coinvolte.	Parere della Corte dei Conti e, successivamente, delle Commissioni parlamentari competenti	90 gg. dalla data di entrata in vigore della legge (entro il 1° aprile 2010)
Art. 44, co. 3	Decreto del MEF per la definizione, in coerenza con le regole internazionali, gli aggregati sottostanti ai saldi di cassa del settore statale e delle amministrazioni pubbliche ed i criteri metodologici per il calcolo degli stessi.
Art. 46, co. 1	Decreto del MEF - Dipartimento RGS per stabilire lo schema per la presentazione, da parte delle amministrazioni statali, entro il 31 dicembre,di unaprevisione dell'evoluzione attesa dei flussi di cassa per l'anno seguente con relativo aggiornamento mensile entro il 10 di ciascun mese.
Art. 46, co. 2	Decreto del MEF per l’individuazione delle cadenze giornaliere per l'effettuazione di pagamenti di natura ricorrente e delle modalità di attuazione per la presentazione delle previsioni sui flussi di cassa, da parte delle amministrazioni statali, nonché di tempi e modalità di trasmissione, da parte delle medesime amministrazioni, delle informazioni sui flussi di cassa utili per le previsioni sui prelevamenti dalla Tesoreria statale ed ogni altra informazione idonea a consentire una gestione ottimale della liquidità del conto «Disponibilità del Tesoro».
Art. 46, co. 3	Decreto del MEF per la definizione di tempi e modalità di trasmissione, da parte degli enti territoriali assoggettati al Patto di stabilità interno, delle informazioni sui flussi di cassa utili per le previsioni sui prelevamenti dalla Tesoreria statale ed ogni altra informazione idonea a consentire una gestione ottimale della liquidità del conto «Disponibilità del Tesoro».	Sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
Art. 47, co. 2	Convenzione, stipulata tra il MEF e la Banca d’Italia, sulle condizioni di tenutadel conto intrattenuto dal Tesoro presso la Banca d'Italia per il servizio di tesoreria.		3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (entro il 1° aprile 2010)
Art. 47, co. 5	Decreti del MEF per la definizione dimodalità e criteri di contabilizzazione delle operazioni relative alla gestione delle disponibilità liquide sui conti intrattenuti dal Tesoro di cui all’articolo 47, nonché per la definizione di modalità e tempi di movimentazione dei fondi presso la Tesoreria statale.

[1] Al riguardo, si sottolinea che l’articolo 1, comma 1, della legge n. 42/2009 afferma peraltro che le disposizioni ivi contenute sono volte a stabilire “in via esclusiva” i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica.

[2] Vedi sul punto, l’intervento del Ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio, tenutosi in data 1 aprile 2009, nonché l’intervento della Corte dei Conti, tenutosi l’8 aprile 2009. Si ricorda che l’esame in sede referente del provvedimento al Senato è stato svolto dalla 5° Commissione bilancio. In quella sede, proprio ai fini di un approfondimento istruttorio, è stata contestualmente avviata una Indagine conoscitiva sul nuovo assetto della contabilità pubblica. Sono stati auditi : il Ragioniere generale dello Stato, alcuni esperti in materie giuridico contabili (Proff. Anselmi, Borgonovi, De Joanna, Pisauro), la Corte dei Conti. Negli interventi sono stati sviluppate riflessioni sulle materie oggetto di intervento del disegno di legge, nonché sui punti problematici. In taluni casi gli auditi hanno formulato le proprie osservazioni sotto forma di emendamenti al testo (Corte dei Conti).

[3] Vedi, in particolare, sul punto, l’intervento del Ragioniere generale dello stato, Mario Canzio, svoltosi in data 1 aprile 2009, in occasione dell’indagine conoscitiva sulla riforma del bilancio condotta dalla Commissione 5° del Senato.

[4] A livello europeo, secondo la Ragioneria generale dello Stato “non esiste alcun Paese in cui le amministrazioni decentrate dello Stato, che godono di un elevato grado di autonomia di gestione, adottano criteri e principi contabili diversi, o non armonizzati, rispetto a quelli stabiliti dai rispettivi Ministeri finanziari e adottati a livello di Amministrazioni Centrali”.

[5] Legge n. 131 del 5 giugno 2003, recante “Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3”cd. “legge La Loggia”. L’articolo 1, comma 4 della legge n. 131 ha previsto una delega nei confronti del Governo per la ricognizione dei principi fondamentali relativi alle materie rientranti nella potestà legislativa concorrente di Stato e regioni. Tale ricognizione, come afferma il citato articolo 1, opera In sede di prima applicazione, per orientare l'iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all'entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali.

[6] Il primo capo del decreto legislativo riguarda i principi generali di armonizzazione dei bilanci pubblici, il secondo i bilanci regionali, il terzo i bilanci degli enti locali.

[7] Cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 280 del 28 luglio 2004.

[8] Il sistema COFOG - relativo alla classificazione delle funzioni di governo comune a tutti i paesi dell’Unione Europea e a livello OCSE - è articolato secondo il sistema dei conti SEC95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) con la classificazione delle funzioni obiettivo risultante dalla ricognizione delle attività e dei servizi. La classificazione per funzioni obiettivo è articolata su tre livelli, che esprimono la classificazione COFOG adottata in sede comunitaria:

- il primo livello, rappresentato dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni ;

- il secondo livello, rappresentato dai gruppi (n. 63), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

- il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 90), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente.

L’importo relativo a ciascuna funzione non è oggetto di autonoma decisione, ma si determina dal totale delle risorse attribuite alle u.p.b. facenti capo a quella funzione.

La classificazione per funzioni-obiettivo delle spese complessive del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo della legge di bilancio (allegato A). Vi sono poi, allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia, degli allegati specifici dell’intero bilancio dello Stato che espongono, rispettivamente, il quadro riassuntivo per COFOG fino al secondo livello.

[9] Vedi sul punto, l’intervento del Ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio, tenutosi in data 1 aprile 2009.

[10] il termine originario era il 21 maggio 2010, cioè contestualmente alla presentazione del primo schema di decreto legislativo.

[11] In attuazione della citata norma, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 luglio 2009 (G.U. n. 160 del 13 luglio 2009) è stata istituita la Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale. La Commissione è composta da 32 membri.

Sono legittimati a partecipare alle riunioni della Commissione un rappresentante tecnico della Camera dei deputati e uno del Senato, nominati dai rispettivi Presidenti, e un rappresentante tecnico delle Assemblee legislative regionali e delle Province autonome, designato d’intesa tra di loro nell’ambito della Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome.

