Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

 

 

Bilancio e Finanziaria 2009

A.C. 1714 e A.C. 1713

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 59

 

14 ottobre 2008

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

SIWEB

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0028.doc

I N D I C E

 

PARTE I – Gli obiettivi di finanza pubblica

1. Le previsioni macroeconomiche. 3

§      1.2 Il quadro macroeconomico 2009-2013. 5

2. Il quadro di finanza pubblica 2008-2013. 9

PARTE II – La manovra di finanza pubblica

1. L’articolazione della manovra. 17

2. Il contenuto della manovra. 19

§      2.1 Il decreto legge n. 112 del 2008. 19

§      2.2 Il disegno di legge finanziaria per il 2009. 25

PARTE III – Il disegno di legge di bilancio

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente. 37

§      1.1 Novità in tema di formazione del bilancio a legislazione vigente per il 2009. 37

§      1.2 Il quadro generale riassuntivo. 48

§      1.3 Le variazioni rispetto alle previsioni 2008. 49

§      1.4 Analisi delle spese finali per Missioni56

§      1.5 Il quadro pluriennale a legislazione vigente. 60

§      1.6 Il Bilancio pluriennale programmatico. 62

§      1.7 Il bilancio di cassa. 64

2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1713)66

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato Tavole allegate. 69

Appendice

1. La disciplina contabile: il bilancio dello Stato. 77

2. La disciplina contabile: la legge finanziaria. 91

PARTE I
Gli obiettivi di finanza pubblica

 

1. Le previsioni macroeconomiche

Le previsioni macroeconomiche contenute nel DPEF 2009-2013, presentato nel giugno scorso, sono state riviste nella Nota di aggiornamento, presentata in data 23 settembre 2008.

 

Per quanto concerne il 2008, la Nota di aggiornamento rivede al ribasso di 0,4 punti percentuali le stima di crescita del PIL reale, indicandola allo 0,1 per cento, rispetto ad una previsione dello 0,5 per cento indicata nel DPEF di giugno.

 

La revisione delle stime operata per l’anno in corso è ascrivibile all’operare congiunto di una serie di fattori negativi che hanno condizionato l’andamento dell’economia italiana già dal primo semestre 2008, tra i quali la Nota di aggiornamento al DPEF annovera:

§      il rincaro dei beni energetici e alimentari, che ha inciso sui consumi delle famiglie;

§      l’apprezzamento dell’euro, peraltro parzialmente ridimensionatosi alla fine dell’estate, che ha indebolito la domanda estera[1];

§      una correzione superiore alle attese nel settore delle costruzioni.

 

La Relazione previsionale e programmatica per il 2009 - presentata dal Ministro dell’Economia e delle Finanze il 23 settembre 2008 – sottolinea, in particolare, come nel secondo trimestre il PIL abbia registrato una riduzione dello 0,3 per cento rispetto al trimestre precedente. La contrazione è avvenuta contestualmente anche nell’area dell’euro (-0,2 per cento) e, in particolare, in Germania (-0,5 per cento) e in Francia (-0,3 per cento).

 

In generale, la revisione delle stime riflette il deterioramento della congiuntura internazionale derivante dalle persistenti incertezze in ordine all’ampiezza e alla durata degli effetti delle turbolenze sui mercati finanziari internazionali indotte dalla crisi dei mutui sub-prime statunitensi, che ha determinato sui mercati azionari e del credito forti tensioni.

La crisi finanziaria mondiale si è peraltro acuita nel mese di settembre con il coinvolgimento di alcune grandi istituzioni bancarie e assicurative, a fronte del quale le autorità monetarie delle principali aree economiche sono dovute intervenire per garantire massicce iniezioni di liquidità al fine di stabilizzare i mercati. Permane pertanto il rischio di un restrizione del credito nei prossimi mesi, cui si aggiungono i timori di un sensibile rallentamento dell’economia statunitense[2].

Nell’area dell’euro, dopo una crescita oltre le previsioni nel primo trimestre, nel secondo trimestre si è registra tata una contrazione del PIL rispetto al periodo precedente, in gran parte imputabile ad una flessione di tutte le componenti della domanda aggregata, e segnatamente degliinvestimenti fissi lordi e dei consumi delle famiglie[3].  

Nel secondo trimestre l’andamento economico dell’area dell’euro ha risentito oltre il previsto dell’indebolimento del contesto internazionale: le turbolenze che hanno caratterizzato i mercati finanziari e immobiliari si sono tradotte in un inasprimento delle condizioni del credito bancario; i rincari delle commodity, e, segnatamente, dei prodotti energetici e alimentari, hanno spinto l’inflazione su valori elevati[4]; l’apprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro non ha agevolato la domanda estera, mentre la debolezza del quadro economico e il minor reddito disponibile dei consumatori hanno indebolito la domanda interna.

In questo scenario , la Nota di aggiornamento sottolinea come la congiuntura economica internazionale sia caratterizzata da un elevato grado di incertezza.

1.2 Il quadro macroeconomico 2009-2013

Anche le previsioni relative al quadro macroeconomico 2009-2013 sono state riformulate rispetto alle previsioni contenute nel DPEF di giugno.

In particolare, la Nota di aggiornamento rivede al ribasso di 0,4 punti percentuali le stima di crescita del PIL reale nel 2009, indicandola allo 0,5 per cento,a frontedello 0,9 per cento indicato nel DPEF.

Anchela crescita del PIL attesa nel biennio 2010-2011 viene rivista al ribasso (0,9 e 1,2 per cento rispettivamente, a fronte di 1,2 e 1,3 stimati a giugno), mentre viene confermata la previsione di fine periodo relativa agli anni 2012 e 2013 (pari all'1,5 per cento).

 

Nella tabella seguente sono poste a confronto le stime di crescita per il 2009 indicate nella Nota di aggiornamento con le più recenti stime contenute nel World Economic outlook del Fondo Monetario internazionale (ottobre 2008).

 

Prodotto interno lordo 2009

Confronti internazionali

(variazioni % a prezzi costanti)

 

Alla revisione delle stime di crescita ha concorso, secondo quanto riportato nella Relazione revisionale e programmatica per il 2009,  la valutazione di alcune variabili esogene alla base del quadro macroeconomico, tra le quali il prezzo del petrolio e il cambio dollaro/euro – giudicati in senso più favorevole rispetto allo scorso DPEF – e il commercio e la crescita mondiale – considerati invece in ulteriore rallentamento.

La crescita dell’economia italiana continuerebbe ad essere inferiore all’area dell’euro, nonostante gli effetti diretti della crisi finanziaria appaiano contenuti rispetto agli altri paesi europei e ciò testimonierebbe, secondo la RPP, come alla base della debolezza dell’economia italiana vi siano soprattutto fattori strutturali.

In particolare, nel 2009 la domanda interna apporterebbe alla crescita un contributo pari a 0,5 punti percentuali (di cui 0,1 punti per investimenti e 0,3 punti per spesa delle famiglie), mentre il settore estero darebbe un contributo nullo.

I consumi delle famiglie sono stimati in crescita dello 0,6 per cento, in recupero rispetto all’anno precedente, anche se sulle decisioni di spesa delle famiglie peserebbe ancora una crescita dei prezzi al consumo mediamente elevata, parzialmente compensata dalla tenuta del mercato del lavoro; negli anni seguenti si prevede invece una dinamica di crescita media pari a circa l’1,5 per cento.

Gli investimenti in macchinari e attrezzature, favoriti dal miglioramento delle prospettive della domanda mostrerebbero un incremento pari all’1,1 per cento. Nel medio periodo, tenuto conto della ritrovata vivacità delle esportazioni e del commercio internazionale, gli investimenti in macchinari e attrezzature crescerebbero in media a tassi superiori al 2,0 per cento.

Gli investimenti in costruzioni mostrerebbero una ulteriore riduzione pari allo 0,2 per cento. Per effetto dell’esaurimento del ciclo delle costruzioni residenziali, la crescita del settore risulterebbe moderata in tutto l’arco previsivo considerato.

La crescita delle esportazioni in volume risulterebbe, il prossimo anno, inferiore a quella del commercio mondiale; le imprese esportatrici dovrebbero tuttavia tendere a recuperare gradualmente competitività di prezzo nel periodo successivo, con una dinamica poco sostenuta dei deflatori delle esportazioni (2,0 per cento a fine periodo).

Le importazioni mostrerebbero un recupero spinte dalle componenti più dinamiche della domanda. Tenuto conto del miglioramento delle ragioni di scambio, il saldo della bilancia commerciale si attesterebbe allo 0,8 per cento in rapporto al PIL nel 2013. Per quanto concerne la bilancia dei pagamenti, il disavanzo di parte corrente mostrerebbe un profilo in progressivo miglioramento sino a raggiungere l’1,2 per cento in rapporto al PIL a fine periodo.

Per quanto concerne il valore aggiunto, il settore dell’industria in senso stretto mostrerebbe un incremento dello 0,2 per cento rispetto al 2008.

Il settore delle costruzioni risulterebbe in contrazione, mentre quello dei servizi evidenzierebbe tassi di crescita in linea con quelli registrati l’anno precedente.

Nonostante la crescita della produttività risulti sostanzialmente nulla, la crescita dell’occupazione, misurata in terminidi unità di lavoro, è stimata essere ancora moderatamente positiva, attestandosi allo 0,5 per cento. Negli anni seguenti l’occupazione è stimata crescere in media dello 0,6-0,7 per cento all’anno. Il tasso di disoccupazione si ridurrebbe gradualmente dal 5,9 per cento nel 2009 al 5,5 per cento nel 2013.

Le retribuzioni lorde per dipendente dovrebbero crescere del 2,4 per cento rispetto al 2008. Unitamente alla crescita nulla della produttività del lavoro, il costo del lavoro per unità di prodotto crescerebbe del 2,5 per cento. Nel medio periodo l’incremento moderato delle retribuzioni nominali, intorno al 2,0 per cento, e un graduale recupero di produttività conterrebbero la dinamica attesa del costo del lavoro per unità di prodotto e dell’inflazione interna.

