26 ottobre 2011		n. 250/2
Statuto delle imprese A.C. 98-1225-1284-1325-2680-2754-3191-B Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

La proposta di legge in esame ha iniziato il suo iter con la presentazione dell’A.C. 2754 dell’On. Vignali ed altri il 30 settembre 2009. L’esame in Commissione ha avuto inizio il 1° dicembre 2009. Sono state poi abbinate altre sei proposte. Il 14 luglio 2010 è stato adottato il Testo unificato elaborato dal comitato ristretto. Il 10 marzo 2011 si è concluso l’iter in Commissione, mentre la discussione in Assemblea è iniziata il 14 marzo 2011 e si è conclusa il 15 marzo 2011 con l’approvazione all’unanimità della proposta. L’esame in X Commissione al Senato ha avuto inizio il 29 marzo 2011 e si è concluso il 18 ottobre successivo. Nel medesimo giorno ha avuto inizio l’esame in Assemblea, concluso il 20 ottobre con l’approvazione del testo con modificazioni, anche questa volta all’unanimità.

Il provvedimento è volto a stabilire i diritti fondamentali delle imprese definendone lo statuto giuridico, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese (nel seguito indicate con l’acronimo MPMI), relativamente alle quali si intendono recepire le indicazioni contenute nello Small Business Act adottato a livello comunitario.

Si ricorda che lo Small Business Act è stato attuato con la direttiva del Presidente del Consiglio del 4 maggio 2010, che individua delle proposte di intervento in relazione ai dieci principi informatori dello Small Business Act.

Il Capo I (art. 1 - 5) disciplina le finalità e i principi della legge.

Più in particolare tra le finalità è previsto: il sostegno per l'avvio di nuove imprese, in particolare da parte dei giovani e delle donne; la valorizzazione del potenziale di crescita, di produttività e di innovazione delle imprese, con particolare riferimento alle MPMI; e, infine, l’adeguamento dell'intervento pubblico alle esigenze delle MPMI (articolo 1).

Tra i principi che concorrono a definire lo statuto sono elencati, tra l’altro: la libertà di iniziativa economica e concorrenza; la semplificazione burocratica; la progressiva riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese; il diritto delle imprese all’accesso al credito informato, corretto e non vessatorio; e, infine, misure di semplificazione amministrativa (articolo 2,modificato dal senato). In particolare, il Senato è intervenuto inserendo il comma 2 che dispone che i principi generali elencati dall’articolo 2 sono volti prevalentemente a garantire alle imprese condizioni di equità funzionale, operando interventi di tipo perequativo per le aree sottoutilizzate, nel rispetto dei principi fissati dall’articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell’UE. Tale affermazione è poi stata ribadita anche dall’articolo 16, comma 4.

E’ previsto anche il principio della libertà di associazione tra imprese; le associazioni dovranno integrare i propri statuti con un codice etico (articolo 3, modificato dal Senato).

L’articolo 4 attribuisce la legittimazione ad agire da parte di associazioni di categoria rappresentate nel sistema delle camere di commercio o nel CNEL sia a tutela di interessi relativi alla generalità degli appartenenti alla categoria professionale, sia a tutela di interessi omogenei relativi solo ad alcuni appartenenti.

L’articolo 5, modificato dal Senato, reca le definizioni rilevanti ai fini della legge in esame, tra cui quella di MPMI.

Il Capo II (articoli 6 -15) disciplina i rapporti tra imprese e istituzioni.

L’articolo 6,modificato dal Senato,prevede che Stato, regioni, enti locali ed enti pubblici siano tenuti a valutare l’impatto delle iniziative legislative e regolamentari sulle imprese, anche con riguardo alle MPMI. Inoltre, nel caso in cui dalle normative possano derivare oneri informativi e costi amministrativi per le imprese, l’introduzione delle stesse debba essere effettuata con gradualità e tenendo conto della dimensione, del numero degli addetti e del settore merceologico delle imprese stesse. L’articolo inoltre novella l’articolo 14 della legge n.246/2005 in materia di impatto della regolamentazione (AIR). Gli articoli 7 e 8 recano misure per la riduzione e trasparenza degli adempimenti amministrativi a carico di cittadini e imprese. Più in particolare gli atti di natura regolamentare e amministrativa devono recare in allegato l’elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui cittadini e le imprese (articolo 7); inoltre non possono essere introdotti nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi senza contestualmente ridurne o eliminarne altri. Per ciascun onere informativo deve essere poi effettuata una stima dei costi gravanti sui destinatari (articolo 8, modificato dal Senato).