Compito della Commissione è acquisire ed elaborare elementi conoscitivi per l’attuazione della delega in materia di autonomia finanziaria degli enti territoriali, e in particolare:

- operare quale sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, sulla base delle informazioni fornite dalle amministrazioni statali, regionali e locali;

- promuovere la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi;

- svolgere attività consultiva per il riordino dell’ordinamento finanziario di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e delle relazioni finanziarie intergovernative;

- trasmettere informazioni e dati alle Camere, su richiesta di ciascuna di esse, nonché ai Consigli regionali e delle province autonome, su richiesta di ciascuno di essi.

La Commissione opera quale segreteria tecnica della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per lo svolgimento delle attività istruttorie e di supporto necessarie.

[12] Regolamento di organizzazione e di funzionamento dell'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali è stato adottato con Decreto del Ministro degli Interni n. 220 del 2005. L'Osservatorio è composto, oltre al Presidente, da un numero di componenti non superiore a diciotto nominati dal Ministero dell'interno con proprio decreto. I componenti dell'Osservatorio durano in carica cinque anni a decorrere dalla data del decreto di nomina del Ministro dell'interno, e si avvale, per il suo regolare funzionamento, delle strutture e dell'organizzazione della Direzione Centrale della Finanza Locale del Dipartimento per gli affari interni e territoriali alla quale sono trasmesse tutte le deliberazioni da cui discendono esigenze operative ed oneri finanziari.

[13] In data 13 febbraio 2007, a breve distanza dalla conclusione della sessione di bilancio, le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva congiunta sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio.

La Commissione Bilancio della Camera, nella seduta dell’8 maggio 2007, ha terminato i propri lavori, approvando il documento conclusivo dell’indagine, contenente gli elementi di rilievo e i risultati emersi.

La Commissione Bilancio del Senato ha approvato il proprio documento conclusivo in data 16 maggio 2007, di contenuto sostanzialmente identico a quello approvato alla Camera, se non per taluni punti riconducibili alla diversità delle norme procedurali parlamentari in materia di finanza pubblica contenute nei due regolamenti di Camera e Senato.

[14] Quanto alla composizione, vista la funzione conoscitiva del Comitato, l'Ufficio di presidenza ha convenuto che lo stesso avesse, così come l'omologo organismo al Senato, una composizione paritetica tra maggioranza e opposizione, ferma restando la partecipazione allo stesso di rappresentanti di tutti i gruppi. Tale organismo era presieduto dal Presidente della Commissione.

[15] L’articolo è stato introdotto nel corso dell’esame del disegno di legge presso l’Aula del Senato (Em. 4.0.101, approvato il 17 giugno 2009, Morando ed altri) e successivamente è stato modificato nel corso dell’esame del provvedimento alla Camera in seconda lettura.

[16] L’articolo 3 della legge n. 400 del 1988 reca norme sulle nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di competenza dell'amministrazione statale., stabilendo che esse, fatta eccezione per le nomine relative agli enti pubblici creditizi, sono effettuate con decreto del Presidente della Repubblica emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri adottata su proposta del ministro competente; e che resta ferma la vigente disciplina in ordine all'acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari.

[17] La banca dati reca, inoltre, una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale, i quali sono messi a disposizione, anche mediante accesso diretto, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica per l’espletamento delle attività di competenza di tali organi .

[18] articolo 3, commi 67 e 68, legge finanziaria 2008, legge n. 244/2007.

[19] L’articolo 3, comma 67 richiama infatti la disciplina del Programma straordinario di analisi e valutazione della spesa dettata per il solo 2007 dall’articolo 1, comma 480 della legge finanziaria per il 2007, legge n. 296/2006.

[20] Ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera m) del provvedimento in esame.

[21] Di cui all’articolo 18 della citata legge n. 42/09.

[22] Ai sensi dell’art. 10, comma 2, lettera e).

[23] Di cui all’art. 5, della legge 42/2009.

[24] I seguenti Parlamenti esaminano il Programma di stabilità del proprio Paese: Regno Unito, Germania, Danimarca, Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania.

[25] Si ricorda che un primo tentativo di individuare e classificare secondo una precisa tassonomia tali voci di spesa o minore entrata non incluse nella legislazione vigente, ma coerenti con il criterio delle politiche invariate, era stato compiuto nel DPEF 2008-2011, in cui era stata presentata una tabella che raggruppava secondo tre categorie (impegni sottoscritti, prassi consolidate, altre iniziative) tali flussi di finanza pubblica.

[26] Il riferimento all’indicazione di massima dell’obiettivo della pressione fiscale complessiva appare inoltre di particolare rilevanza anche alla luce del processo di attuazione della federalismo fiscale e della correlata esigenza, esplicitamente contemplata dall’articolo 28, comma 2, lett. b), della legge n. 42 del 2009, di salvaguardare l'obiettivo di non produrre aumenti della pressione fiscale complessiva anche nel corso della fase transitoria di attuazione del nuovo assetto dei rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali.

[27] Va rilevato che, rivestendo la Decisione di finanza pubblica una natura non normativa, l'esplicitazione di sanzioni in tale sede potrebbe ritenersi incongrua, trattandosi di compito più tipico di un atto di tipo normativo, come il ddl di stabilità o un ddl collegato. L'indicazione è pertanto da ritenere dover essere intesa nel senso dell'indicazione di massima di sanzioni, da tradurre comunque in norme con le leggi successive ad hoc.

[28] Tale previsione deve essere letta in correlazione con quanto previsto dal successivo comma 5 dell’articolo in esame, che dispone l'invio alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica delle linee-guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici tra i vari livelli di governo.

[29] Come del resto scorta del resto già previsto dal decreto-legge n. 112 per il 2008 e n. 78 per il 2009 in riferimento al ddl finanziaria - rispettivamente - per gli anni 2009 e 2010.

[30] La norma dispone altresì che entro il medesimo termine le linee guida debbano essere trasmesse anche alle Camere.

[31] Sulla materia delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, si rinvia alla successiva scheda relativa all’articolo 30 della legge 196/2009 in esame.

[32] Per quanto riguarda la sensitività alla crescita economica, viene indicata la diversa evoluzione dell’indebitamento netto e dell’avanzo primario (in termini nominali e strutturali), nonché del debito, che si determinerebbero in presenza di una crescita del PIL reale, rispettivamente, superiore o inferiore di 0,5 punti percentuali rispetto allo scenario di base.

Per quanto riguarda l’analisi di sensitività ai tassi, viene dato conto degli effetti sulla spesa per interessi di un aumento della curva dei rendimenti di mercato dei titoli di Stato, dato lo stock dei titoli in essere.

[33] Si ricorda che ai fini delle procedure di sorveglianza multilaterale nell’ambito del Programma di stabilità, le linee guida del Consiglio Ecofin (11 ottobre 2005) invitano gli Stati membri ad adottare le previsioni della Commissione, o quantomeno previsioni comuni sulle principali variabili esogene macroeconomiche, motivando le ragioni di una scelta diversa.

