Alla Commissione ambiente della Camera sono state assegnate le proposte
di legge AC 329 dell’on. Mariani e
altri e AC 438 dell’on. Lupi ed
altri, recanti principi fondamentali per
il governo del territorio.
Si segnala
preliminarmente che la pdl 438 riproduce il testo della pdl 3860 approvato
dalla Camera dei deputati nella XIV legislatura ed il cui esame non è stato
concluso presso l’altro ramo del Parlamento (AS 3519).
La proposta si
compone di 13 articoli. L’articolo 1 enuncia la finalità del
provvedimento che consiste nello stabilire i princìpi fondamentali in materia
di governo del territorio e fa salve le
competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano previste dai rispettivi statuti e dalle relative norme di
attuazione, nonché le forme e le condizioni particolari di autonomia
previste ai sensi dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione;
Il comma 2 reca
la definizione legislativa di governo
del territorio che viene individuato come l’insieme delle attività
conoscitive, regolative, di programmazione, di localizzazione e attuazione
degli interventi, nonché di vigilanza e controllo. Viene inoltre stabilito che
il governo del territorio, la cui potestà legislativa è affidata alle regioni
(comma 3), include altresì l’urbanistica, l’edilizia, i programmi
infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze
naturali.
La pdl 329 enuncia in modo analitico e
dettagliato i principi e le finalità del governo del territorio al Capo I
(articoli 1-8). Oltre a quelle già indicate dalla pdl 438, l’articolo 1 individua le seguenti finalità: tutela e
valorizzazione del patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico e del
territorio rurale; utilizzo sostenibile delle risorse non rinnovabili e tutela
della biodiversità; riduzione del consumo di suolo non urbanizzato; rapporto
coerente tra localizzazione delle funzioni, sistema della mobilità e
infrastrutture tecnologiche ed energetiche. L’articolo 2 reca i principi fondamentali del governo del
territorio, tra i quali è indicato innanzitutto il principio di pianificazione. Sono quindi definiti stabilisce i
principi in materia di sostenibilità (articolo
3), tutela e sicurezza (articolo 4),
sussidiarietà e adeguatezza (articolo 5,
analogo all’articolo 5 della pdl 438),
trasparenza e democrazia (articolo 6),
equità (articolo 7) e legalità (articolo 8).
L’articolo 2 della pdl 438 introduce una serie di definizioni
che mirano a rendere più univoco il testo, in particolare in relazione al
chiarimento dei rapporti fra i diversi livelli di pianificazione. Si segnala,
in particolare, la distinzione tra piano strutturale, piano operativo (con effetti
conformativi del regime dei suoli) e regolamentazione urbanistica ed edilizia.
I compiti
e le funzioni dello Stato sono
definiti rispettivamente all’articolo 3 della
pdl 438 e all’articolo 9 della pdl 329.
Essi sono esercitati attraverso politiche generali e di settore concernenti la
tutela e la valorizzazione dell'ambiente; l'assetto del territorio; la promozione
dello sviluppo economico-sociale; il rinnovo urbano, previa intesa – laddove
riguardino materie di competenza concorrente – in sede di Conferenza unificata
o Stato-regioni.
L’articolo 4 della pdl 438 consente allo Stato di effettuare, previa intesa in sede di Conferenza unificata,
interventi speciali in determinati
ambiti territoriali, ai sensi del quinto comma dell'art. 119 Cost., finalizzati,
tra l’altro, a rimuovere condizioni di
squilibrio economico e sociale e a superare situazioni di degrado ambientale e
urbano.
La pdl
329 dedica l’intero Capo II
(articoli da 9 a 14) alla definizione delle funzioni e dei compiti dei soggetti istituzionali e alle modalità
di coordinamento tra detti soggetti.
L’articolo 6 della pdl 438 reca quindi le norme in materia di pianificazione del
territorio, indicando nel comunel'ente preposto alla pianificazione
urbanistica e il soggetto primario
titolare delle funzioni di governo del territorio. Il comma 3 individua nel
piano urbanistico lo strumento di
disciplina complessiva del territorio comunale. Il comma 7 prevede due stadi di
attuazione della pianificazione urbanistica: un piano strutturale privo di efficacia conformativa della proprietà
(al contrario di quanto previsto dalla pdl
329 al comma 5 dell’articolo 15 con riferimento al livello strutturale di
governo del territorio); successivi piani
o atti operativi, comunque denominati, volti a disciplinare il regime dei
suoli, ai sensi dell'art. 42 Cost.
