Documentazione per l’esame di
Progetti di legge
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n. 30/1 |
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Principi fondamentali per il governo del territorioA.C. 329, 438 e 1794Quadro di sintesi delle audizioni |
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Conferenza delle regioni
(12 marzo 2009)
La legge nazionale dovrebbe, pertanto, essere improntata alla esclusiva definizione dei principi fondamentali e degli indirizzi generali per il governo del territorio. Tra i principi fondamentali vengono indicati: il momento conoscitivo e valutativo, la riduzione del consumo della “risorsa” territorio, la tutela delle aree non urbanizzate e la promozione di processi di riqualificazione di quelle edificate, favorendo interventi di sostenibilità ambientale nella realizzazione degli edifici.
Viene condivisa la scelta di rafforzare la funzione pubblica di regolazione del territorio e il rispetto, da parte della pianificazione, dei principi di sostenibilità, sussidiarietà ed adeguatezza, tutela e sicurezza, trasparenza e democrazia, equità e legalità.
Si condivide altresì l’articolazione degli strumenti di pianificazione indicati nelle pdl presentate, ritenendo, comunque, che debbano poi essere le leggi regionali a definire le competenze dei singoli livelli di pianificazione. In merito alla perequazione e compensazione, la legge quadro dovrebbe definire con chiarezza i principi applicativi, lasciando alle regioni la disciplina relativa ai criteri e modalità attuative. La perequazione e la compensazione sono, infatti, ritenuti metodi ordinari per l’attuazione del PRG. Si auspica infine una particolare attenzione alla commerciabilità dei diritti edificatori e alle agevolazioni fiscali.
ANCI
(10 febbraio 2009)
L’ANCI segnala l’urgenza di una legge quadro, soprattutto dopo la riforma del Titolo V della Costituzione con il nuovo riparto di competenze tra Stato e regioni. A tal fine si condivide la definizione dei principi fondamentali per il governo del territorio recata dalla pdl 329
Dato che le pdl presentate configurano un governo del territorio al quale, in base al principio di sussidiarietà, partecipano una molteplicità di soggetti, viene ritenuto essenziale che il principio di responsabilità sia effettivo attraverso processi trasparenti di “tracciabilità” delle decisioni in modo da renderle valutabili da parte dei cittadini nel dettaglio e nel momento in cui si formano.
Si esprime apprezzamento per la distinzione fra livello strutturale (che non deve avere efficacia conformativa della proprietà) e livello operativo della pianificazione, ma si sollecita una particolare attenzione ai tempi di adozione e attuazione dei piani. Si propongono canali di comunicazione tra i diversi livelli della pianificazione territoriale nonché un coordinamento tra governo del territorio e tutela del paesaggio.
Si condivide la scelta di favorire le procedure negoziali fra tutte le amministrazioni coinvolte, anche statali, al fine di costituire un sistema orizzontale di interdipendenze.
Si ritiene, inoltre, fondamentale la definizione puntuale delle abrogazioni (in particolare il DM 1444/1968).
Uno degli aspetti più critici, risulta, invece, l’introduzione del silenzio-assenso per il permesso di costruire (art. 13, c 4, pdl 438).
UPI
(10 febbraio 2009)
Le province ritengono di dover assicurare un ruolo significativo in materia di pianificazione di area vasta (piani territoriali di coordinamento), soprattutto in virtù della loro esperienza più che decennale in materia.
Auspicano che la legge quadro sia in grado di indicare non solo le diverse relazioni tra i tre livelli di pianificazione (regionale, provinciale e comunale) ma anche di coordinare le diverse discipline specialistiche (tutela patrimonio culturale e ambientale, paesaggio, sviluppo sostenibile, risorse idriche, protezione civile, piani rurali, ecc.). Sottolineano, infatti, come in questo ultimo ambito l’azione pianificatoria di ogni livello abbia incontrato maggiori ostacoli a causa della mancanza di una chiara rete di relazioni che ha impedito un corretto utilizzo del territorio. La legge quadro nazionale dovrebbe anche prevedere un rafforzamento del modello delle intese, in quanto attraverso i tavoli interistituzionali si concludono e formalizzano anche gli strumenti di programmazione negoziata previsti dalle norme nazionali e regionali. Chiedono di prevedere contenuti sovra comunali minimi, ritenendo la pdl 438 eccessivamente sbilanciata verso la pianificazione di livello comunale.
Il testo della pdl 329 appare, invece, come il più rispondente all’attuale assetto istituzionale in materia di governo del territorio.