[34] L’evidenziazione dell’evoluzione dei parametri macroeconomici, in presenza e in assenza di manovra, non è stata finora, di norma, presa in considerazione nella presentazione dei DPEF. Fa eccezione, per quanto riguarda i documenti presentati negli ultimi anni, il DPEF 2008-2011, che recava entrambi i quadri macroeconomici.

[35] Per un approfondimento circa la definizione e le metodologie di calcolo dell’indebitamento netto strutturale si rinvia al dossier “Analisi degli effetti finanziari delle norme e dei principali andamenti di finanza pubblica”, Camera dei Deputati, Servizio Bilancio dello Stato, maggio 2008. Cfr inoltre il dossier sulla Nota informativa 2010-2012 (Doc XXVII, n. 19), febbraio 2010, predisposto dal Servizio Bilancio e Servizio Studi della Camera e dal Servizio Bilancio del Senato.

[36] Un’analisi a consuntivo di tali grandezze è contenuta nelle tavole pubblicate dall’Istat in sede di Notifica annuale alle Istituzioni comunitarie.

[37] A consuntivo, l’Istat ricostruisce quadri di raccordo, rispettivamente, tra bilancio di cassa e conto economico dello Stato secondo la contabilità nazionale, e tra fabbisogno del settore pubblico e indebitamento netto della Pa.

[38] La distinzione tra pubblico e privato adottata nell’ambito della contabilità nazionale, codificata nel Sistema europeo dei conti nazionali (Sec95), guarda principalmente alla natura dell’attività economica espletata dai singoli enti; quella utilizzata nella contabilità pubblica guarda invece prevalentemente alla natura dell’ente sotto il profilo della proprietà, del controllo, del finanziamento.

[39] In base al principio "accrual", proprio del sistema di contabilità aziendale, un’operazione va registrata nel momento in cui si producono i relativi effetti economici. I flussi sono pertanto contabilizzati allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato, ovvero allorquando crediti ed obbligazioni insorgono, sono trasformati o si estinguono. Non rilevano invece le modalità ed i tempi di pagamento.

[40] In base al criterio della competenza giuridica, l’iscrizione è effettuata nel momento in cui si determina il diritto all’acquisizione (accertamento) ovvero l’obbligo di erogazione (impegno) delle somme. Il criterio di cassa fa riferimento al momento dell’incasso effettivo o del pagamento delle somme.

[41] Cfr Corte dei conti, da ultimo l’audizione presso le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato sul DPEF 2010, 21 luglio 2009.

[42] Le previsioni a legislazione vigente scontano la sola vacanza contrattuale.

[43] Tale criterio è stato seguito fino al 1999.

[44] Gli impegni sottoscritti indicavano le iniziative dove era stato raggiunto l’accordo con le parti interessate ed erano state fissate le quantificazioni di massima delle risorse necessarie. In questa categoria rientravano i rinnovi contrattuali già sottoscritti, alcune misure del tavolo di concertazione sul welfare, gli impegni internazionali.

Le prassi consolidate includevano i contratti di servizio, le opere pubbliche, la proroga di agevolazioni fiscali e i rinnovi contrattuali per il pubblico impiego per la successiva tornata contrattuale. Rispetto alla precedente categoria, non essendo conclusa la negoziazione tra Governo e le controparti, si determinava una incertezza non sul se, ma sul quanto delle risorse.

Le nuove iniziative rappresentavano una categoria ancora indeterminata, che comprendeva oltre a iniziative effettivamente nuove, anche il rifinanziamento di misure adottate nell’anno in corso e la cui conferma nel periodo successivo richiedeva il reperimento di ulteriori risorse.

[45] Cfr. Ragioneria generale dello Stato, La riforma della contabilità e della finanza pubblica, 2010, paragrafo 2.3.

[46] Cfr. da ultimo la Raccomandazione del Consiglio all’Italia intesa a porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo, 30 novembre 2009.

[47] Per un approfondimento degli aspetti relativi alla quantificazione degli effetti finanziari e della copertura, vedi la scheda relativa all’articolo 17 Copertura finanziaria delle leggi.

[48] La previsione della RGSEP era contenuta nell’articolo unico della legge 639/1949, abrogato dall’articolo 51, comma 1, lett. c), della presente legge.

[49] In base alla volontà del legislatore viene quindi escluso del riferimento ad eventuali disegni di legge collegati quali ulteriori componenti della manovra di finanza pubblica. Tali provvedimenti rientrano comunque, ai sensi dell’articolo 7. comma 2, fra gli strumenti della programmazione finanziaria.

[50] Legge n. 133 del 2008.

[51] Nel passato la manovra annuale, pur risultando impostata su base triennale, individuava esclusivamente la correzione necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, mentre la proiezione triennale delle misure adottate avvicinava il saldo di ciascuno degli esercizi successivi all’obiettivo programmatico fissato per l’esercizio, senza colmare l’intera differenza tra andamenti tendenziali e valori programmatici per gli anni successivi al primo.

[52] In relazione alla tematica della triennalizzazione della manovra, si ricorda che la Commissione europea (Cfr. Public finances in EMU, n. 3, 2007) ha sollecitato gli Stati ad adottare efficaci strumenti di programmazione finanziaria. In particolare sono stati evidenziati i molteplici aspetti virtuosi associati alla programmazione di medio termine: in primo luogo, la dimensione temporale di medio periodo risulta più prossima a quella necessaria alla concretizzazione degli effetti economici delle misure predisposte; inoltre, nel perseguimento delle politiche fiscali, risulta facilitato il commitment politico del Governo, il quale può impegnarsi in un percorso predefinito nell'ambito di uno scenario pluriennale; un aspetto di rilievo è infine costituito dall'individuazione di uno scenario pluriennale che sia legislativamente vincolante. Tra gli aspetti virtuosi che possono associarsi alla programmazione di medio termine può inoltre essere ricompreso il miglior ancoraggio con il metodo di programmazione sotteso al Patto di stabilità e crescita europeo, nonché il fatto che tale metodo potrebbe apparire particolarmente efficace rispetto alle finalità di sanare precedenti squilibri esistenti nella gestione del bilancio, come nel caso dell’Italia. Secondo le prime analisi effettuate anche nell'ambito della Commissione europea, per alcuni Paesi (segnatamente Regno Unito e Olanda) tali innovazioni si sono rivelate efficaci rispetto alle finalità di sanare precedenti squilibri esistenti nella gestione del bilancio.

