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La proposta di legge, approvata in prima lettura dal Senato, reca un articolato progetto di riforma della disciplina di contabilità nazionale, finalizzato ad adeguare il contesto normativo del governo della finanza pubblica al mutato assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali e ai vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario.

La proposta delinea una riforma della legge di contabilità che, oltre ad essere puntualmente disciplinata dal provvedimento, è per alcuni temi affidata alla legislazione delegata, mediante la previsione di cinque diverse disposizioni di delega, concernenti: l’adeguamento dei sistemi contabili, le procedure di spesa in conto capitale,  la riforma del bilancio dello Stato, il passaggio al bilancio di cassa e la riforma del sistema dei controlli (rispettivamente agli articoli 2, 30 comma  8, 40, 42 e 49).

Un’ulteriore delega al Governo è prevista dall’articolo 50 ai fini dell’adozione, entro tre anni dalla data di entrata in vigore del progetto di legge, di un testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato, nonché in materia di tesoreria.

Proprio al fine di dar conto della progressiva attuazione della nuova disciplina, la proposta di legge prevede, nei tre esercizi successivi alla sua entrata in vigore, la presentazione al Parlamento di un Rapporto sullo stato di attuazione della riforma.

 

Armonizzazione dei sistemi contabili

Nel quadro del generale principio del concorso da parte dei diversi soggetti rientranti nel perimetro istituzionale della P.A. al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’articolo 2 della proposta di legge reca una delega al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche - ad esclusione delle regioni e degli enti locali – finalizzata, tra l’altro,  all’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato e di schemi di bilancio comuni, articolati per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale comunitaria.

A tali fini, è prevista l’istituzione del Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui alla legge n. 42/2009, la cui composizione è integrata con due rappresentanti dell’STAT.

Il medesimo articolo 2 provvede, inoltre, a novellare i criteri di delega in materia di adeguamento dei sistemi contabili degli enti territoriali contenuti nella citata legge n. 42, al fine di favorire un processo unitario e coerente di armonizzazione dei bilanci pubblici. Quest’ultimo è volto altresì a garantire la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

 

 

Il ciclo di bilancio

Nel sancire l’adesione al metodo della programmazione economico-finanziaria, la proposta di legge specifica che tale programmazione debba concernere un periodo almeno triennale. La manovra annuale di finanza pubblica dovrà pertanto articolarsi nel medesimo periodo temporale.

Gli strumenti della programmazione indicati dalla proposta di legge sono i seguenti:

§      Relazione sull’economia e la finanza pubblica (ex RUEF), che il Governo presenta alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno. La Relazione,già esistente nella prassi, contiene l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica (conto economico della P.A. e dei suoi sottosettori e saldo di cassa della P.A./fabbisogno) per l’anno in corso e il successivo biennio, alla luce dei consuntivi e della manovra approvata nell’anno precedente;

§      Decisione di finanza pubblica (DFP), che il Governo presenta alle Camere entro il 15 settembre di ogni anno. E’ il documento di programmazione economico- finanziaria, almeno triennale, sostitutivo del DPEF;

§      Disegno di legge di stabilità (ex disegno di legge finanziaria) e disegno di legge di bilancio, i quali sono presentati alle Camere entro il 15 ottobre di ciascun anno;

§             Disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, da presentare alle Camere entro il mese di febbraio;

§      Aggiornamento del Programma di stabilità, da presentare al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea secondo il calendario concordato in sede europea.

A tali documenti si aggiungono gli specifici strumenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

Tra le ulteriori novità introdotte dalla proposta di legge in ordine al ciclo di bilancio vi è la previsione, di cui all’articolo 9, in base alla  quale il Governo è tenuto a trasmettere alle Camere e alla Conferenza unificata, entro i 15 giorni antecedenti la data di presentazione concordata in sede europea, lo schema di aggiornamento del Programma di stabilità, che dovrà contenere un quadro sulle prospettive di medio termine della politica economica italiana nell’ambito dell’Unione europea, con l’indicazione delle linee guida per la sua implementazione a livello di politiche nazionali.