UNCEM
(11 marzo 2009)
Secondo l’UNCEM, la legge quadro dovrebbe attuare un maggior coordinamento tra le competenze statali e regionali in materia di governo del territorio, ritenendo fondamentale la collaborazione tra Stato ed enti territoriali (e privati), soprattutto nel reperimento delle risorse finanziarie necessarie a sostenere il processo di governo territoriale. Nel contempo si ritiene indispensabile velocizzare il processo pianificatorio e autorizzativo, conciliandolo con le misure di salvaguardia degli interessi pubblici e ambientali.
Il governo del territorio dovrebbe anche tendere verso una progressiva e rilevante riqualificazione del mercato delle costruzioni, assumendo il principio dell’innovazione tecnologica per il risparmio energetico e il benessere abitativo come fattore fondante degli interventi di trasformazione edilizia.
La sicurezza territoriale intesa come tutela complessiva di persone, cose e ambiente deve diventare un principio cardine della legge quadro. In tale ambito assumono particolare rilievo le comunità montane, soprattutto sotto il profilo della salvaguardia territoriale ed ambientale: esse rappresentano, infatti, strumenti di stimolo e di riequilibrio, in stretto rapporto di collaborazione con gli altri livelli di governo.
Infine, si ritiene fondamentale il coinvolgimento ordinario dei privati nel processo di messa in sicurezza preventiva e riduzione dei rischi sul territorio.
Confindustria
(4 febbraio 2009)
Gli auditi rilevano che la legge quadro è necessaria per superare le complessità e le incertezze normative che vanno urgentemente sostituite con chiare ed efficaci linee guida, con un quadro normativo certo e trasparente e con la definizione precisa dei livelli di competenza (legislativa, regolamentare e amministrativa) e di responsabilità (obbligo di motivazione per l’esproprio da parte della P.A. e contraddittorio con la controparte).
Segnalano altresì la necessità di promuovere l’integrazione tra le aree territoriali in una logica di rete, attraverso una pianificazione e programmazione cui devono partecipare cittadini e imprese già nella fase pianificatoria. La gestione del consenso è, infatti, prioritaria per governare produttivamente il territorio (una delle maggiori cause di ritardo è la contrapposizioni tra collettività e istituzioni). La partecipazione dei privati è, peraltro, fondamentale anche in termini di contributo finanziario.
Una considerazione particolare deve riguardare l’ambiente, che rappresenta una variabile determinante per il governo del territorio; pertanto, tale variabile deve essere pienamente “incorporata” nei contenuti progettuali e gestita sul piano procedurale, senza però determinare un ulteriore aggravio dei processi decisionali. A tal fine, sarebbe opportuno introdurre un modello di pianificazione basato non solo su una delimitazione quantitativa degli spazi con specifiche funzioni, ma anche volto a migliorare la “qualità della vita” dei cittadini e delle imprese.
Sono evidenziate alcune criticità soprattutto in materia di attribuzioni di competenze: in particolare occorre attribuire le grandi infrastrutture e i nodi infrastrutturali alla competenza esclusiva dello Stato (vedi pdl 329, art. 9 e 10). Occorre altresì prevedere aree destinate alla localizzazione degli insediamenti produttivi e alle attività di scambio, anche nei progetti di recupero di aree già esistenti ed evitare che le grandi polarità urbane ed economiche desertifichino gli spazi che li circondano. Si esprimono infine riserve sulla delega per la fiscalità urbanistica, che andrebbe inquadrata nel ddl sul federalismo.
OICE – Ass.ne delle org.ni di ingegneria, architettura e consulenza tecnico-economica
(22 gennaio 2009)
L’OICE esprime una preferenza per una legge che definisca un quadro di principi generale, soprattutto in considerazione della competenza concorrente tra Stato e Regioni, piuttosto che pdl eccessivamente dettagliate.
La nuova legge dovrà, infatti, definire espressamente i principi applicabili, all’interno dei quali potranno muoversi autonomamente le singole regioni.
Apprezza la distinzione individuata nel nuovo processo di pianificazione introdotto dalle pdl tra piano strutturale e operativo, che configura un nuovo sistema di assunzione delle decisioni. Inoltre, il livello operativo, che disciplina le trasformazioni dei suoli con un orizzonte temporale stabilito, non alimenta aspettative di rendita fondiaria annullando le previsioni inattuate.
Si suggerisce di correggere l’attuale separatezza e settorialità degli strumenti di pianificazione e programmazione rispetto alle politiche di sviluppo sostenibile, individuando, invece, un sistema relazionale tra i soggetti titolari di competenze diverse.
Rispetto al riparto di competenze operata dal Titolo V tra Stato e Regioni che appare condivisibile, si raccomanda di eliminare le situazioni di “doppia legislazione”: statale, ancora in vigore (edilizia sociale, dimensionamenti piani, ecc.) e regionale, fonte di incertezze e delegittimazioni incrociate.