Coerentemente con la moderazione delle pressioni inflazionistiche esterne, l’inflazione misurata dal deflatore dei consumi privati dovrebbe attestarsi in media lievemente al di sotto del 2,0 per cento

 

Nella tavola seguente sono esposte le previsioni relative alle principali grandezze macroeconomiche per gli anni 2009 e successivi.

 

Quadro macroeconomico

(variazioni percentuali)

 

Fonte: Relazione Previsionale e Programmatica per il 2009

2. Il quadro di finanza pubblica 2008-2013

Nonostante il deterioramento della congiuntura economica, l’aggiornamento delle stime del conto consolidato delle Pubbliche Amministrazioni per il periodo 2008-2013 - contenuto nella Nota di aggiornamento al DPEF - conferma l’obiettivo di indebitamento netto al 2,5 per cento del PIL per il 2008; mentre rivede lievemente al rialzo le previsioni del deficit per gli anni successivi, pur mantenendo fermo l’obiettivo del perseguimento del “sostanziale” pareggio di bilancio entro il 2011.

 

Gli scostamenti rispetto alle stime formulate nel DPEF presentato nel luglio scorso sono in gran parte ascrivibili, secondo quanto asserito nella Nota, ai seguenti fattori:

§      un indebolimento delle prospettive di crescita dell’economia italiana;

§      una più puntuale ripartizione della manovra di finanza pubblica per gli anni 2009-2011 tra le categorie economiche di entrata e spesa del conto della PA;

§      le modifiche alla manovra introdotte in sede di conversione dei provvedimenti attuativi ;

§      l’aggiornamento del conto delle PA per il 2008 in base all’attività di monitoraggio;

§      le variazioni dei tassi di interesse derivanti dalle turbolenze sui mercati finanziari internazionali

 

Per l’anno in corso, l’indebitamento netto, sostanzialmente invariato in termini nominali, sconta una ricomposizione dei suoi grandi aggregati che riflette gli effetti della minore crescita sul gettito tributario, nonché, sul lato della spesa, un aumento degli oneri per interessi.

Il rapporto debito/PIL, in presenza di una lieve revisione al rialzo del PIL nominale, è invece stimato collocarsi nel 2008 al 103,7 per cento, registrando un miglioramento di due decimi di punti percentuali rispetto a quanto stimato nel DPEF.

 

Per il 2009 il quadro di finanza pubblica – che incorpora gli effetti della manovra realizzata con il decreto legge n. 112 del 2008[5] - prospetta un indebitamento netto pari al 2,1 per cento del PIL, con un peggioramento rispetto alla previsione indicata nel DPEF di 0,1 punti percentuali di PIL.

Secondo quanto riportato nella Relazione Previsionale e Programmatica per il 2009 (RPP), la revisione è riconducibile ad un moderato rialzo della spesa, compensata in parte dall’andamento delle entrate. Le nuove stime delle entrate scontano una ricomposizione del prelievo fiscale: il minor gettito previsto per il comparto tributario, trainato dal ridimensionamento delle imposte indirette, risulta più che compensato dalla maggiore crescita dei contributi sociali rispetto a quanto previsto in precedenza.

 

Anche nel periodo successivo si evidenzia un lieve peggioramento del deficit rispetto alle precedenti stime pari allo 0,2 per cento nel 2010 e nel 2011, che si riduce di un decimo di punto nel biennio 2012-2013.

Tale dinamica è influenzata da una peggioramento dell’avanzo primario di 0,1 punti percentuali del PIL per il periodo 2009-2013 - ad esclusione del 2011 quando il peggioramento risulta pari a 0,3 - cui si aggiunge un aumento della spesa per interessi nella prima parte del periodo di previsione.

 

L’indebitamento netto strutturale (corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum), pari all’1,8 per cento del PIL nel 2009 e allo 0,7 per cento nel 2010 (a fronte, rispettivamente, dell’1,7 e dello 0,6 per cento indicati nel DPEF) diventa positivo nel 2011 (0,2 per cento del PIL), pur mantenendo un valore più basso rispetto al profilo di aggiustamento in precedenza indicato.

 

Nel quadriennio 2008-2011, la correzione complessiva ammonta a oltre due punti percentuali, assicurando la convergenza verso l’obiettivo di medio termine del bilancio in pareggio richiesto dal Patto di stabilità e crescita europeo[6].

 

Il debito pubblico, a fronte di una previsione migliore delle attese per l’anno in corso (103,7 per cento del PIL invece di 103,9), evidenzia un percorso di rientro più lento, attestandosi sotto il 100 per cento nel 2011, fino a raggiungere il 91,9 per cento nel 2013, ossia 1,8 punti percentuali in più rispetto a quanto indicato nel DPEF.

 

Nella tavola che segue si confrontano le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento e quelle contenute nel DPEF presentato a giugno.

Quadro sintetico aggiornato⁽¹⁾ di finanza pubblica

(in percentuale del PIL)

 

⁽¹⁾I dati non considerano la riclassificazione di Equitalia ancora in via di definizione.

⁽²⁾Per il ciclo e al netto delle una tantum.

Fonte: Nota di aggiornamento al DPEF 2009-2013.

 

Per quanto concerne la spesa corrente primaria, a seguito delle riduzioni di spesa operate con la manovra finanziaria, l’incidenza della stessa sul PIL passa dal 40,1 per cento del 2008 al 38,6 per cento nel 2013.

Si confermano pertanto le stime contenute nel DPEF, anche se la Nota di aggiornamento evidenzia una ricomposizione della spesa, che vede diminuire la componente attribuibile ai redditi da lavoro dipendente a fronte di un aumento di tutte le altre voci più che compensativo di tale flessione.

Secondo la RPP, nel quinquennio 2009-2013 la dinamica della spesa corrente primaria dovrebbe  manifestare un sensibile rallentamento, registrando un tasso di incremento medio annuo del 2,4 per cento in termini nominali.

E’ rivista, invece, in aumento, nel triennio 2009-2011, la previsione relativa ai consumi intermedi – sui quali hanno inciso le misure di contenimento adottate nel citato decreto legge n. 112/08 - che si mantengono tuttavia su tassi di crescita annua contenuti (circa lo 0,6 per cento in media). Nel biennio 2012-2013 la crescita si attesta intorno al 3,7 per cento, al di sopra del tasso di variazione del PIL nominale (3,4 per cento).

 

 

 

Fonte: Relazione Previsionale e Programmatica per il 2009.

 

La spesa in conto capitale – stimata in riduzione nel 2008 dal 4 per cento indicato del DPEF al 3,9 indicato nella Nota di aggiornamento – mantiene sostanzialmente il profilo delineato nel DPEF, passando la stessa dal 3,9 per cento del 2009 al 3,1 per cento del 2013.

Nel quinquennio 2009-2013 si prevede, peraltro, una ricomposizione della spesa che delinea una sensibile flessione dei contributi in conto capitale a favore di una maggiore spesa sia per investimenti fissi che per altri trasferimenti.

 

Per quanto concerne, infine, le entrate, si conferma un profilo di sostanziale stabilità. In particolare, la pressione fiscale, pari al 42,8 per cento nel 2008, è prevista aumentare al 43 per cento nel 2009 e al 43,2 nel 2010, per poi ridiscendere al 42,8 per cento nel 2013.

Nella media del triennio 2009-2011 essa è prevista attestarsi al 43,1 per cento.

La pressione tributaria, pari al 29,2 per cento del PIL nel 2008 (29,4 per cento nella precedente stima) è invece stimata aumentare nel periodo centrale per poi ridursi al 29,4 per cento (29,6 per cento nel DPEF) alla fine del periodo di previsione.

Tali valori, contenuti nella Nota di aggiornamento, risultano lievemente al di sotto (due decimi di punto) rispetto a quanto indicato nel DPEF.

 

 

Fonte: Relazione Previsionale e Programmatica per il 2009.

 

PARTE II
La manovra di finanza pubblica

 

1. L’articolazione della manovra

Il procedimento di formazione della manovra di finanza pubblica presenta quest’anno elementi innovativi rispetto al passato.

 

Le linee essenziali della decisione di bilancio sono state infatti contestualmente definite nel DPEF ed attuate con il decreto legge n. 112 del 2008[7]  l’estate scorsa, attraverso l’adozione di un piano triennale (2009-2011) di stabilizzazione della finanza pubblica, volto ad attuare una politica di contenimento del deficit pubblico funzionale al raggiungimento del sostanziale pareggio di bilancio nel 2011, secondo gli impegni assunti in sede europea.

 

Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, facendo sostanzialmente convergere i profili programmatici con quelli attuativi.

 

La finalità sottesa a tale approccio è rinvenibile nell’esigenza di conferire alle Amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programma di spesa di propria competenza.

Le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa, derivanti anche dalle consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa operate dall’articolo 60 del decreto legge n. 112/08 per il triennio 2009-2011, hanno inoltre indotto il Legislatore a concedere alle Amministrazioni un più ampio margine di flessibilità nella gestione delle risorse, consentendo alle stesse, in sede di formazione del bilancio di previsione a legislazione vigente per il 2009, di rimodulare entro certi limiti le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione, riconfigurando anche le autorizzazioni legislative di spesa ad essi sottostanti.

Tale nuova procedura ha sostanzialmente modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, rafforzando nel contempo il ruolo della legge di approvazione del bilancio dello Stato come strumento di programmazione economico-finanziaria, affidandogli in modo inedito la funzione di strumento di manovra della finanza pubblica (per un approfondimento cfr. oltre la parte III, paragrafo 1.1. del presente dossier).

 

Per quanto concerne l’articolazione della manovra, le linee portanti della politica di bilancio per il triennio 2009-2011 sono state definite, come accennato, dal decreto legge n. 112 adottato nel giugno scorso; assieme agli interventi ivi contenuti, come di consueto, concorrono alla composizione della manovra di finanza pubblica il disegno di legge finanziaria per il 2009 (AC 1713), il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2009 e il bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011 (AC 1714), nonché una serie di provvedimenti collegati elencati nella Nota di aggiornamento al DPEF.