 

Gli strumenti della programmazione

Nell’ambito degli strumenti della programmazione economico- finanziaria particolare rilievo assume la disciplina della Decisione di finanza pubblica (DFP), che  presenta diverse novità rispetto all’attuale documento di programmazione.

Essa reca, infatti, gli obiettivi di politica economica ed il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo e definisce gli obiettivi di finanza pubblica articolandoli nei diversi sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche: amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza e assistenza sociale.

I dati tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sono esposti sia nel loro complesso, sia ripartiti per i diversi sottosettori istituzionali nei quali la P.A. è articolata.

Oltre all’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e alla definizione degli obiettivi programmatici dei saldi di finanza pubblica, la Decisione indica, a fini conoscitivi, l'obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, recando altresì, una indicazione di massima delle risorse finanziarie necessarie a confermare normativamente, per il periodo di riferimento del documento, gli impegni e gli interventi di politica economica e di bilancio adottati negli anni precedenti per i principali settori di spesa.

In coerenza con gli obiettivi programmatici, la DFP reca inoltre il contenuto del Patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n.42/2009 di attuazione del federalismo fiscale, nonché quello del Patto di stabilità interno, compresa l’indicazione, all’interno di quest’ultimo caso, delle sanzioni per gli enti territoriali in caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto.

Nella Decisione viene quindi delineata l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, almeno per un triennio, per i suddetti sottosettori della PA, con l’indicazione delle azioni da assumere per ciascun settore di spesa delle amministrazioni centrali e delle misure atte a realizzare il percorso di convergenza previsto dal citato articolo 18 della legge n.42/09.

Nella Decisione sono, infine, indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali reca disposizioni omogenee per materia e per competenza delle amministrazioni e concorre al raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dalla Decisione medesima, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia. La definizione delle procedure e dei termini per l’esame dei disegni di legge collegati viene demandata ai regolamenti parlamentari.

Tra le ulteriori novità si segnala, infine, la previsione di cui al comma 3 dell’articolo 10, ai sensi della quale il Governo è tenuto a presentare alle Camere una Nota di aggiornamento della Decisione, come deliberata dal Parlamento, ogniqualvolta intenda modificare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti della stessa rispetto agli obiettivi programmati, che rendano necessari interventi correttivi.

 

La manovra di finanza pubblica

La legge di stabilità e la legge di bilancio compongono la manovra triennale di finanza pubblica, che contiene le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare, per il triennio di riferimento, gli obiettivi programmatici indicati nella Decisione di finanza pubblica.

La legge di stabilità dispone, in particolare, il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, provvedendo, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

In questo quadro, la proposta di legge, nel ridefinire il contenuto proprio della legge finanziaria - ora denominata legge di stabilità - recepisce e sistematizza le innovazioni introdotte in via sperimentale per gli esercizi finanziari 2009 e 2010 e dirette a restringere il contenuto proprio dello strumento. Nella legge di stabilità, pertanto, non potranno più essere incluse disposizioni comportanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia.

Viene, inoltre, ribadito e rafforzato il divieto di inserirvi norme di delega ovvero a carattere ordinamentale ed organizzatorio, fatta salva la possibilità, esplicitamente contemplata nel testo, di introdurre nella legge di stabilità le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché quelle volte a realizzare il Patto di convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, di cui al citato articolo 18 della legge n.42/2009 di attuazione del federalismo fiscale.

Stante il carattere triennale della Decisione di finanza pubblica, la legge potrà contenere norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio di previsione, e non più nel solo primo anno come attualmente previsto.

Oltre agli importi dei fondi speciali e le corrispondenti tabelle, la legge di stabilità recherà, in tre distinte tabelle, gli importi, con le relative aggregazioni per programma e per missione, relativi a: a) la quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità (si tratta in sostanza dell’attuale Tabella C, la quale dovrebbe essere tuttavia esposta al netto della quota inerente le spese obbligatorie); b) le quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati per le leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione in apposito allegato dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni; c) le riduzioni, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

Una disciplina specifica (art.30) viene peraltro introdotta per le leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente, prevedendosi in tale ambito anche una delega Governo – da esercitarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della riforma – finalizzata a garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l'efficienza e l'efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche.