[53] Tale soppressione rende pertanto permanente quanto previsto in via sperimentale dal co. 1-bis dell'art. 1 del D.L. n. 112/2008 (conv. L. 133/08), in relazione alla legge finanziaria per il 2009, e confermato dal co. 21-ter, art. 23 del D. L. n. 78/2009 (conv. L. 102/09) anche per la legge finanziaria 2010, che avevano introdotto il divieto di inserire nel ddl finanziaria qualsiasi disposizione volta al sostegno o al rilancio dell'economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale o localistico.

[54] Sulla materia delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, si rinvia alla successiva scheda relativa all’articolo 30.

[55] Ai sensi dell’articolo 48, comma 1, del D. Lgs. n. 165 del 2001, concernente le disponibilità destinate alla contrattazione collettiva nelle amministrazioni pubbliche e la loro verifica.

[56] Secondo quanto disposto ai sensi degli articolo 8, comma 2, e 10, comma 2, lett. f) della legge in esame.

[57] Come disciplinato dall’articolo 18 della legge n. 42/2009 e come successivamente modificato dall’articolo 51, comma 3, della legge di riforma in esame (v. scheda).

[58] Analogo prospetto, c.d. Allegato 7, veniva presentato con il disegno di legge finanziaria esclusivamente al momento della presentazione dello stesso, in prima lettura.

[59] Al riguardo occorre sottolineare che la disposizione richiamata, la cui interpretazione e applicazione è risultata controversa, è stata in passato considerata rilevante per l'individuazione di un limite all'utilizzo di maggiori entrate rispetto alle previsioni a legislazione vigente ai fini della copertura di nuovi o maggiori oneri. Infatti, il quadro contabile di riferimento che ha consentito di realizzare manovre con effetto espansivo - al di fuori della manovra annuale di finanza pubblica, vale a dire in corso d’anno - è stato individuato per l’appunto nel richiamato comma 4 dell’articolo 11 e interpretato nel senso che è ipotizzabile destinare eventuali miglioramenti delle previsioni di bilancio (soprattutto se derivanti da un miglior andamento delle entrate), in tutto o in parte, alla copertura di nuovi interventi. Sulla base di tale impostazione veniva inserita ogni anno nella legge finanziaria una norma “di chiusura”, volta a specificare limiti e condizioni relativi alla possibilità di utilizzare in corso d’anno, con finalità di copertura, gli eventuali andamenti di bilancio più favorevoli rispetto alle previsioni, ovvero gli errori di previsione positivi.

[60] In proposito, si ricorda che la disposizione relativa alle cosiddette "eccedenze di spesa", a cui si riferisce anche la lettera l) del comma 3 (corrispondente alla lettera i-quater) dell'articolo 11 della legge n. 468 del 1978) è stata attuata in concreto solo parzialmente, in quanto l'allegato ivi richiamato ha contenuto, nell'applicazione concreta, solo il rifinanziamento delle leggi di spesa nella misura corrispondente alla correzione degli effetti finanziari ulteriori rispetto a quelli definiti ex ante; non è mai stato prodotto, invece, un elenco dei provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio per la correzione dei citati effetti, presumibilmente perché in concreto gli interventi correttivi delle leggi di spesa sono consistiti solo nell'incremento dello stanziamento rispetto alle previsioni iniziali, piuttosto che nella modifica della normativa sostanziale di spesa sottostante l'autorizzazione legislativa, finalizzata a ricondurre l'onere effettivo all'importo previsto in fase di previsione.

[61] Cfr. il “Rapporto 2008 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea” – Tomo I, a cura dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, nonché il Dossier n. 3/XVI legislatura, redatto a cura del Servizio bilancio del Senato e dei Servizi Bilancio dello Stato e Studi della Camera dei deputati, avente ad oggetto “L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il federalismo fiscale”. Il risultato di tale rilevazione condotta, riportato nelle citate pubblicazioni, è stato, in particolare, condiviso con gli uffici del Senato della Repubblica, della Corte dei Conti, della Ragioneria generale dello Stato, della Banca d’Italia, dell’Istat, dell’ISAE, dell’Issirfa e del segretariato della conferenza delle Assemblee regionali, nonché da alcuni istituti di ricerca economica quali il CER ed Economia pubblica.

[62] Le cd. banche dati primarie forniscono dati quantitativi, in genere non reperibili presso altre fonti, direttamente rilevati presso le singole amministrazioni o imputati alle stesse secondo gli specifici criteri di classificazione di ciascuna banca dati. Le fonti di origine derivata forniscono una rappresentazione analitica delle informazioni ricavate dalle banche dati primarie, a seguito di rielaborazioni condotte per offrire gli specifici contributi informativi previsti in relazione ai fini istituzionali di ciascuna amministrazione.

[63] In particolare, dal punto di vista delle metodologie adottate, le diverse fonti risultano differenziate sui seguenti aspetti: il criterio contabile adottato, il comparto territoriale di riferimento, il grado di esaustività della rilevazione, il livello di disaggregazione dei dati, la flessibilità della banca dati e la conseguente possibilità di formulare interrogazioni, le modalità di accesso ai dati e il relativo supporto informatico, il grado di aggiornamento dei dati.

[64] Si ricorda che il successivo articolo 14, commi 6-11, espressamente prevede la prosecuzione dell’alimentazione e dell’utilizzo della banca dati SIOPE.

[65] Cfr. supra per il riferimento alle pubblicazioni in cui è contenuta una ricognizione delle banche dati di interesse per la finanza pubblica.

[66] Cfr. l’art. 5, comma 1, lettera g).

[67] Ai sensi dell’art. 4, comma 2, della citata legge n. 42/09.

[68] E’ infatti prevista la raccolta di informazioni inerenti indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio.

[69] “… tutte le informazioni necessarie all’attuazione della presente legge”.

[70] Cfr. in particolare, con riferimento agli enti locali, la banca dati dei certificati di consuntivo.

[71] Cfr. il comma 1, primo periodo, che prevede la rilevazione dei “dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attuazione della presente legge”.

[72] Cfr. infra in merito ai profili di incertezza sulla platea dei soggetti aventi accesso ai dati.

[73] Il SISTAN, Sistema statistico nazionale, è la rete di soggetti pubblici e privati che fornisce l’informazione statistica ufficiale in Italia.

[74] Cfr. la L. n. 5 maggio 2009, n. 42.

[75] Cfr. l’articolo 5, comma 1, lettera f).

[76] Cfr. l’art. 4, comma 4.

[77] Cfr. i decreti del Ministro dell'economia e delle finanze del 18 febbraio 2005.

[78] Di cui all’articolo 10, comma 5, del DL n. 282/2004.

[79] Con accessibilità dei referti delle verifiche, su richiesta delle amministrazioni, nei limiti e con le modalità della legge in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (legge 7 agosto 1990, n. 241).