La nuova legge “sufficientemente agile” dovrebbe, quindi, provvedere ad individuare le leggi da abrogare, chiarire il rapporto fra la programmazione statale delle grandi opere e la programmazione territoriale, definire i regimi fiscali applicabili ai territori in relazione alle previsioni urbanistiche e, da ultimo, sviluppare “un’urbanistica per operazioni”, per rilanciare i progetti di PPP.
Andrebbe promossa, infine, la copianificazione.
Consiglio nazionale geologi
(22 gennaio 2009)
Gli auditi propongono l’introduzione, nella legge quadro, di chiari e precisi indirizzi in materia di pericolosità naturali (idrogeologica, sismica, carsica, subsidenza, erosioni costiere, emissione gas radon) finalizzati alla prevenzione e alla mitigazione dei rischi, nonché in materia di pianificazione ambientale (definendo l’ecosistema, la capacità di carico, l’individuazione delle reti ecologiche, l’utilizzazione della terza dimensione – ossia del sottosuolo e dell’atmosfera – i bilanci di materia ed energia), al fine di governare con più facilità le interazioni tra sviluppo socio economico e componenti ambientali.
Suggeriscono poi l’introduzione di strumenti di verifica della efficacia della pianificazione nel tempo e nello spazio, per il controllo della coerenza tra i diversi livelli di pianificazione, comprendente verifiche di compatibilità e verifiche di coerenza, che potrebbero essere limitate alla pianificazione di livello comunale e provinciale.
Auspicano l’identificazione, a livello statale, delle aree per usi strategici (geotermia, rifiuti radioattivi, stoccaggio CO2).
Ritengono, invece, opportuno affidare al legislatore regionale l’individuazione di tutte le pericolosità naturali relative al territorio e ai Piani regionali, provinciali e comunali la diversa attribuzione dei carichi conoscitivi, mitigatori e vincolistici.
Consiglio nazionale dei periti industriali
(22 gennaio 2009)
Gli auditi ritengono che la nuova legge dovrebbe innanzitutto chiarire il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni nelle materie dell’urbanistica e dell’edilizia, tenendo conto del principio di sussidiarietà, e nella materia del governo del territorio.
Essa dovrebbe anche provvedere ad una ridefinizione del quadro normativo del TU dell’edilizia in rapporto alle leggi regionali intervenute in materia, a causa di difficoltà interpretative tuttora irrisolte.
Si auspica una valorizzazione dei principi generali dell’azione amministrativa (imparzialità, economicità, semplicità, celerità, efficienza), tenendo anche conto dei principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE (proporzionalità e del legittimo affidamento, quest’ultimo “fortemente caratterizzante in termini di tutela dell’interesse privato” in quanto volto ad evitare che una situazione vantaggiosa assicurata al privato da un atto concreto della PA possa successivamente essere rimossa o/e affievolita).
Sarebbe opportuno, inoltre, incentivare il recupero dei contesti – soprattutto in situazioni di degrado - edificati o urbanizzati attraverso l’utilizzo di una nuova fiscalità immobiliare/ambientale, nonché attraverso la promozione dell’efficienza e del risparmio energetico.
Soprattutto, in merito a tale ultimo aspetto si ritiene necessario attuare una ricognizione volta a definire metodi omogenei per tutto il territorio nazionale, alla luce della difficoltà di operare in un contesto caratterizzato da leggi regionali che prevedono metodi e procedure diversi. Dovranno, quindi, essere definiti degli standard minimi per l’efficienza ed il risparmio energetico, nonché per il recupero del patrimonio storico.
Si propone, infine, di promuovere l’integrazione delle normative regionali con i principi del diritto comunitario (con particolare riferimento alle procedure di VIA e VAS)
Consiglio nazionale architetti pianificatori paesaggisti e conservatori
(15 gennaio 2009)
Secondo gli auditi, la legge di riforma, che dovrebbe avere due finalità imprescindibili, chiarezza nel riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni e stabilità, certezza e responsabilità verso i cittadini, dovrebbe tendere:
§ ad una semplificazione dei processi per il governo del territorio, nonché dei procedimenti di formazione, attuazione e gestione dei Piani, con particolare riguardo all’edilizia;
§ a conciliare gli interessi pubblici con quelli privati, soprattutto attraverso la promozione di strumenti di premialità qualitativa, quantitativa e fiscale;
§ ad un riordino degli strumenti per le trasformazioni urbane, promuovendo, in tale sede, le operazioni di rinnovo, ristrutturazione e rigenerazione urbana per un minor consumo di suolo;
§ a tenere conto, nella definizione dei processi di sviluppo urbano integrato e sostenibile, della Carta di Lipsia (2007) della risoluzione del Consiglio UE sulla Qualità architettonica dell’ambiente urbano e rurale (2001), nonché delle Conclusioni del Consiglio sull’Architettura (2008) che pongono l’Architettura tra i “motori” dello sviluppo urbano sostenibile.