Le disposizioni normative di spesa della legge di stabilità dovranno essere articolate, di norma, per missione, ed indicare il programma cui si riferiscono.

Rimane naturalmente in capo alla legge di stabilità quanto già previsto dalla disciplina contabile per la legge finanziaria in merito a: la fissazione dei saldi (saldo netto da finanziare e livello massimo del ricorso al mercato); le variazioni di aliquote fiscali e le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione; le norme recanti misure correttive delle leggi di spesa e quelle comportanti aumenti di entrata o riduzioni di spesa. Una novità si segnala, peraltro, in ordine all’indicazione, quale contenuto proprio della legge di stabilità, dell'importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego; in relazione a tale importo se ne prevede la conservazione nel conto dei residui, per la parte non utilizzata al termine dell'esercizio, fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all'emanazione dei provvedimenti negoziali.

Per quanto attiene agli elementi conoscitivi, oltre alla nota tecnico-illustrativa, si segnala la previsione di un prospetto, da allegare al disegno di legge di stabilità, recante un riepilogo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra.

 

Il bilancio dello Stato

Novità rilevanti sono presenti anche in ordine al bilancio di previsione dello Stato, la cui disciplina di riforma si attuerà in più fasi.

La proposta di legge, infatti, da un lato mette a regime le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari, dall’altro delega il Governo (articolo 40) al completamento della riforma, prevedendo altresì il graduale passaggio - attraverso un’ulteriore delega, prevista all’art. 42) - da una redazione di tale documento, e degli altri documenti contabili, in termini di competenza e cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

In particolare, nel confermare la riclassificazione delle voci di spesa del  bilancio in missioni e programmi applicata dal 2008, la proposta di legge recepisce le innovazioni introdotte negli ultimi anni relative sia all’ampliamento al triennio dell’orizzonte temporale di programmazione, sia alla maggiore elasticità nella fase di definizione dei programmi di spesa e in quella successiva gestionale.

Tra le principali novità rispetto all’attuale assetto della decisione di bilancio, la proposta di legge amplia ulteriormente l’aggregazione delle voci che compongono l’unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare: dal lato della spesa, non saranno più i macroaggregati/U.P.B. (unità previsionali di base), bensì i programmi, ossia insiemi omogenei di attività dirette al perseguimento degli obiettivi strategici rappresentati dalle missioni.

Nuova è altresì la previsione in base alla quale la realizzazione di ciascun programma dovrà essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Anche dal lato dell’entrata, le unità di voto vengono individuate ad un livello di aggregazione superiore, con riferimento alle tipologie dei cespiti.

Sotto altro profilo, la proposta di legge, portando anche in tal caso a regime novità già introdotte a legislazione vigente per il 2009, prevede una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno).

Viene quindi confermata la rimodulabilità, con il disegno di legge di bilancio, delle dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, anche relativamente alle risorse derivanti da fattori legislativi.

Tali rimodulazioni potranno essere effettuate in via compensativa e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica; fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

In apposito allegato allo stato di previsione della spesa dovranno essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica ed il corrispondente importo.

E’ inoltre prevista la possibilità di effettuare rimodulazioni “in sede gestionale” con decreto del Ministro dell’economia tra le dotazioni interne a ciascun programma, relativamente alle spese per adeguamento al fabbisogno nell’ambito delle spese rimodulabili.

La proposta di legge disciplina, infine, anche il bilancio pluriennale di previsione: elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi, esso è esposto a legislazione vigente e a livello programmatico ed incorpora in sé gli effetti della legge di stabilità. Il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere entrate ed eseguire spese.

La presentazione entro il mese di settembre del disegno di legge di assestamento delle previsioni di bilancio diviene infine facoltativa ed eventuale.

Ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni, e alla programmazione delle risorse, l’articolo 40 della proposta di legge reca una apposita delega Governo, da esercitarsi entro due anni dalla data di entrata in vigore della riforma in esame.