Con riferimento alla pdl 329, si segnala che le norme relative alla disciplina della
pianificazione sono previste nel Capo III (articoli da 15 a 24).In particolare, gli strumenti di
pianificazione sono regolati nell’articolo
15, che attribuisce alla legge
regionale il compito di disciplinare oltre al contenuto, alla durata e al
procedimento di formazione e di approvazione degli strumenti di pianificazione, le misure di salvaguardia (in analogia all’articolo 10 della pdl 438), nonché l'annullamento degli
strumenti in contrasto con la normativa urbanistica ed edilizia statale e
regionale vigente.
L’articolo
7 della pdl 438 è finalizzato a garantire il
rispetto, da parte del piano urbanistico, della dotazione necessaria di attrezzature e servizi pubblici e di
interesse pubblico o generale (cd. standard urbanistici minimi).
Nella pdl
329 le disposizioni concernenti le dotazioni
territoriali sono contenute al Capo III, articolo 16. Alla pianificazione e programmazione del territorio è
attribuito il compito di determinare la dotazione di attrezzature pubbliche e
di servizi di interesse pubblico, collettivo e generale con l’obiettivo di
garantire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali
e civili, nonché la dotazione delle reti e delle infrastrutture che consentono
l'accessibilità alle attrezzature urbane e territoriali e la mobilità dei
cittadini e delle merci. L’articolo 17
prevede un sistema integrato delle informazioni e dei dati. L’articolo 18 riconosce il valore del territorio rurale
quale patrimonio di identità e di biodiversità. L’articolo 19 attribuisce alla pianificazione il compito di
perseguire gli obiettivi della tutela degli insediamenti storici, della
promozione della qualità urbana e architettonica delle città, nonché
dell'attivazione di processi di rigenerazione urbana. L’articolo 20 introduce, attraverso gli strumenti di pianificazione
operativa, forme di confronto concorrenziale, garantendo la pubblicità e la
trasparenza del processo. Il successivo articolo
21 reca norme in materia di perequazione urbanistica e la disciplina delle
previsioni edificatorie. L’articolo 22
stabilisce che la valutazione integrata, anche in attuazione della direttiva
2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, si
applichi agli strumenti di pianificazione del governo del territorio.
L’articolo
8 della pdl 438 affida alle regioni la disciplina della pianificazione
urbanistica, prevedendo che esse stabiliscano le modalità del procedimento
di formazione e di approvazione del piano urbanistico e delle sue varianti; i termini
perentori per la pubblicità e la consultazione; la disciplina delle attività di
verifica della compatibilità del piano con gli strumenti di programmazione
economica e con ogni disposizione o piano settoriale concernente il territorio.
L’articolo
9 della pdl 438 stabilisce che l’attuazione del piano urbanistico
avvenga con piano operativo o con
intervento diretto, sulla base di progetti compatibili con gli obiettivi
definiti nel piano strutturale. Con le disposizioni contenute nei commi da 2 a
9 si invitano le regioni ad introdurre nel loro ordinamento i principi della perequazione, da utilizzare nella fase
di programmazione delle scelte urbanistiche di carattere generale, e della compensazione, cui fare ricorso nella
fase della gestione urbanistica.
L’articolo
10 della pdl 438 affida alla legge regionale la definizione delle misure di salvaguardia da deliberare nelle more dell'approvazione
degli atti di pianificazione.
Il successivo articolo 11 attribuisce alle regioni
una serie di compiti in materia edilizia,
con riferimento alle attività di trasformazione del territorio, alla denuncia
di inizio attività, all’onerosità del permesso di costruire. Al riguardo, si
segnala il comma 4 dell’articolo 13
che introduce il silenzio-assenso
nella fase finale del procedimento previsto per il rilascio del permesso di costruire (ove la norma
vigente e la pdl 329 prevedono,
invece, il silenzio-rifiuto).
La disciplina
edilizia e dell'espropriazione è recata dall’articolo 24 della pdl 329.