 

In particolare, a completamento della manovra di bilancio 2009-2011 varata nel luglio scorso il Governo collega alla decisione di bilancio i seguenti disegni di legge:

§      A.C. 1441-bis, recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la riforma del processo civile, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria “, in corso di esame in prima lettura alla Camera;

§      A.C. 1441-ter, recante “Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia”, in corso di esame in prima lettura alla Camera;

§      A.C. 1441-quater, recante la “Delega al Governo in materia di lavori usuranti e di riorganizzazione di enti, misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro” , in corso di esame in prima lettura alla Camera ;

§      A.S. 847, recante  la “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della    produttività del lavoro pubblico”, in corso di esame in prima lettura presso il Senato.

 

A tali progetti di legge vanno aggiunti il disegno di legge recante la “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, approvato dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2008, nonché, secondo quanto indicato nel DP EF, un ulteriore disegno di legge, non ancora deliberato dal Consiglio dei Ministri, volto alla costituzione di un “Codice delle autonomie”.

2. Il contenuto della manovra

Come sopra accennato, le linee portanti della manovra di finanza pubblica 2009-2011 sono state attuate con il citato decreto legge n. 112 del 2008.

Il contenuto del disegno di legge finanziaria per il 2009 (A.C. 1713) non reca pertanto effetti in termini di variazione dell’indebitamento netto della PA, né in termini di fabbisogno, limitandosi ad incidere sul saldo netto da finanziare, in diminuzione nel biennio 2009-2010 e in aumento nel 2011.

A larga parte degli oneri recati dal disegno di legge finanziaria si fa inoltre fronte mediante il ricorso a disponibilità finanziarie già precostituite nell’ambito del decreto legge n. 112/08, sicché ai fini dell’analisi degli effetti finanziari della manovra di finanza pubblica occorre fare in primo luogo riferimento a tale ultimo provvedimento adottato nel giugno scorso.

2.1 Il decreto legge n. 112 del 2008

Il decreto legge n. 112, anticipando gli effetti tipici della legge finanziaria, ha reperito un ammontare di risorse pari, in termini cumulati nel triennio 2009 -2011, a 36,7 miliardi di euro, di cui 6,1 miliardi di maggiori entrate e 30,6 miliardi di minori spese.

Tra le minori spese 22 miliardi di euro sono spese correnti e 8,5 miliardi di euro rappresentano minori spese di conto capitale.

Del complesso di tali risorse la quota prevalente (pari a regime a circa l’84 per cento dell’ammontare complessivo) è stata destinata ad una correzione progressivamente crescente nel triennio 2009-2011 dei conti pubblici.

 

La riduzione dell’indebitamento netto ammonta a circa lo 0,6 per cento del PIL nel 2009, all’1 per cento nel 2010 e all’ 1,78 per cento nel 2011, anno nel quale la Nota di aggiornamento al DPEF prevede un valore del saldo pari a – 0,3 per cento.

Nel 2009 il contributo delle entrate nette e delle spese nette alla correzione dell’indebitamento è sostanzialmente analogo, rappresentando rispettivamente circa il 47 e il 53 per cento della correzione complessiva (4,662 miliardi di euro di maggiori entrate nette a fronte di 5,231 miliardi di riduzione netta delle spese).

Negli anni successivi gli interventi correttivi si concentrano invece in larga parte sul versante del contenimento della spesa: nel 2010 la riduzione netta delle spese rappresenta, infatti, oltre il 70 cento della correzione del saldo, per poi giungere a fine periodo ad oltre l’82 per cento.

Alla riduzione dell’indebitamento si perviene mediante un aumento netto annuo delle entrate pari a circa lo 0,3 per cento del PIL ed una riduzione netta delle spese gradualmente crescente nel triennio (0,32 per cento del PIL nel 2009,  0,72 per cento nel 2010, 1,46 per cento del PIL nel 2011).

 

La tabella seguente riepiloga gli effetti della manovra di finanza pubblica in termini di indebitamento netto per il triennio 2009-2011, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composta dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese). I valori sono riportati in termini cumulati.

 

 

Fonte: Relazione Previsionale e Programmatica per il 2009.

 

Le maggiori entrate derivano principalmente dagli interventi relativi al settore bancario e assicurativo, tramite misure di rimodulazione della base imponibile degli istituti e delle società, e alle industrie operanti nel settore dell’energia. Ulteriori misure sono destinate a potenziare la lotta all’evasione e al sommerso tramite l’incremento del 10 per cento (rispetto al biennio 2007-2008) della capacità operativa destinata all’attività di contrasto all’evasione fiscale; la predisposizione di un piano straordinario di controlli anche tramite un maggiore coinvolgimento dei comuni; norme di contrasto all’evasione derivante dalle estero-residenze fittizie; il controllo degli obblighi fiscali e contributivi dei soggetti extracomunitari e non residenti; l’applicazione dello strumento dell’accertamento con adesione anche ai verbali di constatazione relativi ad accertamenti parziali con un effetto crescente nel triennio. Altre misure attengono all’incremento dei diritti statali di estrazione mineraria, all’armonizzazione del regime fiscale delle cooperative e all’eliminazione dei requisiti di favore fiscale per gli extra-compensi (stock-option).

 

Le minori entrate sono dovute principalmente all’autorizzazione del Fondo proroga agevolazioni fiscali. La manovra sulle entrate tiene inoltre conto delle modifiche al regime di detraibilità dell’IVA sulle prestazioni alberghiere.

 

Dal lato della spesa, l’azione correttiva deriva in larga parte dall’applicazione di un taglio lineare riferito al triennio 2009-2011, delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa dei Ministeri, ivi comprese le dotazioni relative a spese predeterminate per legge,  disposto ai sensi del citato articolo 60, comma 1, del decreto legge n. 112 del 2009.

Nella definizione degli stanziamenti iniziali su quali sono state apportate le suddette riduzioni, si è inoltre tenuto conto, per il 2009, degli effetti derivanti dalla trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti sulle dotazioni di bilancio (pari a circa 4,9 miliardi di euro) disposti ai sensi dell’art. 1, commi 507-508, dalla legge finanziaria per il 2007, prevista dal comma 10 del medesimo articolo 60 del D.L. 112/08.

 

Nel 2009, il combinato disposto dellatrasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti previsti dal citato comma 507 e dei tagli lineari operati ai sensi del citato comma 1 dell’articolo 60 del decreto legge n. 112,ha determinato una riduzione delle dotazioni delle missioni di spesa pari, nel complesso, a circa 13,4 miliardi di euro,

 

In termini di indebitamento netto, la riduzione delle missioni di spesa disposta per il 2009 risulta pari a circa 3 miliardi di euro per la spesa corrente e  2,3 miliardi per la spesa in conto capitale.

 

Negli anni 2009-2011, l’ammontare della riduzione delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa dei Ministeri viene ad incidere in modo prevalente sulle spese in conto capitale, attestandosi a circa 3,6 miliardi euro nel 2010 e  8,6 miliardi nel 2011 (a fronte di una riduzione delle spese correnti pari a circa 3,4 miliardi di euro nel 2010 e 6,3 miliardi nel 2011)

 

Ulteriori interventi sono volti al contenimento della spesa nei settori del pubblico impiego, della finanza decentrata, della sanità e della previdenza.

 

In particolare, la RPP per il 2009 ricorda come nel settore del pubblico impiego le minori spese, con un impatto finanziario crescente nel triennio, attengano al riordino del sistema di reclutamento, con l’introduzione di un limite più stringente ai nuovi ingressi; ad una rimodulazione delle spese per studi e consulenze esterne, nonché all’attuazione di un processo di razionalizzazione del personale della scuola pubblica.

Gli interventi sulla finanza decentrata prevedono risparmi correlati alla rinegoziazione del Patto di stabilità interno per il triennio 2009-2011 nel quadro di una riorganizzazione dei rapporti finanziari fra amministrazione centrale e periferica. I risparmi avverranno tramite la fissazione di obiettivi in termini di riduzione del saldo tendenziale per le Province e i Comuni e in termini di tetti alla crescita del complesso delle spese finali per le Regioni. Sono inoltre previsti meccanismi sanzionatori per il mancato rispetto degli obiettivi, di premialità per gli enti locali virtuosi e norme per il contenimento dell’uso degli strumenti derivati.

Nel settore della sanità si prevedono risparmi crescenti nel triennio le cui modalità di conseguimento, fermo restando il rispetto dei Piani di rientro dei disavanzi, sono demandate alle Regioni nell’ambito di una intesa con lo Stato. In caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo, è mantenuto il sistema di adeguamento delle aliquote delle addizionali regionali. Ulteriori misure di razionalizzazione della spesa attengono alla remunerazione delle strutture accreditate, al potenziamento dell’attività di verifica delle esenzioni e di controllo dell’appropriatezza nell’erogazione dell’assistenza sanitaria.

Nel settore della previdenza gli interventi comportano una riduzione della spesa per l’invalidità civile attraverso l’attivazione di un piano straordinario di verifica del diritto al beneficio.

 

Le maggiori spese correnti sono principalmente attribuibili:

§      ai rinnovi contrattuali nel pubblico impiego;

§      agli oneri per la sanità conseguenti all’abolizione per gli anni 2009-2011 della quota fissa di partecipazione al costo per assistenza specialistica,

§      alle norme in materia previdenziale che sanciscono l’abolizione del divieto di cumulo fra pensioni e redditi da lavoro sia autonomo che dipendente,

§      alle modifiche al Fondo interventi strutturali di politica economica e in favore degli enti o società di pubblica utilità.

 

Le maggiori spese in conto capitale si riferiscono all’incremento per il 2009 dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per l’occupazione e all’istituzione del Fondo per la promozione e il sostegno del trasporto pubblico locale.