I princìpi e i criteri direttivi della delega prevedono, in particolare, la revisione delle missioni, nonché del numero e della struttura dei programmi - che dovranno risultare omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali -  al fine di assicurare, tra l’altro, la univoca corrispondenza fra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, evitando, ove possibile, programmi condivisi tra più Ministeri e fermo restando l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Di particolare rilievo è anche il criterio direttivo in base al quale il Governo potrà procedere alla revisione degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e della relativa legislazione in coerenza con gli obiettivi da perseguire.

Si prevede, inoltre, l’adozione, per la spesa, anche a fini gestionali e di rendicontazione, delle azioni quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Stato e l’individuazione, nell’ambito della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, di metodologie comuni di definizione di indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio.

Al sistema di contabilità finanziaria sarà inoltre affiancato, a fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni.

Quanto all’esame degli schemi dei decreti legislativi, si prevede l’adozione della procedura in base alla quale, qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari – da esprimere entro trenta giorni dalla trasmissioni –, è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e a rendere comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono essere comunque adottati in via definitiva dal Governo.

Con specifico riferimento alle parti dei decreti legislativi finalizzate alla revisione degli stanziamenti iscritti nei programma e della legislazione ad essi sottostante, si prevede in particolare che i pareri espressi dalle Commissioni parlamentari competenti, qualora presentino il medesimo contenuto, assumano una natura vincolante.

L’articolo 42 della proposta di legge prevede, infine, un’ulteriore delega al Governo per il passaggio, nella predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili, da una redazione in termini di competenza e cassa ad una redazione in termini di sola cassa. La delega, da esercitarsi entro i tre anni successivi a quello dell’entrata in vigore della riforma, è accompagnata dalla previsione dell’avvio di un’apposita sperimentazione presso alcune Amministrazioni della durata massima di due esercizi finanziari, le cui risultanze dovranno essere esposte in un rapporto che il Ministro dell'economia e delle finanze è tenuto a trasmettere alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

 

Il coordinamento della finanza degli enti territoriali

Le disposizioni recate dalla proposta di legge e dai relativi decreti legislativi costituiscono, ai sensi dell’articolo 1, comma 4, princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

Le amministrazioni pubbliche sono quindi chiamate a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica - sulla base dei princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica - e a condividerne le conseguenti responsabilità.

Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali dovranno determinare gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali, in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dalla Decisione di finanza pubblica.

In questo quadro, la proposta prevede il coinvolgimento dei diversi livelli di governo nella fase di elaborazione degli stessi obiettivi programmatici di finanza pubblica.

Nell’ambito della procedura di formazione della DFP si prevede, in particolare, l’invio da parte dell’Esecutivo, entro il 15 luglio, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi finanziari. Su tali linee guida la Conferenza esprime il proprio parere entro il 10 settembre; acquisito il parere le linee guida sono trasmesse alle Camere.

Nell’ambito di tale procedura - che dovrà tenere conto anche delle determinazioni assunte in sede di definizione del Patto di convergenza previsto dall’articolo 18 della legge n. 42 - viene definito il quadro di riferimento normativo del Patto di stabilità interno, che dovrà essere caratterizzato da stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell'autonomia gestionale degli enti.

Il Patto di stabilità interno, in coerenza con gli obiettivi nazionali contenuti nella Decisione di finanza pubblica, articolati per sottosettori, definisce gli interventi necessari per il loro conseguimento distintamente per regioni, province e comuni.

Una volta definito nella DFP il contenuto del Patto di stabilità interno, la legge di stabilità potrà contenere le norme eventualmente necessarie a garantirne l’attuazione, nonché a realizzare il citato Patto di convergenza, la cui disciplina viene modificata per tenere conto del nuovo assetto del sistema delle decisioni di bilancio delineato dalla proposta di legge.

Per la spesa in conto capitale, l’individuazione, da parte della DFP e della legge di stabilità, della quota  di indebitamento delle Amministrazioni territoriali viene definita sentita la Conferenza Unificata, in coerenza con l'obiettivo aggregato, riferito all'intera pubblica amministrazione.