Ai sensi del comma 1, l’attività edilizia costituisce parte integrante del
processo di trasformazione e di sviluppo del territorio ed è soggetta a titolo abilitativo rilasciato dal comune con l'obbligo di partecipare
all'incidenza di tale trasformazione sul territorio e sull'ambiente. Ai sensi
del comma 6, l’esproprio può essere
disposto, a seguito dell’approvazione del piano operativo di governo del
territorio, per l'esecuzione di opere pubbliche, di pubblica utilità o di
interesse pubblico. Il vincolo dura cinque
anni e può essere motivatamente reiterato.
In tal caso deve essere previsto un indennizzo,
determinato ai sensi della legislazione vigente (comma 7). Si ricorda che l’articolo 13, comma 3, della pdl 438, fissa detto indennizzo “ad un terzo dell'ammontare dell'indennità di
esproprio, da corrispondere entro sessanta giorni dalla data di
reiterazione del vincolo”.
L’articolo
12 della pdl 438 prevede l’istituzione di un Fondo per gli interventi di fiscalità
urbanistica, con una dotazione di 10 milioni di euro per l'anno 2008 e di
20 milioni di euro per l'anno 2009. Il comma 2 reca una delega al Governo per la definizione di un regime fiscale speciale per gli interventi in materia urbanistica e
per il recupero e la riqualificazione dei centri urbani.
L’articolo
23 della pdl 329
reca un’analoga delega al
Governo per il riordino e l'armonizzazione del regime fiscale urbanistico e immobiliare, prevedendo forme di
perequazione o compensazione territoriale a carattere intercomunale, nonché per
l'incentivazione di interventi di rigenerazione urbana, per il miglioramento
qualitativo e prestazionale degli edifici e dei relativi tessuti edilizi, con
particolare riguardo al risparmio energetico.
L’articolo
13 della pdl 438 contiene, infine, le abrogazioni delle norme previgenti
incompatibili: al comma 1 vengono abrogate le norme statali non più compatibili
con la pdl in esame, mentre al comma 2, ai fini del coordinamento con la
legislazione regionale, viene disposta la perdita di efficacia della
legislazione statale ove la regione abbia già legiferato sul medesimo oggetto.
Il Capo
IV della pdl 329 reca le
disposizioni transitorie e finali. Ai sensi dell’articolo 25 (Norma transitoria) le regioni provvedono
all'adeguamento della propria normativa in materia di governo del territorio. Il
successivo articolo 26 reca una delega al Governo per il riordino e il coordinamento della
legislazione vigente.
Relazioni allegate
Ciascuna proposta di legge è
accompagnata dalla relazione illustrativa.
La materia del governo del
territorio, che ricomprende anche l’urbanistica e l’edilizia, è stata oggetto
di vari interventi di rango legislativo primario. Appare quindi ragionevole
continuare a disciplinare la materia con legge.
Le proposte di legge riguardano
principalmente la materia “governo del territorio”, assegnata dal terzo comma dell’art. 117 alla
competenza concorrente dello Stato e
delle regioni. Sono inoltre disciplinati aspetti relativi alla materia
urbanistica ed edilizia, che la giurisprudenza costituzionale successiva alla
riforma dell’articolo 117 ha già chiaramente identificato come rientrante
(compresa) nell’ambito materiale di governo del territorio, e quindi assegnato
alla competenza concorrente.
In tale ambito le proposte fissano
sostanzialmente norme di principio e non disposizioni di dettaglio. Si osserva
peraltro che le disposizioni prevedono – in vari passaggi, e con particolare
riguardo all’attribuzione allo Stato di funzioni amministrative per le quali si
pone un’esigenza di esercizio unitario – la previa intesa in sede di Conferenza
Stato-regioni o in sede di Conferenza unificata ovvero altre forme di intesa
fra Stato, regioni e province.
Quanto alla delega al Governo per la definizione di un
regime fiscale speciale per gli interventi in materia urbanistica, essa appare
ricompresa nell’ambito di cui alla lettera e)
del secondo comma dell’articolo 117 (di competenza esclusiva dello Stato);
inoltre, l’enunciazione di princìpi regolatori dei rapporti fra soggetti istituzionali
sembra riconducibile, in parte, ad ambiti di competenza riservati allo Stato
(art. 117, secondo comma, lettere g),
p) ed r)).