[80] Mediante attivazione della procedura di cui all’articolo 8 della Legge n. 131/2003, di attuazione dell’art.. 120 della Costituzione.

[81] Legge n. 42/2009.

[82] Di cui all’art. 7, della legge n. 144/1999.

[83] Ai sensi dell’art. 44, comma 1-bis, del DL n. 248/2007, convertito, con modificazioni, nella legge n. 31/2008.

[84] Cfr. in particolare, fra gli altri, l’articolo 12.

[85] Oggetto di presentazione alle Camere ai sensi dell’art. 14 , comma 4, delle legge n. 196/2009.

[86] Di cui all'articolo 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Tale disposizione prevede che il collegio sindacale delle ASL si componga di 5 membri, di cui uno nominato dal Ministro dell’economia e delle finanze.

[87] In merito al regime degli impegni da assumere su tali stanziamenti, si rinvia alla scheda relativa all’art. 34 della legge in esame.

[88] Ratifica ed esecuzione dell’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio federale svizzero relativo alla non imponibilità dell’imposta sul valore aggiunto dei pedaggi riscossi al traforo del Gran San Bernardo,fatto a Roma il 31 ottobre 2006.

[89] Ratifica ed esecuzione dell’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della regione amministrativa speciale di Hong Kong della Repubblica popolare cinese concernente la mutua assistenza in materia penale, fatto a Roma il 28 ottobre 1998.

[90] Si ricorda che il progetto di bilancio annuale di previsione previsto dall’articolo 2 della abrogata legge n. 468/1978 era ripartito, per l’entrata e per la spesa, in unità previsionali di base, oggetto di voto parlamentare, articolate, al primo livello, sulla base di centri di responsabilità amministrativa.

[91] Per quanto concerne i criteri per la revisione dei programmi di spesa si veda la circolare del Ministero dell’economia e finanze 22 marzo 2010, n. 14. In particolare, la circolare prevede la costituzione di appositi gruppi di lavoro le cui analisi e proposte verranno sottoposte e concordate con le Amministrazioni interessate. Le attività relative alla revisione dovrebbero concludersi entro il 14 maggio 2010, in tempo utile per consentire alle Amministrazioni di effettuare le proposte per il bilancio di previsione per l’anno 2011.

[92] Si osserva che nel bilancio per il 2010, che espone 162 programmi di spesa, la quasi totalità di essi fa riferimento ad un’unica Amministrazione. Non mancano tuttavia esempi di programmi interministeriali.

[93] Nella medesima direzione, v. quanto previsto dal successivo articolo 40, comma 2, lett. b), n. 3 (delega per la revisione della struttura del bilancio).

[94] L'introduzione per ciascuna unità di voto di previsioni di bilancio relative al triennio rappresenta, in realtà, la formalizzazione di un fatto già presente nell'esperienza passata, risultando il disegno di legge di bilancio, a partire dal 2008, corredato, a scopo conoscitivo, delle proiezioni triennali degli stanziamenti di competenza delle unità previsionali di base, che rappresentano le unità di voto.

[95] Cfr. al riguardo quanto indicato nella Circolare del Ministero dell’economia n. 21 del 24 luglio 2008, che definisce i criteri generali per l'impostazione delle previsioni del bilancio per il 2009 e per il triennio 2009-2011.

[96] La richiesta di un elenco relativo alle agevolazioni fiscali, sebbene limitato soltanto a quelle autorizzate nell’esercizio di riferimento, era un elemento informativo richiesto già dalla precedente legge di contabilità, nell’ambito della nota preliminare dello stato di previsione dell’entrata.

[97] Si ricorda che il budget economico è stato introdotto con la riforma del sistema contabile e di bilancio dello Stato del 1997, specificamente con l’introduzione della contabilità economica analitica per centri di costo, in aggiunta a quella finanziaria. Il principio fondamentale del sistema di contabilità economica è la rilevazione dei costi, intesa come valorizzazione monetaria dell’utilizzazione delle risorse, mentre la spesa (rectius, uscita), che caratterizza la contabilità finanziaria, è espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime. Quindi il Budget illustra i costi (valore dell’utilizzo effettivo delle risorse) che lo Stato prevede di sostenere nel corso dell’anno, in coerenza con gli stanziamenti finanziari (spesa per l’acquisizione di risorse e trasferimenti) approvati dal Parlamento. Finora il budget ha costituito un autonomo documento, trasmesso al Parlamento in modo separato rispetto al disegno di legge di bilancio (Doc. CLVIII).

[98] A tale riguardo si ricorda che la legge di contabilità del 1923 (legge n. 2440), all'articolo 25 non menziona tale circolare, ma pone in primo piano le richieste dei Ministeri, in base alle quali la Ragioneria generale predispone poi il progetto di bilancio; analogamente, il decreto legislativo n. 279/97, approvato dopo la riforma del bilancio del 1997, all’articolo 2 stabilisce che gli stanziamenti dei singoli stati di previsione sono determinati esclusivamente in relazione alle esigenze funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo cui si riferisce il bilancio da ciascuna amministrazione.

[99] Si ricorda che la problematica relativa alla necessità di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa è stata già affrontata con la riforma del bilancio realizzata nel 1997. L’articolo 2 del D.Lgs. n. 279 del 1997, relativo ai criteri di formazione delle previsioni di bilancio, prevede espressamente che, in sede di determinazione degli stanziamenti dei singoli stati di previsione è “preclusa ogni quantificazione basata sul mero calcolo della spesa storica incrementale”.

[100]Quali il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica, il limite del 10 per cento delle risorse stanziate per gli interventi per la rimodulazione tra spese di funzionamento e spese per interventi; il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

[101]In particolare, nell’ “Allegato 2” a ciascun stato di previsione della spesa (“Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”), è indicato, con riferimento a ciascuna autorizzazione legislativa, l’importo a legislazione vigente, l’eventuale variazione operata mediante rimodulazione per ciascun anno del triennio e il conseguente importo iscritto nel disegno di legge di bilancio.

[102]Al momento della pubblicazione del presente dossier il disegno di legge di conversione del decreto si trova in fase di esame parlamentare.

[103]Analogamente a quanto indicato dall’articolo 23, comma 3, in esame (il quale però, come detto, riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

[104]Si tratta, in particolare, delle gestioni fuori bilancio nell'ambito delle amministrazioni dello Stato non autorizzate da leggi speciali.

[105]Restituzioni di tributi indebitamente riscossi, pagamenti per i giochi pubblici o relativi al debito pubblico, integrazioni di stipendi o pensioni, obblighi di contribuzione alle Comunità europee, devoluzione di entrate ad enti o istituti etc.

[106]In quanto tali, già autorizzati per legge.