 

Copertura finanziaria delle leggi

La proposta di legge conferma le attuali modalità di copertura finanziaria delle leggi (utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate), ribadendo altresì il vigente divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l’utilizzo di proventi derivanti da entrate in conto capitale. In relazione alla legge di stabilità è altresì confermato il vigente obbligo di copertura degli oneri correnti della legge finanziaria contenuto nell’articolo 11, comma 5, legge n. 468/1978, con la precisazione che dovrà comunque assicurarsi il valore positivo del risparmio pubblico.

Nell’ambito della disciplina sulla copertura finanziaria delle leggi, viene inoltre previsto - parzialmente innovando rispetto alla disciplina di cui all’art. 11-ter, comma 7, legge n. 468/1978 - che ciascuna legge di spesa contenga al suo interno una clausola di salvaguardia automatica per la compensazione degli effetti finanziari che eccedano le previsioni di spesa in essa contenute.

Per le leggi di delega, vale il principio - sia pure con alcune specificazioni – in base al quale la copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi attuativi debba essere individuata dalla legge di delega. Qualora ciò non sia possibile in sede di conferimento della delega, in ragione della complessità della materia trattata, la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi è effettuata al momento dell’adozione di ciascuno di essi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

A ciascun decreto legislativo è sempre allegata una relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica sui disegni di legge del Governo e sugli emendamentigovernativi onerosi, nonché l’obbligo di aggiornarela relazione all’atto del passaggio parlamentare.

Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame, ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati.

Viene inoltre demandato ai Regolamenti parlamentari il compito di disciplinare gli ulteriori casi in cui il Governo è tenuto alla presentazione della relazione.

Viene infine disposto che la relazione tecnica evidenzi anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

 

Controllabilità e monitoraggio dei conti pubblici

La proposta di legge prevede una serie di misure volte ad implementare il controllo sulla spesa e sugli andamenti di finanza pubblica.

Per ciò che attiene al controllo parlamentare, si prevede, in particolare, che il Governo fornisca alle Commissioni parlamentari competenti tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull’attuazione della riforma in esame. Alla luce delle informazioni ricevute e dell’attività istruttoria che potrà essere svolta anche in forma congiunta sulla di apposite intese da adottare tra i Presidenti delle due Camere, le Commissioni parlamentari competenti dei due rami del Parlamento sono chiamate a formulare osservazioni ed esprimere valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica.

Inoltre, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, i Presidenti della Camera e del Senato adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché la collaborazione tra le rispettive strutture di supporto tecnico, con riferimento ai diversi ambiti inerenti il monitoraggio, il controllo e la verifica degli andamenti di finanza pubblica.

Ai fini del controllo parlamentare, la proposta di legge stabilisce, inoltre, il principio dell’accesso,da parte della Camera e del Senato, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

Per ciò che attiene al monitoraggio da parte degli organi amministrativi, il provvedimento implementa (art. 14) le funzioni della Ragioneria Generale dello Stato, cui sono attribuite una serie di nuove attività ai fini del monitoraggio e della valutazione della spesa. In tale ambito, la Ragioneria è chiamata a predisporre:

§      una nuova Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito all’amministrazione centrale, con indicazione degli enti soggetti al Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE);

§      una nuova Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche,da presentare alle Camere nel primo, secondo e terzo trimestre dell’anno, con eventuale aggiornamento delle stime, anche relativamente alla consistenza del debito pubblico.

Tra le misure finalizzate al potenziamento delle attività di  controllo e monitoraggio dei conti pubblici va altresì annoverata l’istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (art.13).

La banca dati, istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, è alimentata da una serie di dati di bilancio che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad inserirvi e a cui  potranno avere accesso secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze.

La banca dati reca, inoltre, una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale, i quali sono messi a disposizione, anche mediante accesso diretto, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica per l’espletamento delle attività di competenza di tali organi .

 

 

Attività di valutazione dell’impiego delle risorse e sistema dei controlli

La proposta di legge introduce nuove disposizioni in materia di analisi e valutazione della spesa da parte delle amministrazioni centrali.