La manovra triennale prevede, inoltre, un intervento sui fondi destinati al riequilibrio territoriale, attraverso la concentrazione dei fondi pubblici per lo sviluppo su alcuni settori (infrastrutture, ricerca, energia) e su alcuni grandi interventi. Oltre alla concentrazione strategica del Fondo per le Aree Sottoutilizzate con le risorse ancora disponibili nell’ambito del ciclo di programmazione 2000-2006, viene istituito un nuovo Fondo presso il Ministero per lo Sviluppo Economico alimentato da parte delle risorse della programmazione 2007-2013 a fini di interventi infrastrutturali di rilevanza strategica nazionale.

 

 

I grafici seguenti descrivono in valori cumulati al 2011 la composizione degli interventi della manovra di finanza pubblica in termini di reperimento delle risorse finanziarie (maggiori entrate e minori spese correnti) e di utilizzo delle stesse (minori entrate e maggiori spese correnti).

Manovra di bilancio D.L. 112/2008 per il triennio 2009-2011
Reperimento delle risorse - (articolazione per settori, valori cumulati 2011)

 

 

Manovra di bilancio D. L. 112/2008 per il triennio 2009-2011
Impiego delle risorse - (articolazione per settori, valori cumulati 2011)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Effetti della manovra di bilancio per gli anni 2009-2011
(articolazione per settori, valori cumulati. Fonte: RPP per il  2009)

 

2.2 Il disegno di legge finanziaria per il 2009

Il disegno di legge finanziaria per il 2009 presenta significative novità rispetto al passato, sia in quanto a contenuto normativo, sia in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica.

Una finanziaria snella

Quanto al primo aspetto, la portata innovativa del quadro legislativo vigente del disegno di legge risulta sensibilmente ridotta rispetto al passato, posto che esso si articola in soli tre articoli, riconducibili al contenuto tipico della legge finanziaria, che si limitano a:

§      fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio (livello massimo del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario);

§      disporre la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati e incidenti sulla misura di aliquote o comunque sulla determinazione di parametri da cui deriva il quantum della prestazione;

§      definire l’importo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali e alle modifiche del trattamento economico del pubblico impiego, nonché l’importo dei trasferimenti destinati agli enti previdenziali;

§      stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

 

Tale limitazione del contenuto del disegno di legge finanziaria è coerente con quanto disposto dall’articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112/08, il quale, operando una deroga alle disposizioni della legge di contabilità generale in materia di contenuto della legge finanziaria (articolo 11 della legge n. 468/1978), ha disposto che in via sperimentale la legge finanziaria per l’anno 2009 possa contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 11 della legge di contabilità generale e del citato articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112,  la legge finanziaria per il 2009 si configura pertanto sostanzialmente come un atto di regolazione quantitativa che definisce le grandezze fondamentali del quadro di finanza pubblica, rimanendo preclusa la possibilità di inserirvi, oltre che norme di delega o prive di effetti finanziari dal primo anno del bilancio pluriennale, anche norme di carattere ordinamentale recanti impatti significativi in termini di miglioramento dei saldi, ovvero disposizioni recanti misure finalizzate al sostegno e allo sviluppo dell’economia.

 

Ad eccezione dell’esclusione relativa agli interventi di carattere localistico o micro settoriale - già prevista ai sensi dell’art. 11, comma 3, lett. i-ter, della legge di contabilità generale n. 468/1978, il citato comma 1-bis vieta sia la previsione di disposizioni di carattere ordinamentale - che la lettera i-bis del citato comma 3 consente qualora le stesse si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi – sia le normefinalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, che il comma 17 dell'art. 2 della legge di riforma n. 208/1999 aveva invece consentito con la sola esclusione degli interventi di carattere localistico o micro settoriale.

Le disposizioni in oggetto delineano pertanto un assetto della decisione di bilancio per molti versi analogo a quello vigente prima della legge di riforma del 1999 (legge n. 208 del 1999), la quale, raggiunto il traguardo dell’ingresso nell’Euro, dispose, tra le altre cose, un ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria, prevedendo appunto la possibilità di introdurvi norme recanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente “al sostegno o al rilancio dell’economia” e sostituendo il divieto di introdurre nuove imposte, tasse o contributi e di disporre nuove e maggiori spese (previsto dalla precedente riforma di cui alla legge n. 362 del 1988) con il più labile divieto di introdurre norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio (salvo che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi), nonché di carattere localistico o micro settoriale. (Per un approfondimento della disciplina contabile della legge finanziaria si rinvia all’appendice 2 del presente dossier).

 

A tale ridimensionamento del contenuto della legge finanziaria corrisponde una significativa valorizzazione del contenuto decisionale del bilancio dello Stato, stante la possibilità - prevista anch’essa in via sperimentale per il solo esercizio 2009 dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge n. 112/08 – di rimodulare nella legge di bilancio tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione, ivi incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa. (per un approfondimento cfr. oltre la Parte III, paragrafo 1.1 del presente dossier).

Gli effetti sui saldi di finanza pubblica

Per quanto attiene agli effetti sui saldi di finanza pubblica, il disegno di legge finanziaria per il 2009 non comporta, come accennato, effetti correttivi in termini di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche, la cui incidenza sul PIL rimane pertanto fissata per il triennio 2009-2011 nei valori indicati dalla Nota di aggiornamento al DPEF[8], che pur rivedendo lievemente al rialzo le stime del saldo - in ragione del deterioramento della congiuntura economica internazionale - ha confermato l’obiettivo del sostanziale pareggio di bilancio nel 2011.

 

Analogamente, gli interventi introdotti dalla legge finanziaria non incidono sul fabbisogno del settore statale, mentre variazioni in diminuzione nel biennio 2009-2010 e in aumento nel 2011 sono previste in termini di saldo netto da finanziare.

 

La tabelle seguenti riepilogano gli effetti complessivi  del disegno di legge in termini di saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto per il triennio 2009-2011, disaggregandoli in termini di variazione netta delle entrate (composta dal saldo delle minori e maggiori entrate) e delle spese (anch'esse espresse come saldo delle maggiori e minori spese).

 

 

 

 

Nel complesso, gli effetti derivanti dall’articolato e dalla tabelle del disegno di legge comportano un miglioramento del saldo netto da finanziare pari a circa 777 milioni di euro nel 2009 e a 269 milioni nel 2010; alla fine del triennio è invece previsto un peggioramento del saldo, in larga parte imputabile al rifinanziamento in tabella D del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie.

 

Per quanto concerne la composizione della manovra, il disegno di legge reca nuove o maggiori spese correnti per un ammontare pari ad oltre 5,45 miliardi di euro per il 2009, 5,23 miliardi per il 2010 e il 2011, cui si aggiungono 507 milioni di euro per il 2009, 314 per il 2010 e 181 per il 2011 di minori entrate.

Tali oneri sono più che compensati da una riduzione delle spese correnti  pari a circa 6,9 miliardi di euro per il 2009, 7,11 miliardi per il 2010 e 7,3 miliardi per il 2011, cui si aggiungono 91 milioni di euro per il 2009 e 10 milioni per il 2010 di maggiori entrate.

 

In particolare, quanto concerne il reperimento delle risorse,allacopertura finanziaria di larga parte delle disposizioni previste dal disegno di legge si fa fronte nell'ambito delle dotazioni finanziarie già precostituite con il decreto-legge n. 112 del 2008 e, segnatamente, mediante la riduzione:

§      del Fondo per la proroga di agevolazioni fiscali, istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze ai sensi dell’articolo 63, comma 8 del decreto legge n. 112 del 2008 (per 897,7 milioni di euro nel 2009 – cfr. art. 2, co. 16);

§      del Fondo interventi strutturali di politica economica, che il comma 10 del citato articolo 63 del dl 112 ha appositamente rifinanziato al fine di garantire, tra l’altro, le risorse occorrenti per i rinnovi contrattuali e gli adeguamenti retributivi del personale statale (la riduzione è pari a 2,240 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2009-2011- cfr. art. 2, co. 31).

 

Minori spese correnti sono altresì riconducibili al riordino dei trasferimenti dal bilancio dello Stato all'INPS conseguenti dell’incremento delle aliquote contributive di finanziamento delle gestioni previdenziali disposto dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) e dalla legge 24 dicembre 2007, n. 247, recante le norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 (per un importo pari a 2.812 milioni di euro per il 2009 - cfr. art. 2, co. 25).

Maggiori entrate sono invece ascrivibili al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di parte delle risorse dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a. (ex Sviluppo Italia ) giacenti fuori dalla tesoreria statale (90,5 milioni di euro nel 2009 – cfr. art. 2, co. 21).

 

In ordine all’utilizzo delle risorse, si segnalano una serie di disposizioni di carattere tributario, recanti prevalentemente minori entrate, in larga parte costituite da proroghe di regimi fiscali agevolati, a favore dei soggetti che operano nel settore agricolo e della proprietà contadina, della pesca e dell’autotrasporto, nonché in materia di recupero del patrimonio edilizio, spese per la frequenza di asili nido, per l'acquisto degli abbonamenti ai servizi di trasporto pubblico e per l’aggiornamento e la formazione del personale docente scolastico. Ulteriori proroghe e disposizioni agevolative di natura tributaria concernono le accise sul gas naturale per gli usi industriali; sul gasolio e GPL impiegati per riscaldamento in comuni non metanizzati; sul gasolio impiegato nelle coltivazioni sotto serra e per gli oli vegetali impiegati per fini energetici nelle serre (cfr. articolo 2, commi 1-18).

 

Sul versante della spesa, le maggiori spese sono principalmente ascrivibili:

§      ad un incremento dei trasferimenti all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per la gestione degli invalidi civili (1.800 milioni di euro annui per il triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 26);

§      alle disposizioni in materia di pubblico impiego, che stabiliscono, tra l’altro, le risorse destinate ai rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009 e agliincrementi retributivi del personale statale in regime di diritto pubblico (2.240 milioni di euro annui per il triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 27,28 e 29).