L’articolo 9 reca norme dirette alla semplificazione dei procedimenti per l’attività di impresa. Più in particolare è previsto che le pubbliche amministrazioni svolgano la loro attività in modo da ridurre o eliminare gli oneri meramente formali e burocratici a carico delle imprese e che, per il tramite delle camere di commercio, informino sulla pubblicazione delle norme per l’esercizio di ciascuna tipologia di attività. Il comma 5 novella l’art. 2630 del codice civile dimezzando l’entità della sanzione amministrativa pecuniaria per l’omessa esecuzione di denunce, comunicazioni e depositi presso il registro delle imprese; tale sanzione è peraltro ridotta ad un terzo se la comunicazione avviene nei 30 giorni successivi alla scadenza dei termini.

L’articolo 10,modificato dal Senato,contiene una delega al Governo finalizzata ad eliminare i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al riordino degli incentivi alle imprese, e. infine, alla loro internazionalizzazione.

L’articolo 11 dispone che le certificazioni rilasciate alle imprese da enti autorizzati sostituiscono le verifiche delle autorità competenti, fatte salve eventuali responsabilità penali. Relativamente all’articolo 12, finalizzato a modificare alcune soglie in materia di contratti pubblici, nel corso dell’esame al Senato sono state soppresse le lettere b) e c) - che recavano disposizioni relative alle soglie per il ricorso alle procedure negoziata senza bando e ristretta semplificata – poiché su tali disposizioni sono già intervenute le norme recate dalla lettera l), n. 2), e dalla lettera m) del comma 2 dell’art. 4 del D.L. 70/2011. Rimane invece nell’articolo 12 la disposizione che prevede, relativamente ai servizi di progettazione, l’elevazione da 100.000 agli importi delle soglie indicate dall’art. 28, comma 1, lett. a) e b), vale a dire 125.000 euro per i committenti che sono amministrazioni centrali dello Stato (sostanzialmente i ministeri) e 193.000 euro per gli altri committenti. Si fa notare che tale disposizione va nella direzione opposta a quella auspicata dall’art. 3, comma 1, lett. b), n. 1), dell’A.C. 4492  (che riduce la soglia da 100.000 a 40.000 euro), la cui approvazione è sostenuta da gran parte del settore dei servizi di progettazione .

L’articolo 13, principalmente volto a rendere più trasparente l'informazione relativa agli appalti pubblici d'importo inferiore alle soglie stabilite dall'Unione europea e ai bandi per l’accesso agli incentivi da parte delle MPMI, nonché a favorire l'accesso delle MPMI agli appalti pubblici, ha subito limitate modifiche nel corso dell’esame al Senato. Le modifiche più rilevanti sono state apportate ai commi 2 e 6. Il comma 2, che prescrive alla P.A. (al fine di agevolare l’accesso agli appalti da parte delle MPMI) di suddividere gli appalti in lotti o lavorazioni ed evidenziare le possibilità di subappalto, è stato integrato al fine di chiarire che ciò deve avvenire senza nuovi o maggiori oneri finanziari e garantendo non la conoscibilità della corresponsione dei pagamenti da parte della stazione appaltante (come prevedeva il testo approvato dalla Camera), bensì la corresponsione diretta dei pagamenti che, inoltre, dovranno essere effettuati tramite bonifico bancario, riportando sullo stesso le motivazioni del pagamento.

Il comma 6, che imponeva alle prefetture-uffici territoriali del Governo e ai commissari di Governo di provvedere alla predisposizione di elenchi di imprese e fornitori contenenti l’adesione, da parte delle imprese, a specifici obblighi di trasparenza e di tracciabilità dei flussi di denaro, di beni e servizi, è stato soppresso.

Si ricorda che la disciplina relativa alla tracciabilità dei flussi finanziari è recata dall’art. 3 della L. 136/2010 (Piano straordinario contro le mafie).

L’articolo 14, introdotto dal Senato, prevede la costituzione di un consorzio obbligatorio nel settore dei laterizi (COSL), per ridurre l’impatto ambientale e valorizzare la qualità e l’innovazione dei prodotti. Il COSL dovrà gestire un fondo alimentato dalle imprese del settore consorziate e finalizzato ad incentivare la chiusura delle unità produttive meno efficienti, ed eventualmente a finanziare le spese annuali di ricerca e sviluppo sostenute dalle imprese del settore. Il COSL ha personalità giuridica di diritto privato, senza fini di lucro, e il suo statuto è sottoposto all’approvazione del Ministero dello sviluppo economico, che vigila sul consorzio.