Compatibilità comunitaria
Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria
La pianificazione urbanistica e l’assetto del territorio non
hanno costituito oggetto di interventi normativi da parte delle istituzioni
comunitarie.
Le
azioni condotte dagli organi comunitari in tali settori sono state preordinate
ad un efficace perseguimento degli obiettivi in materia di politica ambientale,
piuttosto che all’introduzione di nuovi strumenti di pianificazione
urbanistica.
Con
riferimento all’articolo 22 della pdl 329
in materia di valutazione integrata dei piani e dei programmi di governo del
territorio, si ricorda che la direttiva
2001/42/CE sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull’ambiente (VAS) individua nella
valutazione ambientale strategica lo strumento per l’integrazione delle
considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e
programmi, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. Essa è stata
recepita, a livello statale, nella parte seconda del decreto legislativo n. 152
del 2006 (cd. codice ambientale), recentemente riscritta con il decreto legislativo
n. 4 del 2008 (cd. secondo correttivo). Si ricorda, altresì, che alcune regioni
hanno già emanato disposizioni riguardanti l’applicazione di tale procedura con
riferimento alla direttiva comunitaria.
Attribuzione di poteri
normativi
Alla legislazione
regionale sono espressamente demandati, oltre alla potestà legislativa in
materia di governo del territorio, i seguenti temi: la disciplina della
pianificazione urbanistica; le modalità di attuazione del piano strutturale; la
disciplina delle dotazioni territoriali (cd. standard minimi urbanistici),
sulla base dei livelli minimi definiti dallo Stato; la perequazione; le misure
di salvaguardia; compiti in materia edilizia, con riferimento alle attività di
trasformazione del territorio, alla denuncia di inizio attività, all’onerosità
del permesso di costruire; la definizione
del sistema integrato delle informazioni e dei dati; la pianificazione del
territorio ai fini della tutela dei territori rurali; la valutazione integrata
dei piani e dei programmi di governo del territorio; le procedure di confronto
concorrenziale.
L’articolo 12 della pdl 438 prevede una delega al Governo per la definizione di
un regime fiscale speciale per gli
interventi in materia urbanistica e per il recupero e la riqualificazione dei
centri urbani. L’articolo 23 della pdl 329 reca un’analoga delega al Governo per il riordino e l'armonizzazione del regime fiscale urbanistico e immobiliare.
Il successivo articolo 26 reca una delega al Governo per il riordino e il coordinamento della
legislazione vigente.
L’articolo 11,
comma 1, della pdl 329 rimette ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, d'intesa con le regioni costiere interessate, l’adozione
del Piano di tutela dell'ambiente costiero e marino. Ai sensi del comma 2, le linee fondamentali di
assetto del territorio sono individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei
Ministri competenti, di concerto con il Ministro per i beni e le attività
culturali, con il Ministro dei trasporti e con il Ministro dello sviluppo
economico e d'intesa con la Conferenza unificata, previo parere delle
competenti Commissioni parlamentari.
L’articolo 14 attribuisce al Governo il
compito di predisporre, con cadenza annuale, d‘intesa con la Conferenza unificata, il
Documento nazionale di programmazione del territorio.
L’articolo 16, comma 4, demanda ad un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e d'intesa con la Conferenza unificata la definizione dei
livelli minimi delle dotazioni territoriali.
Si osserva che il comma 3 dell’articolo 1 della pdl 438
sembra superfluo, in quanto ripropone il dettato dell’articolo 117 della
Costituzione.
Con
riguardo all’articolo 10 della pdl 329,
si segnala che i principi cui devono attenersi i soggetti istituzionali sono
dettagliatamente descritti nel Capo I della proposta e, in particolare, con
riferimento alla collaborazione, nell’articolo 5. Ai fini di una maggiore
chiarezza del testo, occorrerebbe pertanto riformulare i commi 1 e 2
dell’articolo 10 con un rinvio al predetto Capo I. Si osserva inoltre che il
successivo comma 5 contiene un ulteriore richiamo – che appare del tutto
superfluo - ai principi cui le leggi regionali devono attenersi nella
disciplina delle funzioni amministrative.
22
luglio 2008 n.
30/0