 

Le maggiori spese connesse all’adeguamento degli oneri pensionistici alle variazioni dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo (pari a 936,5 milioni di euro nel triennio 2009-2001 – cfr art. 2, co. 22), costituiscono invece una partita di giro, in quanto le risorse a tal fine previste a legislazione vigente sono compensate con una riduzione di pari importo dei trasferimenti alle gestioni previdenziali dell’INPS (cfr art. 2, co. 23).

Quadro di copertura legge finanziaria 2009

(milioni di euro)

 

I grafici seguenti descrivono la composizione degli interventi contenuti nell’articolato del disegno di legge finanziaria per l’anno 2009 in termini di reperimento delle risorse finanziarie (maggiori entrate e minori spese correnti) e di utilizzo delle stesse (minori entrate e maggiori spese correnti), al netto della quota di adeguamento ISTAT degli oneri pensionistici.

Legge finanziaria 2009 (A.C. 1713)
Reperimento delle risorse

 

 

 

Legge finanziaria 2009 (A.C. 1713)
Impiego delle risorse

 

 

DDL finanziaria 2009 – Articolato

effetti in termini di saldo netto da finanziare e indebitamento netto PA

 

 

 

Per quanto riguarda le Tabelle allegate al disegno di legge (in particolare le Tabelle C ed F), la relazione illustrativa al disegno di legge sottolinea come i relativi stanziamenti a legislazione vigente scontino sia le riduzioni della Tabella C disposte da specifiche disposizioni contenute nei decreti-legge 27 maggio 2008, n. 93 (c.d. decreto ICI) [9] e 28 agosto 2008, n. 134 (c.d. decreto Alitalia[10], sia le riduzioni di spesa previste ai sensi dell'articolo 60, commi 1 e 10, del medesimo decreto-legge n. 112, rispettivamente in relazione ai tagli delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa e alla decurtazione delle quote rese indisponibili ai sensi del comma 507 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

La relazione illustrativa sottolinea, inoltre, come le limitate modifiche alla legislazione vigente apportate con le suddette tabelle si riferiscano a maggiori occorrenze di natura obbligatoria dell'amministrazione, riconosciute per legge o correlate a impegni assunti in sede internazionale, che non determinano effetti sotto il profilo dei saldi di finanza pubblica, essendo tali partite correlate a voci di spesa già incluse nei tendenziali di spesa.

Nelle tabelle del disegno di legge finanziaria sono, inoltre, ricompresi gli effetti derivanti dalle rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa ( ivi incluse le spese predeterminate per legge ) operate dalle Amministrazioni ai sensi  del comma 3 del citato articolo 60 del decreto-legge n. 112. Le autorizzazioni legislative, nei termini riportati nelle tabelle a seguito delle rimodulazioni, sono esposte in un apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio.

 

 

 

PARTE III
Il disegno di legge di bilancio

1. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente

1.1 Novità in tema di formazione del bilancio a legislazione vigente per il 2009

Il disegno di legge recante il bilancio annuale di previsione dello Stato e il bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011 è impostato secondo la nuova struttura contabile per missioni e programmi, volta a privilegiare il contenuto funzionale della spesa, introdotta con la legge di bilancio 2008.

Esso presenta tuttavia rilevanti novità rispetto allo scorso anno, sia in ordine all’arco temporale di riferimento, sia in termini di contenuti e portata decisionale del documento.

Sul processo di formazione del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente ha infatti inciso in maniera sostanziale la disciplina introdotta dal decreto legge 25 giugno 2008, n. 112[11], con il quale, ai fini del rispetto degli impegni di medio periodo assunti con l’Unione europea nell’ambito del Patto di stabilità e crescita, è stata realizzata una manovra di stabilizzazione della finanza pubblica riferita al triennio 2009-2011.

Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, al fine di conferire alle Amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programma di spesa di propria competenza.

Gli effetti del decreto legge, approvato prima della presentazione del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto già contabilizzati nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per l’esercizio 2009 e nel bilancio pluriennale 2009-2011.

La normativa recata dall’articolo 60 del citato decreto legge n. 112 ha peraltro introdotto alcuni criteri specifici per quanto concerne la determinazione degli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato da iscrivere a legislazione vigente per il 2009.

La riduzione della dotazione finanziaria delle missioni

In particolare, ai fini del conseguimento dell’obiettivo del sostanziale pareggio di bilancio nell’anno 2011, i commi 1 e 2 dell’articolo 60 hanno disposto una sensibile riduzione delle dotazioni finanziarie a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri, secondo gli importi indicati nell'elenco n. 1 allegato al decreto-legge.

Oggetto di riduzione sono state anche le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa.

L’elenco 1 citato fornisce indicazione separata della componente relativa alle spese predeterminate per legge che sono state ridotte nell’ambito di ciascuna missione. Dalla riduzione operata sono state escluse le spese relative alle seguenti voci:

1)      stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse;

2)      spese per interessi;

3)      poste correttive e compensative delle entrate[12], comprese le regolazioni contabili con le regioni;

4)      trasferimenti a favore degli enti territoriali aventi natura obbligatoria;

5)      fondo ordinario delle università;

6)      le risorse destinate alla ricerca;

7)      le risorse destinate al finanziamento del 5 per mille delle imposte sui redditi delle persone fisiche;

8)      le risorse dipendenti da parametri stabiliti dalla legge o derivanti da accordi internazionali (comma 2).

 

Si tratta, in sostanza, delle spese di carattere obbligatorio o aventi natura obbligatoria, nonché di altre specifiche spese ritenute “indisponibili”.

 

Con riferimento all’anno 2009, il totale delle riduzioni operate alle dotazioni del bilancio a legislazione vigente è stata pari ad oltre8 miliardi di euro, di cui la parte preponderante, più di 6 miliardi, è costituita da riduzioni apportate a spese predeterminate per legge.

Negli anni successivi, la riduzione delle risorse a legislazione vigente del bilancio dello Stato raggiunge l’entità di 9 miliardi nel 2010, di cui 6,7 miliardi relativi a spese predeterminate per legge, e aumenta fino a oltre 15 miliardi di euro per il 2011, di cui 11,8 miliardi relativi a spese da fattore legislativo.

Le riduzioni, in valori assoluti, risultano, così distribuite per ciascun Ministero:

milioni di euro

 

Nella definizione degli stanziamenti iniziali su quali sono state apportate le suddette riduzioni, si è tenuto conto, per il 2009, degli effetti derivanti dalla trasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti sulle dotazioni di bilancio (pari a circa 4,9 miliardi di euro) disposti ai sensi dell’art. 1, commi 507-508, dalla legge finanziaria per il 2007, prevista dal comma 10 del medesimo articolo 60 del D.L. 112/08[13].

 

Nell’esercizio 2009,il combinato disposto dellatrasformazione in riduzioni di spesa degli accantonamenti previsti dal citato comma 507 della legge finanziaria per il 2007 e degli ulteriori tagli lineari operati ai sensi del citato comma 1 dell’articolo 60 del decreto legge n. 112,ha determinato una riduzione delle dotazioni delle missioni di spesa pari, nel complesso, a circa 13,4 miliardi di euro.

La rimodulazione della dotazione finanziarie dei programmi

Al fine di contemperare l’esigenza di contenimento della spesa con quella di garantire alle Amministrazioni le risorse atte ad assicurarne comunque l’operatività minima, favorendo nel contempo un processo di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, il medesimo articolo 60 ha introdotto in via sperimentale rilevanti elementi di elasticità nella gestione del bilancio.

 

In particolare, l’articolo 60, comma 3, ha previsto, per il solo esercizio 2009,  la possibilità di effettuare, nella legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge econ la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito.

 

Ai sensi del citato comma 3, le rimodulazioni che possono essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacciono a taluni limiti, quali:

§      il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

§      un limite massimo del 10 per cento delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato “funzionamento”;

§      il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

 

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilanciosono esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni[14].

 

Al riguardo, si ricorda che ai sensi del comma 4 dell’articolo 60 del D.L. 112/08 ciascun Ministro è chiamato a prospettare le ragioni della riconfigurazione delle autorizzazioni di spesa di propria competenza, nonché i criteri per il miglioramento della economicità ed efficienza e per la individuazione di indicatori di risultato relativamente alla gestione di ciascun programma, nelle Relazioni sullo stato e l’efficacia della spesa di cui al comma 68 dell’articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), il cui termine di presentazione al Parlamento è stato differito, per l’anno in corso, dal 15 giugno al 30 settembre 2008.

 

Secondo quanto indicato nella Circolare del Ministero dell’economia n. 21 del 24 luglio 2008, che definisce i criteri generali per l'impostazione delle nuove previsioni del bilancio per il 2009 e per il triennio 2009-2011, il citato decreto legge n. 112 ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente.

A fronte delle riduzioni di spesa operate, alle singole Amministrazioni è stato infatti concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

I tagli lineari alle dotazioni finanziarie delle missioni rappresentano infatti un limite preventivo alla crescita di alcune categorie di spesa, ossia una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna di essa, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire una quota delle risorse a disposizione, per ciascuna missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari, attraverso un attività di programmazione articolata puntualmente per ciascuno degli anni del bilancio triennale 2009 - 2011.

A seguito dell’applicazione della disciplina sopra esposta, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa si distinguono ora in due parti:

§      una concernente le “risorse rimodulabili”, il cui ammontare costituisce, per ciascun anno del triennio, un complessivo “tetto” di spesa in sede previsionale e gestionale, entro il quale le Amministrazioni, nei limiti suddetti, possono ripartire le risorse tra i programmi di competenza, tenendo conto delle priorità e delle finalità strategiche piuttosto che del livello della spesa storica;

§      l’altra relativa alle “risorse non rimodulabili” tra i programmi, la cui quantificazione definitiva ha formato oggetto di proposta da parte della Amministrazioni e di revisione a cura della Ragioneria Generale ai fini della verifica della corretta applicazione dei parametri previsti dalla legge per la quantificazione medesima (es. competenze fisse al personale, spese per interessi ed altre classificabili come oneri inderogabili).