[107]E, se del caso, mediante l’incremento anche in corso d’anno (bilancio di assestamento).

[108]In particolare, per ogni capitolo di bilancio,è determinata con decreto ministeriale, da registrarsi alla Corte dei conti, la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto. L'accertamento di tale somma è fatto a cura delle ragionerie centrali (R.D. n. 2440/1923, articolo 53).

[109]Ai sensi del citato articolo 36, i residui delle spese correnti non pagati entro il secondo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento in bilancio si intendono perenti agli effetti amministrativi (si tratta di residui propri di parte corrente, cioè di somme impegnate ma non pagate). Per i residui concernenti spese per lavori, forniture e servizi, tale durata è protratta da due a tre esercizi. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi.

L’ordinamento generale contabile prevede invece che vadano in economia le somme di conto corrente né impegnate, né pagate nell’esercizio finanziario cui fanno riferimento.

Le somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell'esercizio sono mantenute, quali residui, non oltre l'esercizio successivo a quello cui si riferiscono, salvo che si tratti di stanziamenti iscritti in virtù di norme di legge nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio precedente. In tale caso il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno.

I residui delle spese in conto capitale, derivanti da importi che lo Stato abbia assunto obbligo di pagare per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori o di forniture eseguiti, non pagati entro il terzo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento, si intendono perenti agli effetti amministrativi. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi.

[110]Legge 350/2003 (articolo 4, commi 177, 177-bis e 178); legge 296/2006 (articolo 1, commi 511 e 512); DL 154/2008 (articolo 6, comma 2). V. anche la circolare della RGS n. 15 del 28 febbraio 2007.

[111]La compensazione è facoltativa in quanto è subordinata all’effettiva sussistenza delle necessarie dotazioni finanziarie nel Fondo. In assenza delle necessarie disponibilità, le operazioni di attualizzazione dei contributi con onere a totale carico dello Stato non possono essere autorizzate [v. documentazione del Governo trasmessa nel corso dell’esame parlamentare della legge 296/2006 in: Camera dei deputati - Servizio Bilancio dello Stato - Andamenti di finanza pubblica n. 10 - Legge finanziaria 2007. Tomo I: articolo 1, commi 1-604 (maggio 2007)].

[112]Per una ricostruzione delle disponibilità finanziare del Fondo e per una più estesa disamina delle problematiche inerenti l’utilizzo dei contributi pluriennali si rinvia ai seguenti dossier del Servizio Bilancio e del Servizio Commissioni della XVI Legislatura: Scheda di analisi n. 74 del 28 gennaio 2010 – Schema di decreto ministeriale n. 179; Scheda di analisi n. 75 del 28 gennaio 2010 – Schema di decreto ministeriale n. 178.

[113]Tale importo corrisponde alla somma totale necessaria al rimborso del mutuo (capitale + interessi e altri oneri), suddivisa in quote costanti solitamente distribuite in un periodo di quindici anni.

[114]La documentazione RGS trasmessa alla Commissione bilancio della Camera in data 28 gennaio 2010 dà conto di alcuni casi nei quali, ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento, gli importi dei contributi pluriennali sono stati registrati in sede previsionale come rate (v. nota precedente) e non come netto ricavo derivante dall’utilizzo dei finanziamenti. In tali circostanze la procedura autorizzatoria è finalizzata appunto a dare copertura, ai soli fini del fabbisogno e dell’indebitamento, alla differenza fra il (più basso) valore iscritto nelle previsioni (contributo quale rata annuale) e il (più elevato) valore che sarà attribuito alla spesa in sede di registrazione dei conti secondo i criteri europei (contributo quale ricavo netto che si scarica interamente sull’anno di stipula del mutuo).

[115]Per entrambe le tipologie di soggetti autorizzati alla stipula, non risultano tuttavia chiare le modalità di contabilizzazione della quota interessi sui predetti saldi di fabbisogno e di indebitamento

[116]Articolo 36, comma 2, del R.D. 2440/1923. Articolo 1, comma 6, del DL 194/2002. Articolo 36, comma 3, del R.D. 2440/1923. Articolo 3, comma 36, della legge 244/2007.

[117]Sul versante della spesa di cassa occorre considerare sia l’effetto corrispondente all’importo delle erogazioni sia la connessa spesa corrispondente al costo della relativa provvista finanziaria (spesa per interessi).

[118]Articolo 16 della abrogata legge n. 468/1978.

[119]Tra queste si annoverano le spese per stipendi, le spese “in annualità” (come ad esempio le spese di locazione di immobili) e “a pagamento differito” (es. vincoli contrattuali per spese di investimento la cui iscrizione per competenza e per cassa è differita).

[120]L’abrogata legge n. 468/1978 prevedeva all’art. 2, comma 4-quinquies, quarto periodo che, su proposta del dirigente responsabile, con decreti del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e alle Commissioni parlamentari competenti, potevano essere effettuate variazioni compensative tra capitoli all’interno della stessa unità previsionale di base, fatta eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate per legge.

[121]Si segnala, infine, che non viene qui riproposta la disposizione secondo cui ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di cassa potevano essere presentate al Parlamento entro e non oltre il termine del 31 ottobre di ciascun anno (articolo 17, comma 2, della abrogata L. 468/1978). Analogamente, non è riproposta la disposizione che prevedeva l’autorizzazione del Ministro dell’economia ad integrare, con propri decreti da registrarsi alla Corte dei conti, le dotazioni di cassa in correlazione ai titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell’esercizio precedente e che non presentano sufficienti disponibilità per il pagamento dei titoli trasportati.

[122]Che sostituisce la legge finanziaria.

[123]Articolo 81, comma 1: “Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”.

[124]Articolo 21, comma 1, dell’abrogata legge n. 468 del 1978.

[125]La presentazione del rendiconto articolato per missioni e programmi è già stata attuata a legislazione previgente nel rendiconto relativo all’esercizio finanziario 2008. In termini analoghi risulterà articolato quello concernente l’esercizio finanziario 2009, non ancora presentato alla data di chiusura del presente dossier.

[126]Questa impostazione del Conto generale del patrimonio è finalizzata a dare maggiore significatività in riferimento all’economicità della gestione patrimoniale, in quanto espone distintamente i conti accesi ai componenti attivi e passivi del patrimonio dello Stato raccordandoli alla classificazione delle poste attive e passive riportate nel SEC ’95 (Regolamento n. 2223/96 del Consiglio dell’Unione Europea del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità).

[127]Come disposto dall’articolo 7, comma 12-bis, del D.L. n. 63 del 2002 (convertito dalla legge n. 112 del 2002)

[128]Dal 2006 inglobata in Fintecna S.p.A.