L’articolo 15, introdotto dal Senato, estende l’applicazione della disposizione recata dall’art. 118, comma 3, secondo periodo, del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici) - che prevede la sospensione dei pagamenti agli affidatari che non trasmettono le fatture quietanziate del subappaltatore o del cottimista entro il termine stabilito - anche alle somme dovute agli esecutori in subcontratto di forniture con posa in opera le cui prestazioni sono pagate in base allo stato di avanzamento lavori o stato di avanzamento forniture.

Il Capo III (articoli 16 -17) reca disposizioni relative alle MPMI e alle politiche pubbliche.

L’articolo 16, modificato dal Senato, riguarda il ruolo dello Stato nel perseguimento dell’obiettivo di garantire la competitività e la produttività delle MPMI e delle reti di imprese. Il comma 1 elenca una serie di misure tramite le quali lo Stato, ne favorisce la ricerca e l'innovazione, l'internazionalizzazione e la capitalizzazione. Su tale comma l’intervento del Senato è stato piuttosto limitato. Peraltro, l’altro ramo del Parlamento ha mirato a rendere più operative le disposizioni dell’articolo prescrivendo, con l’introduzione di un comma 3, l’adozione di un piano strategico di interventi predisposto dal Ministro dello sviluppo economico, sentite le regioni. L’articolo 17, relativo all’istituzione del Garante per le MPMI, ha subito alcune modifiche nel corso dell’esame al Senato, volte principalmente ad integrarne le funzioni, con la finalità, fra l’altro, di potenziarne le attività di monitoraggio circa l’impatto dell’attività normativa, anche del Governo e delle regioni, e dei provvedimenti amministrativi sulle MPMI. Viene incrementato anche l’interscambio tra il Garante e gli enti e le istituzioni interessate, fra cui, principalmente, Parlamento, Governo ed enti territoriali.

Il Capo IV, composto dal solo articolo 18, riguarda la legge annuale sulle MPMI.

Tale articolo, su cui il Senato ha apportato solo limitate integrazioni, introduce infatti nell’ordinamento la “Legge annuale per le MPMI”, al fine di attuare lo Small Business Act. Il provvedimento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno, è volto a definire gli interventi in materia per l’anno successivo e reca, oltre a una o più deleghe, norme di immediata applicazione per favorire e promuovere le MPMI. Al disegno di legge sarà allegata, oltre a quelle previste dalle disposizioni vigenti, una relazione sullo stato di conformità della normativa vigente in materia di imprese rispetto ai principi ed obiettivi dello Small Business Act; sull’attuazione degli interventi programmati; sulle ulteriori specifiche misure da adottare per favorire la competitività delle MPMI, al fine di garantire l’equo sviluppo delle aree sottoutilizzate.

Si segnala che la direttiva del 4 maggio 2010, con cui è stato attuato in Italia lo Small Business Act, prevede che ogni anno, a partire dal 2010, venga predisposto un disegno di legge annuale sulle PMI. Secondo quanto riportato sul sito del Governo, il Ministero dello sviluppo economico ha predisposto una bozza di ddl attualmente al vaglio degli uffici competenti per poi iniziare l’iter di approvazione.

Il Capo V, composto dal solo articolo 19, riguarda le competenze regionali e degli enti locali.

L’articolo 19 prevede che le regioni promuovano la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-regioni per il coordinamento delle competenze normative sugli adempimenti amministrativi delle imprese e per conseguire livelli ulteriori di liberalizzazione dell’attività d’impresa.

Il Capo VI, composto dagli ultimi due articoli, contiene le norme finali: l’articolo 20 reca la clausola di neutralità finanziaria, mentre l’articolo 21 dispone in merito all’entrata in vigore (il giorno successivo alla pubblicazione).

 

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge si rende necessario poiché il provvedimento intende definire lo status giuridico delle imprese, in particolare delle MPMI, disciplinandone i rapporti con le istituzioni e le pubbliche amministrazioni e attribuendo incentivi e agevolazioni. In secondo luogo il provvedimento novella diversi atti di rango legislativo. Infine la proposta prevede l’istituzione del Garante per le MPMI.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento, finalizzato ad introdurre una disciplina dello status giuridico delle imprese, e in particolare delle MPMI, per favorire l’avvio e lo sviluppo dell’attività d’impresa e così accrescere la competitività del sistema produttivo nazionale, è riconducibile, in via generale, alla materia della “tutela della concorrenza”, attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Inoltre, se si considerano le singole disposizioni che lo compongono, il provvedimento attiene anche alle materie dell’ordinamento civile (lett. l)), dell’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lett. g)), anch’esse attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato ai sensi del medesimo articolo. In conformità con l’articolo 116 della Costituzione, sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano. Il provvedimento esprime, inoltre, i principi fondamentali cui dovranno attenersi i medesimi enti nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione.