 

La relazione illustrativa al disegno di legge di bilancio sottolinea come eventuali risorse predeterminate per legge che dovessero essere ricomprese nella parte di risorse non rimodulabile, non possono comunque essere oggetto di modifica da parte delle Amministrazioni, mentre le dotazioni derivanti da fattore legislativo, ricomprese tra le risorse rimodulabili, hanno potuto essere oggetto di diversa ripartizione tra i programmi, “nel rispetto delle finalità stabilite dalle disposizioni legislative relative ai programmi medesimi”.

Alla luce di tali innovazioni appaiono sostanzialmente superati i tradizionali criteri di distinzione delle spese tra fattori legislativi, oneri inderogabili e fabbisogno (spese discrezionali), sinora utilizzati nella prassi di classificazione delle spese di bilancio, posto che le innovazioni introdotte individuano un livello di classificazione intermedio e trasversale, nel quale anche le spese derivanti da fattore legislativo, che in passato risultavano immodificabili, rientrano ora, seppur nei limiti citati, nella disponibilità delle Amministrazioni.

Il nuovo meccanismo di flessibilità, consentendo alla legge di bilancio di incidere sull’entità delle risorse predeterminate con legge, rafforza inoltre il ruolo della legge di approvazione del bilancio dello Stato come strumento di programmazione della spesa statalee di manovra di finanza pubblica.

 

Nel disegno di legge di bilancio per il 2009 (A.C. 1714) è esposta, nella Tabella 13, l’analisi delle dotazioni finanziarie per missioni che evidenzia la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” di ciascuna missione, ai sensi dell’articolo 60, commi 2 e 3, del D.L. n. 112/2008.

 

La Tabella evidenzia come l’entità delle spese “rimodulabili” rappresenti circa il 5 per cento della spesa finale del bilancio dello Stato. Nell’ambito di questa percentuale, risulta rimodulabile una quota pari al 33 per cento delle spese in conto capitale, a fronte di una quota pari al 2 per cento delle spese correnti.

Gli stanziamenti rimodulabili sono individuati nell’allegato tecnico per capitoli contenuto nelle tabelle relative a ciascuno stato di previsione della spesa mediante l’apposizione della lettera “R” sotto la denominazione dei capitoli.

 

 

 

Nelle Tabelle seguenti sono esposti, per l’intero bilancio triennale 2009-2011, le variazioni delle dotazioni di spesa di ciascun Ministero e di ciascuna Missione, ponendo a raffronto i dati di bilancio a legislazione vigente preesistenti alla manovra di finanza pubblica attuata con il D.L. n. 112/2008 con le risultanze del disegno di legge di bilancio di previsione 2009. I dati sono stati acquisiti dalla Ragioneria generale dello Stato.

Variazioni per stati di previsione dei Ministeri

(milioni di euro)

 

 

Variazioni dotazioni finanziarie per Missione

(milioni di euro)

 

 

Analizzando le variazioni delle dotazioni finanziarie delle missioni per il 2009 determinate dalla manovra di finanza pubblica, si evince che nel complesso la riduzione delle risorse rispetto alla legislazione vigente ante manovra è pari a circa 1,5 miliardi di euro (-0,3 punti percentuali sul totale delle risorse).

 

Per quanto concerne le singole finalità istituzionali sono state maggiormente interessate da riduzioni di spesa, in valori assoluti, le seguenti missioni:

§      Missione n. 28– “Sviluppo e riequilibrio territoriale, che registra una riduzionedi oltre 2,4 miliardi di euro, passando dagli 8,5 miliardi a legislazione vigente ai 6,1 miliardi previsti nel disegno di legge di bilancio per il 2009;

§      Missione n. 13 – “Diritto alla mobilità”, la quale risulta definanziata in misura pari a circa 2 miliardi di euro;

§      Missione n. 22 – “Istruzione scolastica”, la quale risulta ridotta di 1,3 miliardi di euro.

 

Registrano invece un incremento delle risorse, in termini assoluti, rispetto a quanto previsto a legislazione vigente per il 2009, prima della manovra di finanza pubblica, le dotazioni finanziarie delle seguenti missioni:

§      Missione n. 29 – “Politiche previdenziali”, che registra un incremento pari a  circa 5,2 miliardi di euro;

§      Missione n. 3 – “Relazioni con le autonomie territoriali”, i cui stanziamenti risultano sostanzialmente esclusi dai tagli operati ai sensi dell’articolo 60, commi 1 e 10 del D.L. n. 112/2008, registrando pertanto un incremento delle risorse pari a oltre 5 miliardi di euro;

§      Missione n. 29–“Politiche finanziarie e di bilancio”, per la quale è previsto un aumento delle risorse pari a circa 2,7 miliardi di euro.

1.2 Il quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2009 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi:

 

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2009, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevede entrate finali per 463.904 milioni e spese finali per 517.442 milioni.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili e dei rimborsi IVA, pari a 33.496 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda il bilancio di cassa, il saldo netto da finanziare risulta pari a 79.758 milioni di euro.

 

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 33.800 milioni di euro per quanto concerne le entrate, e a 40.850 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2009 prevede:

 

1.3 Le variazioni rispetto alle previsioni 2008

Con riferimento alle entrate finali, alle spese finale e ai saldi di bilancio, nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2008, le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento, come presentato dal Governo (A.C. 1417) e come modificato dalla manovra recata dal D.L. n. 112/2008, e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2009 (A.C. 1714).

 

 

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

L’analisi delle variazioni rispetto al 2008 che segue è effettuata prendendo a riferimento le previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento per il 2008 (A.C. 1417), senza considerare gli effetti determinati su tale anno dal D.L. n. 112/2008.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2009 registrano una forte riduzione del saldo netto da finanziare rispetto al disegno di legge di assestamento per il 2008, nell’importo di 22.702 milioni di euro, derivante da:

§      una riduzione delle spese finali di 16.230 milioni di euro;

§      un aumento delle entrate finali di 6.472 milioni di euro.

 

Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) del bilancio a legislazione vigente per il 2009 registra, rispetto alle previsioni assestate per il 2008, un miglioramento di 8.963 milioni di euro, essenzialmente riconducibile all’incremento delle entrate correnti per circa 8.500 milioni di euro.

 

Per quanto riguarda le entrate finali, l’incremento di oltre 8.500 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2008, è determinato dall’aumento di quasi 10.500 milioni di euro delle entrate tributarie e dalla riduzione di circa 2.000 milioni delle entrate extratributarie.

 

Riguardo alle spese finali iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2009, la riduzione è pressoché interamente imputabile al forte decremento delle spese in conto capitale, che registrano, rispetto al bilancio assestato 2008, una riduzionedi 15.754 milioni di euro, a fronte di un lieve contenimento della spesa corrente (- 477 milioni di euro).

Le spese di parte corrente

Le spese correnti presentano un decremento, rispetto al dato assestato 2008, di 477 milioni di euro, risultante da una sensibile riduzione della spesa per interessi di 4.114 milioni di euro che ha più che compensato l’aumento della spesa corrente primaria pari a 3.638 milioni di euro.

 

La variazione maggiori rispetto al dato assestato 2008 hanno riguardato le seguenti categoria di spesa[15]:

§      i redditi da lavoro dipendente, in relazione ai quali si registra una riduzione di 2.400 milioni. La Relazione rileva peraltro che nel dato relativo al bilancio 2009 non risultano ancora iscritte le risorse finanziarie per i rinnovi contrattuali (2.240 milioni di euro), che sono previste nel disegno di legge finanziaria e che hanno trovato copertura a valere sulle risorse del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica, nell’articolo 63, comma 10, del D.L. n. 112/2008;

§      i consumi intermedi, che presentano una contrazione di circa 3.400 milioni di euro rispetto al 2008. La riduzione degli stanziamenti per consumi intermedi, che sono per la quasi totalità risorse “rimodulabili” da parte delle Amministrazioni, è da imputare alle riduzioni lineari disposte dall’articolo 60 del D.L. n. 112/2008, rispettivamente ai sensi del comma 1 (tagli delle missioni di spesa) e del comma 10 (trasformazioni degli accantonamenti disposti dal comma 507 della legge finanziaria 2007 in riduzioni di spesa);

§      i trasferimenti correnti ad imprese, che presentano una variazione negativa di 1.675 milioni, in particolare per minori somme da corrispondere all’impresa Ferrovie dello Stato;

§      gli interessi passivi, che registrano un decremento di 4.114 milioni di euro, in relazione all’andamento dei tassi di interesse sui buoni postali fruttiferi (-7.398 milioni). Infatti, al netto di tale partita, gli interessi passivi sono positivi per 3.014 milioni, di cui 1.850 sono relativi agli interessi sui conti correnti di tesoreria;

§      le risorse proprie dell’Unione europea che aumentano di 1.200 milioni, per le maggiori somme da versare per il finanziamento del bilancio dell’Unione europea;

§      i trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche, le quali complessivamente aumentano di 7.828 milioni di euro. All’interno di tale categoria va comunque specificamente analizzata la variazione relativa:

-       ai trasferimenti correnti alle amministrazioni centrali, il cui decremento è pari a 1.721 milioni di euro e – secondo la relazione illustrativa - riguarda per 1.258 milioni gli organi costituzionali, con esclusione delle dotazioni di Camera dei deputati, Senato, Presidenza della Repubblica e Corte Costituzionale;

-       ai trasferimenti alle amministrazioni locali che aumentano di 2.448 milioni di euro, di cui 1.749 sono costituiti da maggiori trasferimenti ai comuni. Tale incremento – afferma la relazione governativa – è imputabile ai maggiori trasferimenti compensativi per i minori introiti ICI determinati dal decreto legge n. 93/2008 (1.700 milioni);

-       ai trasferimenti a enti di previdenza che aumentano di 7.101, prevalentemente per le anticipazioni di bilancio sul fabbisogno finanziario delle gestioni previdenziali, sia per l’INPS (1.140 milioni) che per l’INPDAP (5.326 milioni), nonché per maggiori somme da corrispondere agli invalidi civili (650 milioni);

§      le altre uscite correnti che aumentano per 4.293 milioni, da riferirsi soprattutto al fondo per interventi strutturali di politica economica, i quali comprendono le risorse per i rinnovi contrattuali. La relazione evidenzia inoltre un incremento di 1.000 milioni del fondo per le missioni di pace e di 900 milioni del fondo per il finanziamento di misure di proroga di agevolazioni fiscali a legislazione vigente.