Vengono, quindi, indicati una serie di obiettivi generali della pianificazione territoriale ed urbanistica tra cui: la produzione pubblica del processo di pianificazione (con facoltà di iniziativa privata per la proposizione di varianti), la connessione con la struttura produttiva del territorio, la copianificazione, la sostenibilità ambientale, la definizione delle dotazioni territoriali (standard urbanistici), la relazione dinamica del PRG con gli strumenti sovra comunali, l’attenzione alla qualità urbana ed architettonica, la massima flessibilità operativa dei piani comunali.
Viene ritenuto opportuno , infine, esplicitare le abrogazioni e ridurre la discrezionalità della PA.
Consiglio nazionale geometri
(15 gennaio 2009)
Vengono sottolineati alcuni criteri informatori ed alcune linee fondamentali cui dovrà uniformarsi la legge quadro. In particolare, essa dovrà recare una definizione certa del quadro normativo, attraverso una effettiva semplificazione normativa, sostituendo la normativa tuttora vigente che dovrà, conseguentemente, essere abrogata.
Malgrado la complessità delle tematiche affrontate, la legge quadro dovrà indicare i soli principi fondamentali al fine di salvaguardare l’autonomia legislativa delle regioni e degli enti locali e le pdl presentate si conformano a tale impostazione.
Viene condiviso il principio dell’unitarietà dei livelli e degli strumenti di pianificazione urbanistica, soprattutto del Documento nazionale di programmazione del territorio.
Si auspica l’adozione di atti di indirizzo per definire le caratteristiche di un sistema informativo geografico omogeneo, nonché le specifiche di piani comunali, provinciali e regionali in formato digitale.
Occorrerebbe prevedere la pubblicità e partecipazione dei cittadini nella fase preliminare all’adozione degli atti di pianificazione, in quanto, fino ad oggi, la partecipazione attiva dei cittadina è prevista unicamente a piano urbanistico è già formato, consentendo, quindi, soltanto correzioni marginali.
Centro nazionale studi urbanistici
(22gennaio 2009)
Gli auditi segnalano che lo sdoppiamento del piano comunale in strutturale e operativo ha reso più lungo e complesso l’iter della pianificazione, anche in considerazione delle difficoltà attuative del metodo della copianificazione. Occorrerebbe, pertanto, snellire il quadro normativo.
Più in generale esprimono una critica al concetto di pianificazione, partendo dall’impossibilità di prefigurare in maniera definitiva una particolare configurazione dell’ambiente anche per la mancanza di un quadro conoscitivo completo. Si suggerisce quindi di “regolare senza pianificare”: fornire cioè delle regole generali all’interno delle quali i privati organizzano la propria attività.
In tal senso si propone di considerare la variante una modalità normale e ordinaria di fare pianificazione (vedi legge regionale Lombardia).
Si auspica inoltre una significativa semplificazione degli strumenti e delle procedure tale da contrastare l’abusivismo edilizio e contribuire a costituire una coscienza urbanistica matura e diffusa (anche attraverso la redazione di un testo unico)
Quanto, più specificatamente, al tema della perequazione – che dovrebbe riguardare anche le destinazioni d’uso – si osserva che sarebbe necessaria una copertura giuridica a livello statale, in quanto tale istituto va ad incidere sul diritto di proprietà.
Infine, con riferimento alla tutela del paesaggio, si propone che le soprintendenze partecipino, attraverso intese, al processo di pianificazione.
INU
(12 marzo 2009)
L’INU raccomanda una legge di principi “snella”, essenziale e funzionale, lasciando alle regioni la definizione delle norme di dettaglio.
Ricorda la necessità di prevedere una pianificazione di area vasta.
Condivide i principi della perequazione, compensazione e incentivazione, ma ritiene opportuno che essi siano chiaramente definiti a livello di legge quadro in quanto coinvolgono materie di competenza statale come la materia fiscale e il diritto di proprietà.
La perequazione deve esser applicata anche alla città in trasformazione e non solo alla città di nuova costruzione. Ritiene urgente l’abrogazione del vecchio corpo legislativo, soprattutto in considerazione delle nuove leggi regionali riformiste.
Richiama la necessità di una politica pubblica di contenimento del consumo di suolo e rigenerazione ecologica dei suoli, attraverso una delega al Governo per l’adozione di un decreto legislativo sulle misure specifiche da adottare. Propone delle vere e proprie conferenze di copianificazione.
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