Nell’ambito di tale attività, il Ministero dell’economia svolge un ruolo di supporto, anche attraverso una apposita sezione della citata banca dati unitaria, nonché di collaborazione, attraverso appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa.

In particolare, il Ministero dell'economia è chiamato a collaborare con le amministrazioni centrali dello Stato al fine di garantire il supporto per la verifica dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi di finanza pubblica e per il monitoraggio dell'efficacia delle misure rivolte al loro conseguimento e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni stesse.

Nell’ambito delle attività di collaborazione viene svolta la verifica sull'articolazione dei programmi che compongono le missioni e sulla coerenza delle norme autorizzatorie delle spese rispetto al contenuto dei programmi stessi; il Ministero dell'economia fornisce inoltre alle amministrazioni supporto metodologico per la definizione delle previsioni di spesa, dei fabbisogni associati ai programmi e agli obiettivi, nonché per la definizione degli indicatori di risultato ad essi associati.

Le attività svolte dai suddetti nuclei di analisi e valutazione della spesa sono funzionali anche alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa in sede di predisposizione del progetto di bilancio.

Si prevede, inoltre, l’Istituzione, da parte del Ministero dell'economia, di una sezione della banca dati unitaria di cui all'articolo 13, diretta a raccoglie tutte le informazioni necessarie alla verifica dei risultati dell’azione amministrativa.

Un apposito Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali, da presentare ogni tre anni a partire da quello successivo all'istituzione della suddetta sezione della banca dati, illustra la composizione e l'evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni, fornendo altresì la base analitica per la definizione ed il monitoraggio degli indicatori di performance, utilizzati per la valutazione ex post del conseguimento degli obiettivi di ciascuna amministrazione, nonché per accrescere la qualità dei servizi pubblici.

La proposta di legge prevede, infine, una apposita delega al Governo – da esercitarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della riforma in esame – finalizzata al potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e al riordino del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (art. 49).

 

Tesoreria degli enti pubblici e programmazione dei flussi di cassa

La proposta di legge reca altresì una serie di disposizioni in materia di tesoreria e flussi di cassa finalizzate a favorire una efficiente gestione del debito e della liquidità del conto “Disponibilità del Tesoro”.

Si prevedono pertanto nuovi strumenti di programmazione dei flussi, quali l’obbligo per le amministrazioni statali di presentare mensilmente una previsione dell’evoluzione dei flussi di cassa, nonché, a fine anno, una previsione dell’evoluzione dei flussi per l’anno a venire. Vengono poi introdotte modifiche alla disciplina dei conti intrattenuti dal Tesoro per la gestione delle disponibilità liquide.

Sulla base della delega per la riforma del bilancio contenuta nell’articolo 40, si prevede altresì la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione della gestione relativa alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché di altre specifiche gestioni fuori bilancio. 

Fermo restando quanto previsto da tale delega, la proposta dispone l’abrogazione di tutte le disposizioni di legge che autorizzano l'apertura di contabilità speciali di tesoreria a valere su fondi iscritti in stanziamenti del bilancio dello Stato e riferibili alla gestione di soggetti ed organi comunque riconducibili alla amministrazione centrale e periferica dello Stato, ove tali contabilità non siano espressamente autorizzate da specifiche norme che ne disciplinano l'autonomia contabile rispetto al bilancio dello Stato.

 

Norme finali

In conseguenza del complessivo riassetto della disciplina contabile, la proposta di legge, oltre a prevedere l’abrogazione espressa della legge n.468/1978 di contabilità nazionale, reca una delega al Governo (art. 50), finalizzata all’adozione, entro tre anni dalla sua entrata in vigore, di un Testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria. In tale ambito, il Governo viene tra l’altro delegato a semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi contabili, al fine di assicurare il coordinamento con le vigenti disposizioni in materia di responsabilità dirigenziale, nonché ad adeguare la disciplina della normativa di contabilità pubblica in considerazione dell’adozione del bilancio di cassa.

 

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