Le spese in conto capitale

La relazione illustrativa del disegno di legge rileva come la contrazione delle spese in conto capitale sia principalmente ascrivibile ai seguenti comparti di spesa:

-          la cessazione del finanziamento dello Stato per l’attuazione dei piani di rientro regionali in materia sanitaria (circa -9.100 milioni);

-          gli investimenti fissi lordi, chesi riducono di 3.678 milioni di euro. La riduzione è in larga parte imputabile ai minori interventi per le opere infrastrutturali nelle regioni Sicilia e Calabria, per oltre 1.800 milioni di euro, ai sensi del D.L. n. 93/2008[16] (decreto ICI) nonché a minori stanziamenti per investimenti relativi al Ministero della Difesa (-800 milioni di euro);

-          i trasferimenti ad amministrazioni pubbliche, che si riducono di complessivi 4.161 milioni di euro. In particolare, la riduzione è connessa ai minori trasferimenti alle amministrazioni centrali, per complessivi 3.735 milioni di euro, di cui 1.684 milioni di euro conseguenti alla riduzione degli stanziamenti del Fondo per le politiche comunitarie.

 

I grafici seguenti pongono a raffronto la composizione della spese finali risultante dai dati assestati 2008 e dal bilancio di previsione 2009.

 

 

 

La tavola seguente illustra la ripartizione delle spese finali del bilancio dello Stato, ripartite per categorie, secondo la classificazione economica, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, evidenziando il raffronto tra il dato assestato 2008 e il dato a legislazione vigente per il 2009 ed indicandone la variazione percentuale.

 

Spese finali del bilancio dello stato
(competenza - valori in milioni di euro)

 

Le entrate

 

Per quanto riguarda le entrate finali, l’incremento di oltre 8.500 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate per il 2008, è determinato dall’aumento di quasi 10.500 milioni di euro delle entrate tributarie e dalla riduzione di circa 2.000 milioni delle entrate extratributarie.

L’incremento delle entrate tributarie riguarda, in particolare, per 11.449 milioni di euro le imposte dirette; a tale incremento corrisponde una diminuzione pari a 960 milioni delle imposte indirette. Su tale risultato incide la previsione di una diminuzione del gettito derivante dalle imposte sugli affari per 1.676 milioni di euro (-1,3%).

(al netto dei rimborsi IVA, regolazioni contabili e acconto concessionari - milioni di euro)

 

Per ciò che attiene alle imposte sul patrimonio e sul reddito, si prevede un aumento di gettito per 11.449 milioni (+4,7%); analoghe considerazioni valgono per le imposte sulla produzione, sui consumi e per le imposte doganali (complessivamente, 426 milioni di euro). Si registra un aumento contenuto anche per quanto attiene ai monopoli (+116 milioni di euro) e relativamente al lotto, lotterie ed altri giochi (+174 milioni di euro).

 

Le entrate extratributarie (Titolo II)registrano complessivamente, nelle previsioni 2009, una diminuzione pari a 2.003 milioni di euro (-6,5%) dovuta principalmente alla diminuzione dei redditi da capitale (-2.666 milioni di euro) e delle entrate per servizi resi da Amministrazioni Statali (-769 milioni di euro).

 

In relazione ai proventi derivanti (Titolo III) dall’alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali nonché dalla riscossione di crediti, si registra invece un forte calo; la diminuzione è pari a 2.014 euro, con una variazione negativa del 59,9% rispetto al 2008, principalmente ascrivibile alla voce rimborso di anticipazioni e di crediti vari del tesoro, che risulta diminuita del 99%.

 

Nella seguente tabella vengono raffrontati alcuni dati relativi alle entrate tributarie,suddivise per categoria.Nel dettaglio, sono raffrontate le previsioni per il 2008 con il disegno di legge di assestamento 2008 (che non considera gli effetti determinati su tale anno dal D.L. n. 112/2008), nonché con il disegno di legge di bilancio per il 2009. Si ricorda in proposito che quest’ultimo tiene conto degli effetti – anche dal lato delle entrate – dei provvedimenti emanati durante l’anno (cd. “manovra d’estate”).

 

I dati illustrati sono calcolati al netto dei rimborsi IVA, cheammontano a 28.400 milioni di euro per il 2008 e a 33.800 milioni di euro per il 2009.

 

Entrate tributarie – Competenza
(dati al netto dei rimborsi IVA)

(milioni di euro)

 

 

Dall’analisi della tabella si evidenziano, in particolare, i seguenti aspetti:

§      la già accennata crescita del gettito derivante dalle imposte dirette è influenzata dalla previsione, per il 2009, di una diminuzione dei proventi – che ammonta a circa 4,2 milioni di euro - derivanti dal gettito IRES: 56.342 milioni nella legge di bilancio 2008, a fronte dei 52.820 milioni di euro previsti per il 2009 nel BLV;

§      la diminuzione del gettito delle imposte indirette è in parte ascrivibile ad un minore previsione del gettito IVA per il 2009 (105.073 milioni nella legge di bilancio 2008, contro i 102.350 milioni previsti nel BLV per il 2009, circa 2,7 milioni di euro in meno), ma anche alla diminuzione delle accise e delle imposte erariali su oli minerali e su altri prodotti (complessivamente, a fronte dei 28.357 milioni di euro previsti per il 2008 dalla legge di bilancio, il DDL di bilancio 2009 prevede un ammontare di proventi pari a, complessivamente 27.955 milioni, con una variazione in diminuzione di 402 milioni di euro).

1.4 Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio per il 2009conferma la nuova struttura contabile introdotta con la legge di bilancio per il 2008.

In tale quadro, al fine di favorire il passaggio da una cultura di "previsione per capitoli" ad una di "programmazione per politiche pubbliche", viene mantenuta l’articolazionedegli stati di previsione della spesa secondo le 34 Missioni individuate lo scorso anno.

L’unica variazione concerne la Missione n. 24, che è stata rinominata “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia”, anziché “Diritti sociali, solidarietà sociale e famiglia”, come indicato nel bilancio 2008 .

 

Modificazioni sono invece intervenute in ordine al quadro funzionale relativo ai Programmi, che è stato rivisitato sia per tenere conto della riorganizzazione dei Ministeri definita dal decreto legge n. 85 del 2008[17], sia in ragione di una ricognizione e razionalizzazione delle attività svolte dalle Amministrazioni, indotta anche dalle esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa derivanti dagli interventi adottati con il citato decreto legge n. 112 del 2008.

 

Rispetto alla ripartizione prevista nel bilancio 2008, i programmi sono stati pertanto oggetto di accorpamento e di nuova denominazione,anche in relazione a quanto previsto dalla Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 21 del 24 luglio 2008.

La suddetta Circolare, nel dettare i criteri per la formazione delle previsioni di bilancio per l'anno 2009 e per il triennio 2009–2011, ha infatti indicato alle singole Amministrazioni alcuni principi, volti a:

-        garantire, di norma, la specificità dei programmi per ciascun Ministero e dunque la riduzione dei casi di condivisione dei medesimi tra più ministeri, fermi restando i due Programmi trasversali nei quali sono allocate le spese relative ai Gabinetti dei Ministri (Programma: Indirizzo politico) e quelle relative al funzionamento dell’Amministrazione (Programma: Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza);

-        assicurare che la denominazione dei programmi risulti il più possibile espressiva del loro contenuto;

-        assicurare, per quanto possibile, che a ciascun centro di responsabilità amministrativa sia collegato un solo programma, tenendo conto della necessità di associare la responsabilità della gestione delle risorse e del risultato ad un unico soggetto;

-        favorire la razionalizzazione dei programmi sia in termini di competenza finanziaria, con l’accorpamento di quelli meno significativi, che di attività svolte;

-        favorire l’associazione delle spese connesse alle strutture periferiche delle Amministrazioni ai Programmi effettivamente svolti, in luogo della loro attribuzione al Programma “Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza”.

 

Nel disegno di legge di bilancioper il 2009, le Missioni sono state pertanto articolate in 163 programmi, rispetto ai 168 presenti nella legge di bilancio per il 2008.

 

Una ulteriore novità è data dall’esistenza di un più puntuale raccordo con la classificazione funzionale della spesa COFOG (classification of functions of government), ossia la classificazione delle funzioni di governo previste dal SEC 95 ed elaborata in sede OCSE.

 

Per quanto concerne gli aspetti quantitativi, il disegno di legge di bilancio consente di identificare chiaramente lo stock delle risorse disponibili a legislazione vigente per ciascuna della 34 grandi finalità istituzionali perseguite con la spesa pubblica.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse disponibili per ciascuna delle 34 Missioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2009[18], posto a raffronto con le previsioni iniziali e assestate del bilancio 2008.

I dati sono al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

 

(*)    La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato. Il dato indicato nella tabella si riferisce invece alla spesa per interessi, ossia alla Missione al netto dei rimborsi del debito statale.

 

Analizzando la quota delle risorse disponibili per il 2009 per ognuna delle 34 Missioni rispetto al totale del Bilancio dello Stato, emerge come le percentuali maggiori delle risorse siano destinate alle seguenti finalità:

§      relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 “Relazioni autonomie territoriali”), che rappresenta circa il 20,6 per cento della spesa finale dello Stato;

§      interessi per il servizio del debito (Missione 34 “Debito pubblico”), cui sono destinati il 15,1 per cento delle risorse;

§      trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25 “Politiche previdenziali”), che rappresentano il 14,0 per cento delle risorse;

§      politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), che assorbono il 12,9 per cento della spesa;

§      istruzione scolastica (Missione 22), cui è destinato l’8,2 per cento della spesa.