 

Rapporto con altri princìpi costituzionali

Il provvedimento in esame tocca anche il principio stabilito dall’articolo 41, primo comma, della Costituzione, sulla libertà dell’iniziativa economica privata.

 

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 23 febbraio 2011 la Commissione europea ha presentato una comunicazione  (COM(2011)78) relativa alla revisione dello Small Business Act – che dal 2008 definisce le linee generali della politica UE a favore delle PMI – nella quale si evidenziano i progressi realizzati a livello UE e degli Stati membri, e si propone di rafforzare l’azione a sostegno delle PMI. In particolare, il riesame dello SBA propone una serie di nuove azioni intese a rispondere alle sfide poste dalla crisi economica e a sviluppare azioni esistenti in linea con la strategia Europa 2020. Il 19 luglio 2011 la X Commissione Attività produttive della Camera ha approvato un documento finale col quale accoglie favorevolmente la proposta della Commissione europea. Alla promozione delle PMI è riservata una specifica attenzione nella comunicazione “L’Atto per il mercato unico” (COM(2011)206), presentata dalla Commissione il 13 aprile 2011, nella quale si prospettano dodici azioni prioritarie per rilanciare il mercato unico europeo. La comunicazione, che costituisce una prima attuazione della comunicazione “Verso un atto per il mercato unico” COM(2010)608, individua alcune azioni chiave in settori considerati prioritari per il pieno sviluppo delle PMI. Il 12 maggio 2011 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sul riesame dello "Small Business Act" con la quale accoglie favorevolmente le proposte formulate dalla Commissione nella comunicazione del 13 aprile 2011, sottolineando, in particolare, l'importanza dell'e-government e richiamando la necessità che gli Stati membri evitino, in sede di trasposizione nel diritto nazionale, la prassi di introdurre regolamentazioni aggiuntive oltre a quelle imposte dalla legislazione UE (c.d. "gold-plating").

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 6, comma 3, prevede che con D.P.C.M. siano stabiliti i criteri per la stima dei costi amministrativi per le piccole e medie imprese da inserire nell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR).

L’articolo 7, comma 2 prevede l’emanazione di un regolamento con D.P.C.M, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, per disciplinare la pubblicazione nei siti istituzionali di ciascuna amministrazione degli atti adottati per ridurre gli adempimenti a carico di cittadini ed imprese.

L’articolo 10, comma 1, delega il Governo ad emanare un decreto legislativo che modifichi il D.Lgs. n. 231/2002, recante attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine dell’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE, avente il medesimo oggetto. Il comma 4 del medesimo articolo differisce i termini per l’esercizio delle deleghe legislative di cui agli articoli 3 e 12 della L. n. 99/2009 in materia di incentivi e di internazionalizzazione delle imprese.

L’articolo 16 dispone che lo Stato, con appositi provvedimenti normativi, favorisce la ricerca, l’innovazione, l’internazionalizzazione, la capitalizzazione e la promozione del “Made in Italy”.

L’articolo 18 dispone l’emanazione di una legge annuale d’iniziativa governativa, per la tutela e lo sviluppo delle micro, piccole e medie imprese.

 

Impatto sui destinatari delle norme

Le misure previste dal provvedimento sono rivolte soprattutto alle MPMI, che costituiscono la quasi totalità del sistema produttivo italiano, e sono finalizzate a favorirne l’avvio, la crescita e la competitività. Tali imprese riceveranno, infatti, un notevole impulso non solo per il fatto che vengono dettate norme di principio che ne costituiscono lo statuto, rafforzandone lo status ed il ruolo nel sistema produttivo, ma anche per la previsione di norme di semplificazione sul piano degli adempimenti burocratici e dei rapporti con la pubblica amministrazione. In particolare, lo Stato e gli enti locali dovranno valutare l’impatto dei nuovi atti normativi sulle imprese, e ridurre gli oneri a loro carico a fronte dell’introduzione di nuovi adempimenti. Inoltre la previsione della legittimazione ad agire in giudizio delle associazioni di categoria a tutela degli interessi degli associati rappresenta un importante elemento di forza. Ugualmente importante è l’istituzione del Garante per le MPMI, e la previsione di una legge annuale per la tutela e lo sviluppo di tali imprese.

 

 

 

 

 

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