[129]Nel dettaglio il programma ha previsto che, per il 2007, il Ministro dell’economia e delle finanze, avvalendosi anche della Commissione tecnica per la finanza pubblica (organismo successivamente soppresso dall’articolo 45, comma 3, del D.L. n. 112/2008, conv. dalla L. 133/2008), promuova la realizzazione di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, anche in relazione alla applicazione delle disposizioni di cui al comma 507 (che, ai fini del contenimento spesa, ha previsto l’accantonamento e l’indisponibilità di una quota delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato), individuando le criticità, le opzioni di riallocazione delle risorse, le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate, sul piano della qualità e dell’economicità. E’ stato previsto, inoltre, ai fini dell’attuazione di questo programma straordinario, che le amministrazioni dello Stato fossero chiamate a trasmettere al Ministero dell’economia, entro il 31 marzo 2007, un rapporto sullo stato della spesa nei rispettivi settori di competenza, indicando le difficoltà emerse e formulando proposte di intervento in ordine alla allocazione delle risorse ed alle azioni che possono incrementare l’efficacia della spesa. Si prevedeva, inoltre, che il Governo riferisse sull’attuazione del programma medesimo nell’ambito del DPEF presentato nel 2007 e che il Ministro dell’economia, entro il 30 settembre 2007, presentasse al Parlamento una relazione sui risultati del programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali. Si segnala, peraltro, che i predetti rapporti non sono pervenuti entro le date indicate e che il programma in esame è stato successivamente proseguito e aggiornato secondo quanto disposto dall’articolo 3, comma 67, della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007) e con riferimento ai temi indicati nel comma 68, articolo 3, della citata legge finanziaria. Tali Rapporti sulla spesa sono stati successivamente presentati alle Presidenze delle Camere (Doc. CCVIII) a partire dal 12 giugno 2008 con riferimento all’anno 2007 ed al 1° quadrimestre 2008.

[130]Articolo 60, comma 4, D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008.

[131]Articolo 6, comma 1-bis, DL n. 5/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 33 del 2009.

[132]L’articolo in esamerientra nell’ambito del Capo IV della nuova legge di contabilità che raggruppa le norme relative all’analisi ed alla valutazione della spesa ed il completamento della riforma del bilancio.

[133]MEF – Circolare n. 14 del 22 marzo 2010.

[134]Tra questi si ricordano i programmi di Indirizzo politico, Servizi e affari generali, Ricerca e Fondi da assegnare.

[135]Si ricorda che la classificazione COFOG delle funzioni di governo è un sistema comune a tutti i paesi dell’Unione europea e a livello OCSE, articolato secondo il sistema dei conti SEC 95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) in base a funzioni obiettivo che definiscono le politiche pubbliche articolate su quattro livelli: i primi tre esprimono la classificazione COFOG adottata in sede comunitaria, mentre il quarto livello di codificazione, relativo alle “missioni istituzionali” definite a livello nazionale in numero variabile, indica gli obiettivi perseguiti da ciascuna amministrazione, in modo esclusivo o condiviso con altre amministrazioni. Il primo livello, costituito dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni; il secondo livello, costituito dai gruppi (n. 63), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche; il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 112), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente.

[136]La norma non specifica la data a partire dalla quale decorre il termine di 24 mesi, tuttavia è presumibile che esso decorra a far data dall’approvazione del decreto legislativo attuativo del criterio di delega.

[137]Si ricorda che la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289 del 2002), all’articolo 93, comma 8, al fine di ricondurre unitariamente al bilancio dello Stato le gestioni che comunque interessano la finanza statale, ha previsto in capo alle amministrazioni statali l’obbligo di individuare le gestioni fuori bilancio ed in particolare quelle per le quali permangono le caratteristiche proprie dei Fondi di rotazione. A decorrere dal 1° luglio 2003, pertanto, le gestioni fuori bilancio diverse da quelle attuate tramite i fondi di rotazione, con alcune eccezioni definite dagli articoli da 1 a 20 della legge n. 559 del 1993, sono ricondotte al bilancio dello Stato alla cui entrata sono versate le relative disponibilità per essere riassegnate alle pertinenti unità previsionali di base. L'elenco delle gestioni fuori bilancio, esistenti presso le amministrazioni dello Stato dopo le operazioni previste dal citato articolo 93, comma 8, della legge per il 2003, è allegato allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Successivamente, con una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri si è proceduto all’individuazione, per ministeri, delle gestioni fuori bilancio per le quali permangono caratteristiche dei Fondi di rotazione.

[138]In: “La riforma della contabilità e della finanza pubblica - novità, riflessioni e prospettive (2010)”.

[139]Si segnala che alla data di uscita del presente dossier, il decreto ministeriale in commento non è stato ancora pubblicato in Gazzetta ufficiale. Da alcune anticipazioni per le vie brevi, le amministrazioni coinvolte dovrebbero essere i Ministeri dell’interno, della difesa e delle infrastrutture.

[140]In: “La riforma della contabilità e della finanza pubblica - novità, riflessioni e prospettive (2010)”.

[141]Sperimentazione condotta sulla base dei medesimi principi previsti dalla delega per il sistema a regime: strumenti contabili di rilevazione delle posizioni debitorie e creditorie dello Stato; elenchi degli impegni volti ad evitare la formazione di situazioni debitorie; piani finanziari predisposti dai dirigenti responsabili definiti dei limiti delle obbligazioni e in relazione alle autorizzazioni di cassa disponibili; correttivi in base alle caratteristiche delle diverse tipologie di spesa.

[142]La scelta – come precisato dalla RGS - deriverebbe dalla necessità di coinvolgere le amministrazioni chiamate a garantire la copertura delle diverse modalità di gestione delle spese e la loro diversa tipologia (parte corrente e conto capitale). Infatti i pagamenti, in fase di esecuzione, possono essere erogati direttamente dalla sede centrale ovvero gestiti attraverso articolazioni periferiche delle amministrazioni, investite di poteri di spesa, oppure ancora effettuati attraverso i funzionari delle stesse amministrazioni centrali (cosiddetti funzionari delegati) che gestiscono le risorse su contabilità ordinaria o speciale.

[143]Con effetti sulle amministrazioni coinvolte nella sperimentazione.

[144] Gli enti sottoposti al regime di tesoreria unica, aventi tutti natura pubblicistica, sono distinti in due tabelle (A e B), con differenziata disciplina, contenuta, rispettivamente, nella legge 720/1984 e nell'art. 40 della legge 119/1981, come modificata dalla legge 720 medesima.