 

Inoltre, alle relazioni internazionali e alla cooperazione (Missione 4 “L’Italia in Europa e nel mondo”) è destinato 4,9 per cento, mentre ai diritti sociali, politiche sociali e alle politiche per la famiglia (Missione 24) è assegnato il 4,5 per cento delle risorse.

 

 

Bilancio a legislazione vigente 2009
Incidenza % degli stanziamenti per Missione

 

*   Nella voce “Altro” sono raggruppate le Missioni (21 su un totale di 34) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale dello stati di previsioni della spesa inferiore all’1,15%. In particolare, si tratta delle Missioni 1, 2, 8-12, 14-21, 26-28, 30-32.

 

1.5 Il quadro pluriennale a legislazione vigente

A seguito della riduzione delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa, disposta dal decreto legge n. 112 del 2008 per ciascun anno del triennio 2009-2011, il progetto di bilancio risulta quest’anno puntualmente articolato per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale.

 

In particolare, il quadro generale riassuntivo del bilancio pluriennale dello Stato per il triennio 2009-2011 a legislazione vigente evidenzia i seguenti importi, in termini di competenza.

Dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

 

 

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Per concerne i saldi di finanza pubblica, il saldo netto da finanziare si riduce progressivamente sino ad attestarsi a 476 milioni di euro a fine periodo.

Tale risultato è ascrivibile a:

§      unaprogressiva riduzione delle spese finali (491.829 milioni di euronel 2011);

§      un progressivo aumento delle entrate (491.353 milionidi euro nel 2011).

 

Anche il saldo corrente (risparmio pubblico) registra un andamento positivo (attestandosi a quasi 29 miliardi di euro nel 2011).

 

Per quanto concerne le spese, il bilancio pluriennale a legislazione vigente evidenzia un tasso di incremento contenuto della spesa primaria corrente, mentre le spese in conto capitale registrano una sensibile riduzione.

La spesa per interessi è prevista crescere nel triennio considerato.

 

Nel grafico seguente è evidenziato l’andamento in quota percentuale delle spese quale risultante dal bilancio pluriennale a legislazione vigente.

 

 

1.6 Il Bilancio pluriennale programmatico

Il disegno di legge di bilancio riporta altresì i valori di alcune voci dell’entrata e della spesa, nonché i saldi differenziali previsti nel bilancio programmatico per il 2009, confrontati con i dati del bilancio consuntivo 2007 e della legge di bilancio assestato 2008, come riportato nella tabella che segue (in valore assoluto ed in percentuale sul PIL, al netto delle regolazioni contabili, debitorie e rimborsi IVA):

	Consuntivo 2007	Bil. 2008 (Assestato)	2009	2010	2011
Entrate tributarie	426,6	423,2	432,7	448,7	462,6
In % sul PIL	27,8	26,5	26,4	26,6	26,6
Altre entrate	52,0	34,2	30,2	28,3	28,7
In % sul PIL	3,4	2,1	1,8	1,7	1,6
Entrate finali	478,6	457,4	462,9	477,0	491,3
In % sul PIL	31,2	28,7	28,2	28,3	28,2
Spese correnti al netto interessi	347,8	365,8	368,4	366,3	364,6
In % sul PIL	22,7	22,9	22,5	21,7	20,9
Interessi	68,2	85,4	81,3	83,0	85,0
In % sul PIL	4,4	5,4	5,0	4,9	4,9
Spese c/cap.	50,2	62,4	46,8	44,2	44,8
In % sul PIL	3,3	3,9	2,9	2,6	2,6
Spese finali	466,2	513,6	496,5	493,5	494,4
In % sul PIL	30,4	32,2	30,4	29,2	28,4
Avanzo primario	80,6	29,2	47,7	66,5	81,9
In % sul PIL	5,2	1,8	2,9	3,9	4,7
Saldo netto da finanziare	12,4	-56,2	-33,6	-16,5	-3,1
In % sul PIL	0,8	-3,5	-2,0	-1,0	-0,2
Saldo di bilancio escluse partite finanziarie	11,0	-55,7	-33,3	-16,4	-3,0
In % sul PIL	0,7	-3,5	-2,0	-1,0	-0,2

 

Anche in relazione al bilancio programmatico, in confronto ai dati del bilancio assestato 2008, si evidenzia, per quanto concerne le spese, una costante riduzione della spesa corrente al netto degli interessi,la cui incidenza sul PIL è prevista diminuire dal 22,9 per cento del 2008 al 20,9 per cento nel 2011.

La spesa per interessi è prevista passare dal 5,4 per cento del 2008 al 4,9 per cento nel 2011; nel triennio di previsione essa appare sostanzialmente stabile, attestandosi intorno al 5 per cento del PIL.

La spesa in conto capitale è prevista, infine, ridursi dal 3,9 per cento del PIL nel 2008 al 2,6 per cento nel 2011.

 

Nei grafici seguenti è evidenziato l’andamento delle spese in valore assoluto ed in rapporto al PIL quale risultante dal bilancio pluriennale programmatico. Dati al netto delle regolazioni contabili, debitorie e rimborsi IVA.

Andamento delle spese – Valori assoluti (miliardi di euro)

Andamento delle spese -  percentuale sul PIL

1.7 Il bilancio di cassa

La relazione illustrativa sottolinea come in sede di impostazione delle previsioni in termini di cassa per l'anno 2009, si sia tenuto conto, per i capitoli interessati, delle disponibilità esistenti sui conti di tesoreria, operando una riconsiderazione in senso riduttivo delle correlative appostazioni di bilancio in funzione dell'effettivo presumibile fabbisogno di pagamento e in coerenza anche con gli obiettivi dei flussi di cassa.

La relazione sottolinea, inoltre, come le autorizzazioni di cassa iscritte in bilancio non possano essere considerate come poste puramente contabili, configurandosi invece come strumenti indispensabili per il "mantenimento" in bilancio, sotto forma di residui, delle somme che si prevede non verranno utilizzate, favorendo, in tal modo, un compiuto monitoraggio dell'evoluzione dei flussi di spesa.

Il bilancio di cassa viene pertanto considerato come uno strumento per lo svolgimento di una funzione regolatoria dei flussi di spesa, che si realizza mediante la previsione di "autorizzazioni di cassa" che costituiscono un limite alla facoltà delle Amministrazioni di effettuare pagamenti; in tal senso le citate autorizzazioni non assumono sola una funzione giuridico -amministrativa e di informativa sul volume dei pagamenti previsti dal bilancio statale, ma acquisiscono di fatto una rilevanza tale da risultare funzionali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

 

La seguente tabella espone l’andamento dei flussi di cassa per l’anno 2009.

 

 

Il bilancio di cassa per l'anno 2009 reca, al netto di regolazioni debitorie e contabili, previsioni di incassi e pagamenti pari, rispettivamente, a 437.684 milioni e 517.442 miliardi di euro.

La massa acquisibile e la massa spendibile (risultante dalla somma dei residui presunti al 31 dicembre 2008 e la previsione di competenza BLV 2009) vengono indicate, rispettivamente, in 633.874 milioni e 555.942 milioni.

I coefficienti di realizzazione espressi dal raffronto dei flussi di cassa previsti con i corrispondenti potenziali risultano pari al 69 per cento per le entrate finali ed al 93,1 per cento per le spese finali (rispetto all’89,6 per cento previsto lo scorso anno).

 

2. Gli effetti sul saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato determinati dal disegno di legge finanziaria (A.C. 1713)

Il bilancio a legislazione vigente per il 2009, espone, in termini di competenza e al netto delle regolazioni debitorie e contabili, i seguenti saldi:

§      un risparmio pubblico pari a 11.788 milioni di euro;

§      un saldo netto da finanziare pari a -33.495 milioni di euro;

§      un livello di ricorso al mercato pari a 255.791 milioni di euro(al lordo delle regolazioni debitorie e contabili).

 

Secondo quanto riportato nell’allegato 8 al disegno di legge finanziaria (A.C. 1713), il complesso delle disposizioni previste dal disegno di legge finanziaria (articolato e tabelle), determinano nel complesso una riduzione delle entrate per 416 milioni di euro, più che compensata da una riduzione delle spese per 1.193 milioni di euro.

La riduzione delle entrate è interamente attribuibile alla diminuzione delle entrate tributarie (- 507 milioni, da ascriversi alle agevolazioni tributarie, in larga parte proroghe, disposte dall’art. 2 del disegno di legge), in minima parte compensata da un incremento delle entrate extratributarie (+ 91 milioni di euro, interamente riconducibili al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di parte delle risorse dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa Spa giacenti fuori dalla tesoreria statale).

Dal lato delle uscite, le disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria determinano una diminuzione delle spese correnti primarie di 1.440 milioni e un incremento della spesa in conto capitale di 247 milioni di euro.

Nel complesso, i saldi del bilancio dello Stato per il 2009 registrano un miglioramento, risultando rideterminati nei seguenti valori:

§      il saldo netto da finanziare risulta pari a 32.718 milioni di euro ( - 777 milioni rispetto al bilancio a legislazione vigente 2009);

§      il risparmio pubblico assume un valore pari a 12.812 milioni di euro (+1.024 milioni);

§      il ricorso al mercato risulta pari, al lordo delle regolazioni debitorie e contabili, a 255.034 milioni di euro( -757 milioni).

I valori del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, che dovrebbero determinarsi nel bilancio di previsione per il 2009 integrato con gli effetti del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto inferiori ai limiti massimi per l’anno finanziario 2009, stabiliti dall’articolo 1, comma 1, del disegno di legge finanziaria medesimo, pari, rispettivamente, a 33.600 milioni di euro, al netto delle regolazioni debitorie, e a 260.000 milioni di euro.

Nella tavola seguente è riportato l’allegato 8 al disegno di legge finanziaria, che illustra gli effetti sul bilancio dello Stato per il 2009 del disegno di legge medesimo.