Gli enti compresi nella tabella A sono obbligati a depositare tutte le loro disponibilità liquide in due apposite contabilità speciali, aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato: una contabilità speciale fruttifera di interessi a favore dell'ente stesso ed una infruttifera. Le entrate degli enti affluiscono alle due contabilità speciali attraverso due canali distinti a seconda della fonte dell'entrata. Nelle contabilità speciali "fruttifere" vengono versati gli incassi derivanti dalle entrate proprie (introiti tributari ed extratributari, proventi per vendita di beni e servizi, canoni, sovracanoni, indennizzi, e altri introiti provenienti dal settore privato). Le altre entrate (le assegnazioni, i contributi e i trasferimenti provenienti dal bilancio dello Stato e dagli altri enti del settore pubblico, comprese quelle provenienti da mutui) affluiscono a contabilità speciali "infruttifere", mediante operazioni di giroconto che non transitano dalla tesoreria dell'Ente. Le aziende di credito, in qualità di tesorieri e cassieri degli enti pubblici, eseguono i pagamenti disposti dagli enti, utilizzando prioritariamente le entrate proprie degli enti stessi, e quindi le disponibilità delle contabilità fruttifere. Con decreti del Ministro dell’economia viene fissato il tasso di interesse per le contabilità speciali fruttifere, nonché i criteri e le modalità per l'effettuazione delle operazioni e per il regolamento dei rapporti debitori e creditori, in modo da garantire agli enti interessati la disponibilità delle somme di loro spettanza giacenti in tesoreria.

Agli enti inclusi nella tabella B si applica un regime di limitazione delle giacenze liquide detenibili presso il proprio tesoriere, il cui importo non deve essere superiore al 3 per cento dell'ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza; le somme eccedenti sono versate in conti correnti aperti presso la tesoreria centrale dello Stato. Nei conti suddetti affluiscono direttamente gli stanziamenti provenienti dal bilancio dello Stato. Anche in questo caso, i conti sono fruttiferi o infruttiferi a secondo che si tratti o meno di entrate proprie dell’ente o provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico.

[145]Convertito con modificazioni dalla legge 133/2008.

[146]Ai sensi dell’articolo 77-quater, le somme rivenienti dal gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF sono accreditate ai tesorieri delle regioni e province autonome entro il quinto giorno lavorativo di ciascun mese (secondo la normativa pre-vigente, solo l’addizionale IRPEF veniva riversata dalla tesoreria centrale ai tesorieri, mentre l’IRAP affluiva ad apposite contabilità speciali infruttifere presso le sezioni delle tesorerie provinciali). Resta confermato, fino alla determinazione definitiva della quota di compartecipazione all’IVA, il sistema di compensazione/riversamento del gettito rispetto all’aliquota standard. La compensazione di minore o maggiore gettito è confermata anche nei confronti della Regione siciliana. E’ consentito inoltre alle regioni di non effettuare immediatamente l’eventuale riversamento all’Erario delle somme eccedenti . La norma disciplina l’accreditamento alle regioni di somme in acconto su quelle che spettano loro in base alle assegnazioni del Fondo sanitario nazionale. Secondo la nuova disciplina, il versamento delle anticipazioni é determinato in relazione all’effettivo gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF che affluiscono direttamente – mensilmente – sui conti delle regioni presso i rispettivi tesorieri e alla compartecipazione IVA corrisposta nella misura risultante dal riparto. Alla Regione siciliana le anticipazioni sono assegnate al netto della quota di fabbisogno indistinto, condizionatamente alla verifica degli adempimenti assunti in base alla legislazione vigente.

[147]Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di debito pubblico.

[148]Un tentativo di modificare l’articolo 5, comma 5, del D.P.R. n. 398 del 2003, è stato effettuato nel disegno di legge finanziaria per il 2008, che conteneva, all’articolo 2, comma 39, una disposizione che avrebbe introdotto il riferimento a parametri di mercato monetario ai fini della fissazione del tasso di remunerazione del Conto. Tuttavia, tale riferimento fu eliminato in sede di esame parlamentare e, pertanto, espunto dal testo della legge definitivamente approvata (legge n. 244 del 2007).

[149]Cfr. MEF, Comunicato stampa n. 65 del 13 aprile 2007.

[150]Finanza pubblica, fabbisogno e debito, Supplemento al Bollettino statistico, 12 marzo 2010. Per l’anno 2009 si tratta di dati provvisori.

[151]Cfr. anche la circolare del MEF del 27/5/2004 (G.U. n. 128 del 3/6/2004) con il quale sono state fornite ulteriori linee guida per l’applicazione del suddetto Regolamento ed il Decreto direttoriale del 3 giugno 2004 (G.U. n. 168 del 20/7/2004) con il quale sono stati approvati i modelli di rilevazione dell’indebitamento.

[152]Tale decreto legislativo attua la delega contenuta nella legge n. 59 del 1997 per il riordino ed il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.

[153]Il comma 69, articolo 3, della citata legge finanziaria per il 2008, inoltre, dispone che, entro il mese di gennaio, il Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico istituito presso la Presidenza del Consiglio, indichi ai servizi di controllo interno le linee guida ai fini dell’attività istruttoria svolta per la preparazione delle relazioni ministeriali sullo stato della spesa da trasmettere al Parlamento ai sensi al citato comma 68. Il medesimo Comitato è chiamato inoltre a riassumere gli esiti complessivi ai fini della relazione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo, nonché a cooperare con il Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nello svolgimento del programma di analisi e valutazione della spesa.

[154]L’articolo è stato prima modificato dalla legge n. 26 del 1951, articolo 2, e successivamente dall’articolo 4 della legge n. 62 del 1964 che ne ha definito il testo oggetto di abrogazione.

[155]Nel testo del citato articolo 18, co. 1, della legge 42 rimane la denominazione di “legge finanziaria”. La denominazione di legge finanziaria è in ogni caso da intendersi come “legge di stabilità” in virtù del comma 2 dell’articolo 52 della presente legge.

[156]Anche se la disposizione non lo specifica espressamente, come nella versione della abrogata lett. d), comma 3, articolo 11 della legge 468/78, le leggi di spesa cui si fa riferimento riguardano importi sia di parte corrente, sia di conto capitale. Si ricorda infatti che nel testo iniziale della disegno di legge di riforma le autorizzazioni di spesa permanenti di parte corrente da inserire nella nuova Tabella C erano previste limitatamente ai soli importi di parte corrente.

[157]E quindi non entro il 15 aprile come previsto dal citato articolo 12.

[158]Ai sensi del comma 4 del citato articolo 8, inoltre, è previsto che la Conferenza unificata venga convocata dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Le sedute sono presiedute dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega, dal Ministro per gli affari regionali o, se tale incarico non è conferito, dal Ministro dell'interno.

[159]Per l’anno 2010 il termine di presentazione alle Camere della Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica è stata fissata al 30 aprile 2010 dall’articolo 52, co. 3.